Árið 2025, þriðjudaginn 13. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 24/2025, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 10. janúar 2025 um að synja umsókn um aukinn opnunartíma fyrir veitingastaðinn Skor, Geirsgötu 2–4.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. febrúar 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir Rollsinn ehf., þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 13. janúar 2025 um að synja umsókn um aukinn opnunartíma fyrir veitingastaðinn Skor, Geirsgötu 2–4, Reykjavík. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er krafist ógildingar á hljóðskýrslu heilbrigðiseftirlitsins og framkvæmd hljóðmælinga sem notuð er til grundvallar ákvörðunar um útgáfu starfsleyfisskilyrða fyrir Skor.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 13. mars 2025.

Málavextir: Kærandi rekur veitingastaðinn Skor, Geirsgötu 2–4. Um ónæði eða hávaða frá starfsemi veitingastaðarins gagnvart íbúðareigendum í grenndinni hefur verið fjallað í fyrri úrskurðum úrskurðarnefndarinnar. Hinn 29. mars 2023 kvað nefndin upp úrskurð í máli nr. 102/2022 þar sem starfsleyfi veitingastaðarins var fellt úr gildi vegna þess að undirbúningi og rannsókn hinnar kærðu ákvörðunar var talið áfátt hvað varðaði slík áhrif, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hinn 31. mars s.á. var veitt tímabundið starfsleyfi til óbreytts rekstrar til þriggja mánaða meðan brugðist væri við þeim úrskurði. Með úrskurði í máli nr. 42/2023 hafnaði úrskurðarnefndin ógildingu hins tímabundna starfsleyfis og kom fram að fallist væri á að til þess að uppfylla rannsóknarskyldu hafi heilbrigðiseftirlitinu verið nauðsyn­legt að gefa út tímabundið starfsleyfi. Kom og fram að unnið væri að framkvæmd hávaða­mælinga og greiningu niðurstaðna úr þeim sem yrðu grundvöllur ákvörðunar um það hvort starfsleyfi yrði gefið út til lengri tíma.

Í apríl 2023 voru framkvæmdar hljóðmælingar í íbúð 201 að Kolagötu 1 með síritandi hljóðmæli og stóðu þær yfir í þrjár vikur. Voru niðurstöður mælinganna þær að aðstæður í íbúðinni voru metnar heilsuspillandi. Hinn 31. maí s.á. barst Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur úrbótaáætlun frá kæranda sem sótti í framhaldinu um tímabundið starfsleyfi þar sem fyrir lá að ekki næðist að ljúka úrbótum áður en gildistími tímabundins starfsleyfis staðarins frá 31. mars 2023 rynni út í lok júní s.á. Fallist var á þá beiðni og veitt tímabundið starfsleyfi 27. júní s.á. til þriggja mánaða með takmörkun á hljóðstigi við 75 dB(A) í miðrými staðarins og takmarkaðan opnunartíma til kl. 22:00 alla daga vikunnar. Var kærandi upplýstur um að takmörkunum yrði ekki aflétt fyrr en hægt væri að staðfesta að úrbætur hefðu skilað tilætluðum árangri. Hinn 26. júlí s.á. lýsti kærandi því yfir að úrbótum væri lokið og óskaði eftir að heilbrigðiseftirlitið kæmi til hljóðmælinga til að staðfesta úrbæturnar.

Heilbrigðiseftirlitið hafði samband við eigendur íbúða 201 og 205 að Kolagötu 1, en íbúð 201 var þá komin í útleigu og eigendur íbúðar 205 voru í sumarleyfi. Hinn 30. ágúst 2023 fór heilbrigðiseftirlitið í eftirlit á veitingastaðinn Skor og kannaði úrbætur á hljóðvist. Í eftirlits­skýrslu er skráð að komin hafi verið teppi undir bjórkúta, úrbætur hefðu verið gerðar samkvæmt ráðleggingum hljóðsérfræðings staðarins en frágangur í lofti væri óbreyttur að sjá. Settur var upp síritandi hljóðmælir í miðrými staðarins. Hinn 15. september 2023 framkvæmdi heilbrigðiseftirlitið hljóðmælingar og skynmat í íbúðum 201 og 205 að Kolagötu 1. Sýndu niðurstöður þeirra mælinga að þær úrbætur sem kærandi hafði ráðist í uppfylltu ekki kröfur um hljóðeinangrun milli hæða. Hljóðstig veitingastaðarins jókst með auknum gestafjölda og hljóðmælir staðsettur í meginrými staðarins sýndi að hljóðstig fór almennt vaxandi eftir því sem leið á kvöld. Var ónæði og hávaði metinn heilsuspillandi í báðum íbúðum. Í íbúð 201 mátti greina söng gesta í karókíherbergi og í íbúð sem staðsett er yfir miðrými staðarins mátti heyra hróp, köll og skelli frá starfseminni.

Rekstraraðili sótti um starfsleyfi til 12 ára hinn 21. september 2023 og 26. s.m. tók heilbrigðis­eftirlitið ákvörðun um að framlengja gildistíma tímabundins starfsleyfis frá 30. júní til 15. nóvember s.á. með sömu skilyrðum og takmörkunum á opnunartíma, þ.e. til kl. 22:00 sunnu­daga til fimmtudaga og til kl. 23:00 föstudaga, laugardaga og aðfaranætur frídaga. Afgreiðslu fyrirliggjandi umsóknar um starfsleyfi til 12 ára var frestað þar sem hljóðmælingar höfðu ekki farið fram í íbúð 205. Hljóðmælingar og skynmat fóru fram í íbúðinni hinn 29. september 2023 og var unnin hljóðskýrsla út frá gögnum sem safnað var við heimsóknir í íbúðir 201 og 205. Helstu niðurstöður voru að enn væri ónæði í íbúðunum. Í íbúð 201 mátti heyra söng gesta í karókíherbergi og í báðum íbúðunum heyrðust hróp og köll frá gestum.

