Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

43/2014 Almannadalur

Árið 2015, fimmtudaginn 9. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 43/2014, kæra á afgreiðslu skipulagsfulltrúa Reykjavíkur frá 17. janúar 2014 um skráningu lögheimilis í Almannadal, Reykjavík.

Í málinu er kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. maí 2014, er barst nefndinni 22. s.m, kærir Félag hesthúsaeigenda í Almannadal, málsmeðferð og synjun Reykjavíkurborgar á umsókn um skráningu lögheimilis í Almannadal. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 20. júní 2014 og í maí 2015.

Málavextir: Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkur hinn 13. desember 2013 var tekin fyrir og vísað til umsagnar skrifstofu sviðsstjóra umhverfis- og skipulagssviðs umsókn frá Félagi hesthúsaeigenda í Almannadal um leyfi til að skrá lögheimili á efri hæð hesthúsa í Almannadal með takmarkaðri þjónustu. Með umsókn fylgdi greinargerð, dags. 10. nóvember s.á. Skipulagsfulltrúi tók málið fyrir að nýju hinn 10. janúar 2014 og vísaði því til umhverfis- og skipulagsráðs. Málið var enn á ný tekið fyrir á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa hinn 17. s.m. Lá jafnframt fyrir á fundinum samþykki lóðarhafa fyrir umsókninni sem og umsögn skrifstofu sviðsstjóra, dags. 3. s.m. Var fært til bókar að umsögnin væri samþykkt en í henni kom m.a. fram að ekki væru forsendur fyrir því að leyfa umbeðna lögheimilisskráningu, en ekki væri gert ráð fyrir íbúðarbyggð á svæðinu í deiliskipulagi fyrir Almannadal. Var kæranda tilkynnt um afgreiðsluna með bréfi, dags. 20. janúar 2014. Kom hann á framfæri ábendingum við nefnda umsögn með tölvubréfi 28. s.m.

Með tölvubréfi kæranda til sveitarfélagsins 13. febrúar s.á. var þess óskað að umsókn félagsins fengi málefnalega umfjöllun í umhverfis- og skipulagsráði og þess óskað að veittar yrðu upplýsingar um hvenær vænta mætti niðurstöðu eða um framvindu umsóknar þeirra. Með tölvubréfi til skrifstofu sviðsstjóra 18. mars s.á. óskaði kærandi nánari upplýsinga. Var kæranda svarað með tölvubréfi 22. apríl s.á. þar sem m.a. var bent á kæruleið til úrskurðarnefndarinnar.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að í janúar 2013 hafi verið óskað eftir lögheimilisskráningu á fundi með formanni umhverfis- og skipulagsráðs. Fyrir liggi álit frá þáverandi lögfræðingi Reykjavíkurborgar frá þeim tíma um að heimilt sé samkvæmt lögum að skrá lögheimili í Almannadal og að hvorki ákvæði í aðalskipulagi né deiliskipulagi fyrir svæðið kæmu í veg fyrir þá skráningu. Hús séu hönnuð samkvæmt skilmálum deiliskipulags umrædds svæðis. Þau séu tveggja hæða með hesthúsi á neðri hæð en íveruplássi á efri hæð. Sé öll hönnun og frágangur þeirra samkvæmt ýtrustu kröfum byggingarreglugerðar, svo sem um brunavarnir. Hafi þetta að sögn byggingaryfirvalda verið gert þar sem ljóst væri og gera mætti ráð fyrir að vegna stærðar efri hæðar yrði hún nýtt sem íbúðarhúsnæði í einhverjum tilfellum. Nú þegar séu nokkrar fjölskyldur búsettar í húsunum með fullri vitneskju og án athugasemda borgaryfirvalda. Veiti sveitarfélagið ákveðna þjónustu á svæðinu, svo sem gatnahreinsun. Ítrekað hafi verið sent erindi til Reykjavíkurborgar og óskað eftir því að tekin yrði afstaða til umsóknar félagsins á formlegum fundi skipulagsyfirvalda. Samkvæmt gildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur megi taka í notkun 10% af nýjum íbúðum til 2024 austan Elliðaár. Þurfi ekki að breyta deiliskipulagi nema hugsanlega texta þess. Hafi dómur Hæstaréttar í máli gegn Bláskógabyggð frá árinu 2006 um skráningu lögheimilis ákveðið fordæmisgildi en samkvæmt nefndum dómi þurfi að taka fram í lögum hvar ekki megi skrá lögheimili til þess að stjórnvald geti hafnað skráningu. Umrætt svæði sé skilgreint sem opið svæði í skipulagi og falli því væntanlega ekki undir skilgreiningu um hvar ekki megi skrá lögheimili. Í deiliskipulagi séu engar takmarkanir á lögheimilisskráningu.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Sveitarfélagið krefst þess að hin kærða synjun skipulagsfulltrúa verði staðfest. Málsmeðferð hinnar kærðu skipulagsbreytingar hafi að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Almannadalur hafi verið skipulagður til að skapa aðstöðu til uppbyggingar hestamennsku í Reykjavík og til að mæta brýnni þörf á byggingarlóðum fyrir hesthús og athafnasvæði fyrir hestamenn. Byggi deiliskipulag fyrir svæðið á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024, en þar sé það skilgreint sem opið svæði til sérstakra nota og merkt sem hesthúsabyggð. Það séu svæði með útivistargildi á einn eða annan hátt þar sem gert sé ráð fyrir mannvirkjagerð í tengslum við þá starfsemi sem þar sé stunduð svo sem hesthús og reiðvellir en ekki sé gert ráð fyrir fastri búsetu á slíkum svæðum. Til að unnt verði að heimila skráningu verði að breyta aðalskipulagi Reykjavíkur á þann veg að Almannadalur verði íbúðarbyggð og síðan þurfi að breyta deiliskipulagi í samræmi við það.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé ekki gert ráð fyrir nýjum úthverfum í jaðri borgarinnar. Séu engar áætlanir hjá Reykjavíkurborg um að breyta umræddu svæði í íbúðarbyggð enda sé það á jaðri byggðar. Þá vísi sveitarfélagið til umfjöllunar í frumvarpi til laga nr. 21/1990 um lögheimili og telji að réttur til að ráða búsetu sinni og sjálfsákvörðunarréttar sveitarfélaga sem varinn sé af 78. gr. stjórnarskrárinnar geti vel farið saman. Megi réttlæta takmarkanir á heimild til að skrá lögheimili með vísan til almannahagsmuna.

