Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

102/2013 Álfsnes

Árið 2015, fimmtudaginn 26. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 102/2013, kæra á ákvörðun Sorpu bs. um að kæranda beri að upplýsa, með tilgreiningu á póstnúmeri, hvaðan úrgangur sem afhentur er í Álfsnesi sé upprunninn.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. október 2013, er barst nefndinni sama dag, kærir Íslenska gámafélagið ehf., Gufunesvegi, Reykjavík, þá ákvörðun Sorpu bs. frá 16. október 2013 að krefjast þess að kærandi gefi upp póstnúmer þess svæðis sem baggaður úrgangur sem hann kemur með til urðunar í Álfsnesi er upprunninn. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að frestað verði réttaráhrifum ákvörðunarinnar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með bréfi, dags. 1. nóvember 2013, féllst Sorpa bs. á að fresta réttaráhrifum ákvörðunarinnar þar til niðurstaða úrskurðarnefndarinnar lægi fyrir. Með hliðsjón af því var ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda en málið nú tekið til endanlegs úrskurðar.

Gögn málsins bárust frá Sorpu bs. 16. desember 2013.

Málavextir: Með umburðarbréfi Sorpu bs., dags. 18. júní 2013, sem beint var til þeirra er kæmu með baggaðan úrgang í Álfsnes, var tilkynnt að til að uppfylla skilyrði um skráningu á uppruna baggaðs úrgangs þyrftu þeir sem kæmu með slíkan úrgang á urðunarstað Sorpu í Álfsnesi að gefa fyrirtækinu árlega yfirlit um úr hvaða póstnúmeri úrgangur í böggunum kæmi.

Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þessari kröfu Sorpu bs. með bréfi, dags. 10. október 2013. Lýsti kærandi því jafnframt yfir að þar til að borist hefðu efnisleg svör grundvölluð á gildandi lögum væri neitað að veita umbeðnar upplýsingar. Vísaði kærandi m.a. til bréfs frá Umhverfisstofnun til Sorpu bs., dags. 19. júní 2009, þar sem segði: „Það skal þó tekið fram að úrgangshafa ber ekki að láta rekstraraðila urðunarstaðar í té upplýsingar eða gögn sem eru viðskiptalegs eðlis, t.d. á það við um upplýsingar um uppruna úrgangs – með uppruna úrgangs er átt við starfsemi eða framleiðsluferli sem úrgangurinn myndast í en ekki nöfn fyrirtækja sem úrgangur er ættaður frá.“

Í svari Sorpu bs. til kæranda, dags. 16. október 2013, kemur fram að fyrirtækið byggi sína framkvæmd á greindu bréfi Umhverfisstofnunar. Í samræmi við ákvæði III. kafla reglugerðar um urðun úrgangs nr. 738/2003 sé allur úrgangur sem tekið sé við í Álfsnesi upprunaskráður, þ.e. eftir póstnúmeri. Það sé ótvíræð skylda fyrirtækisins að halda utan um umbeðnar upplýsingar. Var kæranda veittur 10 daga frestur til að verða við kröfum Sorpu bs., en að öðrum kosti yrði móttöku hætt á bögguðum úrgangi frá honum. Hefur sú ákvörðun verið kærð, eins og áður segir.

Málsrök kæranda: Kærandi telur skýringar Umhverfisstofnunar á því hvað felist í upplýsingum um uppruna ótvíræðar, sbr. bréf stofnunarinnar frá 19. júní 2009. Þær feli ekki í sér heimild til rekstraraðila urðunarstaðar til að fá upplýsingar viðskiptalegs eðlis eða um það frá hvaða fyrirtækjum eða einstaka póstnúmerum úrgangur stafi. Með þeim upplýsingum gæti Sorpa bs. kortlagt umsvif og starfsemi kæranda og þannig komist yfir mikilvægar viðskiptaupplýsingar sem gætu skaðað samkeppnishæfni hans.

Með bréfi til kæranda, dags. 16. október 2013, hafi Sorpa sett fram rök til stuðnings kröfu sinni um að kærandi veiti upplýsingar um upprunapóstnúmer úrgangs. Vísi Sorpa þar helst til áðurnefnds bréfs Umhverfisstofnunar frá 19. júní 2009 og til reglugerðar nr. 738/2003. Samkvæmt bréfi Sorpu, dags. 18. júní 2013, eigi strangari reglur um upprunalýsingar ekki að taka gildi fyrr en um áramótin þar á eftir, en samt sem áður gefi Sorpa kæranda 10 daga frest til að verða við kröfunum. Þannig geri Sorpa strangari kröfur til kæranda en annarra viðskiptavina. Þetta sé valdníðsla og brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Ljóst megi vera af lestri laga um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003 og reglugerðar nr. 738/2003, sem og bréfi Umhverfisstofnunar frá 19. júní 2009, að krafa Sorpu bs. um upplýsingar um þau póstnúmer er úrgangur komi frá sé án allrar lagastoðar og í andstöðu við túlkun Umhverfisstofnunar. Því beri að ógilda hina kærðu ákvörðun.