Hinn 14. nóvember 2023 sendi heilbrigðiseftirlitið tölvupóst á íbúðaeigendur og húsfélag Kolagötu 1 varðandi fyrirhugaða veitingu starfsleyfis fyrir Skor til 12 ára með þeim takmörk­unum að opnunartími væri til kl. 22:00 sunnudaga til fimmtudaga og til kl. 23:00 föstudaga, laugardaga og aðfaranætur frídaga. Ekki bárust athugasemdir frá íbúum Kolagötu 1 við það tilefni. Frá apríl 2023 til 15. nóvember s.á. höfðu þó borist 45 kvartanir frá íbúum Kolagötu 1 vegna ónæðis frá starfsemi veitingastaðarins. Á afgreiðslufundi Heilbrigðis-eftirlits Reykja­víkur 15. nóvember s.á. var samþykkt að veita starfsleyfi til 12 ára með starfsleyfisskilyrðum fyrir samkomustaði og sértækum starfsleyfisskilyrðum fyrir Skor að Geirsgötu 2-4. Til að takmarka ónæði voru gerðar kröfur um að jafngildishljóðstig tónlistar í miðrými skyldi ekki fara yfir 80 dB(A) og hljóðkerfi skyldi vera með búnað til að fyrirbyggja að það gæti gefið af sér hærra hljóðstig en leyfilegt væri. Notkun karókíherbergis staðarins var ekki lengur heimil.

Hinn 10. janúar 2024 upplýsti kærandi að ráðist hefði verið í umfangsmiklar hljóðeinangrandi aðgerðir á staðnum og sótti um að aflétt yrði takmörkunum og opnunartími yrði til samræmis við heimilaðan opnunartíma skipulagsyfirvalda á svæðinu, þ.e. til kl. 23:00 alla virka daga og til kl. 01:00 um helgar. Einnig var óskað eftir að heimiluð yrði notkun á karókíherbergi sem sérherbergi fyrir píluspil. Heilbrigðiseftirlitið fór í eftirlit á Skor 14. febrúar s.á. til að taka út þær úrbætur sem lýst var í umsókn um breytingu á starfsleyfi staðarins. Staðfest var að úrbætur höfðu verið gerðar á hljóðeinangrun í miðrými staðarins, sérstaklega undir íbúðum með hljóðeinangrandi ísogsplötum. Einnig höfðu verið gerðar úrbætur á loftræsingu og hljóðkerfi í sérherbergi en við eftirlitið var staðfest að úrbótum væri ekki að fullu lokið.

Á afgreiðslufundi heilbrigðiseftirlitsins 27. febrúar 2024 var samþykkt að aflétta takmörkunum að hluta og heimila opnunartíma Skors til kl. 23:00 sunnudaga til fimmtudaga og til kl. 01:00 aðfaranætur laugardaga, sunnudaga og frídaga, sem er sami opnunartími og heimilaður er í skipulagi Reykjavíkurborgar fyrir veitingastaði á þessu svæði. Til að lágmarka ónæði í nærliggjandi íbúðabyggð voru eftirfarandi takmarkanir settar á starfsemi staðarins: 60 mínútna jafngildishljóðstig tónlistar í miðrými skuli ekki fara yfir 80 dB(A) og hljóðkerfi skuli vera með búnað til að fyrirbyggja að hægt sé að spila hærra hljóðstig en leyfilegt er. Opnunartími sérherbergis var takmarkaður til kl. 00:00 aðfaranætur laugardaga, sunnudaga og frídaga. Ástundun pílukasts á staðnum skyldi miðast við sömu tímamörk. Karókístarfsemi í sérherbergi staðarins var óheimil. Önnur starfsemi var heimiluð með takmörkunum á opnunartíma sérherbergis. Hinn 24. júlí 2024 kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð í máli nr. 57/2024 þar sem framangreind ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins frá 27. febrúar 2024 var felld úr gildi með vísan til þess að engar hljóðmælingar eða skynmat, sambærilegt því sem framkvæmt var árið 2023, hafi legið fyrir sem stutt hafi getað þá ákvörðun.

 

Hinn 9. september 2024 barst heilbrigðiseftirlitinu umsókn um breytingu á starfsleyfis­skilyrðum veitingastaðarins með auknum opnunartíma. Sótt var um opnun til kl. 23:00 alla virka daga og til 01:00 um helgar, að undanskildu einkaherbergi sem loka skyldi kl. 22:00 virka daga og kl. 23:00 um helgar. Til vara var sótt um opnun til kl. 23:00 alla virka daga og til 00:00 um helgar, að undanskildu einkaherbergi sem skyldi loka kl. 22:00 virka daga og kl. 23:00 um helgar. Umsókninni var hafnað 10. janúar 2025 m.a. með vísan til hljóðmælinga sem gerðar voru í kjölfar úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 102/2022. Þær mælingar hafi sýnt að ekki hafi verið hægt að meta raunveruleg áhrif á ónæði frá staðnum fyrr en að loknum mælingum í íbúð á 2. hæð hússins sem staðið hafi yfir í þrjár vikur í apríl 2023 og mælingum og skynmati í september s.á. Þær mælingar hafi sýnt að aðstæður voru metnar óviðunandi. Engar sambærilegar mælingar eða skynmat hafi farið fram eftir það sem stutt geti ákvörðun um lengingu opnunartíma.