Athugasemdir kæranda við greinargerð Reykjavíkurborgar: Kærandi tekur fram að umsókn hans byggi á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 en ekki nýju aðalskipulagi. Hafi húseigendum verið leiðbeint um hvernig og hvar sækja ætti um lögheimilisskráningu af starfsmönnum skipulagsstjóra. Hafi kærandi óskað eftir því að blönduð byggð yrði heimiluð í Almannadal en ekki að svæðinu yrði breytt í íbúðarbyggð. Muni aukin búseta í Almannadal leiða til þess að nýting á þjónustu borgarinnar í Norðlingaholti verði meiri án aukinna útgjalda fyrir borgina og ætti hún því að samrýmast almannahagsmunum. Umrædd hús séu ekki ekki á skipulögðum atvinnusvæðum og verði að telja það skerðingu á frelsi manna að koma í veg fyrir umbeðna lögheimilisskráningu.
—–
Færð hafa verið fram frekari rök í máli þessu sem ekki verða rakin nánar en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar.

Niðurstaða: Í máli þessu er kærð „málsmeðferð og synjun“ Reykjavíkurborgar á umsókn um skráningu lögheimilis á efri hæðum hesthúsa í Almannadal. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að kæran lúti að afgreiðslu skipulagsfulltrúa frá 17. janúar 2014 vegna umræddrar lögheimilisskráningar. Verður því litið á hana sem hina kærðu ákvörðun, enda ekki öðrum ákvörðunum til að dreifa samkvæmt gögnum málsins.

Í greinargerð er fylgdi umsókn kæranda kemur fram að óskað sé eftir því að „… skipulagsstjórinn í Reykjavík taki til efnislegrar meðferðar beiðni um heimild til lögheimilisskráningu á efri hæð hesthúsa í Almannadal með takmarkaðri þjónustu“. Um lögheimili gilda lög nr. 21/1990 og um breytingu á lögheimili gilda ákvæði laga nr. 73/1952 um tilkynningar aðsetursskipta, eftir því sem við á, sbr. 10. gr. lögheimilislaga. Kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er ekki að finna í nefndum lögum og verður ágreiningur á grundvelli þeirra ekki borinn undir nefndina.

Ráðið verður af málsrökum Reykjavíkurborgar að litið hafi verið á umsókn kæranda sem beiðni um breytingu á skipulagi þrátt fyrir að hún beri það ekki með sér með óyggjandi hætti, en vikið er að því í fyrrnefndri greinargerð umsækjanda að „umrædd beiðni [snúi] ekki að því að breytinga sé þörf á skilgreiningu í skipulagi heldur eingöngu að nýta efri hæðir húsa sem uppfylla skilyrði Byggingarfulltrúa fyrir búsetu og standast lokaúttekt hans“. Þrátt fyrir að umsókn kæranda sé um margt óljós er ekki hægt að skilja hana með þeim hætti að óskað hafi verið breytinga á skipulagi heldur verður svo á að líta að með framangreindu orðalagi hafi verið sótt um breytt not á húsnæði þannig að búseta væri þar heimil. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi byggingarfulltrúa, sem samþykkir byggingaráform séu þau í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði, sbr. 11. gr. sömu laga, og gefur út leyfi samrýmist mannvirki og notkun þess skipulagsáætlunum á svæðinu, sbr. 13. gr. laganna. Skipulagsyfirvöldum borgarinnar var því ekki rétt að fara með umsóknina eins og gert var heldur var þeim rétt að beina málinu í þann farveg sem að framan greinir og framsenda umsóknina byggingarfulltrúa til endanlegrar afgreiðslu. Samkvæmt þeim upplýsingum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni hafði byggingarfulltrúi enga aðkomu að greindri ákvarðanatöku og liggur því ekki fyrir lokaákvörðun í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar. Verður kærumálinu af þeirri ástæðu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson