Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

8/2024 Almannadalur

Með

Árið 2024, mánudaginn 25. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Halldóra Vífilsdóttir arkitekt og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 8/2024, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 2. september 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi hesthúsabyggðar á Hólmsheiði vegna lóðar nr. 9 við Almannadal.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 19. janúar 2024, kærir eigandi Almannadals 17, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 2. september 2023 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi hesthúsabyggðar á Hólmsheiði vegna lóðar nr. 9 við Almannadal. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 14. febrúar 2024.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg  30. janúar 2024.

Málavextir: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar 20. september 2023 var samþykkt breyting á deiliskipulagi hesthúsabyggðar á Hólmsheiði vegna lóðar nr. 9 við Almannadal, að lokinni grenndarkynningu sem fram fór 31. maí 2023 til og með 28. júní s.á. Athugasemdir bárust við grenndarkynningu, þ. á m. frá kæranda. Í breytingu skipulagsins felast breytingar er varða glugga og svalir. Deiliskipulagsbreytingin var staðfest í borgarráði 2. september s.á. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar birtist í B-deild Stjórnartíðinda 21. desember 2023. Við kynningu deiliskipulagsbreytingarinnar var gert ráð fyrir hækkun heimilaðrar mænishæðar mannvirkja á lóðinni, en fallið var frá þeirri breytingu að lokinni grenndarkynningu.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að hús í Almannadal séu hesthús og ekki ætluð til íveru eða búsetu. Þau séu mest nýtt yfir vetrartímann og fram í byrjun sumars. Allar breytingar á þeim eða svæðinu ættu því að snúa að bættri dýravelferð. Umrædd breyting virðist eingöngu til þess fallin að búa til íbúðir til útleigu en ekki bæta aðstöðu dýra.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að umrædd breyting snúist ekki um að heimila íbúðir í hesthúsinu, hvorki til íveru né útleigu. Með breytingunni sé svölum snúið til suðurs en ekki norðurs þannig að hægt sé að njóta sólar og útiveru lengur á suðursvölum. Breytingin hafi engin áhrif á yfirbragð hverfisins eða nærliggjandi hús, s.s. vegna skuggavarps.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að Almannadalur 9 standi á sameiginlegri lóð fjögurra húsa sem séu númer 9, 11, 13 og 15 í Almannadal. Hin kærða deiliskipulagsbreyting hafi eingöngu verið auglýst með einni blaðaauglýsingu. Breytingin gangi m.a. út á að snúa húsi nr. 9 um 180 gráður innan lóðar. Breytingin hafi aldrei verið grenndarkynnt fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu, þ.e. eigendum hinna þriggja húsanna á lóðinni, lóðafélagi Almannadals eða Hestamannafélaginu Fáki. Almannadalur sé á félagssvæði Fáks og fari félagið með umsjón á svæðinu. Allir þessir aðilar hafi mótmælt fyrirhugaðri deiliskipulagsbreytingu.

Við lestur fundargerða skipulagsfulltrúa virðist ávallt vera gerð krafa um grenndarkynningu við næstu lóðarhafa í grónum hverfum þegar húsum sé breytt umtalsvert líkt og í þessu tilfelli. Stundum hafi verið krafist skriflegra undirskrifta til samþykkis og séu dæmi um það í breytingum í Almannadal. Eðlilegt sé að sömu vinnureglur gildi um allar slíkar breytingar á gildandi deiliskipulögum en að það sé ekki geðþóttaákvörðun einstakra embættismanna hvernig skuli staðið að þeim.

Í greinargerð Reykjavíkurborgar séu mótsagnir þar sem annars vegar komi þar fram að óheimilt sé að hafa íbúðir til íveru eða útleigu en hins vegar að breytingin sé til þess gerð að nýta svalir til útiveru og njóta sólar lengur. Með breytingunni sé stuðlað að aukinni búsetu eða útleigu íbúða með notendavænum suðursvölum. Þá séu hesthús í Almannadal í flestum tilvikum nýtt u.þ.b. sex mánuði á ári, frá desember og fram á vor. Því sé óveruleg nýting á svölum á því tímabili sem réttlæti þessa breytingu þar sem veður hamli mjög notkun og sólar njóti lítið við yfir vetrarmánuðina.

Niðurstaða: Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Í 10. kafla Aðalskipulags Reykjavíkur 2040 er Almannadalur á íþróttasvæðinu ÍÞ5, sem er athafnasvæði hestamanna. Um íþróttasvæði segir almennt í aðalskipulaginu að á íþróttasvæðum sé gert ráð fyrir allri þeirri starfsemi sem tengist íþróttum og íþróttaiðkun þar sem m.a. sé gert ráð fyrir aðstöðu og skipulagðri starfsemi íþróttafélaganna í borginni. Á íþróttasvæðum megi gera ráð fyrir öllum mannvirkjum sem tengist starfsemi viðkomandi svæðis, s.s. flóðlýsingu, gervigrasvöllum, stúkubyggingum og íþróttahöllum, sundlaugum, sundhöllum og líkamsræktarstöðvum, samkomusölum, félagsaðstöðu o.s.frv. Gera megi ráð fyrir veitingaaðstöðu og íþróttavöruverslun á íþróttasvæðum. Umdeild deiliskipulagsbreyting er því í samræmi við gildandi aðalskipulag.

Á svæðinu er í gildi deiliskipulag hesthúsabyggðar á Hólmsheiði, Almannadalur, frá árinu 2003. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 13. apríl 2023 var samþykkt að grenndarkynna tillögu að óverulegri breytingu á deiliskipulaginu og var eigendum Almannadals 1-29, sem og Hestamannafélaginu Fáki, gefinn kostur á að tjá sig um tillöguna. Nokkrar athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kæranda. Í kjölfar grenndarkynningar lagði skipulagsfulltrúi til í umsögn sinni að tillagan yrði samþykkt með þeirri breytingu, sem áður greinir, að fallið yrði frá áformum um hækkun á leyfilegri mænishæð. Umhverfis- og skipulags-ráð Reykjavíkurborgar samþykkti tillöguna með þeirri breytingu sem skipulagsfulltrúi lagði til á fundi sínum 20. september og var sú afgreiðsla staðfest í borgarráði 28. s.m. Tók breytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 19. desember s.á. Var formleg málsmeðferð skipulagsbreytingarinnar því lögum samkvæmt.

Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga er heimilt að grenndarkynna óverulega breytingu á deiliskipulagi að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Skal við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð, en þar er jafnframt tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni. Um er að ræða ákvæði sem er undantekning frá meginreglunni um hefðbundna málsmeðferð á breytingum á deiliskipulagi sem kveðið er á um í 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Við túlkun undanþágureglna er almenn lögskýringarregla í íslenskum rétti sú að túlka beri þær þröngt.

Í deiliskipulagi eru teknar ákvarðanir og settir skilmálar um byggðamynstur, mannvirki, landnotkun og nýtingu, vernd o.fl. eftir því sem við á og aðrar skipulagsforsendur sem þurfa að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa. Skilmálar deiliskipulags eru bindandi, sbr. gr. 5.1.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Við úthlutun lóða á slíkum svæðum liggur þegar fyrir í deiliskipulagi hvaða heimildir eru fyrir hendi til nýtingar einstakra lóða og geta lóðarhafar ekki vænst þess að fyrra bragði að skipulagi verði breytt varðandi nýtingu og fyrirkomulag bygginga á einstökum lóðum. Verða borgarar að geta treyst því að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi nema að veigamiklar ástæður eða skipulagsrök mæli með því. Verður að gjalda varhug við því, m.a. með tilliti til fordæmisgildis, að ráðist sé í breytingar á nýlegu deiliskipulagi eftir óskum einstakra lóðarhafa, enda geta slíkar breytingar raskað hagsmunum annarra lóðarhafa og dregið úr þeirri festu er deiliskipulagi er ætlað að skapa. Eiga þessi sjónarmið við þótt breyting á skipulagi hafi ekki mikil grenndaráhrif.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting heimilar að vikið sé frá útliti húsa á einum reit deiliskipulagssvæðis þar sem gert er ráð fyrir þremur hesthúsum. Engin breyting er á nýtingarhlutfalli og eru grenndaráhrif óveruleg. Hesthúsabyggðin á deiliskipulagssvæðinu raðast í sambærilega einsleita reiti með þremur húsum og kemur fram í greinargerð að tilgangurinn sé sá að til verði „hæfilega stórar félagslegar einingar“. Bakatil á milli þessara reita eða þyrpinga hesthúsa eru síðan bílastæði og aðkomuleiðir að hlöðum. Við færslu svala á efri hæð til suðurs samkvæmt hinni kærðu ákvörðun verður að álíta að ásýnd svæðisins breytist í nokkru með hliðsjón af einsleitu útliti hverfisins.

Með ákvörðuninni er með þessu gefið nokkurt fordæmi og hefði því verið tilefni til þess að meta hvort ástæða væri til að gera almenna breytingu á skilmálum fyrir deiliskipulagssvæðið í heild sinni. Þá er augljós tilgangur þess að svalir á efri hæð hesthúsa snúi að gerði að sem best yfirsýn sé yfir hross í útiveru. Útlit byggingarinnar breytist óhjákvæmilega með því að heimila svalir sem snúa í suður, og þar með frá gerði, og kemur sú breyting til með að stinga nokkuð í stúf með tilliti til heildaryfirbragðs skipulagssvæðisins. Heimiluð notkun, umfang og form Almannadals 9 breytist þó ekki við hina umdeildu deiliskipulagsbreytingu og telja verða grenndaráhrif breytingarinnar hverfandi. Verður því að telja deiliskipulagsbreytinguna óverulega í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga.

Með hliðsjón af framangreindu verður talið að engir þeir form- eða efnisannmarkar liggi fyrir sem leiði til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 2. september 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi hesthúsabyggðar á Hólmsheiði vegna lóðar nr. 9 við Almannadal.

12/2024 Hnausastrengur

Með

Árið 2024, föstudaginn 22. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.

Fyrir var tekið mál nr. 12/2024, kæra vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu Fiskistofu vegna kröfu um að grjótgarður við Hnausastreng í Vatnsdalsá verði fjarlægður.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 29. janúar 2024, kærir A óhæfilegan drátt á afgreiðslu Fiskistofu á kröfu um að grjótgarður við Hnausastreng í Vatnsdalsá verði fjarlægður. Skilja verður kæruna svo að þess sé krafist að lagt verði fyrir Fiskistofu að taka fyrirliggjandi erindi kæranda til endanlegrar afgreiðslu án ástæðulauss dráttar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fiskistofu 14. febrúar 2024.

Málavextir: Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 28/2022, uppkveðnum 25. janúar 2023, var felld úr gildi ákvörðun Fiskistofu um að fara ekki fram á að grjótgarður við Hnausastreng í Vatnsdalsá yrði fjarlægður. Kærandi fór fram á það með tölvupósti 7. desember 2023 að Fiskistofa tæki ákvörðun um að grjótgarðurinn yrði fjarlægður án frekari tafa. Óskaði Fiskistofa eftir upplýsingum frá lögreglunni á Norðurlandi vestra um stöðu máls sem væri til meðferðar hjá embættinu og varðaði kæru stofnunarinnar á endurteknum framkvæmdum á steingarði í Hnausastreng í Vatnsdalsá. Samkvæmt svörum lögreglunnar var málið enn til rannsóknar, en ráðgert væri að ljúka því snemma á árinu 2024. Fiskistofa svaraði kæranda með tölvupósti 21. desember 2023 þar sem fram kom að í samræmi við fyrirmæli í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 28/2022 væri verið að bíða eftir niðurstöðu lögreglunnar og var vísað til svara hennar um væntanlega niðurstöðu málsins.

 Málsrök kæranda: Vísað er til þess að Fiskistofu hafi verið send fyrirspurn 13. desember 2023 um framvindu máls er varðaði grjótgarð í Hnausastreng í Vatnsdalsá. Úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi legið fyrir 25. janúar 2023 í máli nr. 28/2022. Svör Fiskistofu hafi verið þau að beðið væri niðurstöðu rannsóknar lögreglunnar á Norðurlandi vestra áður en stofnunin tæki ákvörðun í málinu. Telur kærandi óhæfilegan drátt hafa orðið á nefndu erindi hans.

 Málsrök Fiskistofu: Bent er á að í kjölfar fyrirspurnar kæranda, dags. 7. desember 2023, hafi verið send fyrirspurn á Lögreglustjórann á Norðurlandi vestra þar sem óskað hafi verið upplýsinga um stöðu málsins sem sæti rannsókn hjá embættinu. Eftir að kæran hefði borist stofnuninni hafi lögreglunni verið send önnur fyrirspurn þar sem upplýst hafi verið um kæruna og óskað upplýsinga um stöðu málsins. Svar hefði borist 6. febrúar 2024 þar sem fram hafi komið að rannsókn málsins væri vel á veg komin, en ekki lokið og væri nú á borði Lögreglustjórans á Norðurlandi vestra. Næstu skref í málinu væru að leita að kunnáttumanni á grundvelli 1. mgr. 86. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála sem gæti lagt mat á það hvort framkvæmdirnar hafi spillt fiskvegi eða tálmað á ólögmætan hátt fiskför um vatn.

Það hafi verið túlkun stofnunarinnar að í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 28/2022 hafi falist fyrirmæli um að rétt væri að bíða eftir niðurstöðu rannsóknar lögreglu áður en málið yrði tekið til meðferðar að nýju hjá stofnuninni. Með hliðsjón af þeim tíma sem hafi liðið megi velta fyrir sér samspili málshraðareglunnar við rannsóknarregluna, en stofnunin telji rétt að virða fyrirmæli áðurnefnds úrskurðar og bíða niðurstöðu lögreglu.

Niðurstaða: Í máli þessu er til úrlausnar hvort afgreiðsla Fiskistofu á kröfu kæranda um að grjótgarður í Hnausastreng í Vatnsdalsá verði fjarlægður hafi dregist óhæfilega.

Í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að stjórnvald skuli taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er og samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins er unnt að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Fyrir liggur að ákvörðun Fiskistofu frá 29. mars 2022 um að fara ekki fram á að umræddur grjótgarður yrði fjarlægður var felld úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 28/2022 uppkveðnum 25. janúar 2023. Í úrskurðinum kom meðal annars fram að opinber rannsókn vegna framkvæmda í ánni stæði yfir og að niðurstaða rannsóknarinnar gæti haft áhrif á mat um það hvort tilefni væri til beitingar úrræða 33. gr. a. í lögum nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Samkvæmt upplýsingum frá lögreglunni á Norðurlandi vestra er rannsóknin enn í gangi, en von á niðurstöðu snemma árs 2024.

Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga ber stjórnvaldi skylda til að sjá til þess að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Mál telst nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun. Um nánari afmörkun verður m.a. að líta til þess hversu mikilvægt málið er og hversu nauðsynlegt það er að taka skjóta ákvörðun því. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar sem búa að baki ákvörðun séu sannar og réttar.

Í ljósi framangreinds verður sá dráttur sem orðinn er á afgreiðslu erindis kæranda ekki talinn ástæðulaus. Á hinn bóginn verður ekki fram hjá því litið að rúmt ár er síðan fyrri ákvörðun Fiskistofu var felld úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar, að afloknum löngum málsmeðferðartíma. Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga ber þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast að skýra aðila máls frá því og upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Hefur kærandi nú verið upplýstur um hver staða málsins er og að niðurstöðu sé að vænta í rannsókn lögreglu.

Í ljósi þess sem að framan er rakið þykir réttlætanlegt að Fiskistofa bíði málalykta í þeirri opinberu rannsókn sem nú á sér stað vegna ætlaðra framkvæmda við Hnausastreng þrátt fyrir þær tafir sem orðnar eru á afgreiðslu stofnunarinnar á erindi kæranda. 

Úrskurðarorð:

 Eins og atvikum máls þessa er háttað þykir sá dráttur sem orðið hefur á afgreiðslu málsins ekki óhæfilegur og styðjast við efnislegar ástæður.

9/2024 Hamrabrekkur

Með

Árið 2024, föstudaginn 22. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.

Fyrir var tekið mál nr. 9/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 16. janúar 2024 um að leggja á kæranda dagsektir að fjárhæð kr. 10.000 frá og með 15. febrúar 2024 verði smáhýsi á lóðinni Hamrabrekkum 11 ekki fjarlægð.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. janúar 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi lóðarinnar Hamrabrekkna 11, Mosfellsbæ, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 16. janúar 2024 að leggja á kæranda dagsektir að fjárhæð kr. 10.000 frá og með 15. febrúar 2024 verði smáhýsi á lóðinni ekki fjarlægð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 9. febrúar 2024.

Málavextir: Hinn 20. júní 2023 sendi eigandi lóðarinnar Hamrabrekkna 10, Mosfellsbæ, sveitarfélaginu erindi þess efnis að lóðinni Hamrabrekkum 11 hefði verið raskað og hún hækkuð. Verið væri að byggja smáhýsi sem eigandi lóðarinnar Hamrabrekkna 10 taldi skerða útsýni sitt auk þess sem þau væru of há og fyrir utan byggingarreit. Erindinu var svarað 21. s.m. og kom þar fram sú afstaða bæjaryfirvalda að svæðið hefði verið skoðað og að viðkomandi mannvirki væri ekki byggingarleyfisskylt.

Eigandi Hamrabrekkna 10 fór fram á að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála tæki afstöðu til þess hvort bygging tveggja kofa á lóðinni Hamrabrekkum 11 væri háð byggingarleyfi með vísan til 4. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 77/2023, uppkveðnum 19. júlí 2023, var komist að þeirri niðurstöðu að hin umdeildu smáhýsi væru byggingarleyfisskyld þar sem ekki væri í gildi deiliskipulag fyrir það svæði sem þau stæðu á, en í 1. mgr. gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 væri samræmi við deiliskipulag gert að skilyrði fyrir þeim undanþágum frá skyldu til öflunar byggingarheimildar og byggingarleyfis sem þar væru taldar upp.

Í kjölfar úrskurðarins sótti kærandi um byggingarleyfi hinn 27. júlí 2023 vegna tveggja geymslna á lóðinni Hamrabrekkum 11. Byggingarfulltrúi Mosfellsbæjar sendi kæranda tölvupóst 14. ágúst s.á. þar sem fram kom að samanlagt byggingarmagn á lóðinni væri 130 m2 og því væri ekki hægt að samþykkja frekari byggingar á henni.

Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 25. september 2023, var skorað á kæranda að fjarlægja tvö smáhýsi á suðurenda lóðarinnar Hamrabrekkna 11 og var honum veittur frestur til 22. október s.á. til að ljúka því verki. Jafnframt var vakin athygli á heimildum byggingarfulltrúa skv. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010 til að stöðva framkvæmdir og að knýja á um úrbætur, en byggingarfulltrúi gæti látið fjarlægja húsin á kostnað eiganda þeirra yrði kærandi ekki við framangreindri áskorun. Þá gæti byggingarfulltrúi lagt á dagsektir til að knýja á um að umrædd mannvirki yrðu fjarlægð. Kæranda var síðar veittur viðbótarfrestur til 22. nóvember 2023 til að fjarlægja smáhýsin.

Kærandi kærði framangreinda ákvörðun til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 131/2023, uppkveðnum 22. desember 2023, var málinu vísað frá nefndinni þar sem hin kærða ákvörðun hefði einungis falið í sér áskorun, en ekki lokaákvörðun í málinu í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í kjölfar úrskurðarins sendi byggingarfulltrúi Mosfellsbæjar kæranda bréf, dags. 16. janúar 2024, þar sem tilkynnt var um álagningu dagsekta að fjárhæð kr. 10.000 frá og með 15. febrúar 2024 á þeim grundvelli að kærandi hefði ekki orðið við kröfu byggingarfulltrúa um að fjarlægja smáhýsin. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að brotið hafi verið gegn leiðbeiningar-, rannsóknar- og andmælareglunni, sbr. 7., 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem kærandi hafi ekki fengið að tjá sig um hina kærðu ákvörðun áður en hún hafi verið tekin. Þá hafi verið brotið gegn jafnræðisreglunni, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, þar sem fjölmörg smáhýsi séu á svæðinu.

Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu Mosfellsbæjar er því hafnað að brotið hafi verið gegn 7., 10., 11. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi hafi fengið allar nauðsynlegar upplýsingar til að gæta hagsmuna sinna þegar litið sé til atvika málsins og að allar upplýsingar hafi legið fyrir svo taka mætti hina kærðu ákvörðun. Þá hafi ekki verið skylt að veita kæranda andmælarétt, m.a. þar sem grundvöllur málsins hafi byggst á úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 77/2023. Það sé máli þessu óviðkomandi að smáhýsi séu á öðrum lóðum í sveitarfélaginu.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 16. janúar 2024 um álagningu dagsekta að fjárhæð kr. 10.000 verði smáhýsi á lóðinni Hamrabrekkum 11 ekki fjarlægð fyrir 15. febrúar 2024.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 77/2023, uppkveðnum 19. júlí 2023, var komist að þeirri niðurstöðu að hin umdeildu smáhýsi væru byggingarleyfisskyld. Fyrir liggur að byggingarleyfi hefur ekki fengist fyrir smáhýsunum.

Samkvæmt 2. mgr. 56. gr. laga nr. 160/2010 er byggingarfulltrúa heimilt að beita dagsektum allt að 500.000 kr. til að knýja menn til þeirra verka sem þeir skulu hlutast til um samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim eða láta af ólögmætu athæfi. Samkvæmt framangreindu var byggingarfulltrúa heimilt að leggja á dagsektir vegna hinna ólögmætu framkvæmda og þykja dagsektir hans ekki úr hófi. Með hliðsjón af forsögu þessa máls verður ekki talið að brotið hafi verið á andmælarétti kæranda skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá verður ekki séð að aðrar málsmeðferðarreglur laganna hafi verið brotnar við meðferð málsins. Verður kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.

Með vísan til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, þykir rétt að dagsektir sem kunna að hafa verið lagðar á frá og með 15. febrúar 2024 til og með uppkvaðningu þessa úrskurðar falli niður.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 16. janúar 2024 um að leggja á kæranda dagsektir að fjárhæð kr. 10.000 frá og með 15. febrúar 2024 verði smáhýsi á lóðinni Hamrabrekkum 11 ekki fjarlægð.

Dagsektir sem kunna að hafa verið lagðar á samkvæmt hinni kærðu ákvörðun til og með uppkvaðningu þessa úrskurðar falla niður.

11/2024 Gauksstaðir

Með

Árið 2024, föstudaginn 22. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.

Fyrir var tekið mál nr. 11/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Suðurnesjabæjar frá 23. janúar 2024 um að samþykkja byggingaráform vegna endurbyggingar matshluta 03 á lóðinni Gauksstöðum.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi er barst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála 26. janúar 2024, kærir eigandi, Gauksstaðavegi 6, Suðurnesjabæ, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Suðurnesjabæjar frá 4. janúar 2024 að samþykkja byggingaráform vegna endurbyggingar matshluta 03 á lóðinni Gauksstöðum, Suðurnesjabæ. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Suðurnesjabæ 30. janúar 2024.

Málavextir: Á fundi framkvæmda- og skipulagsráðs Suðurnesjabæjar 20. júlí 2023 var tekin fyrir fyrirspurn vegna endurbyggingar á matshluta 03 á lóðinni Gauksstöðum. Fjallaði fyrirspurnin um breytingu á geymslu í íbúð og færslu matshlutans á nýjan stað innan lóðarinnar. Erindinu var synjað þar sem ekki var talið að um lítilsháttar breytingu væri að ræða, en þá var gert ráð fyrir að hæð byggingarinnar yrði tæpir sex metrar. Á fundi ráðsins 20. september s.á. var fyrirspurnin tekin fyrir að nýju á grundvelli nýrra gagna, en þá hafði fyrirhuguð hæð byggingarinnar verið lækkuð um rúmlega einn metra. Var erindið samþykkt með fyrirvara um grenndarkynningu án athugasemda skv. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Með bréfi, dags. 25. september 2023, var erindið grenndarkynnt og bárust athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. frá kæranda. Var frekari íbúðauppbyggingu við Gauksstaðaveg mótmælt þar sem vegurinn myndi ekki bera aukna umferð með tilheyrandi ónæði fyrir nágranna.

Málið var tekið fyrir að nýju á fundi framkvæmda- og skipulagsráðs 25. október 2023 vegna framkominna athugasemda. Bókað var að einhver umferðaraukning yrði til og frá Gauksstöðum, en að ekki væri hægt að slá því föstu að umferðarþungi yrði umfram það sem eðlilegt gæti talist. Taldi ráðið að athugasemdirnar gæfu ekki tilefni til synjunar á fyrirspurninni, erindið samræmdist aðalskipulagi og væri því samþykkt. Þeirri ákvörðun var skotið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 29. desember 2023 í máli nr. 134/2023, var kærumálinu vísað frá nefndinni þar sem ákvörðun framkvæmda- og skipulagsráðs var talin liður í málsmeðferð, en ekki lokaákvörðun í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var af hálfu nefndarinnar leiðbeint um að ef byggingarfulltrúi myndi ljúka málinu með því að samþykkja umdeild byggingaráform væri sú ákvörðun eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Með bréfi, dags. 4. janúar 2024, til eiganda Gauksstaða tilkynnti byggingarfulltrúi Suðurnesjabæjar um framangreinda afgreiðslu framkvæmda- og skipulagsráðs frá 25. október 2023 og tók fram að í henni fælist samþykkt byggingaráforma í samræmi við 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Byggingarfulltrúi áritaði aðaluppdrætti byggingaráformanna til samþykktar hinn 23. janúar 2024.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að í grenndarkynningu hafi tvær athugasemdir verið sendar inn þar sem fjölgun íbúða við Gauksstaði hafi verið mótmælt vegna aukinnar umferðar og ónæðis á öllum tímum sólarhringsins sem fylgi heimagistingu og íbúðum til útleigu í tengslum við ferðaþjónustu. Umferðaraukningin og ónæðið sem muni fylgja byggingunni sé mun meira en eðlilegt geti talist á viðkomandi svæði sem sé utan þéttbýliskjarna Suðurnesjabæjar. Gauksstaðavegur sé einbreiður, malbikaður og gamall sveitavegur þar sem finna megi sex hús. Í verkefnalýsingu vegna breytinga á Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Garðs 2013–2030, dags. 15. september 2022, er varði breytingu í landi Gauksstaða, komi fram að áætluð starfsemi geti dregið til sín um 5–7.000 ferðamenn árlega. Ljóst sé að um umtalsverða umferðaraukningu sé að ræða um fáfarinn veg sem muni valda töluverðu ónæði fyrir íbúa, en ekki liggi annar vegur að Gauksstöðum. Þá sé gerð athugasemd við að framkvæmdir hafi hafist án þess að byggingarleyfi hafi verið gefið út.

Málsrök Suðurnesjabæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að ef synja beri erindi sem berist sveitarfélaginu þurfi óyggjandi heimildir að liggja til grundvallar slíkri ákvörðun auk þess sem ávallt skuli gæta meðalhófs. Í kæru sé ekki greint frá tölulegum staðreyndum eða öðrum haldbærum rökum sem hægt væri að styðjast við til að meta hvort um óeðlilega aukningu umferðar verði að ræða vegna fyrirhugaðrar endurbyggingar á matshluta 03 á lóðinni Gauksstöðum. Ekki liggi fyrir samþykkt deiliskipulag fyrir svæðið og því hafi verið stuðst við gildandi aðalskipulag, en þar sé umrædd lóð á skilgreindu svæði fyrir íbúðarhúsabyggð, ÍB-16. Alls séu skráðar fimm íbúðir eða lóðir á Gauksstaðavegi sem allar séu skráðar sem einbýlishús. Gauksstaðir séu við norðurenda Gauksstaðavegar í botnlanga. Þar séu skráðir fjórir matshlutar. Matshluti 01 sé skráður sem íbúðarhús á tveimur hæðum með tveimur íbúðum og matshluti 02 sé skráður sem bílgeymsla. Heimild sé fyrir því að breyta matshluta 02 í íbúð og standi þær framkvæmdir nú yfir. Matshluti 03 sé skráður sem geymsla og sé nú fyrirhugað að endurbyggja hann sem íbúð. Þá sé matshluti 04 skráður sem parhús, þ.e. tvær íbúðir. Samtals séu því fimm íbúðir á Gauksstöðum, en þær séu sex ef matshluti 03 sé talinn með. Á umræddu svæði, þ.e. á Gauksstöðum og við Gaukstaðaveg, sé því í raun um að ræða fjölgun íbúða úr 11 í 12. Með hliðsjón af þeirri fjölgun íbúða hafi skipulagsyfirvöld metið það svo að ekki væri hægt að fallast á þau sjónarmið kæranda að umferðamagn og ónæði verði meira en eðlilegt geti talist í þéttbýli. Ekkert byggingarleyfi hafi verið gefið út enda hafi ekki öllum nauðsynlegum gögnum verið skilað inn, sbr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Farið hafi verið á fyrirhugaðan byggingarstað og ekki hafi verið hægt að merkja neinar framkvæmdir í tengslum við matshluta 03. Hin kærða ákvörðun hafi verið byggð á rökum og sanngirnissjónarmiðum og við töku hennar hafi skipulagslögum nr. 123/2010 og mannvirkjalögum verið fylgt í einu og öllu.

Málsrök eiganda lóðarinnar Gauksstaða: Vísað er til þess að samkvæmt Aðalskipulagi Suðurnesjabæjar 2022–2034 séu Gauksstaðir innan þéttbýliskjarna Suðurnesjabæjar. Við Gauksstaðaveg séu nú skráðar 10 íbúðir og muni þeim fjölga um eina með þeirri íbúð sem um sé deilt í máli þessu. Séu þá ótaldar óskráðar íbúðir í fasteign kæranda. Í ljósi þess að kærandi hafi árið 2005 farið í samskonar framkvæmdir á sinni eign sé sérstakt að hann mótmæli byggingaráformunum. Bendi allt til þess að bílskúr kæranda sem hann hafi endurbyggt sé í dag nýttur sem íbúð. Sú verkefnalýsing sem kærandi vísi til sé ótengd máli þessu og snúi að annarri eign með annað fastanúmer. Ljóst sé að ekki sé hægt að koma 5–7.000 ferðamönnum á ári fyrir í þeirri tæplega 92 m2 íbúð sem um sé deilt í máli þessu. Eigandi lóðarinnar hafi haft samband við verkfræðistofu varðandi umferðargreiningu á Gauksstaðavegi vegna endurbyggingar hússins og hafi sérfræðingar hennar talið enga þörf á slíkri greiningu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um samþykki byggingaráforma fyrir endurbyggingu  matshluta 03 á lóðinni Gauksstöðum, en um er að ræða 91,6 m2 einbýlishús á einni hæð. Með bréfi byggingarfulltrúa Suðurnesjabæjar, dags. 4. janúar 2024, var eiganda lóðarinnar tilkynnt að framkvæmda- og skipulagsráð hefði samþykkt byggingaráformin 25. október 2023 í samræmi við 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Fyrir liggur að hinn 23. janúar 2024 áritaði byggingarfulltrúi aðaluppdrætti fyrirhugaðs mannvirkis til samþykktar og verður því litið svo á að það sé hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Verður að túlka þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar um aðild að kærumálum þar sem við mat á því hvort lögvarðir hagsmunir séu fyrir hendi beri að líta til þess hvort hlutaðeigandi eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins.

Kærandi er eigandi fasteignarinnar að Gauksstaðavegi 6, en hús hans er í u.þ.b. 130 m fjarlægð frá þeim stað þar sem fyrirhugað endurbygging er áætluð. Verður ekki séð að mannvirkið snerti grenndarhagsmuni kæranda. Aftur á móti hefur kærandi fært fram þau sjónarmið að umferðaraukning og ónæði sem fylgi byggingunni verði meiri en eðlilegt geti talist á viðkomandi svæði. Á það verður ekki fallist enda er umrætt svæði innan þéttbýlismarka samkvæmt Aðalskipulagi Suðurnesjabæjar 2022–2034 auk þess sem Gauksstaðavegur telst sveitarfélagsvegur skv. 9. gr. vegalaga nr. 80/2007 og því ætlaður almenningi til frjálsrar umferðar. Þrátt fyrir að gera megi ráð fyrir einhverri aukningu á umferð verður þó að telja þau áhrif óveruleg enda einungis um að ræða fjölgun um eina íbúð.

Með hliðsjón af framangreindu uppfyllir kærandi ekki skilyrði kæruaðildar samkvæmt fyrrgreindri 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og verður málinu því vísað frá úrskurðarnefndinni sökum aðildarskorts.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

144/2023 Sauðadalur

Með

Árið 2024, fimmtudaginn 14. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 144/2023, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 21. nóvember 2023 um að veita leyfi til leitar og rannsóknar á málmum á afmörkuðu svæði milli Vatnsdals og Svínadals í Húnabyggð.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. desember 2023, kæra eigandi Stóru-Giljár, eigandi Hnausa 1 og 2 og Sjálfseignar­stofnun Grímstungu- og Haukagilsheiðar, eigandi hlutar í jörðinni Sauðadals, þá ákvörðun Orkustofnunar frá 21. nóvember 2023 að veita Víðari ehf. leyfi til leitar og rannsókna á málmum á afmörkuðu svæði milli Vatnsdals og Svínadals í Húnabyggð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi, en til vara að hún verði felld úr gildi að því marki sem hún felur í sér heimild til rannsókna innan jarða kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Orkustofnun 22. janúar 2024.