 Málsrök kæranda: Kærandi krefst þess að ný hljóðmæling fari fram sem framkvæmd verði af fagaðilum og sé samkvæmt stöðlum. Ef íbúar vilji sýna fram á að hljóð frá Skor sé yfir mörkum þurfi þeir að leyfa hljóðmælingu. Með þeim skerta opnunartíma sem veitingastaðurinn sæti sé lokað fyrir söluhæstu klukkustundirnar og sé staðurinn ekki rekstrarhæfur. Eins hafi þetta þau áhrif að þvert á skipulag Reykjavíkurborgar hafi heilbrigðiseftirlitið ákvarðað hverslags starfsemi fari fram í húsinu en svo lengi sem einn íbúi neiti hljóðmælingu verði ekki gefið út starfsleyfi.

Í máli nr. 57/2024 hafi verið einn kærandi, íbúi á 3. hæð hússins. Hún hafi kvartað vegna láta í karókí- og/eða einkaherbergi staðarins. Hin kærða ákvörðun í máli þessu hafi snúið að því að sótt hafi verið um að loka því herbergi en í stað þess að fá aukinn opnunartíma í almennu rými staðarins, sem trufli ekki viðkomandi aðila. Ráðist hafi verið í töluverðar endurbætur í þessu skyni og bætt við hljóðplötum í loft staðarins að beiðni heilbrigðiseftirlitsins. Íbúar hússins neiti að leyfa hljóðmælingar og sé það ástæða þess að heilbrigðiseftirlitið gefi ekki út leyfi með auknum opnunartíma. Hljóðskýrslan sem heilbrigðiseftirlitið byggi ákvörðun sína á standist ekki lög. Ef nóg sé að íbúi neiti hljóðmælingu þrátt fyrir framkvæmdir og málamiðlunartillögur frá kæranda fyrirgeri þeir rétti sínum í þessu máli.

Heilbrigðiseftirlitið hafi aldrei framkvæmt löglega hljóðmælingu í íbúðum fyrir ofan Skor. Hljóðskýrslan sem hin kærða ákvörðun og seinasti úrskurður úrskurðarnefndarinnar byggi á sé ekki samkvæmt reglugerð eða stöðlum. Hvergi í mælistöðlum, byggingarreglugerð eða hljóðvistarstaðli sé talað um skynmat. Rekstraraðili hafi ítrekað bent heilbrigðiseftirlitinu á þetta og óskað eftir að fá sendar reglugerðir eða upplýsingar um þá aðferðafræði sem liggi að baki þessum skynmatsmælingum. Heilbrigðiseftirlitið hafi ekki orðið við því. Þá hafi mæling farið fram milli kl. 21:00 og 22:00, en viðmið um hámarks gildi sem notuð hafi verið í skýrslu eigi við milli kl. 23:00 og 07:00. Þar að auki hafi enginn bakgrunnshávaði verið mældur og heilbrigðiseftirlitið neitað að afhenda hrá gögn úr hljóðmælingum. Að lokum hafi heilbrigðis­eftirlitið í skýrslu sinni og ítrekað í samskiptum við kæranda talað um heilsuspillandi hávaða í íbúð og vísað í reglugerð um hávaða. Í sömu reglugerð komi skýrt fram að viðmið fyrir heilsuspillandi hávaða sé 85dB, sem mælist ekki inná Skor og hvað þá í íbúðum. Virðist því sem heilbrigðiseftirlitið beygi það hugtak og búi til nýja skilgreiningu eins og hendi sé veifað þvert á allar reglugerðir.

Það sé engin fylgni milli mældra dB í íbúð og jafngildishljóðstigs á Skor. Þegar heilbrigðis­eftirlitið hafi verið innt eftir því að það væri í raun neikvæð eða engin fylgni milli þessara gilda hafi svarið verið að í raun hefðu engar mælingar um fylgni verið gerðar, heldur aðeins tekið svona til orða. Fylgnimælingar útfrá hljóðmælingum inná Skor og hljóðtoppum í skýrslu sýni glögglega að ekki sé fylgni þar á milli. Hljóð í íbúð mælist hærra í mælingu 5 en mælingu 7, þrátt fyrir að hljóðtoppur inná Skor sé miklu hærri í mælingu 7. Það bendi til þess að ekki hafi verið gert ráð fyrir bakgrunnshávaða.

 Kærandi hafi eytt tugum milljóna í að reyna laga „hljóðvandamálið“ sem hafi þó aldrei fengist staðfest með gildum mælingum. Nágrannar hafi nú neitað hljóðmælingum ítrekað og aðeins samþykkt að gera þær á „sínum forsendum“ en ekki eins og reglugerðir kveði á um. Í þessari lotu hafi heilbrigðiseftirlitinu verið neitað um að fá að hljóðmæla og þar að auki ítrekað neitað mælingum sem framkvæma átti samkvæmt ÍSAT staðli af óháðum verkfræðistofum.

