Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

1/2013 Fiskeldi Berufjörður

Árið 2015, þriðjudaginn 14. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómsstjóri og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 1/2013, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Austurlands frá 12. desember 2012 um að synja umsóknum kæranda um starfsleyfi fyrir eldi á allt að 200 tonnum af laxi á ári á tilgreindum hnitsettum svæðum í Berufirði og í Fáskrúðsfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. janúar 2013, er barst nefndinni sama dag, kærir Fiskeldi Austfjarða ehf., Bakka 1, Djúpavogi, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Austurlands frá 12. desember 2012 að synja umsóknum kæranda um starfsleyfi fyrir eldi á allt að 200 tonnum af laxi á ári á tilgreindum hnitsettum svæðum í Berufirði og í Fáskrúðsfirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og jafnframt að viðurkennt sé að umsóknir kæranda eigi forgangsrétt umfram aðra umsækjendur að sams konar leyfum.

Gögn málsins bárust frá Heilbrigðiseftirliti Austurlands 1. febrúar 2013.

Málavextir: Með bréfum til Heilbrigðiseftirlits Austurlands, dags. 19. og 25. júní 2012, sótti Fiskeldi Austfjarða ehf. um starfsleyfi fyrir eldi á allt að 200 tonnum af laxi á ári á tveimur hnitsettum svæðum í Fáskrúðsfirði og á tveimur hnitsettum svæðum í Berufirði. Heilbrigðiseftirlitið vann tillögur að fjórum starfsleyfum til handa kæranda og auglýsti þær í Dagskránni á Austurlandi og á heimasíðu heilbrigðiseftirlitsins til kynningar, ásamt 11 öðrum samsvarandi starfsleyfistillögum vegna fyrirhugaðs eldis í nefndum fjörðum og í Reyðarfirði. Lágu þær fyrir á bæjarskrifstofum Fjarðabyggðar og Djúpavogshrepps í fjórar vikur, eða frá 12. júlí til 9. ágúst 2012. Var gefinn frestur til 10. s.m. til að skila skriflegum athugasemdum vegna auglýstra tillagna sem síðan var framlengdur til 24. s.m. Bárust allmargar athugasemdir á tilgreindum tíma. Starfsleyfisdrögin 15 voru einnig send til umsagnaraðila og bárust umsagnir frá Skipulagsstofnun, Umhverfisstofnun, Fjarðabyggð og Djúpavogshreppi. Loks var álits Fiskistofu leitað með bréfi, dags. 29. júní 2012, og barst svar stofnunarinnar heilbrigðiseftirlitinu með bréfi, dags. 16. júlí s.á.

Á fundi heilbrigðisnefndar Austurlands 12. september 2012 var samþykkt að hafna öllum greindum starfsleyfisumsóknum. Sú ákvörðun var afturkölluð á fundi nefndarinnar 14. nóvember s.á. og var bókað að senda skyldi öllum „… umsækjendum bréf þar sem þeim er kynnt að nefndin íhugi að hafna umbeðnum leyfum og gefa 14 daga frest til að neyta andmælaréttar og/eða koma á framfæri sínum sjónarmiðum eða frekari gögnum í málinu“. Starfsleyfisumsóknirnar voru teknar fyrir að nýju á fundi heilbrigðisnefndar 12. desember s.á. Fram kemur í fundargerð hverjir umsækjenda hefðu komið að frekari athugasemdum bréflega í kjölfar afturköllunar fyrri ákvörðunar heilbrigðisnefndar og voru bréfin lögð fram á fundinum. Jafnframt lá fyrir fundinum greinargerð framkvæmdastjóra heilbrigðiseftirlitsins og sjálfstætt starfandi lögmanns og var bókað að greinargerðin hefði verið rædd ítarlega, bæði orðalag og efnistök. Loks var bókað: „Heilbrigðisnefnd samþykkir að hafna fram komnum fimmtán umsóknum um allt að 200 tonna starfsleyfi fyrir fiskeldi skv. fram lagðri greinargerð.“ Voru umsóknir kæranda þar á meðal og hefur hann kært framangreinda ákvörðun, svo sem að framan greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að heilbrigðisnefnd Austurlands sé ekki heimilt að lögum að neita honum um útgáfu starfsleyfa. Umsóknir kæranda hafi aukinheldur átt forgangsrétt gagnvart öðrum umsækjendum við meðferð málsins. Þær hafi borist á undan umsóknum annarra, en slíkt leiði til forgangsréttar með vísan til meginreglna íslensks stjórnsýsluréttar. Kærandi hafi jafnframt einkarétt til fiskeldis í Berufirði samkvæmt samningi við Djúpavogshrepp og þar sem heilbrigðisnefndin þiggi umboð sitt frá sveitarfélaginu sé hún bundin af þeim samningi. 

Samkvæmt lögum eigi kærandi skilyrðislausan rétt til útgáfu umræddra leyfa. Ekki sé heimild í lögum til handa heilbrigðisnefnd að byggja ákvörðun sína á þeim sjónarmiðum að gengið sé nærri burðargetu umræddra fjarða. Það sé meginregla íslensks stjórnsýsluréttar að stjórnvaldsákvörðun verði að byggja á lagaheimild og stjórnvöldum sé ekki heimilt að fara út fyrir valdssvið sitt samkvæmt lögum.

Bent sé á að tilgangur með heimildum til veitinga 200 tonna leyfa, sem umsóknir kæranda byggi á, sé að skapa fiskeldisfyrirtækjum tækifæri til að gera tilraunir með þolmörk einstakra eldissvæða. Án slíkrar heimildar megi færa rök fyrir því að örðugt geti reynst að sannreyna gæði og þolmörk svæðanna. Slík leyfi séu veitt til skamms tíma og þau háð skilyrðum um eftirlit. Reynist umhverfisáhrif eldisins á viðkomandi stöðum óæskileg megi afturkalla og fella leyfin úr gildi.

Því sé andmælt að veitt séu leyfi innan 5 km fjarlægðarmarka, enda séu fyrir hendi ríkjandi hagsmunir núverandi leyfishafa. Almennt sé talið að ekki sé heppilegra að fleiri aðilar en einn fari með umráð í einum og sama firðinum.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Austurlands: Af hálfu heilbrigðisnefndar Austurlands er tekið fram að nefndin hafi hafnað umsóknum um starfsleyfi en heilbrigðisnefndir sveitarfélaga gefi út slík leyfi fyrir fiskeldisstöðvar, skv. ákvæðum reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun.

Heilbrigðisnefndin sé ekki aðili að samningi kæranda og Djúpavogshrepps um fiskeldi í Berufirði og sé því ekki bundin af honum á nokkurn hátt. Þá sé umræddur samningur gerður í nafni annars aðila en kæranda, með annarri kennitölu og heimilisfangi. Að auki sé heilbrigðisnefndin á engan hátt bundin af samningum sem einstök sveitarfélög geri, enda séu heilbrigðisnefndir sjálfstæð stjórnvöld og starfi skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiði til þess að málefnaleg sjónarmið þurfi að liggja því til grundvallar að ein umsókn, eða einn umsóknaraðili, verði  tekin fram yfir aðra. Ekki séu forsendur til forgangsröðunar fyrirliggjandi umsókna. Þessu til hliðsjónar sé bent á tilkynningar um fiskeldi á svæðunum sem liggi fyrir hjá Skipulagsstofnun. Þær tilkynningar séu eldri en umsóknir þær sem borist hafi heilbrigðiseftirlitinu. Forgangsröðun umsókna hjá heilbrigðisnefnd eftir aldri sé fordæmalaus. Umdeilanlegt sé að slíkt mat geti talist málefnalegt án tillits til aldurs tilkynninga um fyrirhuguð fiskeldi sem borist hafi öðrum stjórnvöldum. Því verði við afgreiðslu einstakra umsókna að líta til heildaraukningar samkvæmt öllum fyrirliggjandi umsóknum um eldi í fjörðunum tveimur.

Varðandi Berufjörð sé ljóst að ef fallist yrði á allar fyrirliggjandi umsóknir hjá heilbrigðiseftirlitinu þá gæti fiskeldi í firðinum numið allt að 9.200 tonnum á ári. Fiskeldi í firðinum væri þá orðið mjög umfangsmikið. Nú þegar hafi verið gefin út starfsleyfi fyrir 8.000 tonna fiskeldi í þar að undangenginni málsmeðferð Skipulagsstofnunar um hugsanlega matsskyldu samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum.

Þá sé ljóst varðandi Fáskrúðsfjörð að ef fallist yrði á allar fyrirliggjandi umsóknir hjá heilbrigðiseftirlitinu þá gæti fiskeldi í firðinum numið allt að 4.200 tonnum á ári. Umfangið væri þá orðið meira en nemi útreiknaðri burðargetu, og í öllu falli nærri slíkum viðmiðum. Þegar hafi verið gefin út starfsleyfi fyrir 3.000 tonna fiskeldi í firðinum, að undangenginni málsmeðferð Skipulagsstofnunar um hugsanlega matsskyldu samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum.

Afgreiðsla einstakra umsókna um starfsleyfi, þar sem umfangsmikið fiskeldi hafi þegar verið leyft, verði að byggja á tilliti til heildarfiskeldis í viðkomandi firði. Slík ályktun byggi á varúðarreglum umhverfisréttar og eigi sér stoð í markmiðum laga um hollustuhætti og mengunarvernd og laga um vernd hafs og stranda.

Fyrirliggjandi umsóknir, bæði kæranda og annarra, lýsi fyrirætlunum um aukningu fiskeldis nærri eða yfir burðargetu fjarðanna. Nýting fiskeldissvæða nærri eða yfir þekktum viðtakamörkum úrgangsefna geti ógnað heilnæmi lífsskilyrða og stofnað heilbrigði manna í hættu. Þá verði að líta til þess að ekki sé til staðar sérstök reglugerð um skilyrði starfsleyfa fyrir fiskeldi. Við ákvarðanatöku verði því ekki stuðst við afdráttarlaus ákvæði um mengunarmörk, mengunarvarnir og fleiri þætti sem skipt geti máli fyrir starfsemina. Varðandi ákvörðun heilbrigðisnefndar um starfsleyfi til fiskeldis í Berufirði leiði skortur á upplýsingum um burðargetu fjarðarins til þess að gæta beri aukinnar varfærni við ákvörðunartöku.  

Heilbrigðisnefnd hafi að teknu tilliti til framangreinds talið rétt að burðargeta umfram þegar útgefin leyfi yrði metin í umræddum fjörðum áður en ný starfsleyfi verði gefin út.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Austurlands frá 12. desember 2012 að synja starfsleyfisumsóknum kæranda vegna fyrirhugaðs laxeldis hans í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Áður en til synjunar kom höfðu verið unnar tillögur að fjórum starfsleyfum kæranda til handa og miðaði hvert leyfanna við að framleiðsla yrði að hámarki 200 tonn á ári.

Um hollustuhætti og mengunarvarnir gilda lög nr. 7/1998. Markmið þeirra samkvæmt 1. gr. er að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Lögin taka skv. 2. gr. til hvers konar starfsemi og framkvæmda hér á landi, í lofthelgi og efnahagslögsögu, sem hafa eða geta haft áhrif á þá þætti sem tilgreindir eru í 1. gr. Er skýrt kveðið á um það í 13. gr. laganna að heilbrigðisnefnd beri m.a. að sjá um að ákvæðum þeirra og reglugerða settra samkvæmt þeim, sem og samþykktum sveitarfélaga, sé framfylgt. Loks kemur fram í 2. mgr. 6. gr. laganna að heilbrigðisnefndir gefi út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun, eftir því sem mælt sé fyrir um í reglugerð. Samkvæmt tl. 6.9 í fylgiskjali 2 með reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, með síðari breytingum, gefur heilbrigðisnefnd út starfsleyfi fyrir eldi sjávar- og ferskvatnslífvera og skeldýrarækt þar sem ársframleiðsla er undir 200 tonnum, sbr. tl. 11.d í fylgiskjali 1 með reglugerðinni.

Kærandi heldur því fram að hann eigi skilyrðislausan rétt til útgáfu umræddra leyfa og að heilbrigðisnefnd hafi ekki haft heimild að lögum til að byggja ákvörðun sína á þeim sjónarmiðum að gengið sé nærri burðargetu umræddra fjarða. Hafi heilbrigðisnefndin farið út fyrir valdssvið sitt. Við töku hinnar kærðu ákvörðunar lágu fyrir heilbrigðisnefndinni umsóknir um alls 15 starfsleyfi, fjögur í Reyðarfirði, fimm í Fáskrúðsfirði og sex í Berufirði. Hver þessara umsóknirnar laut að framleiðslu á allt að 200 tonnum af laxi á ári. Heilbrigðisnefnd aflaði umsagna um umsóknirnar og bentu nokkrir umsagnaraðilar á að umsóknir kæranda um leyfi í Berufirði og Fáskrúðsfirði fælu í sér framkvæmdir sem yrði að meta heildstætt, enda væri um að ræða stærra fiskeldi en 200 tonn á ári í hvorum firði fyrir sig. Einnig var bent á sammögnunaráhrif framkvæmda samkvæmt fyrirliggjandi umsóknum.

Í ákvörðun sinni benti heilbrigðisnefnd á markmið laga nr. 7/1998 og að Umhverfisstofnun hefði þegar gefið út starfsleyfi fyrir fiskeldi í Berufirði, sem nemi 6.000 tonn af laxi og 2.000 tonn af regnbogasilungi, og í Fáskrúðsfirði sem nemi 3.000 tonnum af þorski, en að auki hefði heilbrigðisnefndin gefið út tvö 200 tonna leyfi, eitt í hvorum nefndra fjarða. Komu frekari rök nefndarinnar fram í greinargerð þeirri sem vísað var til í bókun. Þar er tekið fram um bæði Fáskrúðsfjörð og Berufjörð að tilkynnt hafi verið um fiskeldi sem nemi um 6.000 tonnum á ári til Skipulagsstofnunar.