Málsrök Sorpu bs.: Sorpa bs. kannast við að fyrirtækið sé eitt með aðstöðu til förgunar úrgangs á starfssvæði sínu. Þess vegna sé fyrirtækið ekki í neinni samkeppni við kæranda hvað þá starfsemi varði. Fyrirtækið beri ábyrgð á því að farið sé eftir æ strangari reglum við móttöku og meðferð úrgangs á urðunarstað og beri fyrirtækinu m.a. að hlíta fyrirmælum laga og reglugerða og kröfum Umhverfisstofnunar þar um.

Krafan um að upplýst sé um uppruna úrgangs þegar hann sé afhentur á urðunarstað eigi sér upphaf í urðunartilskipun Evrópusambandsins: Landfill Directive 1999/31/EC. Þar segi m.a. í grein 11, 1.b.: „Keeping a register of the quantities and characteristics of the waste deposited, indicating origin, date of delivery, identity of the producer or collector in the case of municipal waste, and, in the case of hazardous waste, the precise location on the site. This information shall be made available to the competent national and Community statistical authorities when requested for statistical purposes.“

Fjallað sé um lýsingu á grunneiginleikum úrgangs í 1. kafla í viðauka II í reglugerð nr. 738/2003 um urðun úrgangs. Í gr. 1.1.2. sé fjallað um grundvallarkröfur sem gerðar séu til lýsingar á grunneiginleikum úrgangs en samkvæmt ákvæðinu skuli m.a. tilgreina: a) tilurð og uppruna úrgangsins, b) upplýsingar um framleiðsluferlið sem úrgangurinn verði til við, c) lýsingu á vinnslu úrgangsins, d) gögn um samsetningu úrgangsins, e) eiginleika úrgangsins, f) flokka úrgangs samkvæmt reglugerð um skrá yfir spilliefni og annan úrgang.

Með bréfi, dags. 27. febrúar 2004, hafi fyrirtækið spurt Umhverfisstofnun um atriði varðandi kröfur um skráningu samkvæmt þá nýsettri reglugerð nr. 738/2003. Í svarbréfi stofnunarinnar, sem borist hefði rúmum fimm árum síðar, sé áréttað að rekstraraðili urðunarstaðar beri ábyrgð á skráningu sem lúti að uppruna, eðli og samsetningu úrgangs og skuli úrgangshafi leggja fram gögn sem sýni að úrgangur sé tækur til urðunar. Sé það á ábyrgð rekstraraðila urðunarstaðarins að sannprófa það eftir því sem mögulegt sé.

Reynt hafi verið að finna skynsamlegustu leiðina til að uppfylla kröfur um að sýna megi fram á að úrgangur sem tekið sé við sé tækur til urðunar og um að úrgangur sé rekjanlegur ef vandamál komi upp, t.d. vegna mengunar. Hafi skráningarferli vegna afhendingar úrgangs í Álfsnesi verið uppfært og þá m.a. tekið upp að fyrir lægi í gögnum fyrirtækisins hvaðan úrgangurinn væri, eins og verið hafi í Gufunesi fyrir þann úrgang sem ætlaður sé til urðunar. Skráning póstnúmera hafi verið talin skynsamlegasta leiðin þar sem þannig væri bæði uppfyllt krafan um að skrá skuli uppruna og einnig komið til móts við þær takmarkanir sem Umhverfisstofnun hefði sett um skráningu viðskiptaupplýsinga. Ekki verði með nokkru móti séð að upplýsingar, sem kærandi skili Sorpu einu sinni á ári þar sem eingöngu komi fram magn úrgangs til urðunar úr hverju póstnúmeri, séu á einhvern hátt viðskiptaupplýsingar eða að hægt sé að nota þær upplýsingar sem slíkar. Einn samkeppnisaðila kæranda hafi ekki talið þetta til viðkvæmra viðskiptaupplýsinga og skilað umbeðnum gögnum frá því að krafan hafi fyrst verið sett fram. Á það skuli og bent að fyrirtækið stundi ekki söfnun á úrgangi í samkeppni við kæranda og því vandséð hvernig það ætti að nýta sér slíkar upplýsingar. Rétt sé einnig að árétta að skráningarkerfið hafi verið kynnt Umhverfisstofnun oftar en einu sinni og að engar athugasemdir hafi borist þaðan. Póstnúmerakerfið hafi því verið talið skásta leiðin, en erfitt sé að sjá að með þeirri aðferð sé unnt að rekja uppruna til ákveðins fyrirtækis eða stofnunar. Tillögurnar hefðu verið gerðar í samráði við Umhverfisstofnun, eins og áður segi.

Fulltrúar kæranda hafi sótt kynningarfund 22. október 2009, þar sem kynnt hafi verið hvernig Sorpa hygðist mæta kröfum um skráningu á uppruna úrgangs með skráningu póstnúmera. Kærandi hefði ekki hreyft andmælum eða gert athugasemdir við þá kynningu. Aðrir aðilar sem afhendi úrgang í Álfsnesi upplýsi um uppruna samkvæmt póstnúmerum. Eingöngu sé krafist póstnúmera þegar um sé að ræða úrgang sem ætlaður sé til urðunar, en ekki fyrir annan úrgang.

Það sé rangt að Sorpa hafi gert strangari kröfur til kæranda en annarra. Tekið sé fram í bréfinu til kæranda frá 18. júní 2013 að búast megi við strangari kröfum um skráningu en þeim sem þegar séu við hafðar. Komi það fram í drögum að starfsleyfi Sorpu sem líklega taki gildi um næstu áramót. Þær kröfur sem gerðar hafi verið til kæranda séu nákvæmlega samskonar þeim kröfum sem gerðar hefðu verið til annars aðila og hafi það fyrirtæki skilað gögnum síðastliðin tvö ár.

Álit Umhverfisstofnunar: Með bréfi, dags. 18. maí 2015, leitaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála eftir áliti Umhverfisstofnunar, sem sérfróðs aðila á þessu sviði, á því hvort krafa Sorpu bs. um upplýsingar um upprunapóstnúmer úrgangs uppfylli kröfur ákvæða reglugerðar nr. 738/2003 um urðun úrgangs.

Í áliti Umhverfisstofnunar frá 27. ágúst 2015 kemur fram að í tilskipun Evrópusambandsins 1999/31/EB segi í gr. 11.1.b að rekstraraðili skuli halda skrá yfir urðaðan úrgang, m.a. uppruna, framleiðanda eða söfnunaraðila ef um heimilisúrgang sé að ræða. Efnislega samhljóða ákvæði sé í 11. gr. reglugerðar nr. 738/2003 og í gr. 4.1 í gildandi starfsleyfi Sorpu bs. fyrir urðunarstaðinn í Álfsnesi.

Umhverfisstofnun vísar í áður tilvitnað bréf stofnunarinnar, dags. 19. júní 2009. Þar komi fram að merking uppruna úrgangs vísi til starfsemi eða framleiðsluferlis sem úrgangur myndist í. Sú skrá sem halda skuli yfir urðaðan úrgang, þar sem m.a. eigi að skrá framleiðanda úrgangs, nái ekki fortakslaust til heimilisúrgangs heldur megi þá gefa upp söfnunaraðila úrgangsins. Það fari því eftir tegund úrgangs hvernig halda skuli umrædda skrá. Ef um væri að ræða t.a.m. rekstrarúrgang frá álveri þá yrði uppruni hans skráður sem álframleiðsla og viðkomandi álver skráð sem framleiðandi.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um heimild Sorpu bs. til að krefjast þess af kæranda að hann gefi upp póstnúmer þess svæðis sem baggaður úrgangur sem kærandi kemur með til urðunar í Álfsnesi er upprunninn.

Reglugerð nr. 738/2003 um urðun úrgangs er sett með heimild í þágildandi 29. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Samkvæmt 2. mgr. 31. gr. reglugerðarinnar er hún sett m.a. með hliðsjón af ESB-tilskipun 1999/31/EB, sem fjallar um urðun úrgangs. Í 1. gr. reglugerðarinnar kemur fram að markmið hennar sé að stuðla að því að urðun úrgangs valdi sem minnstum óæskilegum áhrifum á umhverfið. Í því felist að urðun úrgangs mengi ekki vatn, jarðveg né andrúmsloft, að dregið verði úr þeirri hættu sem förgun úrgangs getur haft á heilsu manna og dýra, að dregið verði úr urðun úrgangs og að urðun verði háttað þannig að úrgangur nái jafnvægi við umhverfi sitt á sem skemmstum tíma. Reglugerðin fjallar m.a. um starfsleyfi urðunarstaða og í b-lið 2. mgr. 16. gr. kemur nánar fram að í starfsleyfi skuli vera ákvæði um skrásetningu úrgangs, sbr. 11. gr. Í nefndri 11. gr. segir m.a. að rekstraraðili skuli halda skrá yfir allan urðaðan úrgang. Skrá skuli magn og eiginleika úrgangs, uppruna, dagsetningu móttöku og framleiðanda úrgangs eða söfnunarfyrirtæki ef um er að ræða heimilisúrgang. Í máli þessu er deilt um hvort Sorpa bs., vegna nefndrar skráningar, geri ólögmætar kröfur til kæranda með því að krefja hann um póstnúmer þess svæðis sem baggaður úrgangur, er hann kemur með til urðunar á urðunarsvæði Sorpu í Álfsnesi, er upprunninn.

Samkvæmt því sem áður er rakið leggur 11. gr. reglugerðar nr. 738/2003 ákveðnar skyldur á herðar rekstraraðila urðunarstaðar um söfnun og skráningu upplýsinga. Eins og skýrt kemur fram í orðalagi ákvæðisins er um að ræða fortakslausa skyldu rekstraraðila urðunarstaðar til að halda skrá yfir urðaðan úrgang, þar sem m.a. skal skrá uppruna hans og framleiðanda. Umhverfisstofnun, sem annast eftirlit með og veitir leiðbeiningar um framkvæmd reglugerðar nr. 738/2003, hefur leiðbeint Sorpu bs., í bréfi frá 19. júní 2009, á þá leið að ef um sé að ræða úrgang sem búið sé að meðhöndla fyrir afhendingu, þannig að rekstraraðili urðunarstaðar telji sig ekki geta skráð grunneiginleika úrgangsins sjálfur, þá geti hann óskað eftir nauðsynlegum gögnum frá úrgangshafa til að geta uppfyllt ákvæði um skráningu. Böggun felur í sér þjöppun úrgangs í bagga til að minnka rúmmál hans, sbr. skilgreiningu þar um í 3. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs. Má ljóst vera að eftir slíka meðhöndlun er rekstraraðili sem tekur við úrganginum ekki í aðstöðu til að skrá þá eiginleika hans sem krafist er. Er því óhjákvæmilegt fyrir hann að krefja úrgangshafa, er koma með úrgang til urðunar, um þær upplýsingar.

Í nefndu bréfi, sem og í áliti sínu frá 27. ágúst 2015, skýrir Umhverfisstofnun uppruna úrgangs, í skilningi áðurnefndrar 11. gr. reglugerðar nr. 738/2003, sem starfsemi eða framleiðsluferli sem úrgangur myndast í. Í bréfinu er tekið fram að úrgangshafa beri ekki að láta rekstraraðila urðunarstaðar í té upplýsingar eða gögn sem séu viðskiptalegs eðlis. Er tekið dæmi um upplýsingar um uppruna úrgangs og nánar tekið fram að með uppruna úrgangs sé átt við starfsemi eða framleiðsluferli sem úrgangur myndist í en ekki nöfn fyrirtækja sem úrgangur sé ættaður frá. Hefur Sorpa bs. farið þá leið við söfnun upplýsinga um uppruna að krefjast þess af úrgangshöfum, m.a. kæranda, að þeir gefi upp póstnúmer upprunasvæðis baggaðs úrgangs. Þannig er ekki um að ræða upplýsingar um einstaka viðskiptavini heldur eingöngu söfnunarsvæði afmörkuð með póstnúmerum. Verður ekki séð að hvaða leyti þær upplýsingar geta raskað viðskiptahagsmunum kæranda eða skekkt samkeppnisstöðu hans, þannig að leynd yfir þeim vegi þyngra en þeir almannahagsmunir sem þjónað er með söfnun upplýsinganna og liggja að baki því markmiði reglugerðar nr. 738/2003 að urðun úrgangs valdi sem minnstum óæskilegum áhrifum á umhverfið.

Með hliðsjón af afdráttarlausu orðalagi 11. gr. reglugerðar nr. 738/2003, sem og öllu framangreindu, þykir sú leið sem Sorpa bs. hefur valið við upplýsingasöfnun ekki vera það íþyngjandi gagnvart kæranda að fyrirtækið teljist hafa farið út fyrir þann ramma sem því er sniðinn að lögum. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Sorpu bs. um að kæranda beri að upplýsa, með tilgreiningu á póstnúmeri, hvaðan úrgangur sem afhentur er í Álfsnesi sé upprunninn.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                  Ásgeir Magnússon