Málsrök heilbrigðiseftirlitsins: Rakið er að ítrekaðar kvartanir hafi borist frá íbúum vegna hávaða frá staðnum eftir að opnunartími hafi verið takmarkaður að nýju í júlí 2024. Vísað sé til þess að 27 kvartanir hafi borist síðan í september 2024, þ.e. eftir þær úrbætur sem umsókn Skorar um aukinn opnunartíma hafi byggt á.

Í 8. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða komi fram að forráðamönnum fyrirtækja og stofnana sé skylt að gera allt sem í þeirra valdi standi til að koma í veg fyrir heilsuspillandi hávaða og ónæði af völdum hávaða. Ónæði sé skilgreint sem veruleg og/eða ítrekuð truflun eða áreiti sem tilheyri ekki því umhverfi sem um ræði. Skor hafi óskað eftir því við heilbrigðis­eftirlitið að framkvæmdar yrðu hljóðmælingar í íbúðum fyrir ofan staðinn í kjölfar úrbóta á hljóðvist staðarins. Íbúar íbúðanna hafi neitað um að þær mælingar yrðu framkvæmdar. Sam­kvæmt fyrrnefndri 8. gr. sé það skylda rekstraraðila að sýna fram á að hljóðeinangrun á staðnum sé fullnægjandi. Þrátt fyrir að þau gögn sem fylgt hafi umsókn um rýmkaðan opnunartíma hafi sýnt að gripið hefði verið til ráðstafana til að bæta hljóðvist á staðnum þá geti þau gögn ein og sér ekki sýnt fram á að þær bæti hljóðvist staðarins þannig að komið sé í veg fyrir að íbúar hússins verði fyrir ónæði vegna starfseminnar, sbr. fyrrgreindan úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 57/2024. Heilbrigðiseftirlitið hafi lagt áherslu á við rannsókn málsins og ákvörðunartöku að fylgja leiðbeiningum nefndarinnar.

 Það sé rétt að ekki liggi fyrir í málinu eiginleg hljóðskýrsla en fyrir liggi eftirlitsskýrsla þar sem farið hafi verið yfir niðurstöður hljóðmælinga frá 15. og 29. september 2023. Líti heilbrigðiseftirlitið svo á að krafa kæranda um ógildingu hljóðskýrslu varði þá skýrslu. Krafa um ógildingu hennar sé of seint fram komin sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála auk þess að framkvæmd hljóðmælinga og útgáfa skýrslu á grundvelli hennar geti ekki talist til kæranlegrar ákvörðunar til nefndarinnar.

 Vísað sé á bug öllum fullyrðingum þess efnis að ekki hafi verið réttilega staðið að hljóð­mælingum og gerð eftirlitshljóðskýrslu. Heilbrigðisnefndir framkvæmi eftir þörfum eða láti framkvæma eftirlitsmælingar á hávaða í samræmi við leiðbeiningar Umhverfisstofnunar um mæliaðferðir við hljóðmælingar vegna eftirlits, sbr. c-lið 11. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða. Í 3. kafla leiðbeininga Umhverfisstofnunar segi meðal annars að við mælingar á hljóð­stigi frá atvinnustarfsemi skuli mæla með annarri af tveimur norrænum mæliaðferðum sem séu sænska aðferðin eða danska aðferðin. Við umræddar hljóðmælingar hafi heilbrigðiseftirlitið notast við sænsku aðferðina.

Í 1. mgr. 7 gr. reglugerðar nr. 724/2008 segi að viðmið fyrir heilsuspillandi hávaða sé 85 dB(A) LAeq (jafngildishljóðstig í 8 klst). Við mat á heilsuspillandi hávaða skuli hins vegar ekki meta áhrif hávaða og ónæðis eingöngu út frá mældum gildum heldur beri sérstaklega að hafa eftir­farandi atriði í huga: Styrk hávaðans mældan í desíbelum, tónhæð hávaðans, hvort hávaðinn sé stöðugur eða breytilegur, daglega tímalengd hávaðans, tíma sólarhringsins er hávaðinn vari, heildartímabil, sem ætla megi að hávaðinn vari og að börn séu viðkvæmari fyrir hávaða en fullorðnir. Þá segi í töflu III í viðauka við reglugerðina, um viðmiðunarmörk fyrir leyfilegan hávaða að hljóðstig frá atvinnurekstri skuli ekki fara yfir 30 dB(A) innandyra í íbúðarhúsnæði á verslunar-, þjónustu- og miðsvæðum. Ljóst sé að mæligögn sýni að þegar starfsemi Skorar sé í gangi fari hljóðstig í íbúðum að lágmarki 3-5 dB(A) yfir þau mörk, jafnvel meira.

Um sé að ræða hávaða sem valdi ónæði í íbúðarhúsnæði í hverri viku, á tíma sólarhrings þegar ætla megi að fólk sé í ró í sínu húsnæði eða sé gengið til hvílu og vari um ófyrirséðan tíma, eftir því hve lengi veitingastaðurinn sé í rekstri. Langvarandi áhrif ónæðis af völdum hávaða hafi heilsufarsáhrif í för með sér s.s. streitu, svefnleysi og þreytu sem aftur geti leitt til langvarandi sálfélagslegra áhrifa og jafnvel áhrifa á hjarta- og æðasjúkdóma. Sé litið til þessara þátta í viðbót við mæld gildi sem fari yfir heimil mörk sé það mat heilbrigðiseftirlitsins að aðstæður í íbúðum séu heilsuspillandi enda verði álag vegna ónæðis umtalsvert.

Að því er varði rökstuðning kæranda um réttmæti skynmats við mat á hávaða sé bent á að líkt og fram komi í fyrrnefndri 7. gr. reglugerðarinnar skuli ekki meta áhrif hávaða og ónæðis eingöngu út frá mældum gildum heldur skuli einnig horfa til þátta eins og tónhæðar, hvort hávaði sé stöðugur eða breytilegur, dagleg lengd hans, tímabil sólarhrings sem hann varir og heildartímabils þess sem ætla megi að hann vari. Þetta mat fari m.a. fram með skynmati en við hljóðskynmat sé beitt vísindalegri nálgun með skynfærum til að meta hljóð og hljóðvist. Skynmat sé oft framkvæmt á meðan hljóðmæling standi yfir og sé þá m.a. skráð niður með tímasetningum hvað fulltrúi heyrði á meðan mæling stóð yfir, líkleg orsök hljóðs og lýsing á hljóði.

Í sænsku mæliaðferðinni sé farið yfir aðferðarfræði við hljóðmælingar þar sem fram komi að almennt sé tilvist heyranlegra tónþátta huglægt metin á staðnum af þeim sem framkvæmi mælingar og ef vafi leiki á hvort heyranlegir tónþættir séu til staðar sé hægt að framkvæma hlutlæga mælingu, til dæmis samkvæmt viðauka 9. Leiðrétting fyrir heyranlega tóna sé síðan ákvörðuð út frá niðurstöðum slíkrar mælingar. Þannig sé ljóst að huglægt skynmat sé hluti af þeirri aðferðafræði sem notuð er samkvæmt leiðbeiningum Umhverfisstofnunar þegar hljóðstig er mælt. Þá megi þess geta að í breska staðlinum BS 4142:2014 sé farið ítarlega í aðferðafræði við hljóðmælingar. Sé sá staðall hannaður m.a. fyrir heilbrigðisfulltrúa við hljóðmælingar. Staðallinn sé einnig notaður við kennslu hjá Institute of Acoustics í Englandi. Í 9. kafla staðal­sins sé lýst sambærilegri aðferðafræði og fram komi í sænsku mæliaðferðinni.

Með vísan til framangreinds sé ljóst að eftirlitshljóðskýrsla og þær hljóðmælingar sem hún byggi á séu framkvæmdar í samræmi við lög, reglugerðir og leiðbeiningar sem um hana gildi.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Lagt er fram nýtt álit óháðs hljóðverkfræðings frá DSP Ísland ehf., sem rýnt hefur í hljóðskýrslu/eftirlitsskýrslu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur. Álitið styðji enn frekar fyrri athugasemdir kæranda um alvarlega galla í aðferðafræði og framkvæmd mælinganna sem heilbrigðiseftirlitið byggi ákvarðanir sínar á.

Heilbrigðieftirlitið fjalli í umsögn sinni um málið eins og um sé að ræða mörg ólík tilvik, margar úttektir og ítrekuð frávik. Það sé einfaldlega ekki rétt. Grundvallaratriðið sé að heilbrigðiseftirlitið hafi byggt allar ákvarðanir sínar um synjun rýmkunar opnunartíma á sömu hljóðskýrslu/eftirlitsskýrslu, sem sé frá september 2023. Heilbrigðiseftirlitið viðurkenni að ákvörðun um synjun byggi á því að kærandi hafi ekki sýnt fram á að hljóðvist hafi batnað nægilega frá þeim tíma. Hins vegar hafi kærandi ráðist í umfangsmiklar hljóðvistaraðgerðir, en þar sem íbúar neiti hljóðmælingum hafi heilbrigðiseftirlitinu ekki verið unnt að staðfesta árangur þeirra og haldi áfram að nota úrelta hljóðskýrslu sem grunn að ákvörðun sinni. Þetta geri það að verkum að kvaðir um takmarkaðan opnunartíma muni standa um ókomna tíð, þar sem íbúar geti einfaldlega neitað nýjum mælingum. Þetta mál snúist ekki um nágranna veitingastaðarins eða rétt þeirra til að kvarta, heldur um ábyrgð leyfisveitanda og hvort stjórnvaldsákvarðanir byggi á lögmætum, sanngjörnum og faglegum grunni.

Téð hljóðskýrsla sé undirstaða allra ákvarðana heilbrigðiseftirlitsins gagnvart kæranda. Þegar skýrslan sé notuð sem grundvöllur fyrir stjórnvaldsákvörðunum, þar á meðal synjun um rýmkaðan opnunartíma, verði hún í raun hluti af stjórnvaldsákvörðun. Skýrslan hafi verið nýtt við töku hinnar kærðu ákvörðunar í janúar 2025, og því geti ekki verið um að ræða of seint fram komna kæru. Var auk þess ekki veittur fullnægjandi aðgangur að gögnum sem ákvörðunin byggði á.

Vísað sé til álits hins óháða hljóðverkfræðings, sem staðfest hafi fyrri rök um að hljóðmælingar heilbrigðiseftirlitsins séu ómarktækar. Þar beri helst að nefna, þó ekki sé um tæmandi lista að ræða, að: Ekki hafi verið mælt bakgrunnshljóðstig, sem sé grundvallarforsenda hljóðmælinga til að tryggja að niðurstöður séu réttar, mælitækið sem notað hafi verið sé ekki hannað fyrir mælingar í lokuðum rýmum og gefi því ekki réttmætar niðurstöður, ekki hafi verið mælt á fleiri en einum stað í íbúðunum, sem brjóti gegn stöðlum og gefi skakka mynd af hljóðvist, niðurstöður „mælinga“ séu bornar saman við röng gildi úr reglugerð og að niðurstöður mælinganna séu ekki túlkaðar í samræmi við alþjóðlega viðurkennda staðla. Í lokaorðum álits hljóðverkfræðingsins segi að með allt framangreint í huga megi því vera ljóst að allar niður­stöður mælinga heilbrigðiseftirlitsins séu misvísandi og ófullkomnar.

Viðbótarathugasemdir heilbrigðiseftirlitsins: Vísað er á bug þeim fullyrðingum kæranda að hljóðskýrsla eftirlitsins frá september 2023 sé eina gagnið sem heilbrigðiseftirlitið byggi ákvarðanir sínar á. Umrædd hljóðskýrsla sýni hluta af rannsókn málsins en sé aðeins lítill hluti af þeim gögnum sem liggi til grundvallar í málinu. Rekstur Skorar í umræddu húsnæði hafi hafist á árinu 2022 og frá þeim tíma hafi þeim tilmælum ítrekað verið beint að kæranda að bæta úr hljóðvist staðarins. Þrátt fyrir að fyrsta úrbótaáætlun kæranda hafi þegar legið fyrir í júní 2022 hafi kærandi ekki fylgt eigin áætlunum að fullu, s.s. því að taka niður hátalara í karókíherbergi. Það liggi fyrir í áður framlögðum gögnum að þrátt fyrir að einhverjar úrbætur hafi átt sér stað með það að markmiði að bæta hljóðvist veitingastaðarins hafi kærandi hafi ekki brugðist nægilega við athugasemdum né hafi þær aðgerðir sem gripið hafi verið til borið fullnægjandi árangur

Að því er varði umsögn hljóðverkfræðings um hljóðeftirlitsskýrslu heilbrigðiseftirlitsins þá virðist vera sem skýrsluhöfund hafi vantað hluta af fylgiskjölum skýrslunnar þar sem skýrslan hafi ekki verið skoðuð með fylgiskjali en ýmsum af athugasemdum skýrsluhöfundar sé svarað þar. Með hliðsjón af því sé áréttað að í öllum hljóðmælingum heilbrigðiseftirlitsins sé stuðst við leiðbeiningar Umhverfisstofnunar og séu notaðar þær aðferðir sem eigi við hverju sinni. Vissulega sé hægt að vísa enn nánar í það innan leiðbeininganna eftir því sem við eigi en hingað til hafi ekki verið talin þörf á því.

Þar sem ákveðin ónákvæmni sé í mælitækjum þá sé notast við ákveðnar leiðréttingar. Notast sé við 0,8 dB vegna mæliskekkju og 3 dB vegna nálægðar við endurkastandi fleti. Þetta verklag sé byggt á leiðbeiningum Umhverfisstofnunar. Kærandi njóti góðs af þessum leiðréttingum þar sem 3,8 dB séu dregin frá mældum gildum. Þessir útreikningar og leiðréttingar komi allar fram í excel fylgiskjölum sem fylgi hljóðmæliskýrslum.

Líkt og fram hafi komið í umsögn heilbrigðiseftirlitsins séu hljóðmælingar heilbrigðis­eftirlitsins ekki yfir gagnrýni hafnar en þær séu aðeins hluti af þeim gögnum sem lögð hafi verið til grundvallar við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Andmælt sé þeirri túlkun kæranda að einungis geti verið um heilsuspillandi hávaða að ræða þegar hávaði mælist 85 dB(A) LAeq. Skv. töflu III í viðauka við reglugerð nr. 724/2008 um hávaða skulu hljóðstig frá atvinnurekstri ekki fara yfir 30 dB(A) innandyra í íbúðarhúsnæði á verslunar-, þjónustu- og miðsvæðum. Ljóst sé að mæligögn sýni að þegar starfsemi staðarins sé í gangi fari hljóðstig í íbúð að lágmarki 3-5 dB(A) yfir þau mörk, jafnvel meira. Einnig sé bent á að skv. töflu 4 í íslenskum hljóðvistar­staðli séu gefin upp viðmiðunarmörk fyrir íbúðarhúsnæði og tekið fram að nýbyggingar skuli að lágmarki uppfylla viðmiðunarmörk í flokki C, en þau séu 25 dB(A) vegna tæknibúnaðar frá atvinnu- og þjónustustarfsemi í sömu byggingu. Í ljósi niðurstaðna sé ljóst að hávaði frá hljómflutningsbúnaði sé yfir þeim mörkum.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 10. janúar 2025 um að synja umsókn um aukinn opnunartíma fyrir veitingastaðinn Skor, Geirsgötu 2–4, þ.e. að heimilað verði að hafa opið til kl. 23:00 alla virka daga og til kl. 01:00 um helgar í samræmi við almennar heimildir í deiliskipulagi svæðisins, en nú er heimilt að hafa opið til kl. 22:00 á virkum dögum og til kl. 23:00 föstudaga, laugardaga og aðfaranætur frídaga. Kæra barst innan kærufrests og er kæruheimild í 1. mgr. 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin ekki ákvörðun um að ógilda eða lýsa gögn ómerk sem verða til við eftirlit stjórnvalda. Verður slíkri kröfu því vísað frá nefndinni.

 Í 1. gr. laga nr. 7/1998 kemur fram að markmið laganna sé að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Til að stuðla að framkvæmd mengunarvarnareftirlits er í 5. gr. laganna kveðið á um heimild til að setja reglugerð um hávaða og titring þar sem fram eiga að koma viðmiðunarmörk fyrir leyfilegan hávaða og titring með hliðsjón af umhverfishávaða, sbr. 15. tl. greinarinnar. Reglugerð nr. 724/2008 um hávaða er sett með stoð í þeirri lagaheimild. Í 6. gr. laga nr. 7/1998 er kveðið á um að allur atvinnurekstur, sem talinn er í viðaukum I, II og IV við lögin skuli hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Segir jafnframt í greininni að starfsleyfi skuli veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar eru gerðar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Er og tekið fram að allur atvinnurekstur sem sótt sé um starfsleyfi fyrir skuli vera í samræmi við skipulag. Í 13. gr. laga nr. 7/1998 er síðan mælt svo fyrir um að heilbrigðisnefndir beri ábyrgð á því að ákvæðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim sé fylgt eftir.

Forráðamönnum fyrirtækja og stofnana er skylt að gera allt sem í þeirra valdi stendur til að koma í veg fyrir heilsuspillandi hávaða og ónæði af völdum hávaða, sbr. 8. gr. reglugerðar nr. 724/2008. Getur þeim eftir atvikum verið gert að sýna fram á það með mælingum að hávaði frá starfsemi þeirra sé innan þeirra marka sem sett eru í skipulagi. Í 11. gr. reglugerðarinnar er auk þessa mælt fyrir um að heilbrigðisnefndir skuli eftir þörfum framkvæma eða láta fram­kvæma eftirlitsmælingar á hávaða, sem tilefni getur verið til vegna rökstuddra ábendinga. Verður samkvæmt þessu að leggja mat á það eftir bestu fáanlegu gögnum hversu líklegt sé að hávaði frá hinni umdeildu starfsemi verði innan þeirra viðmiðunarmarka fyrir hávaða frá atvinnustarfsemi, þ.e. fyrir íbúðarhúsnæði á verslunar-, þjónustu- og miðsvæðum, sem kom fram í III. töflu í viðauka við reglugerð nr. 724/2008.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Þegar aðilar stjórnsýslumáls eiga öndverðra hagsmuna að gæta er stjórnvöldum skylt að taka tilhlýðilegt tillit til þeirra beggja eða allra aðila. Um 10. gr. stjórnsýslulaga, segir í frumvarpi með lögunum að: „Mál telst nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um nánari afmörkun verður m.a. að líta til þess hversu mikilvægt málið er og hversu nauðsynlegt það er að taka skjóta ákvörðun í málinu. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar.“

Í framhaldi af úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 102/2022 hlutaðist heilbrigðiseftirlitið til þess að framkvæmdar voru ítarlegri mælingar en áður á hávaða frá veitingastað kæranda. Mælingarnar fóru fram í íbúð nr. 201 á 2. hæð fjölbýlishússins í þrjár vikur í apríl 2023. Samkvæmt hljóðskýrslu eftir þær mælingar sem og mælingum og skynmati frá september s.á. í íbúðum nr. 201 og 205 voru aðstæður álitnar óviðunandi. Engar sambærilegar umfangsmiklar hljóðmælingar eða skynmat hafa verið framkvæmdar síðan þá. Í úrskurði nefndarinnar frá 24. júlí 2024 í máli nr. 57/2024, þar sem felld var úr gildi ákvörðun um að aflétta takmörkunum á opnunartíma veitingastaðarins var m.a. vísað til skýrslu heilbrigðiseftirlitsins um eftirlitsferð á veitingastað kæranda 14. febrúar 2024, sem farin var í þeim tilgangi að taka út úrbætur kæranda á hljóðeinangrun í miðrými staðarins og undir íbúðum sem fólust í uppsetningu hljóðeinangrandi ísogsplatna sem og á loftræsingu og hljóðkerfi í sérherbergi oft nefnt karaókíherbergi. Var í forsendum úrskurðarins vísað til þess að engar hljóðmælingar hefðu farið fram sem stutt gætu þá ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins að samþykkja lengri opnunartíma auk þess að fyrir lægi að ráðgerðum úrbætum væri ekki lokið. Vísast um þetta nánar til þess sem í úrskurðinum segir.

Kærandi hefur lagt áherslu á það að hann hafi eytt miklum fjármunum í framkvæmdir með það að markmiði að bæta hljóðeinangrun og draga úr hávaða frá starfsemi sinni. Hefur úrskurðar­nefndin enga ástæðu til að véfengja þær staðhæfingar en kærandi hefur lýst þeim áformum í stjórnsýslukæru sinni að til viðbótar verði settar mun fleiri hljóðeinangrandi plötur í loft veitingastaðarins en þegar hafi verið gert sem stórbæta muni hljóðvist, settar verði merkingar þar sem beðið verði um að ekki verði „öskrað af fögnuði“, sérherbergi með karaókí verði með breyttri nýtingu og lokað kl. 22:00 og frekari úrbætur verði gerðar á því herbergi með hljóðdempun loftræsingar. Var í umsókn einnig lýst hugmyndum í líka veru sem væru til vara ef ekki yrði fallist á þessar tillögur.

Í hinni kærðu ákvörðun sem varðar beiðni um lengdan opnunartíma veitingastaðarins kemur fram að ítrekað hafi verið kvartað yfir hávaða frá staðnum í íbúðum í fjölbýlishúsinu eftir að opnunartími var takmarkaður að nýju í júlí 2024 við kl. 22:00 virka daga og kl. 23:00 um helgar. Hafi um 20 kvartanir borist síðan í september þess árs þar sem kvartað hafi verið yfir hávaða frá gestum, hávaða frá tónlist, kútahljóðum og steikingarlykt. Hafi einnig verið kvartað yfir skorti á framfylgd þeirra takmarkana sem staðnum hafi verið settar. Þá kemur fram að rýnd hafi verið þau gögn sem fylgdu beiðni kæranda um lengdan opnunartíma og sé í þeim ekki sýnt fram á að þær úrbætur sem ráðist hafi verið í og ráðgerðar séu bæti hljóðvist staðarins og komi í veg fyrir að íbúar fyrir ofan staðinn verði fyrir ónæði vegna starfseminnar. Hafi kærandi fengið ítrekuð tækifæri til að lagfæra hljóðvist staðarins og bregðast við athugasemdum heilbrigðiseftirlitsins án tilætlaðs árangurs. Nánari rök hér að lútandi voru tilfærð í umsögn stjórnvaldsins til úrskurðarnefndarinnar í máli þessu.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er fjölbýlishúsið Geirsgata 2–4 á skilgreindu miðborgarsvæði M1a, svæði þar sem almennar miðborgarheimildir gilda. Þar eru heimilaðir allar tegundir veitingastaða í flokki I-III, að skemmtistöðum undanskildum og getur opnunar­tími lengst verið til kl. 03:00 um helgar. Í neðanmálsgrein við töflu 19.2. í sama kafla aðal­skipulagsins er skýringargrein um skilmála sem settir verði gagnvart veitingastöðum í flokki II. Kemur fram að til þeirra teljist umfangslitlir veitingastaðir þar sem starfsemin sé ekki til þess fallin að valda ónæði í nágrenninu, svo sem með háværri tónlist, og kalli ekki á mikið eftirlit og/eða löggæslu. Opnunartími skuli almennt takmarkast við kl. 01:00 um helgar og á frídögum en kl. 23:00 virka daga, nema annað sé tekið fram. Á landnotkunarsvæðum þar sem veitingastaðir í flokki III séu heimilir geti veitingastaður í flokki II lotið sömu ákvæðum um opnunartíma og flokkur III á viðkomandi svæði. Einnig geti komið til greina að veitingastaður í flokki II fái lengri opnunartíma en flokkur III og þá að undangengnu sérstöku mati Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur á grenndaráhrifum. Í því mati verði m.a. horft til gerðar húsnæðis og staðsetningar, hljóðvistar, nálægðar við íbúðarbyggð, opnunartíma veitingastaða í grenndinni og umfangs starfseminnar.

Af þessari umfjöllun aðalskipulags verður ráðið að heimilt sé að ákveða opnunartíma veitingastaða í flokki II að undangengnu mati á grenndaráhrifum sem leitt geti til þess að einstökum veitingastöðum verði ákveðinn lengri opnunartími en almennt er heimilaður. Verður einnig álitið að skipulagið girði ekki fyrir að veitingastöðum séu settar þrengri skorður að þessu leyti. Í samræmi við jafnræðis- og meðalhófsreglur stjórnsýslulaga þurfa þó að standa frambærilegar röksemdir fyrir slíkum skorðum eða takmörkunum. Í máli þessu er deilt um synjun um lengingu opnunartíma og verður ráðið af þeim skilyrðum sem veitingastað kæranda hafa þegar verið sett um opnunartíma að litið hafi verið til grenndaráhrifa og þá einkum vandamála vegna hljóðvistar sem hafa reynst veruleg áskorun sökum eiginleika húsnæðisins, nálægðar við fjölda íbúða og óvenjulegrar starfsemi sem framkallar hávaða.

Fyrir úrskurðarnefndinni hafa verið færð fram ýmiss sjónarmið um túlkun og áreiðanleika mælinga á hávaða og þá einkum þeirra sem fóru fram árið 2023. Niðurstöður slíkra mælinga geta haft verulega þýðingu við mat á grenndaráhrifum. Fram hefur komið að íbúar í fjölbýlishúsinu þar sem veitingastaður kæranda er staðsettur hafa ekki fallist á að mælingar fari fram í íbúðum þeirra en slíkar mælingar geta falið í sér röskun á persónulegum högum. Hefði heilbrigðiseftirlitinu við þessar aðstæður verið rétt að upplýsa hlutaðeigandi með skýrum hætti um að synjun um að veita aðgang að íbúðum til hljóð­mælinga geti leitt til þess að ófullkomnar upplýsingar verði lagðar til grundvallar við mat á aðstæðum. Þetta hefði þó einkum þýðingu ef talið væri að áður hafi verið gerðar fullnægjandi úrbætur á hljóðeinangrun eða hljóðvist. Haft skal í huga að leyfisveitanda er skylt að taka afstöðu í hverju máli sem byggi á heildstæðu mati samkvæmt bestu gögnum. Þótt finna megi að rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar verður þó ekki talin ástæða til að raska gildi hennar en um er að ræða synjun um breytingu á starfsleyfi sem ekki leiddi til breytinga á réttarstöðu kæranda. Komi sambærileg beiðni fram að nýju er gerð bending um þau sjónarmið sem nú hafa verið rakin.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um að ógilda ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 10. janúar 2025 um að synja umsókn um aukinn opnunartíma fyrir veitingastaðinn Skor, Geirsgötu 2–4.