Þá er í greinagerðinni vísað til umfjöllunar um burðarþol Fáskrúðsfjarðar í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar frá árinu 2005 þar sem fram komi að það væri 3.700 tonn af fiski á ári miðað við ákveðnar forsendur. Er tekið fram í greinargerðinni að yrði fallist á allar fyrirliggjandi umsóknir gæti heildarfiskeldi numið allt að 4.200 tonnum. Færi það nærri burðargetu Fáskrúðsfjarðar sem viðtaka úrgangsefna.

Um Berufjörð segir svo í greinargerð að í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar frá árinu 2000 vegna 8.000 tonna eldis í firðinum hafi verið óveruleg umfjöllun um burðargetu Berufjarðar sem viðtaka. Fyrirliggjandi umsóknir lýsi fyrirætlunum um aukningu fiskeldis sem muni ganga á burðargetu fjarðarins sem viðtaka úrgangsefna og að ákveðnu marki verði litið til hliðsjónar til burðargetu annarra Austfjarða samkvæmt umfjöllun í nefndri matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar. Þó skipti einnig máli að skortur á upplýsingum um burðargetu fjarðarins leiði til þess að gæta beri aukinnar varfærni við ákvarðanatöku.

Um báða firðina segir í greinargerðinni að nýting burðargetu fiskeldissvæða nærri þekktum viðtakamörkum úrgangsefni geti ógnað heilnæmi lífsskilyrða og stofnað heilbrigði manna í hættu og að hagsmunir sem markmiðsákvæði laga beinist að skuli ganga fyrir og tryggðir.

Ljóst er af framangreindu að hin kærða ákvörðun byggði á því mati heilbrigðisnefndarinnar að í ljósi fjölda umsókna og fyrirhugaðrar heildarframleiðslu væri fyrirséð að útgáfa umsóttra starfsleyfa myndi ganga nærri burðargetu umræddra fjarða með þeim afleiðingum að heilbrigði manna yrði stofnað í hættu og heilnæmi lífsskilyrða þeirra ógnað. Verður að telja þau sjónarmið hlutlæg og málefnaleg og eru þau í nánum tengslum við markmið og tilgang laga nr. 7/1998, sem heilbrigðisnefnd starfar eftir. Verður heilbrigðisnefnd ekki knúin til leyfisveitingar, þrátt fyrir að einstök skilyrði fyrir henni séu uppfyllt, telji nefndin leyfin í andstöðu við markmið þeirra laga sem henni er ætlað að framfylgja, en ljóst er að ákveðin óvissa ríkir um heildaráhrif umsóttrar leyfisveitingar m.t.t. mengunar og hollustuhátta. Heilbrigðisnefnd var því heimilt, meðal annars m.t.t. varúðarreglu umhverfisréttar, að hafna því að gefa út starfsleyfi þau sem sótt var um.

Kærandi hefur einnig haldið því fram að jafnræðisregla hafi verið brotin þegar umsóknum hans um starfsleyfi var synjað og að hann hafi haft forgang umfram aðra umsækjendur, a.m.k. um starfsleyfi til fiskeldis í Berufirði og þá á grundvelli samnings við Djúpavogshrepp. Samkvæmt þeim ákvæðum laga nr. 7/1998 sem áður hafa verið rakin hafa heilbrigðisnefndir ákveðið lögbundið hlutverk og ber þeim að taka stjórnvaldsákvarðanir á grundvelli laganna. Í 1. mgr. 32. gr. laganna kemur fram að ráðherra úrskurði vegna ágreinings milli heilbrigðisnefnda og sveitarstjórna um framkvæmd laganna. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varða að lögunum er tekið fram að hafa verði í huga að heilbrigðisnefndir séu ekki settar undir vald sveitarstjórna í ákvörðunum sínum, sveitarstjórn geti óskað eftir úrskurði ráðherra en geti hvorki ógilt ákvörðun heilbrigðisnefndar né breytt henni. Er þannig ljóst að heilbrigðisnefnd var ekki bundin af þeim samningi sem kærandi hefur vísað til. Þá er ekki að sjá af þeim gögnum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni að neinar þær forsendur eða málefnaleg rök hafi legið fyrir sem leitt gátu til forgangsröðunar á umsóknum kæranda umfram umsóknir annarra umsækjenda. Þvert á móti verður að telja að sú ákvörðun að hafna öllum fram komnum umsóknum hafi stuðst við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda voru þær sambærilegar að efni til.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun heilbrigðisnefndar Austurlands frá 12. desember 2012 um að synja umsóknum kæranda um starfsleyfi fyrir eldi á allt að 200 tonnum af laxi á ári á tilgreindum hnitsettum svæðum í Berufirði og í Fáskrúðsfirði.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Geir Oddsson