Málavextir: Með bréfi, dags. 29. október 2020, sótti Víðarr ehf. um leyfi Orkustofnunar til rannsókna á málmum á afmörkuðu svæði í Húnavatnshreppi, nú Húnabyggð, á grundvelli 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Fram kom í umsókninni að sótt væri um leyfi til leitar og rannsókna á málmum, nánar tiltekið gulli, kopar, sinki, blýi, silfri og öðrum hagnýtum jarðefnum sem kunni að finnast á umbeðnu svæði. Var sótt um leyfi til fimm ára með heimild til að óska framlengingar á leyfinu ef þörf væri á. Markmiðið með rannsóknunum væri að leggja mat á frumgerð steinefna framangreindra jarðefna í jarðvegi svæðisins og yrði niðurstaðan sú að efnin finnist í nægu magni og styrk til að réttlæta námuvinnsla myndi í kjölfarið sótt um nýtingarleyfi á grundvelli þessara rannsókna. Tók leyfisumsóknin til svæðis alls um 255,8 km2 að flatarmáli. Í rannsóknaráætlun umsóknarinnar kom m.a. fram að fyrirhuguð leit og rannsóknir myndu felast í kortlagningu svæðisins, sýnatöku, grunnrannsóknum á umhverfisþáttum svæðisins og kjarnaborun.

Á árunum 2021 og 2022 mun Orkustofnun og leyfishafi hafa átt í nokkrum samskiptum vegna úrbóta á þeirri umsókn og lá fullnægjandi umsókn að mati Orkustofnunar ekki fyrir fyrr en 3. janúar 2023. Í samræmi við 4. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998 leitaði Orkustofnun umsagnar Umhverfisstofnunar og Náttúrufræðistofnunar Íslands í apríl 2023. Þá sendi Orkustofnun bréf, dags. 8. maí s.á., til Húnabyggðar og tiltekinna landeigenda á svæðinu og óskaði eftir umsögn með vísan til 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Bárust stofnuninni athugasemdir frá Umhverfisstofnun, Náttúrufræðistofnun, Húnabyggð og nokkrum landeigendum. Með tölvupósti til Orkustofnunar 14. júní 2023 sendi leyfishafi svör sín við framkomnum athugasemdum og tók m.a. fram að tekið yrði fullt tillit ábendinga landeigenda.

Leyfishafi sendi Orkustofnun uppfærða rannsóknaráætlun með bréfi, dags. 27. júní 2023. Fól sú áætlun m.a. í sér breytta afmörkun leyfissvæðisins þar sem flatarmál fyrirhugaðs rannsóknar­svæðis hafði minnkað í um 165,1 km2. Var í bréfinu tekið sérstaklega fram að ekki væri um að ræða nýja umsókn. Með bréfi Orkustofnunar, dags. 14. nóvember 2023, var leyfishafa tilkynnt um þau áform stofnunarinnar að samþykkja umsókn félagsins. Leyfið var veitt 21. s.m. í samræmi við 4. gr. laga nr. 57/1998 og var þar tiltekið í 3. gr. að gildistími þess væri frá útgáfudegi til 31. desember 2028.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að rannsóknarleyfi feli í sér íþyngjandi ágang á kærendur sem eigendur jarðarinnar Sauðadals. Ekki hafi verið leitað umsagna þeirra áður en hið kærða rannsóknarleyfi hafi verið veitt. Orkustofnun hefði borið að fara að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 við málsmeðferð útgáfu hins kærða leyfis. Hafi stofnuninni því borið að veita kærendum tækifæri á að koma að athugasemdum sínum í samræmi við 13. gr. laganna. Gildi það um rétt landeiganda til að tjá sig um rannsóknarleyfi á landareign sinni, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 9/2019. Í úrskurðinum komi fram það mat Orkustofnunar að umsögn landeigenda hefði ekki haft áhrif á niðurstöðuna, en nefndin hafi talið að ekki væri útilokað að athugasemdir landeigenda hefðu getað haft áhrif á mat Orkustofnunar um það hvort eða með hvaða skilyrðum veita ætti leyfi. Jafnframt sagði nefndin að möguleg vitneskja landeigenda um umsókn um rannsóknarleyfi gæti ekki leitt til þess að Orkustofnun væri rétt að virða að vettugi andmælarétt þeirra.

Kærendur hafi verið í viðræðum við félagið Iceland Resources ehf. um rannsókn og leit að málmum á jörðum þeirra. Viðræðurnar hafi leitt til samnings sem hafi verið undirritaður 25. nóvember 2023. Tilkynning frá Orkustofnun um hugsanlegt rannsóknarleyfi til Víðars ehf. hefði því haft mikla þýðingu fyrir kærendur og gefið þeim tilefni til andmæla. Í fylgibréfi með hinu kærða leyfi komi fram að í þeim tilvikum sem landeigendur hefðu lagst gegn rannsóknum hefði verið óskað eftir því að viðkomandi jarðir væru undanskildar við afmörkun leyfissvæðis. Brot á andmælarétti kærenda hafi því haft mikla þýðingu fyrir niðurstöðu málsins.

Einnig sé krafist ógildingar með vísan til friðhelgi eignarréttarins, sbr. 72. gr. stjórnar­skrárinnar. Einn þáttur eignarréttar sé umráðaréttur. Nauðsynlegt sé við málsmeðferð Orku­stofnunar að taka tillit til umráðaréttar landeiganda á eign sinni. Við mat á því hverjum sé veitt rannsóknarleyfi hljóti að hafa mikla þýðingu að samkomulag hafi tekist við kærendur um rannsóknar í landi þeirra. Félagið Iceland Resources hafi sótt um rannsóknarleyfi og þyki kærendum því undarlegt að öðru félagi hafi verið veitt leyfi, en það félag hafi ekki haft neitt samráð eða samband við kærendur.

Málsrök Orkustofnunar: Stofnunin vísar til þess að samkvæmt umsókn og rannsóknaráætlun leyfishafa feli leit og rannsókn á svæðinu í sér eftirtalda þætti: jarðfræðikortlagningu, sýnatöku með hamri, jarðeðlisfræðilegar rannsóknir, grunnrannsóknir á umhverfisþáttum og kjarna­boranir. Af þessum þáttum séu kjarnaboranir sá eini sem inniberi einhverjar sérstakar fram­kvæmdir með tilheyrandi raski. Það sé ólíklegt að borað verði neðar en 250 m í jörðu auk þess sem þvermál hola verði minna en 10 cm. Engin eitruð efni verði notuð við boranir. Ekki sé óhugsandi að nauðsynlegt verði að koma upp takmörkuðum aðgangsbrautum, ef þær séu ekki til staðar, ellegar verði notast við þyrlu til að koma í veg fyrir rask á umhverfinu. Að borunum loknum beri leyfishafa að ganga frá holum á fullnægjandi hátt og hreinsa svæðið.

Stofnunin telji rétt að taka fram að veiting rannsóknarleyfis feli hvorki í sér heimild til né vilyrði um leyfi til nýtingar á leyfissvæðinu. Sækja þurfi sérstaklega um slíkt nýtingarleyfi á grundvelli laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Jafnframt þurfi nýtingarleyfishafi skv. 7. gr. laganna að ná samkomulagi við landeigendur um endurgjald fyrir auðlindina eða fá heimild til eignarnáms áður en vinnsla auðlindar hefjist. Atriði er lúti að áhrifum mögulegrar nýtingar komi því ekki til skoðunar við þá málsmeðferð sem hér um ræði.

Kærendum, ásamt öðrum landeigendum á því svæði sem hafi verið afmarkað í umsókn leyfishafa, hafi verið sent erindi 10. júní 2023. Þar hafi verið upplýst um framkomna umsókn og hafi aðilum máls verið gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Erindið hafi verið sent bréfleiðis á heimilisföng aðila. Stofnuninni hafi borist athugasemdir frá landeigendum á svæðinu. Ekkert bendi til þess að kærendur hafi ekki fengið bréf sem sannanlega hafi borist landeigendum búsettum í næsta nágrenni. Póstsending þessi hafi farið fram með sama hætti og venjulega og hafi ekkert bréf verið endursent til stofnunarinnar.

Líti úrskurðarnefndin svo á að kærendur hafi ekki notið andmælaréttar sé það mat Orku­stofnunar að slíkur annmarki nægi ekki til að ógilda hina kærðu ákvörðun. Við mat á því hvort skortur á veitingu andmælaréttar teljist verulegur annmarki hafi úrskurðarnefndin stuðst við sérstakan mælikvarða, sbr. mál nr. 135/2020, 88/2017 og 55/2012. Með sérstökum mælikvarða er átt við að brot á andmælareglunni leiði aðeins til ógildingar ef það sé til þess að efnislega röng ákvörðun hafi verið tekin í viðkomandi máli. Í máli nr. 9/2019, sem kærendur vísi til, hafi ákvörðun Orkustofnunar verið felld úr gildi þar sem hluti rannsóknar hafi falist í gerð sérstakra könnunargryfja sem gætu haft í för með sér verulegt jarðrask. Hins vegar verði ekki talið að þær kjarnaboranir sem hið kærða rannsóknarleyfi taki til muni leiða af sér verulegt jarðrask enda sé ekki þörf á borplani líkt og í hefðbundnum borunum eftir heitu eða köldu vatni. Því sé hér um nokkurn mun á aðstæðum að ræða.

Við málsmeðferð leyfisumsókna til leitar og rannsókna auðlinda horfi Orkustofnun fyrst og síðast til atriða sem snúi að sjálfri auðlindinni og að ekki sé gengið lengra í umgengni við umhverfið og hagaðila en nauðsynlegt sé til að leit og rannsókn nái markmiðum sínum. Ekki sé deilt um að leitar- og rannsóknarleyfi feli í sér skerðingu á umráðarétti viðkomandi landareigna. Umsagnir og athugasemdir landeigenda hafi almennt einkum áhrif á skilyrði leyfa sem varði hagsmuni landeigenda sérstaklega, s.s. vegna nýtingar á landsvæði og/eða vegna hlunninda jarða, t.d. ræktunar, æðarvarps, veiðitímabils eða annarra slíkra atriða sem ástæða sé að taka tillit til. Í þessu samhengi sé því nauðsynlegt að vísa til þess að í hinu kærða rekstrarleyfi séu ákvæði sem ætluð séu til að gæta hagsmuna kærenda. Þannig sé í 1. gr. leyfisins tekið skýrlega fram að leyfið feli hvorki í sér heimild til né vilyrði um nýtingu á leyfissvæðinu. Kveðið sé á um í 5. gr. að framkvæmdir megi ekki valda mönnum, munum eða búpeningi hættu eða skaða, auk þess sem greinin innihaldi það skilyrði að ef ætla megi að framkvæmdi hafi áhrif á starfsemi annarra aðila í nágrenninu beri að hafa samráð við þá og taka tillit til þess. Samkvæmt 10. gr. sé leyfishafi skaðabótaskyldur gagnvart öllu tjóni sem hann kunni að valda við rannsóknir sínar, sbr. einnig 28. gr. laga nr. 57/1998.

Jarðborun til rannsókna á jarðvegi sé framkvæmd sem ekki taki langan tíma og sé aðilum vel unnt að framkvæma boranir í nálægð við hvorn annan að því gefnu að eðlilegt samráð eigi sér stað. Erfitt sé að sjá að þær aðstæður geti skapast að jarðborun eins og aðili áformi útiloki aðra, nema þá í allra versta falli í afar skamman tíma. Fjöldi borana sé áætlaður á svæðinu og eðlilegt samráð samkvæmt 4. mgr. 5. gr. leyfisins veiti aðilum færi á skipulagningu sinna framkvæmda með tilliti til hvors annars.

Kærendur telji að meintur brestur á rétti þeirra til að koma á framfæri sjónarmiðum sínum hafi leitt til þess að þeir hafi ekki átt þess kost að eignarlönd þeirra hafi verið undanskilin því rannsóknarleyfi sem hér sé um deilt. Um þetta vísi Orkustofnunar til þess að þær breytingar sem orðið hafi á umsókn leyfishafa að fengnum umsögnum nokkurra annarra landeigenda, sem hafi leitt til þess að tiltekin eignarlönd hafi verið undanskilin leyfi til leitar og rannsóknar, hafi alfarið verið að frumkvæði leyfishafa. Orkustofnun hafi ekki gert kröfu þar um. Svæðin sem hafi verið undanskilin eigi það sammerkt að vera á jaðri leitar- og rannsóknarsvæðisins eins og það hafi upphaflega verið afmarkað. Eignarlönd kærenda séu aftur á móti meginþungi svæðisins og ef þau hefðu verið undanskilin í leyfinu hefði það orðið að engu. Nokkur fjarstæða sé í því að ætla að neikvæð afstaða landeiganda, eingöngu á grunni andstöðu vegna ágangs á land, hefði breytt ákvörðun Orkustofnunar.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að skv. 4. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu skuli Orkustofnun leita umsagnar Umhverfis­stofnunar, Náttúrufræðistofnunar Íslands og eftir atvikum Hafrannsóknastofnunar áður en leyfi sé veitt. Verði því ekki séð að Orkustofnun beri lagaskylda til þess að leita umsagna allra landeigenda og hvað þá að meint brot á andmælarétti geti leitt til ógildingar ákvörðunar um útgáfu rannsóknarleyfis. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum hafi Orkustofnun sent bréf á alla hlutaðeigandi landeigendur á því svæði sem leyfið varði.

Komist úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að andmælaréttur kærenda hafi ekki verið virtur með fullnægjandi hætti þá sé byggt á því að slíkt geti ekki leitt til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Leyfið feli í sér leyfi til leitar og rannsókna á málmum á afmörkuðu svæði, en feli t.a.m. ekki í sér heimild til nýtingar. Í raun sé um að ræða lítilsháttar rask á landi kærenda. Til viðbótar sé bent á að kærendur hafi verið meðvitaðir um umsókn leyfishafa um þó nokkurt skeið. Til að mynda hafi komið fram undir rekstri kærumálsins að kærendur hafi verið í samskiptum við Iceland Resources ehf., en forsvarsmenn þess félag hafi verið meðvitað um umsókn leyfishafa að minnsta kosti undanfarin tvö ár. Kærendum hafi verið í lófa lagið að leggja inn umsögn til Orkustofnunar. Í öllu falli hafi verið augljóslega óþarft að veita kærendum frekari kost á að skila inn umsögnum, sbr. til hliðsjónar 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Hið meinta samstarf kærenda og Iceland Resources geti engin áhrif haft í máli þessu. Aukin­heldur hafi tilkynning um samstarfið verið send út eftir að leyfi hafi verið gefið, sbr. tölvupóst frá 25. nóvember 2023. Í þessu sambandi sé einnig bent á að skv. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998 skipti ekki máli þótt landeigandi hafi sjálfur hafið rannsókn eða leit eða heimilað það öðrum nema viðkomandi aðili hafi gilt rannsóknarleyfi samkvæmt lögunum sem sé ekki staðan í máli þessu. Með sama hætti geti Orkustofnun heimilað öðrum rannsóknir og leit og gefið út rannsóknarleyfi til viðkomandi, líkt og Orkustofnun hafi nú veitt leyfishafa.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til þess að meðfylgjandi umsögn Orkustofnunar hafi verið afrit 35 bréfa sem dagsett hafi verið 8. maí 2023. Þá hafi einnig verið að finna afgreiðsluseðil frá Póstinum þar sem fram komi að bréfin hafi verið 62 og send 10. s.m. Í umsögn stjórnvaldsins hafi hins vegar verið fullyrt að bréfin hafi verið send 10. júní s.á., en í fylgibréfi hins kærða leyfis komi fram á fyrstu síðu að bréf hafi verið send 8. maí s.á. Þá komi fram í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands að þeirri stofnun hafi borist erindið í tölvupósti. Af því megi ráða að bréfið hafi ekki borist bréfleiðis, en sú ályktun fái jafnframt stoð í því að bréfin hafi öll verið undirrituð rafrænt. Nauðsynlegt sé að Orkustofnun afhendi öll gögn málsins til úrskurðarnefndarinnar enda kunni að felast vísbendingar í þeim um það hvernig öðrum landeigendum hafi borist umrædd bréf. Nokkuð misræmi sé í skýringum stofnunarinnar um það hvenær bréfin hafi verið send og hversu mörg þau hafi verið. Kærendur árétti að þeim hafi aldrei borist bréf frá Orkustofnun. Fyrir liggi og virðist óumdeilt að Sjálfseignarstofnun Grímstungu- og Haukagilsheiðar hafi ekki verið send tilkynning vegna Sauðadals. Lönd kærenda séu meginþungi svæðisins eins og fram komi í umsögn Orkustofnunar. Þrátt fyrir það hafi ekki verið með neinu móti tryggt að leitað yrði sjónarmiða eins eiganda Sauðadals eða tilkynning send kærendum með sannanlegum hætti. Því hafi stofnunin ekki sýnt fram á að kærendum hafi verið veittur andmælaréttur.

Hefðu kærendur notið andmælaréttur hefði það leitt til annarrar niðurstöðu, enda hefði þeir þá getað komið á framfæri að þeir hygðust semja við Iceland Resources ehf. Í því samhengi skipti máli að landeigandi sé sviptur forgangi að nýtingarleyfi vegna auðlindar í eignarlandi ef hann hafi ekki fengið útgefið rannsóknarleyfi, sbr. lokamálslið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998. Kærendur séu þannig ekki eingöngu sviptir umráðarétti eignar sinnar heldur sé ráðstöfunarréttur þeirra einnig skertur, en umráða- og ráðstöfunarréttur sé hluti eignarréttar og þar með varin af 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Viðbótarathugasemdir Orkustofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er áréttað að kærendum hafi verið gefinn kostur á að tjá sig um umsókn leyfishafa. Hvað varði þann þátt að Sjálfseignarstofnun Grímstungu- og Haukagilsheiðar hafi ekki verið veittur andmælaréttur sérstaklega sé bent á að meðal þeirra landeigenda sem leitað hafi verið umsagna hjá séu eigendur eða 7/8 hluta sjálfseignarstofnunarinnar. Að því gefnu að viðkomandi landeigendur séu meðvitaður um eignarhluta sinn í sjálfseignarstofnuninni sé eðlilegt að ætla að hagsmunir hennar séu nægjanlega tryggðir. Því fari fjarri að þar sé kominn slíkur ágalli að ógilda beri hina kærðu ákvörðun.

Þá sé því andmælt að vitneskja Orkustofnunar um samning kærenda við Iceland Resources ehf. hefði breytt ákvörðun stofnunarinnar. Kærendum sé heimilt að leita sjálfir að auðlindum á svæðinu. Þá hafi tilvísun kærenda til 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknar og leit á auðlindum í jörðu enga þýðingu enda hafi þeir ekki áður fengið rannsóknarleyfi og hafi heldur ekki sótt um slíkt.

—–

Undir rekstri þessa máls kom Iceland Resources ehf. á framfæri sjónarmiðum sínum vegna hinnar kærðu ákvörðunar. Félagið tekur undir kröfu kærenda um að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Bent sé á að félagið hafi sótt um rannsóknarleyfi á sama svæði árið 2021, en Orkustofnun hafi ekki enn afgreitt erindi félagsins. Áður hafi legið inni hjá stofnuninni eldri umsókn Melmis ehf., dags. 7. júlí 2016, vegna umrædds svæðis, en Iceland Resources hafi tekið yfir það félag og þar með umsóknina. Orkustofnun hafi leiðbeint um að senda þyrfti nýja umsókn í nafni hins sameinaða félags. Eftir að hafa gert það hafi þær upplýsingar borist að annað félag, þ.e. leyfishafi, hefði sótt um rannsóknarleyfi á sama svæði og að engin afstaða yrði tekin til umsóknar Iceland Resources ehf. fyrr en ákvörðun lægi fyrir um þá umsókn leyfishafa á grundvelli þess að hún væri „fyrr fram komin“. Fundið hafi verið að þessari málsmeðferð með tölvupósti 19. júlí 2022 og þess krafist að Orkustofnun myndi fjalla um umsókn félagsins án frekari tafa. Útgáfa hins kærða leyfis á þeim grundvelli að umsókn leyfishafa hafi fyrr fram komið standist hvorki stjórnsýslulög nr. 37/1993 né meginreglu stjórnsýsluréttar. Orkustofnun hafi borið að meta umsókn félagsins samhliða umsókn leyfis­hafa á grundvelli reglunnar um skyldubundið mat stjórnvalda og réttmætisreglu stjórnsýslu­réttarins. Atvik málsins séu jafnframt með þeim hætti að athugavert sé að styðjast við það hvaða umsókn komi inn á undan. Í fyrsta lagi hafi félaginu verið leiðbeint um að senda inn nýja umsókn án þess að greint hafi verið frá afleiðingum þess. Í öðru lagi virðist leyfishafa hafa verið leiðbeint um að lagfæra fyrri umsókn, en af því megi ráða að upphafleg umsókn hafi verið ófullnægjandi og því hafi allt eins verið unnt að líta á bréf leyfishafa frá 27. júní 2023 sem nýja umsókn. Í þriðja lagi hafi félagið leitað til landeigenda og óskað eftir samvinnu við þá sem sé málefnalegt sjónarmið og mikilvægara heldur en tilvísun til „fyrstur kemur fyrstur fær.“ Að lokum sé bent á að fyrirsvarsmaður leyfishafa sé fyrrum starfsmaður Orkustofnunar og hafi starfað þar á árunum 2008 til 2011. Hann hafi m.a. verið yfirmaður starfsmanns Orkustofnunar sem hafi komið að útgáfu rannsóknarleyfisins. Með vísan til þeirrar málsmeðferðar sem félaginu hafi verið gert að sæta svo og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga séu fyrir hendi aðstæður sem eigi að leiða til ógildingar á ákvörðun Orkustofnunar.

Leyfishafi kom á framfæri athugasemdum sínum við úrskurðarnefndina vegna sjónarmiða Iceland Resources. Bendir hann á að skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu skuli rannsóknarleyfi aðeins veitt einum aðila á hverju svæði. Eðli málsins samkvæmt verði að meta umsóknir eins og þær berast og í réttri röð. Önnur niðurstaða myndi til að mynda leiða til þess að með því að senda inn nýjar umsóknir væri hægt að tefja afgreiðslu allra umsókna vegna sama svæðis út í hið óendanlega. Þar vegi einnig sú meginregla stjórnsýsluréttar að ákvarðanir skuli teknar svo fljótt sem unnt sé. Gerðar séu athugasemdir við sjónarmið Iceland Resources um hlutdrægni tiltekins starfsmanns Orkustofnunar. Sá starfsmaður hafi starfað hjá Umhverfisstofnun á sama tíma og meintur fyrirsvarmaður leyfishafa hafi starfað hjá Orkustofnun, en sá aðili sé í raun ekki fyrirsvarsmaður leyfishafa heldur hafi hann aðeins veitt tímabundna ráðgjöf vegna undirbúning leyfisumsóknarinnar.

Þá kom Orkustofnun á framfæri við úrskurðarnefndina athugasemdum vegna sjónarmiða Iceland Resources ehf. Bendir stofnunin á að umsókn þess félags sé ekki til umfjöllunar í kærumáli þessu. Hvað varði leyfisumsókn Melmis frá 7. júlí 2016 þá hafi sú umsókn ekki verið tekin til efnislegrar meðferðar, en talið hafi verið ljóst að félagið hefði ekki getu til að ráðast í umsóttar rannsóknir. Þar að auki hafi félagið sýnt tómlæti hvað varði framgang málsins. Í nóvember 2021 hafi Orkustofnun tilkynnt Iceland Resources um að þeim málum sem varðaði umsóknir Melmis yrði lokað og ef Iceland Resources hygði á rannsóknir á svæðunum yrði að sækja um þau að nýju. Í svarbréfi forsvarsmanna félagsins, dags. 9. desember s.á., hafi komið fram að félagið myndi nota tímann fram á haustið 2022 til meta fýsilegustu kostina til frekari rannsókna, „þá með nýjum rannsóknarleyfum sem sótt yrði um eftir haustið 2022 kæmi til þess.“ Þá sé tekið fram að samanburðar á málsmeðferð umsóknar Melmis ehf. og leyfishafa sé óraunhæfur, en þannig hafi rannsóknaráætlun leyfishafa legið fyrir frá upphafi umsóknar sem hafi ekki verið tilfellið í leyfisumsókn Melmis.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Orkustofnunar frá 21. nóvember 2023 að veita Víðari ehf. leyfi til leitar og rannsókna á málmum á afmörkuðu svæði milli Vatnsdals og Svínadals í Húnabyggð, en rannsóknarsvæðið nær m.a. til jarðarinnar Sauðadals sem er í eigu kærenda.

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu gefur Orkustofnun út rannsóknarleyfi til rannsókna og leitar að auðlindum í jörðu, en um veitingu leyfis, efni þess og afturköllun fer nánar eftir VIII. kafla laganna, sbr. og 1. mgr. 5. gr. þeirra. Landeiganda eða umráðamanni lands er skylt að veita rannsóknarleyfishöfum óhindraðan aðgang að eignarlandi því sem í hlut á, sbr. 1. mgr. 26. gr. nefndra laga, og skv. 2. mgr. ákvæðisins ber landeiganda eða umráðamanni skv. 1. mgr. að hlíta hvers konar afnotum af landi, takmörkun á umráðarétti og óþægindum sem nauðsynleg eru vegna rannsókna í samræmi við viðkomandi leyfi. Landeigandi getur krafist bóta vegna tjóns sem hann verður sannanlega fyrir vegna veitingar leyfis til leitar og rannsókna á auðlind innan eignarlands vegna röskunar eða skemmda á landi og mannvirkjum og náist ekki samkomulag um bætur skal ákveða þær með eignarnámsmati, sbr. 28. gr. laganna.

Af framangreindum lagaákvæðum er ljóst að þegar rannsókn og leit að auðlindum í jörðu fer fram verða landeigendur að þola ákveðnar takmarkanir á eignarrétti sínum hvað varðar umráð og afnot eigna sinna. Svo sem áður segir er í lögum nr. 57/1998 fjallað um veitingu leyfis, efni þess og afturköllun, en að öðru leyti verður Orkustofnun við málsmeðferð sína að fara að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og viðhafa vandaða stjórnsýsluhætti. Felst í því m.a. að veita skal landeigendum tækifæri til að koma að athugasemdum sínum í samræmi við 13. gr. stjórn­sýslulaga, en greinin kveður á um að stjórnvald skuli að jafnaði gefa aðilum máls kost á að tjá sig um efni umsóknar áður en ákvörðun er tekin, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða þeirra og rök eða slíkt sé augljóslega óþarft. Þrátt fyrir að ákvæði laga nr. 57/1998 séu ótvíræð um þær takmarkanir á umráðum sem landeigendur verða að þola, verður ekki talið að óþarft sé að veita þeim kost á andmælum eða athugasemdum við meðferð umsókna um rannsóknarleyfi þar sem athugasemdir þeirra geta haft áhrif á mat Orkustofnunar um það hvort eða með hvaða skilyrðum veita eigi leyfi. Þá geta andmæli eða athugasemdir í þessu tilfelli verið þáttur í rannsókn máls, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Af hálfu kærenda er því haldið fram að Orkustofnun hafi ekki gætt að andmælarétti þeirra við málsmeðferð og útgáfu hins kærða rannsóknarleyfis. Er þeirri staðhæfingu andmælt af Orku­stofnun sem hefur lagt fram í málinu bréf með beiðni um umsögn til landeigenda á svæðinu, dags. 8. maí 2023, ásamt afgreiðsluseðli Póstsins frá 12. s.m. um afgreiðslu 62 bréfa innanlands. Þá liggur og fyrir að Orkustofnun bárust fjölmargar athugasemdir frá land­eigendum. Verður því lagt til grundvallar að stofnunin hafi sent bréf á landeigendur þess svæðis sem rannsóknarleyfið tekur til og þar með gætt að rétti þeirra skv. 13. gr. stjórnsýslulaga. Þó er ekki að sjá að Orkustofnun hafi sent einum af kærendum þessa máls, þ.e. Sjálfseignarstofnun Grímstungu- og Haukagilsheiðar, sem eiganda 1/8 hlutar í jörðinni Sauðadal, bréf með beiðni um umsögn. Þykir sá annmarki hins vegar ekki slíkur að varði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar þegar litið er til þess að Orkustofnun sendi öðrum eigendum jarðarinnar bréf.

Í lögum nr. 57/1998 er ekki mælt fyrir um að sá aðili er fái úthlutað rannsóknarleyfi hafi forgang að nýtingarleyfi. Er það áréttað í 1. gr. hins kærða leyfis þar sem segir að leyfið feli hvorki í sér heimild til né vilyrði um leyfi til nýtingar á leyfissvæðinu, en jafnframt kemur þar fram að áformi leyfishafi nýtingu á svæðinu í kjölfar rannsókna beri honum að sækja um sérstakt nýtingarleyfi. Aftur á móti er í 3. mgr. 7. gr. laganna fjallað um þær aðstæður þegar annar en rannsóknarleyfishafi fær leyfi til að nýta viðkomandi auðlind. Í þeim tilvikum getur sá sem kostaði rannsóknir krafið nýtingarleyfishafa um sannanlegan kostnað vegna rannsókna eða markaðsvirði þeirra. Þá er ljóst vegna fyrirmæla 2. mgr. 5. gr. laganna um að rannsóknarleyfi skuli veitt einum aðila á hverju svæði að um úthlutun takmarkaðra gæða er að ræða. Við lögmætisathugun hinnar kærðu ákvörðunar verður því tekið til skoðunar hvort Orkustofnun hafi verið rétt að afgreiða umsókn leyfishafa á undan umsókn félagsins Iceland Resources, en málatilbúnaður kærenda byggir m.a. á því að þeir hafi samið við það félag um rannsókn og leit að málmum á jörðum þeirra og má skilja málatilbúnað þeirra á þann veg að Orkustofnun hafi borið að afgreiða umsókn þess félags á undan umsókn leyfishafa.

Fyrir liggur að leyfishafi sótti um leyfi til rannsókna á málmum á umræddu svæði hinn 29. október 2020, en umsóknin var síðar uppfærð 3. janúar 2023 og 27. júní s.á. Umsóknin félagsins Iceland Resources var aftur á móti send Orkustofnun 10. mars 2021, en í júlí s.á. mun Orkustofnun hafa upplýst félagið um að ekki yrði tekin afstaða til þeirrar umsóknar fyrr en ákvörðun lægi fyrir um umsókn leyfishafa. Hefur félagið á hinn bóginn bent á að Melmir ehf. hafi sótt um rannsóknarleyfi á sama svæði árið 2016, en vegna yfirtöku Iceland Resources á hinu fyrrnefnda félagi beri að líta svo á að umsókn þess hafi borist Orkustofnun á undan leyfishafa. Á það verður ekki fallist enda liggur fyrir að Orkustofnun tilkynnti félaginu í nóvember 2021 að fyrirliggjandi málum vegna umsókna Melmis yrði lokað. Verður ekki séð að þeirri ákvörðun hafi verið mótmælt sérstaklega, en af hálfu Iceland Resources var því svarað til að félagið myndi meta fýsilegustu kostina til frekari rannsókna og eftir atvikum sækja um rannsóknarleyfi að nýju. Að því virtu verður að líta svo á að Orkustofnun hafi verið rétt að afgreiða umsókn leyfishafa á undan umsókn Iceland Resources.

Eins og fram kemur í rannsóknarleyfinu þá er leyfið háð almennum gildandi réttarreglum á hverjum tíma. Vegna þessa vekur úrskurðarnefndin athygli á lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, en ekki er útilokað að gæta þurfi að ákvæðum þeirra laga vegna framkvæmda á grundvelli rannsóknarleyfis.

Með hliðsjón af framangreindu og þar sem ekki verður séð að neinir þeir annmarkar liggi fyrir sem raskað geta gildi hinnar kærðu ákvörðunar verður kröfu kærenda um ógildingu hennar hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar Orkustofnunar frá 21. nóvember 2023 um að veita Víðari ehf. leyfi til leitar og rannsóknar á málmum á afmörkuðu svæði milli Vatnsdals og Svínadals í Húnabyggð.

138/2023 Þórisstaðir

Með

Árið 2024, fimmtudaginn 14. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 138/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 7. nóvember 2023 um að leggja á kæranda byggingarheimildargjöld að upphæð kr. 282.750.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 6. desember 2023, kærir eigandi Þórisstaða, Hvalfjarðarsveit, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hvalfjarðar­sveitar frá 7. nóvember 2023 um að leggja á kæranda byggingarheimildargjöld að upphæð kr. 282.750. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Hvalfjarðarsveit verði gert að endurskoða álagningu gjaldsins með hliðsjón af 51. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Því er jafnframt beint til nefndarinnar að tilefni sé að gera athugasemd við uppsetningu nýrrar gjaldskrár Hvalfjarðarsveitar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hvalfjarðarsveit 7. janúar 2024.

Málavextir: Í september 2023 sótti kærandi um byggingarheimild vegna 25 m2 gestahúss að Þórisstöðum. Að hans sögn hafi húsið verið staðsett á jörð kæranda þegar hann hafi keypt hana árið 2020. Húsið hafi ekki fylgt með í jarðarkaupunum en verið keypt árið 2022. Gestahúsið hafi verið byggt árin 2001–2002 og flutt að Þórisstöðum um 2002–2003. Umsókn kæranda var samþykkt á fundi byggingarfulltrúa og barst kæranda í kjölfarið greiðsluseðill með tölvupósti 7. nóvember 2023 að fjárhæð kr. 282.750.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að um sé að ræða gjaldtöku vegna umsóknar um byggingarheimild vegna húss sem staðið hafi að Þórisstöðum í rúm 20 ár. Umsóknin hafi miðað að því að þær byggingar sem séu að Þórisstöðum hafi þá stöðu sem ætlast sé til með tilliti til laga nr. 160/2010 um mannvirki, trygginga, fasteignagjalda, rétti til notkunar og skráningu fasteigna. Ný gjaldskrá feli í sér gjörbreytingu á fyrri gjaldskrá og sé samhljóða gjaldskrá Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs., að undanskildum nokkrum gjaldliðum, sem hafi verið breytt til hækkunar.

Í svari sveitarfélagsins við beiðni kæranda um rekstraráætlun hafi komið fram að fjárhags­áætlun varði rekstur sveitarfélagsins í heild sinni, þ. á m. rekstur skipulags- og byggingarmála, en þar væri ekki að finna sérstakan rökstuðning vegna kostnaðar þeirra embætta af einstökum verkefnum. Væru þau því annars eðlis en rekstraráætlun með rökstuðningi um þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á. Út frá upplýsingum í skjali sem eigi að sýna sundurliðaðan útreikning á gjaldskrá sé ljóst að nokkrir veigamiklir liði í útreikningi gjalds fyrir frístundahús eigi ekki við um afgreiðslu umsóknar kæranda, svo sem útsetning húss, stöðuskoðun, úttekt, eftirlit með framvindu á verkstað o.fl.

Óskað hafi verið eftir frekari sundurliðun á tekjum og gjöldum embættis skipulags- og byggingarfulltrúa sem og staðfestingu á hækkunum gjalda vegna nokkurra tegunda bygginga frá eldri gjaldskrá, en svar við þeirri fyrirspurn hafi ekki borist. Í fundargerð sveitarfélagsins frá árinu 2020 komi þó fram að heildarleyfisgjöld vegna 29,9 m2 gestahúss séu kr. 59.260 en þau séu nú kr. 282.750. Kærandi hafi óskað eftir endurskoðun á því gjaldi sem kært sé í máli þessu 23. nóvember 2023 en svar hafi ekki borist frá sveitarfélaginu.

Málsrök Hvalfjarðarsveitar:  Vísað er til þess að sveitarfélögum sé í lögum heimiluð ýmis­konar gjaldtaka í formi skatta og þjónustugjalda sem tengist skipulagi og mannvirkjagerð, svo sem innheimta skipulags-, byggingarleyfis- og gatnagerðargjalds. Gjald vegna kostnaðar við útgáfu byggingarleyfis og -heimildar teljist til þjónustugjalds. Eðli þjónustugjalda sé að þeim sé ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir þeim kostnaði sem í veitingu þjónustunnar felist. Almennt sé stjórnvöldum ekki heimilt að innheimta þjónustugjald nema það komi sérstaklega fram í settum lögum.

Viðurkennt sé að þjónustugjaldi megi á grundvelli lagafyrirmæla jafna með tilteknum hlut­lægum aðferðum á gjaldendur þess, en heildargjaldtakan megi ekki vera umfram þann kostnað sem veiting þjónustunnar kosti í raun. Gjaldendur þjónustugjalda verði af þeim sökum  að sæta því að greiða gjald sem almennt hljótist af því að veita þá þjónustu sem um ræði, þrátt fyrir að ekki sé skýrlega mælt fyrir um það í lögum á hvaða viðmiðum slík jöfnun gjalda skuli byggð. Sú krafa sé því ekki lögð á stjórnvöld að mæla kostnað hvers og eins með einstaklingsbundnum hætti sem nýti þjónustu þess, en þess gætt að gjöld séu lögð á eftir hlutlægum mælikvarða og að gættu jafnræði gjaldenda. Vísað sé til álita umboðsmanns Alþingis nr. 1517/1995 og nr. 5184/2007. Í síðarnefnda málinu hafði gjaldandi gert athugasemd við að honum væri gert að greiða sama gjald vegna fasteignar sinnar og þeim sem þar hafi haft fasta búsetu og fjallað hafi verið um sjónarmið hans um að gjaldtaka ætti að miðast við beina notkun söfnunargáma. Í áliti umboðsmanns hafi m.a. komið fram að í íslenskum rétti væri gengið út frá því að sá sem greiði þjónustugjöld geti yfirleitt ekki krafist þess að kostnaður vegna þeirra sé reiknaður út nákvæmlega. Þá hafi einnig komið fram að ef ekki sé hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði hafi verið talið heimilt að byggja á eðlilegri áætlun. Heildarfjárhæð slíks útreiknings sé síðan jafnað niður á áætlaðan fjölda notenda og með því fundin fjárhæð þjónustugjalds. Skoða þurfi hverja lagaheimild til töku þjónustugjalda fyrir sig.

Með 51. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé sveitarstjórnum heimilað að setja gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni byggingarfulltrúa. Núgildandi gjaldskrá fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitinga og þjónustu byggingarfulltrúaeftirlits Hvalfjarðarsveitar hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 21. nóvember 2022. Þar sé í 5. gr. tilgreining á gjaldtöku vegna veitingu byggingarheimilda og -leyfa. Gjaldi sé skipt í afgreiðslugjald annars vegar og eftirlits- og yfirferðargjald hins vegar. Þá sé ítarleg skipting eftir tegund mannvirkja og umfangsflokkar tilgreindir. Lægsta gjaldið sé tekið vegna frístundahúsa og falli þau í umfangsflokk 1, þ.e. teljist minni mannvirkjagerð þar sem lítil hætta sé á manntjóni, efnahagslegar og samfélagslegar afleiðingar mögulegs tjóns á mannvirki séu litlar og umhverfisáhrif takmörkuð.

Fjárhæð gjalds fyrir frístundahús sé byggt á eðlilegri áætlun vegna þeirrar vinnu sem falli til við leyfisveitingu og einstakir þættir sem gjaldið byggist á taki mið af meðaltalskostnaði einstakra þátta. Sú aðferð tryggi jafnframt, eins og kostur sé, að þjónustugjald vegna veitingu byggingarleyfa tiltekins flokks mannvirkja sé ekki hærri en heildarkostnaður við að veita þjónustuna. Í fylgiskjali 4.3, sem kærandi hafi fengið sent, sé ítarlega greint frá kostnaðarliðum sem áætlunin byggi á. Af fenginni reynslu liggi fyrir hversu mikill tími fari í hvern þátt fyrir sig. Greind áætlun sé endurskoðuð reglulega með tilliti til raunkostnaðar sveitarfélagsins vegna veitingar byggingarleyfa og -heimilda. Hækkun gjaldskrár byggi því á framangreindum forsendum og færi gjaldið nær því að svara til raunkostnaðar sveitarfélagsins við afgreiðslu umsókna um byggingarleyfi og -heimild.

Núverandi gjaldskrá sé að öllu leyti í samræmi við 51. gr. laga nr. 160/2010, fyllsta jafnræðis sé gætt enda gildi hið sama um alla í sömu stöðu og gjaldtakan sé ekki umfram heildarkostnað. Hvað snerti gjald sem innheimt hafi verið vegna frístundahúss kæranda, hafi raunkostnaður við leyfisveitinguna verið hærri en sem nemi innheimtu gjaldi. Það fylgi því kostnaður sem ekki sé tilgreindur í gjaldskrá þegar fara þurfi yfir gamalt mál eins og hér um ræði. Byggingarfulltrúi hafi þurft að fara yfir hvort og hvernig innra og ytra skipulag hússins, burðarvirki og lagnir samræmdust núgildandi lögum, reglum og stöðlum sem um slík hús gildi og meta hvort tilefni væri til að hafna umsókninni á þeim grundvelli eða hvort mögulegt væri að líta svo á að um væri að ræða gamalt mál sem þyrfti að ljúka, en þó þannig að uppfylltar væru kröfur um öryggis- og brunamál. Þessu hafi fylgt tímafrek vinna. Gögn þau sem kærandi hafi sent inn með umsókn sinni hafi verið takmörkuð sem hafi gert það að verkum að byggingarfulltrúi hafi þurft að sannreyna ýmsa hluti sem í tilfelli nýs hús lægju skýrt fyrir á uppdrætti sem styðjast mætti við. Varðandi burðarþol hússins þá hafi teikningar ekki verið í samræmi við hvernig húsið hafi verið byggt í raun og hafi umtalsverð vinna byggingarfulltrúa falist í að bera saman myndir og uppdrætti auk þess að eiga í samskiptum við aðila sem hafi þekkt til hússins. Vegna þessara álitaefna haf byggingarfulltrúi einnig þurft að leita sérfræðiaðstoðar. Þessu til viðbótar hafi þurft að kanna hvort húsið samræmdist skipulagi. Komi til endurskoðunar gjaldsins líkt og kærandi geri kröfu um megi gera ráð fyrir að það verði hærra en það sem nú þegar hafi verið greitt.

Mál úrskurðarnefndarinnar nr. 28/2020 sem vísað sé til í kæru sé ósambærilegt. Í því máli hafi álagning stöðuleyfisgjalds verið felld úr gildi m.a. vegna þess að kostnaðarliðir að baki gjaldinu hafi verið ranglega lagðir til grundvallar auk þess sem að óheimilt hafi verið að leggja til grundvallar að aukinn kostnaður hafi fylgt útgáfu leyfis og eftirlits með hverjum gámi umfram þann fyrsta sem leyfi væri gefið út fyrir. Engu slíku sé til að dreifa í máli þessu. Í fylgiskjali 4.3 sé rökstudd áætlun þar sem fram komi hversu mikill tími fari í hvern og einn verklið vegna útgáfu byggingarleyfis og heimilt sé að leggja alla liði sem þar séu tilgreindir til grundvallar. Mál kæranda sé ögn frábrugðið þar sem óskað sé eftir byggingarleyfi fyrir gamalt hús, en það breyti því ekki að gjaldskráin feli í sér eðlilega áætlun og kærandi hafi ekki heimtingu á því að kostnaður vegna hans máls verði reiknaður sérstaklega.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að sveitarfélagið hafi ekki svarað hvers vegna gjaldtaka byggi ekki á rekstraráætlun, líkt og lög kveði á um. Nokkrir veigamiklir kostnaðarliðir sem liggi til grundvallar gjaldi fyrir frístundahús eigi ekki við um hús kæranda, líkt og útsetning húss og úttektir.

Vegna svara sveitarfélagsins um að einstakir kostnaðarliðir byggi á fenginni reynslu og að áætlunin sé endurskoðuð reglulega út frá raunkostnaði þá sé rétt að benda á að uppsetning og útreikningur gjaldskrárinnar byggi alfarið á nýlegri gjaldskrá Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. sem tekið hafi gildi 17. febrúar 2022. Augljóst sé að engin vinna hafi farið fram á vegum Hvalfjarðarsveitar við uppsetningu eða útreikning á raunkostnaði sveitarfélagsins við tilurð gjaldskrár þess, sem tekið hafi gildi 21. nóvember 2022. Eina auðsjáanlega vinnuframlag sveitarfélagsins hafi falist í því að hækka suma gjaldliði samkvæmt vísitölu frá því að gjaldskrá Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. hafi tekið gildi þar til gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar hafi verið lögð fram. Við athugun kæranda á fjölda nýlegra gjaldskráa sem birtar hafi verið í B-deild virðist þessi afritun Hvalfjarðarsveitar á gjaldskrá annars byggingafulltrúaembættis fordæmalaus.

Þá séu nokkrar að því virðist handahófskenndar breytingar gerðar á gjaldskrá Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita og sé ein af þeim sú að sá flokkur sem frístundahús eða gestahús undir 40 m2 falli undir í þeirri gjaldskrá sé felldur brott í gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar. Samkvæmt fyrirspurn kæranda til byggingarfulltrúa Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita væru gjöld kæranda kr. 177.700 kr. í því umdæmi. Staðhæfing um að áætlun Hvalfjarðarsveitar sé endur­skoðuð reglulega með tilliti til raunkostnaðar vegna útgáfu byggingarleyfa og heimilda sé því röng.

Áður en umsókn vegna hússins hafi verið send inn hafi kærandi átt fund með byggingarfulltrúa um hvernig og hvort hann tæki við byggingarleyfisumsókn vegna hússins, byggða á þeim gögnum frá fyrri eigendum sem kærandi hafi sýnt á fundinum. Hafi byggingarfulltrúi svarað þeirri fyrirspurn játandi. Á óvart komi að mikil vinna hafi farið í að skoða burðarvirki og lagnir þar sem engar teikningar af lögnum hafi verið lagðar fram. Hvað varði vinnu við samskipti við „aðila sem þekktu til hússins“ sé erfitt að átta sig á hvaða aðila geti verið um að ræða og hver tilgangur með slíkum samskiptum hafi verið. Hönnuður hússins sé látinn og þau systkini sem smíðað hafi húsið hafi ekki fengið fyrirspurn frá byggingarfulltrúa vegna þess. Einnig komi verulega á óvart að byggingarfulltrúi hafi þurft að leita sérfræðiaðstoðar vegna hússins og fróðlegt væri að fá upplýsingar um hvað sú aðstoð hafi snúist og hver kostnaður hafi verið við hana. Vinna við að kanna hvort húsið samræmdist skipulagi komi einnig á óvart, því við lestur á skilmálum aðalskipulags sé augljóst að hús af þessari stærð og gerð sé öllum sem eigi lögbýli í Hvalfjarðarsveit heimilt að byggja. Teikningar sem lagðar hafi verið fram auk skráningartöflu hafi verið sex talsins.

Fyrri eigendur hússins hafi vísað í að ekki hafi verið sótt um byggingarleyfi fyrir húsið vegna skorts á efndum þess að deiliskipulag er varði smáhýsabyggð að Þórisstöðum tæki gildi, fyrst vegna mistaka fyrrum eigenda en síðar vegna mistaka sveitarfélagsins árið 2011. Sveitarfélagið hafi ekki svarað fyrirspurnum um skipulagsferlið skriflega þrátt fyrir ítrekaða eftirgrennslan. Þó hafi komið fram á fundum með fyrrverandi formanni umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar að svo virðist sem um mistök sveitarfélagsins hafi verið að ræða. Þá sé bent á að byggingarfulltrúi hafi ekki séð ástæðu til að svara erindi kæranda um endurskoðun á gjaldi, en á fundi með honum í lok nóvember hafi hann verið minntur á erindið og bent á að kærufrestur væri að renna út.

Vinna og yfirferð ganga vegna smáhýsa eða gestahúsa sé á engan hátt sambærileg vinnu við eftirlit og yfirferð gagna fyrir sumarhús að fullri stærð og því óeðlilegt að beita meðaltalskostnaði yfir svo breitt bil húsastærða. Umhverfis- og tæknisvið Uppsveita hafi komist að sömu niðurstöðu vegna útreikninga á nýlegri gjaldskrá. Hvalfjarðarsveit hljóti að þurfa að rökstyðja það frávik sem gert hafi verið á gjaldskrá Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita varðandi þann gjaldlið sem felldur hafi verið út og hús kæranda félli undir samkvæmt þeirri gjaldskrá.

Viðbótarathugasemdir Hvalfjarðarsveitar: Bent sé á að verkefni sveitarfélaga, hvar sem þau séu á landinu, séu afar sambærileg. Þetta eigi ekki síst við um verkefni skipulags- og byggingarfulltrúa sem séu allir bundnir af sömu laga- og reglugerðarákvæðum í sínum störfum og ákveðið samræmi þurfi að vera þar á milli. Þegar leysa þurfi verkefni og ljóst sé að þegar hafi verið leyst úr slíku verkefni hjá öðru sveitarfélagi og upplýsingar séu opinberar sé ekki óeðlilegt að byggt sé á þeirri vinnu. Það liggi fyrir að ritun gjaldskrár skv. 51. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé verkefni sem útfæra þurfi í flestum sveitarfélögum landsins. Það sé því eðlilegt að ákveðið samræmi sé í því hvernig slíkar gjaldskrár séu útfærðar, en að sjálfsögðu þurfi hvert sveitarfélag að útfæra sína gjaldskrá eftir kostnaði við veitingu þjónustunnar í viðkomandi sveitarfélagi. Það sé eðlilegt og í fullu samræmi við 51. gr. laga nr. 160/2010 að gjaldskrár sveitarfélaga séu settar upp með sama hætti svo lengi sem upphæð gjalds taki mið af kostnaði viðkomandi sveitarfélags við að veita þjónustu.

Meðal þess sem leitt hafi til breytinga þeirra sem tekið hafi gildi með nýjustu gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar sé að gjaldskráin hafi verið unnin eftir leiðbeiningum Sambands íslenskra sveitarfélaga þar sem lögð sé aukin áhersla á að gjaldskrár séu sambærilegar um land allt. Grunnur þess hvernig núgildandi gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar sé uppbyggð sé forskrift samkvæmt þeim leiðbeiningum og 51. gr. laga nr. 160/2010. Skipulags- og byggingarfulltrúi Hvalfjarðarsveitar sé einn maður og launakostnaður vegna þess starfsmanns liggi fyrir sem og hversu mikill tími fari í úrlausn einstakra verkþátta. Að teknu tilliti til þess kostnaðar sé tímagjald ákveðið og þær upplýsingar ásamt því sem liggi fyrir um hversu mikill tími fari í hvern verkþátt sé það sem fram komi í fyrirliggjandi gjaldskrá.

Þótt uppbygging gjaldskrár nr. 1353/2022 fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitinga og þjónustu byggingarfulltrúaembættis Hvalfjarðarsveitar sé sambærileg gjaldskrá nr. 276/2022 fyrir Umhverfis- og tæknisvið Uppsveita bs. vegna útgáfu byggingarheimilda, byggingarleyfa og þjónustu byggingarfulltrúa þýði það ekki að gjaldskráin hafi verið afrituð án skoðunar og breytinga til samræmis við kostnað á úrlausn greindra verkefna í Hvalfjarðarsveit. Það sé ekki ólíklegt að sú gjaldskrá hafi einnig verið unnin í samræmi við leiðbeiningar Sambands íslenskra sveitarfélaga.

Þegar gjaldskrárnar séu bornar saman sjáist að uppsetning þeirra sé sambærileg, en fjárhæðir og gjaldliðir séu ekki þeir sömu. Skýringin á því sé að kostnaður við úrlausn einstakra verkefna sé ekki ávallt sá sami. Umhverfis- og tæknisvið Uppsveita bs. sé byggðasamlag sex sveitarfélaga. Fjöldi starfsmanna og umfang starfsemi sé því meiri en hjá skipulags- og byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar sem sé einn starfsmaður. Kostnaður við úrvinnslu einstakra liða og flokka geti því verið mismunandi og þó að Umhverfis- og tæknisvið Upp­sveita bs. sjái ástæðu til að hafa sérstakan lið fyrir önnur hús, skýli og viðbyggingar 40 m2 eða minni sé ekki hægt að gera kröfu til þess að sami flokkur sé í gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar. Kærandi virðist þannig byggja á því að gjaldskrárnar séu bæði of líkar og að þær séu of frábrugðnar hvorri annarri. Skýringin sé sú að notast sé við svipaða uppsetningu en raunkostnaður sé ekki sá sami og fjárhæðir því aðrar en í gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar. Þá sé flokkun ekki nákvæmlega sú sama. Að miklu leyti sé kostnaður þó sambærilegur þar sem mörg verkefni séu þess eðlis að sami tími fari í þá vinnu hvort sem það sé gert á stórum vinnustað þar sem auknir möguleikar séu til hagræðingar eða í því tilviki að starfinu sé sinnt af einum starfsmanni.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnarefna á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Brestur nefndina vald samkvæmt framansögðu til að taka afstöðu til kröfu kæranda um að gerð verði athugasemd við uppsetningu gjaldskrár fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitinga og þjónustu byggingarfulltrúaembættis Hvalfjaðrarsveitar nr. 1353/2022 og verður þeirri kröfu því vísað frá nefndinni. Álagning samkvæmt gjaldskránni telst vera stjórnvaldsákvörðun og verður sú krafa tekin til efnismeðferðar.

Að meginstefnu til er fjár aflað til lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga með skattheimtu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga hafa sveitarfélög þó einnig m.a. tekjur af leyfisgjöldum eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um, sbr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt 51. gr. laga nr. 160/2010 er sveitarstjórnum heimilt að setja gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni byggingarfulltrúa, m.a. fyrir undirbúning, svo sem vegna nauðsynlegrar aðkeyptrar sérfræðiþjónustu og útvistunar eftirlits, útgáfu byggingarleyfis byggingarfulltrúa, útgáfu stöðuleyfa, útmælingu, eftirlit, úttektir, yfirferð hönnunargagna og vottorð sem byggingarfulltrúi lætur í té. Upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og einstök verkefni og skal byggð á rekstraráætlun þar sem rökstudd eru þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið megi ekki vera hærra en sá kostnaður. Heimilt sé að taka mið af meðaltalskostnaði vegna einstakra eftirlitsþátta. Ef sýnt sé að umframvinna falli til hjá embætti byggingarfulltrúa skuli greiðandi fyrir fram upplýstur um umfang þeirrar umframvinnu eða áætlun gerð í samráði við aðila. Gjald fyrir umframvinnu skuli innheimt samkvæmt tímagjaldi sem tilgreint sé í gjaldskrá.

Hvalfjarðarsveit hefur skv. heimild 51. gr. laga nr. 160/2010 sett gjaldskrá nr. 1353/2022 fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitinga og þjónustu byggingarfulltrúaembættis Hvalfjarðarsveitar. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. gjaldskrárinnar skal hún miðast við þann áætlaða tímafjölda sem fari í hvern verkþátt og myndi þannig þau viðmiðunarverð sem birtist í gjaldskránni. Í 5. gr. er að finna töflu þar sem fjallað er um gjöld vegna byggingarheimilda og byggingarleyfa. Er þar að finna gjald vegna frístundahúsa sem nemur kr. 282.750, en það er sú upphæð sem kærandi var krafinn um. Gjaldið skiptist annars vegar í afgreiðslugjald kr. 90.625 og hins vegar eftirlits- og yfirferðargjald kr. 192.125.

Um svokallað þjónustugjald er að ræða, en um ákvörðun slíkra gjalda gilda ýmis sjónarmið. Það er m.a. skilyrði að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við það að veita þjónustuna. Sá sem greiðir þjónustugjöld getur hins vegar almennt ekki krafist þess að sá kostnaður sé reiknaður nákvæmlega út í hverju tilfelli heldur er heimilt að haga gjaldtöku svo að um sé að ræða jafnaðargjald, sbr. 51. gr. laga nr. 160/2010. Fjárhæð þjónustugjalds verður að byggjast á traustum útreikningi, en þó hefur verið litið svo á að sé ekki hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði sé heimilt að byggja þá á skynsamlegri áætlun. Loks hefur verið litið svo á með tilliti til réttaröryggis borgaranna að útreikningur þjónustugjalds verði að liggja fyrir áður en ákvörðun um fjárhæð þess er tekin. Er enda áskilið í gjaldtökuheimild 51. gr. mannvirkjalaga að upphæð gjalds skuli byggð á rekstraráætlun þar sem rökstudd séu þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á.

Fyrir úrskurðarnefndinni liggja útreikningar sem kærandi fékk senda frá Hvalfjarðarsveit sem bera heitið „Vinnuskjal – útreikningur á gjaldaliðum […]“. Þegar skjalið er opnað er yfirskrift þess „Ný gjaldskrá byggingarfulltrúa 2023“. Var kæranda jafnframt bent á að rekstraráætlun væri að finna í fjárhagsáætlun sem aðgengileg væri á heimasíðu sveitarfélagsins.

Samkvæmt útreikningum sveitarfélagsins nemur vinna vegna frístundahúss 19,5 klst. á tímagjaldinu kr. 14.500. Er vinnan nánar sundurliðuð í þrjá þætti; A. Stjórnsýsla (Óafturkræft afgreiðslugjald) – 6,25 klst., B. Þjónusta – 2,75 klst. og C. Eftirlit, yfirferð og áritun teikninga (gagna) – 10,50 klst. Nánari sundurliðun er svohljóðandi:

A. Stjórnsýsla (Óafturkræft afgreiðslugjald)

Móttaka og skráning erindis í málakerfi   0,5

Yfirferð aðaluppdrátta og fylgigagna  3,5

Almenn umsýsla embættis (bréf, reikningar og þh.)  1,0

Skjalavistun, varðveisla gagna, lokun mála  1,0

Skráning meistara og byggingarstjóra  0,25

B. Þjónusta

Ljósritun og skönnun gagna og teikningar settar inn í gagnasjá  1,0

Svör við fyrirspurnum (afgreiðsla fyrirspurna)  0,5

Útgáfa vottorða og uppfærsla á byggingarstigum  0,25

Skráning í Þjóðskrá, lesa inn skráningartöflu, eftirfylgni og skráningum [sic]   1,0

C. Eftirlit, yfirferð og áritun teikninga (gagna)

Yfirferð og staðfesting séruppdrátta   0,25

Áritun og frágangur á innsendum teikningum og gögnum   0,25

Útgáfa byggingarleyfis/byggingarheimildar   0,5

Útsetning og mæligögn  5,0

Stöðuskoðun, úttekt og eftirlit með framvindu á verkstað    1,0

Öryggisúttekt og útgáfa vottorða  1,0

Lokaúttekt og útgáfa vottorða    3,0

Skráning og eftirlit með framvindu skráninga í Byggingargátt HMS  0,5

Af hálfu kæranda hefur verið bent á að ýmsir kostnaðarliðir samkvæmt sundurliðuninni eigi ekki við um umsókn hans, þar sem húsið hafi þá þegar verið byggt og tekið í notkun. Líkt og áður hefur komið fram er mælt fyrir um í 51. gr. laga nr. 160/2010 að heimilt sé að taka mið af meðaltalskostnaði vegna einstakra eftirlitsþátta. Er það einnig í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið sem gilda almennt um þjónustugjöld. Getur kærandi því ekki krafist þess að gjaldið sé sérstaklega reiknað í hans tilviki. Ekkert liggur fyrir um annað en að framangreindur útreikningur á gjaldaliðum hins álagða byggingarheimildargjalds sé í samræmi við áætlaðan meðalkostnað við umsýslu vegna málsmeðferðar og afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfisheimild.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir hin kærða ákvörðun ekki haldin ágöllum sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu þar um því hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hvalfjarðar­sveitar frá 7. nóvember 2023 um að leggja á kæranda byggingarheimildargjöld að upphæð kr. 282.750.

148/2023 Andakílsárvirkjun

Með

Árið 2024, miðvikudaginn 13. mars, tók Arnór Snæbjörnsson formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 130/2011 fyrir:

Mál nr. 148/2023, kæra á afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar Borgarbyggðar frá 1. desember 2023 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi vegna framkvæmda við inntakslón Andakílsárvirkjunar og viðhalds á lóninu.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 31. desember 2023, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Efri-Hreppi, Skorradalshreppi, þá afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar Borgarbyggðar frá 1. desember 2023 að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi vegna framkvæmda við inntaks­lón Andakílsárvirkjunar og viðhalds á lóninu. Er þess krafist að hún verði felld úr gildi. Einnig krefjast kærendur málskostnaðar úr hendi Borgarbyggðar og Orku Náttúrunnar vegna málsins. Þá er þess krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og er því ekki tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Borgarbyggð 10. janúar 2024.

Málavextir: Andakílsárvirkjun í Andakílsá í Borgarfirði hóf rekstur árið 1947. Með umsókn, dags. 7. september 2023, sótti framkvæmdaraðili, Orka Náttúrunnar ohf., um framkvæmdaleyfi til Borgarbyggðar vegna fyrirhugaðra endurbóta við inntakslón virkjunarinnar og viðhalds á lóninu. Fram kom að markmiðið væri að „tryggja framtíð virkjunarinnar með rekstur, öryggi og umhverfi í huga“. Inntakslónið lægi í Borgarbyggð og Skorradalshreppi og væru áætlanir byggðar á fyrirliggjandi opinberum gögnum sem væru meðal annars aðgengileg á vefsíðum sveitarfélaganna og skipulagsvefsjá Skipulagsstofnunar. Þar sem framkvæmdin færi fram í tveimur sveitarfélögum lægi vel við að sveitarfélögin stæðu sameiginlega að grenndarkynningu ef þörf væri á. Fram kom að umsóknin væri send til Borgarbyggðar og næði til þess hluta framkvæmda sem væri innan marka sveitarfélagsins en önnur umsókn yrði send til Skorradalshrepps þegar öll gögn lægju fyrir.

Umsóknin var tekin fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar Borgarbyggðar 1. desember 2023. Þar var samþykkt að heimila skipulagsfulltrúa að veita framkvæmdaleyfi fyrir þeim liðum framkvæmdarinnar sem féllu að öllu leyti innan sveitarfélagsmarka Borgarbyggðar. Einnig var skipulagsfulltrúa heimilað að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir öðrum þáttum framkvæmdarinnar þegar Skorradalshreppur hefði samþykkt að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir þeim framkvæmdum sem heyrðu undir Skorradalshrepp. Framkvæmdin skyldi grenndarkynnt í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að sveitarfélagamörk séu staðsett með röngum hætti í umsókn um framkvæmdaleyfi, en þar sé rangt farið með legu markanna og þau sögð töluvert inni í landi Efri-Hrepps, sem sé í Skorradalshreppi. Þar sem lýsing á sveitarfélagamörkum í framkvæmdaleyfisumsókn sé röng sé veiting framkvæmdaleyfis með vísan til umsóknarinnar einnig röng.

Með umsókninni hafi fylgt skjal með fyrirsögninni „Yfirlýsing um heimild til afnota af landi“ en þar sé stærð og mörkum fimm nánar tilgreindra lóða í eigu Orkuveitu Reykjavíkur ekki lýst á fullnægjandi hátt og ekki tryggt að yfirlýsingin nái yfir framkvæmdasvæðið eins og það sé skilgreint í umsókninni. Ekki hafi verið aflað leyfis frá kærendum sem eigendum lands sem hluti fyrirhugaðra framkvæmda nái yfir. Slíkt leyfi sé forsenda fyrir veitingu framkvæmdaleyfis, sbr. t.d. gagnályktun frá 3. mgr. 46. gr. og 50. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þá taki 7. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu af öll tvímæli þegar um orkuvinnslu sé að ræða.

Ekki sé um deiliskipulagt svæði að ræða og því hafi borið að gefa kærendum kost á að gæta hagsmuna sinna við grenndarkynningu, sbr. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Í ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar virðist gert ráð fyrir að grenndarkynning fari fram eftir að framkvæmda­leyfi sé samþykkt. Þá fáist ekki séð að veiðifélögum, sem eigi hagsmuna að gæta, hafi verið gefinn kostur á að gæta réttar síns. Einnig samrýmist ekki lögskýringarsjónarmiðum að tekin sé ákvörðun áður en afstaða annarra mögulegra leyfis­veitenda eða hagsmunaaðila liggi fyrir, sjá t.d. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 74/2023, uppkveðnum 26. október 2023. Óumdeilt sé að formlegt virkjunarleyfi sé ekki til staðar vegna Andakílsárvirkjunar en framkvæmdin tengist rekstri hennar.

Málsrök Borgarbyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að kröfu kærenda verði hafnað þar sem ekki séu neinir ágallar á hinni kærðu ákvörðun og öll skilyrði séu uppfyllt við veitingu framkvæmdaleyfis.

Meðal gagna sem legið hefðu fyrir við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið lýsing á fram­kvæmdinni ásamt teikningum sem sýni áhrifasvæði framkvæmdarinnar, auk yfirlýsinga og/eða samþykki landeigenda á framkvæmdasvæðinu. Hluti af landi Syðstu-Fossa í Borgarbyggð sé innan framkvæmdasvæðisins og fyrir liggi samningur við landeiganda um afnot af landi, vinnu landeiganda á framkvæmdatíma við vegagerð, móttöku á efni úr inntakslóni og landmótun. Jafnframt liggi fyrir yfirlýsing Orkuveitu Reykjavíkur vegna fimm lóða sem ýmist liggi að eða séu innan framkvæmdasvæðisins sem sé innan sveitarfélagamarka Borgarbyggðar.

Fullyrðing kærenda um að jörðin Efri-Hreppur eigi land að Andakílsá og að farvegur árinnar marki sveitarfélagamörk Borgarbyggðar og Skorradalshrepps sé villandi þótt hún sé efnislega ekki röng. Jörðin eigi hins vegar ekki land að framkvæmdasvæðinu innan sveitarfélagamarka Borgarbyggðar eins og framkvæmdasvæðið sé skilgreint á teikningu með umsókn um framkvæmdaleyfi. Með hliðsjón af þinglýstum heimildum og skráningu í fasteignaskrá sýni fylgigögn með umsókn um framkvæmdaleyfi með fullnægjandi hætti að fyrir liggi samþykki landeigenda aðliggjandi jarða að framkvæmdasvæðinu innan sveitarfélagamarka Borgarbyggðar.

Ekki beri að ógilda hina kærðu ákvörðun vegna þess að kærendum hafi ekki verið gefinn kostur á að gæta hagsmuna sinna við grenndarkynningu. Samkvæmt 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé sveitarfélagi heimilt að falla frá grenndarkynningu sé gerð grein fyrir framkvæmd og fjallað ítarlega um hana í aðalskipulagi. Sá hluti fyrirhugaðrar framkvæmdar sem sé innan Borgarbyggðar sé á skilgreindu athafna- og/eða efnistökusvæði samkvæmt Aðalskipulagi Borgarbyggðar 2010–2022. Í greinargerð aðalskipulagsins sé að finna sérstaka heimild fyrir efnistöku úr lóni Andakílsárvirkjunar til þess „að stuðla að eðlilegum rekstri virkjunarinnar“. Hin kærða ákvörðun varði m.a. efnistöku úr lóninu innan sveitarfélagsins til þess að tryggja öryggi og rekstur virkjunarinnar. Aðrir hlutar hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar innan sveitar­félagamarka Borgarbyggðar, s.s. vegagerð og tippsvæði, séu fjarri jörð kærenda. Sveitarfélagið hafi ekki talið þörf á grenndarkynningu, enda fyrirliggjandi samþykki eigenda allra aðliggjandi jarða að þeim hluta framkvæmdasvæðisins sem sé innan marka Borgarbyggðar. Hins vegar sé áréttað að sérstaklega sé tekið fram í hinni kærðu ákvörðun að skilyrði fyrir útgáfu á fram­kvæmdaleyfi sé að grenndarkynning fari fram.

 Athugasemdir leyfishafi: Leyfishafi tekur undir sjónarmið og málsástæður Borgarbyggðar varðandi undir­búning hinnar kærðu leyfisveitingar. Í framkvæmda­leyfisumsókn hafi verið lögð til grundvallar skráð gildandi sveitarfélagamörk. Þá séu reifuð ýmis sjónarmið í kæru sem séu óviðkomandi máli þessu, þ. á m. varðandi virkjunarleyfi Andakílsárvirkjunar. Ekki liggi fyrir endanleg ákvörðun í málinu og hafi fyrirvarar sem settir hafi verið í hinni kærðu ákvörðun, ekki verið uppfylltir. Því sé ekki um að ræða ákvörðun sem bindi enda á mál, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og beri því að vísa málinu frá nefndinni.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að hagsmunir þeirra af skýrum mörkum jarða, lóða og þar með sveitarfélaga séu margþættir á því svæði sem framkvæmdin nái til. Kærendur eigi jarðhitaréttindi sem kunni að leynast innan marka þeirrar spildu sem framseld hafi verið til Andakílsárvirkjunar árið 1954, þ.e. alveg að sveitarfélagamörkum. Þá eigi kærendur veiðirétt sem markist af þessum mörkum.

Brýnt sé að fá úrlausn um mörk lóðanna en það verði ekki gert í máli þessu. Á meðan mörkin séu óljós eða umdeild og  ekki þinglýst verði framkvæmdaleyfi ekki veitt á grundvelli einhliða lýsingar framkvæmdaraðila á þeim, sérstaklega ekki þegar sú lýsing gangi í berhögg við formlega afstöðu Skorradalshrepps og landeigenda.

Í greinargerð Borgarbyggðar sé byggt á því að grenndarkynning sé óþörf. Málið snúist ekki um það hvort átt hafi að grenndarkynna, heldur hvort heimilt hafi verið að taka endanlega ákvörðun áður en ákvörðunin um grenndarkynningu hafi verið framkvæmd. Kærendur hafi átt ríka hagsmuni af því að fá grenndarkynningu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar Borgarbyggðar að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi vegna framkvæmda við inntakslón Andakílsár­virkjunar. Er því m.a. haldið fram í málinu að skipulags- og byggingarnefnd hafi samþykkt útgáfu framkvæmdaleyfis áður en grenndarkynning hafi farið fram.

Í 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er kveðið á um að þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar og deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn að undangenginni grenndar­kynningu veitt framkvæmdaleyfi sé um að ræða framkvæmd sem sé í samræmi við aðal­skipulag varðandi landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Um grenndarkynningu fari skv. 44. gr. laganna með þeim undantekningum sem þar séu tilgreindar. Þá segir einnig að heimilt sé að falla frá grenndarkynningu ef gerð sé grein fyrir framkvæmdinni og fjallað ítarlega um hana í aðalskipulagi.

Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Borgarbyggðar 1. desember 2023 var umsókn um framkvæmdaleyfi lögð fram ásamt hnitsettri afstöðumynd, hönnunargögnum, teiknisetti og framkvæmdalýsingu og málið afgreitt með svofelldri bókun: „Skipulags- og byggingarnefnd […] samþykkir að heimila skipulagsfulltrúa að veita framkvæmdaleyfi fyrir þeim liðum fram­kvæmdarinnar sem falla að öllu leyti innan sveitarfélagsmarka Borgarbyggðar. Borgarbyggð heimilar einnig skipulagsfulltrúa að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir öðrum þáttum fram­­kvæmdarinnar þegar Skorradalshreppur hefur samþykkt að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir þeim framkvæmdum sem heyra undir Skorradalshrepp. Borgarbyggð óskar eftir samráði og sam­starfi við Skorradalshrepp vegna kynningar á þeim hluta framkvæmdanna er varðar bæði sveitarfélögin. Framkvæmdin skal grenndarkynnt í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og leitað umsagna í gegnum skipulagsgátt. Til grundvallar útgáfu framkvæmdaleyfis verða þau gögn sem fylgja umsókninni sem og þau gögn sem fylgdu matskyldufyrirspurn til Skipulagsstofnunar. Borgarbyggð áskilur sér rétt til þess að óska frekari gagna við vinnu við útgáfu framkvæmdaleyfis ef sú staða kemur upp. Samþykkt samhljóða.“

Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verða ákvarðanir sem ekki binda enda á mál ekki kærðar til æðra stjórnvalds. Af orðalagi hinnar kærðu ákvörðunar er ljóst að skipulags- og byggingarnefnd setti framkvæmdinni það skilyrði að hún skyldi „grenndarkynnt í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010“. Þrátt fyrir að sveitarfélagið hafi staðhæft fyrir úrskurðarnefndinni að ekki hafi verið þörf á grenndarkynningu verður ekki hjá því litið að hin kærða afgreiðsla var háð slíkum fyrirvara. Verður þegar af þeirri ástæðu að líta svo á að hún feli eigi í sér stjórnvaldsákvörðun sem bindi enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga heldur hafi hún verið liður í málsmeðferð stjórnsýslumáls. Verður því að vísa kæru í máli þessu frá úrskurðarnefndinni.

Í tilefni af athugasemdum kærenda um aðra leyfisveitingu og þörf á frekari rannsókn máls telur úrskurðarnefndin rétt að benda á fyrirmæli um samþykki og útgáfu framkvæmdaleyfa í reglu­gerð nr. 772/2012. Þar kemur fram í 5. tl. 2. mgr. 7. gr. að umsókn um framkvæmdaleyfi skuli fylgja fyrirliggjandi samþykki og/eða leyfi annarra leyfisveitenda sem framkvæmdin kann að vera háð samkvæmt öðrum lögum, ásamt upplýsingum um önnur leyfi sem framkvæmdaraðili er með í umsóknarferli eða hyggst sækja um. Þegar lög gera með þessum hætti ráð fyrir því að ákvörðun stjórnvalds sé háð því að fyrir liggi ákvörðun annars stjórnvalds leiðir af 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 rík skylda fyrir fyrrnefnda stjórnvaldið að afla með forsvaranlegum hætti nægilegra upplýsinga um hvort ákvörðun hins síðarnefnda stjórnvalds liggi fyrir og þá hvers efnis hún er. Er sú bending gerð að hugað verði að þessu við nánari málsmeðferð.

Vegna athugasemda um legu fasteigna sem fjallað er um í málsrökum skal tekið fram að eignar­réttarlegur ágreiningur heyrir ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla. Þá er ekki fyrir hendi heimild í lögum fyrir úrskurðarnefndina til að ákvarða greiðslu máls­kostnaðar til handa aðilum máls og verður því ekki tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda.

 Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

13/2024 Strandvegur

Með

Árið 2024, þriðjudaginn 12. mars, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 13/2024, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyjar frá 14. september 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Vestmannaeyja, 2. áfanga, vegna lóðar nr. 51 við Strandveg.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. febrúar 2024, er barst nefndinni 2. s.m., kæra eigendur, Herjólfsgötu 2, Strandvegi 49, Herjólfsgötu 5B,   Herjólfsgötu 4 og Herjólfsgötu 5A, þá ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyjar frá 14. september 2023 að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Vestmannaeyja, 2. áfanga, vegna lóðar nr. 51 við Strandveg. Er þess krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar þegar í stað og að skipulagsfulltrúa verði gert að sinna sínu hlutverki af hlutleysi með hagsmuni allra í huga. Verður nú tekin afstaða til kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Vestmannaeyjabæ 12. febrúar 2024.

Málsatvik og rök: Á lóð Strandvegar 51 í Vestmannaeyjum stendur steinsteypt bygging á einni hæð. Er lóðin á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag miðbæjar Vestmannaeyja, 2. áfangi, frá árinu 2015. Samkvæmt skipulaginu var heimilt að byggja á lóðinni tveggja hæða hús með möguleika á þriðju hæð að hluta. Á fundi umhverfis- og skipulagsráð 5. júní 2023 var tekin fyrir umsókn um breytingu á deiliskipulaginu vegna umræddrar lóðar sem fólst í því að heimilt yrði að byggja þar fjögurra hæða hús með átta íbúðum. Samþykkti ráðið að auglýsa tillöguna samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 og var sú afgreiðsla staðfest af bæjarstjórn á fundi hennar 22. júní 2023. Athugasemdir bárust frá hluta kærenda þessa máls, en að kynningartíma loknum var tillagan tekin fyrir að nýju á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 4. september s.á. Samþykkti ráðið breytingartillöguna sem og framlagða greinargerð með svörum við athugasemdum sem bárust á kynningartíma. Staðfesti bæjarstjórn afgreiðslu ráðsins á fundi hennar 14. s.m.

Kærendur vísa til þess að þau hafi staðið í stappi við Vestmannaeyjabæ vegna fyrirhugaðrar stækkunar hússins að Strandvegi 51, en óánægja þeirra lúti að því hvernig staðið hafi verið að bílastæðamálum. Lög séu brotin með því að leyfa byggingaraðila hússins að nýta sér hluta af annarri lóð fyrir bílastæði. Sveitarfélagið sé að ganga erinda byggingaraðila á kostnað nágranna og væntanlegra kaupenda íbúða í húsinu.

Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að lóðarhafi Strandvegar 51 hafi ekki sótt um byggingarleyfi og engar framkvæmdir séu í gangi á lóðinni.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa.

Mál þetta snýst um gildi deiliskipulagsákvörðunar. Gildistaka deiliskipulags felur ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, s.s. veiting byggingar- eða framkvæmdaleyfis, sbr. 11. og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í kærumáli vegna slíkra leyfisveitinga er unnt að gera kröfu um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða skv. 5. gr. laga nr. 130/2011, enda framkvæmdir fyrst þá yfirvofandi í skilningi 2. mgr. ákvæðisins. Er því almennt ekki tilefni til að beita heimild til stöðvunar framkvæmda eða frestun réttaráhrifa í kærumálum er varða gildi deiliskipulagsákvarðana. Þegar litið er til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis skipulagsáætlana verður ekki séð að tilefni sé til að fallast á kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda á grundvelli hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda á grundvelli hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar.

3/2024 Bergþórugata

Með

Árið 2024, miðvikudaginn 6. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 3/2024, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagssviðs Reykja­víkurborgar frá 7. desember 2023 um að hafna kröfu um að skilti við enda göngustígs milli Bergþórugötu 31 og 33 verði fjarlægt sem og merking um bílastæði við enda stígsins.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. janúar 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi fasteignar að Bergþórugötu 33, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar frá 7. desember 2023 að hafna kröfu um að skilti og merking fyrir bílastæði við enda göngustígs milli Bergþórugötu 31 og 33 verði fjarlægð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að viðurkenndur verði skýr umferðarréttur um stíginn er liggi upp við hús kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 2. febrúar 2024.

Málavextir: Í bréfi til umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar, dags. 12. október 2023, fór kærandi fram á það fyrir hönd íbúa að Bergþórugötu 33 að skilti sem hafði verið reist við enda göngustígs milli Bergþórugötu 31 og 33 er liggur upp við gangstétt ­­Bergþórugötu yrði fjarlægt sem og merking um bílastæði sem hafði verið máluð við enda stígsins. ­Í bréfinu kom fram að eigendur lóðar Bergþórugötu 33 hafi frá því húsið var reist árið 1929 haft umferðarrétt um stíginn sem sé þinglýstur samkvæmt lóðarleigusamningi frá 1. janúar 1930 en samningurinn hafi verið endurnýjaður árið 2006 til 75 ára.

Umhverfis- og skipulagssvið hafnaði kröfu kæranda með bréfi, dags. 7. desember 2023, á þeim grundvelli að umræddur stígur væri skilgreindur í deiliskipulagi sem „grænt svæði“ og því einungis ætlaður fyrir umferð gangandi og hjólandi vegfarenda.

 Málsrök kæranda: Bent er á að lóðarhafar við Bergþórugötu 33 hafi, frá því húsið var reist árið 1929, haft umferðarrétt um stíg sem liggi milli húsa nr. 31 og 33 við Bergþórugötu. Umferðarrétturinn sé þinglýstur réttur íbúðareigenda við Bergþórugötu 33 samkvæmt lóðar­leigu­samningi sem gilt hafi frá 1. janúar 1930 og hafi verið endurnýjaður árið 2006 til 75 ára, eða til ársins 2081. Samkvæmt samningnum hafi eigendur lóðarinnar Bergþórugötu 33 einir rétt til umferðar um stíginn. Stígur sem liggi samsíða Bergþórugötu, milli hennar og Njálsgötu hafi verið kallaður Öskustígur á deiliskipulagi alla tíð og sé fjallað um hann sérstaklega í deiliskipulagi sem hafi verið samþykkt árið 2013. Um stíginn, sem kærandi eigi umferðarrétt um, segi í sama skipulagi: „Svæðið milli húsa nr. 31 og 33 við Bergþóru­götu verði í deiliskipulaginu skilgreint sem „grænt svæði“. Það verður eftir sem áður gert ráð fyrir aðkomu að inngöngum húsanna sitt hvoru megin.“ Grundvallarmunur sé í deili­skipulagi á þessum tveimur stígum auk þess sem þinglýstur umferðarréttur kæranda og annarra á Bergþórugötu 33 sé þannig ótvíræður umfram umferðarrétt annarra sem fari gangandi stíginn á milli húsanna.

Gangandi umferð hafi alla tíð átt sér stað milli húsanna við Bergþórugötu 31 og 33 og aldrei hafi verið girt fyrir slíka umferð. Sá réttur hafi hins vegar ekki verið þinglýstur umferðarréttur líkt og í tilviki kæranda og annarra eigenda lóðarinnar við Bergþórugötu 33 um rétt til umferðar ökutækis sem hafi verið lagt við húsið alla tíð. Eignarrétturinn sé ótvíræður samkvæmt þinglýstum samningi sem og hefðarrétti. Svokallaður umferðarréttur hafi í dóma­framkvæmd ævinlega lotið að umferð ökutækja en ekki gangandi vegfarenda. Fjöldi dóma og úrskurða sýni það. Margsinnis hafi verið tekið fram í úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að deiliskipulag geti ekki hróflað við eða ráðstafað eignar­réttindum manna. Slíkur réttur verði ekki afnuminn án þess að almenningsþörf krefji og fullt verð komi fyrir, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar.

 Málsrök Reykjavíkurborgar: Vísað er til þess að þinglýstur umferðarréttur kæranda feli í sér rétt til umferðar yfir lóð í eigu annars aðila. Umferðarrétturinn feli ekki sjálfkrafa í sér réttindi til þess að aka bifreiðum yfir lóð annars enda sé orðið umferð ekki einungis bundið umferð ökutækja.

Kærandi telji að umferðarréttur heimili bein afnot af stígnum í formi einkaréttinda til lagningu bíla íbúa Bergþórugötu 33. Þessu sé hafnað enda hafi stígurinn aldrei verið skipulagður sem bíla­stæði. Orðalag deiliskipulags sé nokkuð skýrt varðandi það hvað felist í þinglýstum umferðar­rétti íbúa Bergþórugötu 33, þ.e. að gert sé ráð fyrir aðkomu að inngöngum húsanna sitt hvoru megin. Borgin hafi skuldbundið sig til þess að loka ekki fyrir aðgengi og aðkomu íbúa Bergþórugötu 33 um hið „græna svæði“.

Það sé mat borgarinnar að rétt sé að banna umferð vélknúinna ökutækja um stíginn enda sé bannað að stöðva og leggja ökutækjum á stígnum, sem nú hafi verið skilgreindur í deili­skipulagi sem grænt svæði. Að sama skapi kveði deiliskipulag svæðisins á um að ekki sé gert ráð fyrir bílastæðum innan lóða og því ættu vélknúin ökutæki ekki erindi inn á stíginn.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Óumdeilt sé að kærandi njóti umferðarréttar að fasteign sinni frá Bergþórugötu á grundvelli þinglýsts lóðarleigusamnings og sé sá umferðarréttur efnis­lega sá sami og eldri lóðarleigusamningur frá 1930 hafi kveðið á um. Kærandi og fyrri eigendur fasteignar­innar hafi nýtt umferðarréttinn með vélknúnu ökutæki í áratugi. Af athugasemdum Reykjavíkurborgar að dæma virðist sem borgin hafi tekið undir sjónarmið kæranda um að umferðarrétturinn hafi verið nýttur bæði til umferðar og til að leggja öku­tækjum. Sé nýting kæranda og forvera hennar því óumdeild. Það virðist því sem Reykjavíkur­borg hafi nýlega talið rétt að banna umferð vélknúinna ökutækja um stíginn. Þá hafi borgin gengið lengra og tiltaki að bannað sé að stöðva og leggja ökutækjum á stígnum sem hafi verið skil­greindur sem „grænt svæði“.

 Niðurstaða: Mál þetta snýst um þá ákvörðun Reykjavíkurborgar að hafna kröfu kæranda um að fjarlægja skilti sem reist hafði verið við enda göngustígs milli Bergþórugötu 31 og 33 er liggur upp við gangstétt Bergþórugötu ásamt merkingu bílastæðis við enda stígsins. Telur kærandi umrætt skilti og merking bílastæðis ganga gegn umferðarrétti hennar um stíginn.

­­­Bergþórugata telst til svonefndra sveitarfélagsvega og er Reykjavíkurborg veghaldari götunnar og ber sem slíkur ábyrgð á veginum og umferðaröryggi við hann, sbr. 9. gr. og 1. mgr. 13. gr. vega­laga nr. 80/2007. Þá kemur fram í 1. mgr. 88. gr. umferðarlaga nr. 77/2019 að veghaldari skuli sjá um að umferðarmerki verði sett á eða við veg þar sem sérreglur gildi um umferð eða þörf sé á þeim til stjórnunar eða leiðbeiningar. Þá er tekið fram í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki að lögin taki ekki til vega eða annarra samgöngu­mannvirkja, að undanskildum umferðar- og göngubrúm í þéttbýli. Í greinargerð með frumvarpi til nefndra laga segir að rétt þyki að þau mannvirki sem 2. mgr. 2. gr. laganna taki til falli ekki undir lögin þar sem mann­virkin og eftirlit með þeim falli undir aðra löggjöf, svo sem vegalög.

Samkvæmt 8. tl. 3. gr. vegalaga er hugtakið vegur skilgreint sem: „Akbraut, sem er sá hluti vegar sem er fyrst og fremst ætlaður fyrir umferð ökutækja, öll önnur mannvirki og veg­­svæði sem að staðaldri eru nauðsynleg til þess að vegur sé varanlegur, unnt sé að halda honum við og hafa af honum sem fyllst not.“ Tekur hugtakið vegur því til umferðarskilta, ljósa­staura og annars eðlilegs og nauðsynlegs búnaðar sem stuðlar að auknu umferðaröryggi og tryggri notkun vega. Taka ákvæði vegalaga og umferðarlaga samkvæmt framansögðu til upp­setningar umdeilds skiltis og merkingu bílastæðis. Verða ákvarðanir samkvæmt nefndum lögum ekki bornar undir úrskurðarnefndina.

Bergþórugata 33 er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag Njálsgötureits, staðgreinireitur 1.190.3., sem tók gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 7. nóvember 2013. Í greinargerð deili­skipulagsins kemur fram að svæði milli húsa nr. 31 og 33 við Bergþórugötu verði í deili­skipulaginu skilgreint sem „grænt svæði“. Þar verði eftir sem áður gert ráð fyrir aðkomu að inn­göngum húsanna sitt hvoru megin. Þá kemur fram í greinargerðinni að ekki sé gert ráð fyrir bíla­stæðum innan lóða. Á deiliskipulagsuppdrætti er merkt kvöð um gönguleið/aðgengi á um­ræddum stíg.

Í lóðarleigusamningi fyrir Bergþórugötu 33, sem þinglýst var 16. nóvember 2006, kemur fram að lóðin hafi rétt til umferðar um 3 m breiðan bakstíg á milli lóðanna við Bergþórugötu og Njálsgötu og um 6,3 m breiðan stíg frá Bergþórugötu og að þeim stíg. Er ekki fjallað nánar um inntak umferðarréttarins í samningnum. Ágreiningur er uppi í máli þessu um inntak umferðar­réttar kæranda samkvæmt samningnum, en slíkur ágreiningur verður ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni heldur eftir atvikum dómstólum.

Með vísan til þess sem að framan greinir verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

 Úrskurðarorð:

 Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

125/2023 Ljósaskilti Lágmúla

Með

Árið 2024, miðvikudaginn 6. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 125/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 26. september 2023, um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir rafrænu ljósaskilti á vegg húss að Lágmúla 6–8, Reykjavík.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. október 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Ormsson hf. þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 26. september 2023 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir rafrænu ljósaskilti á vegg hússins að Lágmúla 6–8. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að byggingarleyfið verði veitt.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 7. nóvember 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir sami aðili þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. október s.á. um að kærandi fjarlægi skilti á vegg hússins að Lágmúla 6–8.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 4. desember 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir sami aðili þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. nóvember s.á. um að leggja á kæranda 150.000 króna dagsektir fyrir hvern dag sem ekki væri orðið við kröfum um að fjarlægja skilti á vegg hússins að Lágmúla 6–8.

Þess er krafist að nefndar ákvarðanir byggingarfulltrúi verði felldar úr gildi.

Verða þessi kærumál, sem eru nr. 136/2023 og 137/2023, sameinuð kærumáli þessu þar sem málin eru samofin og kærandi sá sami í öllum málunum.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 28. nóvember og 15. desember 2023.

Málavextir: Með umsókn, dags. 24. júlí 2023, sótti eigandi lóðarinnar Lágmúla 6–8 um leyfi fyrir rafrænu ljósaskilti á S–V skávegg hússins á lóðinni. Var umsóknin gerð að beiðni rekstrar­aðila lóðarinnar, Ormsson hf. Fram kom að staðsetning skiltisins yrði sú sama og samþykkt fletti­skilti hefði verið í áraraðir.

 Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 15. ágúst 2023 var tekin fyrir umsókn kæranda um rafrænt ljósaskilti á S–V vegg hússins Lágmúla 6–8. Var málinu vísað til umsagnar skipulags­fulltrúa. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 24. ágúst s.á. var tekið fyrir erindi byggingar­fulltrúa vegna umsóknar kæranda um leyfi fyrir rafrænu ljósaskilti. Tók skipulags­fulltrúi neikvætt í erindið. Byggingarfulltrúi synjaði umsókn kæranda og tilkynnti ákvörðun sína með bréfi, dags. 6. október 2023, með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa.

Með bréfi, dags. 11. október 2023, fór byggingarfulltrúi fram á að umrætt skilti yrði fjarlægt innan 14 daga og var kærandi upplýstur um mögulega álagningu dagsekta ef hann brygðist ekki við. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 7. nóvember s.á. var lagt fram bréf eftirlits­deildar byggingarfulltrúa, dags. 6. s.m., þar sem tilkynnt var um dagsektir vegna umrædds skiltis og samþykkti byggingarfulltrúi álagningu dagsekta. Kæranda barst í kjölfarið bréf frá byggingar­fulltrúa, dags. 13. nóvember 2023, þar sem fram kom að lagt hefði verið fram áður­nefnt bréf eftirlitsdeildar byggingarfulltrúa um dagsektir, kr. 150.000 vegna LED skiltis sem ekki væri byggingarleyfi fyrir. Í upphafi bréfsins sagði hins vegar: „Á afgreiðslufundi 7.11.2023 samþykkti byggingarfulltrúi umsókn þína um byggingarleyfi.“ Eftir tölvupóst­samskipti lögmanns kæranda og starfsmanna Reykjavíkurborgar var kæranda sendur tölvu­póstur 22. s.m. þar sem fram kom að fyrir mistök hefði staðlað bréf úr kerfum borgarinnar farið út við tilkynningu um afgreiðslu máls. Meðfylgjandi var leiðrétt bréf og fundargerð afgreiðslu­fundar byggingarfulltrúa frá 7. nóvember 2023.

 Málsrök kæranda: Vísað er til þess að þau sjónarmið sem komi fram í umsögn byggingar­fulltrúa feli ekki í sér forsendur sem réttlæti synjun á beiðni um byggingarleyfi. Ákvörðunin sé ólögmæt og byggð á ófullnægjandi og röngum lagagrundvelli. Ekki hafi verið forsendur til að synja umsókninni og því beri að fella ákvörðun um synjun úr gildi.

Synjun á beiðni um byggingarleyfi sé byggð á umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 21. september 2023. Umsögnin sé byggð á rangri túlkun fyrirliggjandi reglna. Í Samþykkt um skilti í Reykjavík segi að heimilt sé að setja upp ný stafræn auglýsingaskilti sem séu stærri en 10 m2 ef fyrir sé sambærilegt skilti, s.s. flettiskilti, eða ef deiliskipulag heimili slíkt skilti. Slík skilti megi þó ekki vera nær vegbrún gatnamóta, götu eða vegvísum og öðrum umferðarbúnaði en 20 m. Í umsögn byggingarfulltrúa segi: „Flettiskilti hefur verið á þessum veggfleti í áraraðir og var upphaflega samþykkt 1991“. Það sé því óumdeilt að skiltið uppfylli 1. málsl. reglunnar en umsögnin sé byggð á tveimur forsendum sem leiði til synjunar. Í umsögn skipulagsfulltrúa komi fram að í gildandi skiltaleiðbeiningum sé kveðið á um að heimilt sé að setja upp ný stafræn auglýsingaskilti sem séu stærri en 10 m2 ef að fyrir sé sambærilegt skilti, s.s. flettiskilti, eða ef deiliskipulag heimili slík skilti. Þau megi þó ekki vera nær vegbrún gatnamóta, götu eða vegvísum og öðrum umferðarbúnaði en 20 m. Mæling sýni að miðja skiltis sé 15 m frá vegbrún, 18,2 m skv. umsókn og uppfylli því ekki skilyrði gildandi leiðbeininga.

Þessar forsendur geti ekki staðist og/eða þá túlkun byggingarfulltrúa á reglunum. Í greindri reglu nr. 3.6. sé skýrt að það sé leyfilegt að setja upp skilti ef þar hafi skilti verið fyrir. Það sé óumdeilt að fyrir hafi verið flettiskilti og að þarna hafi verið skilti samfellt frá árinu 1991. Í 1. málsl. gr. 3.6. sé að finna meginreglu sem byggi á þeim tækniframförum sem séu að eiga sér stað í heiminum þegar komi að skiltum. Það sé hagkvæmara og umhverfisvænna að hafa stafræn skilti sem unnt sé að breyta með stafrænum hætti heldur en að prenta nýjar og nýjar myndir á flettiskilti. Því sé fyllilega eðlilegt að það sé ákvæði sem þetta í skiltareglum. Ef fyrir hafi verið skilti þá sé heimilt að uppfæra það með hliðsjón af tækninýjungum. Kærandi hafi treyst því þegar hann keypti og setti upp eitt tæknilegasta skilti landsins. Einnig verði að gefa sér að slíkt skilti, ef fyrir hafi verið, hafi öðlast vernd út frá eignarréttarákvæði stjórnar­skrárinnar.

Í 2. málsl. gr. 3.6. sé undantekning frá meginreglunni. Slík undantekning verði ekki túlkuð með rýmkandi lögskýringu heldur þrengjandi eða samkvæmt orðanna hljóðan í samræmi við viðurkenndar túlkunaraðferðir. Hvað undantekninguna varði þá sé hún í nokkrum liðum og sé ætlað að taka til þess að skilti séu í ákveðinni fjarlægð frá umferð í borgarlandi.

Fráleitt sé að ætla að skilti sem sé meira en 20 m frá vegbrún gatnamóta þurfi einnig að vera 20 m frá aðliggjandi eða fráliggjandi vegum við gatnamótin. Í reglunni sé mælt fyrir um veg­brún gatnamóta en ekki vegbrún gatna. Slíkt gæti varla gengið enda ef það ætti að miða við veg­brún götu þá ætti væntanlega líka að miða slíkt forskeyti við aðra upptalningu, svo sem við vegbrún vegvísis eða vegbrún umferðarbúnaðar en það geti varla átt sér eðlilega skýringu. Þar sem ekki sé mælt fyrir um vegbrún götu eða vegbrún vegvísis þá geti ekki verið átt við annað hvað götu varði heldur en miðlínu götu. Það eigi sér enda skýra lagastoð í 32. gr. vegalaga nr. 80/2007 en þar sé mælt fyrir um fjarlægð frá vegi og þar sé skýrlega átt við frá „miðlínu vega“. Því sé rétt, þegar ekki sé mælt fyrir um annað, að miða við miðlínu vegar. Þar sem ekki sé mælt fyrir um það með nákvæmum hætti hvaðan mæla eigi frá eða að götu þá sé rétt og eðlilegt að miða við miðlínu skv. 32. gr. vegalaga.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. vegalaga sé vegagerðin veghaldari þjóðvega en sveitarfélög veg­haldarar sveitarfélagsvega. Kringlumýrarbraut sé þjóðvegur í skilningi laga og veghaldari sé því Vegagerðin en ekki Reykjavíkurborg. Reglur settar af hálfu Reykjavíkurborgar séu ekki rétthærri en vegalög og þá sé byggingarreglugerð heldur ekki rétthærri en vegalög. Ekki sé mælt fyrir um bann við rafrænum skiltum í vegalögum, einungis að þau séu háð samþykki veghaldara ef þau séu nær en 30 m frá miðlínu stofnvegar eða 15 m frá miðlínu þjóðvegar. Það hvort Kringlumýrarbraut flokkist sem stofnvegur eða þjóðvegur sé ekki Reykjavíkurborgar að ákveða eða skilgreina en kærandi telji augljóst að um þjóðveg sé að ræða.

Í umsögn skipulagsfulltrúa hafi ekki komið fram hvaða punkta sé miðað við í mælingum, hvort þar sé miðað við fjarlægð frá Háaleitisbraut, sem sé í veghaldi Reykjavíkurborgar, eða Kringlu­mýrarbraut, sem sé í veghaldi Vegagerðarinnar. Nokkuð ljóst þyki að mæling skipulags­fulltrúa miði við Kringlumýrarbraut. Þannig sé brotið gegn hinni skipulagslegu aðgreiningar­reglu stjórnsýsluréttar en stjórnvaldi sé óheimilt að leggja til grundvallar sjónarmið til að ná mark­miði sem öðru stjórnvaldi beri að vinna að lögum samkvæmt. Þá sé ekki fjallað um það í vegalögum að skilti þurfi að vera í ákveðinni fjarlægð frá íbúðum heldur sé aðeins mælt fyrir um fjarlægð vegar. Um sé að ræða ákveðna valdþurrð af hálfu Reykjavíkur­borgar sem leiði til þess að ákvörðunin sé ógild.

Á því sé byggt að ef skilti sé meira en 20 m frá vegbrún gatnamóta þá þurfi það ekki einnig að vera 20 m frá miðlínu aðliggjandi eða fráliggjandi gatna við gatnamót. Reglan hafi augljóslega verið sett til að taka til gatna þegar gatnamót séu ekki nálægt. Flest gatnamót séu í kringum 90 gráður. Gæti því skilti, ef það væri 45 gráður frá gatnamótum, ekki bæði verið 20 m frá vegbrún gatnamóta og 20 m frá vegbrún aðliggjandi eða fráliggjandi gatna, ef miða ætti við vegbrún gatnanna. Einnig verði að horfa til þess að hið umdeilda skilti snúi hvorki að Kringlumýrarbraut né Háaleitisbraut. Skiltið snúi að gatnamótunum. Það hafi eðli málsins samkvæmt þýðingu hvert skilti snúi, enda sé það forsenda fyrir reglunum að það trufli ekki umferð um of. Þetta styrki þá túlkun að miða eigi við miðlínu gatna sem liggi að eða frá gatnamótum, þannig að mögulegt sé að skilti sé í 45 gráðum frá gatnamótum geti einnig verið 20 m frá aðliggjandi götum að gatnamótum.

Skilti sem standi mun nær götu eða gatnamótum heldur en umrætt skilti hafi fengið samþykki eða verið látin óáreitt. Jafnræðissjónarmið eigi að hafa áhrif á stjórnsýslumeðferð umsóknar kæranda sem eigi ekki að stranda frammi fyrir annarri meðferð en aðrir borgarar. Kærandi eigi ekki að vera gert einum að fjarlægja skilti sitt á meðan önnur skilti, nær götu og nær íbúða­byggð, fái að standa. Eðlilegt hefði verið að gefa kæranda tækifæri til að andmæla um­sögn skipulagsfulltrúa sem hafi verið forsenda ákvörðunar um synjun byggingarleyfis. Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli aðili máls eiga kost á að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald taki ákvörðun í því. Þar sem bæði andmælaregla og rannsóknarregla stjórn­sýslu­réttar hafi verið brotnar sé réttmætisreglan einnig brotin, enda ekki hægt að taka rétta ákvörðun sem byggð sé á rannsókn sem sé ófullnægjandi og sjónarmið kæranda komi ekki fram.

Í forsendum umsagnar skipulagsfulltrúa hafi verið vísað til þess að í reglum um skilti séu ákvæði um grenndarrétt, þ.e. að í íbúðabyggð skuli ekki vera upplýsinga- eða auglýsingaskilti sem hafi truflandi áhrif og að íbúum skuli vera grenndarkynnt byggingarleyfi fyrir skilti þegar heimild sé ekki til staðar í deiliskipulagi. Ekki sé mælt fyrir um nokkurn grenndarrétt í gr. 3.6., þvert á móti sé um að ræða skýra heimild ef fyrir hafi verið skilti. Þá séu engin ákvæði í skiltareglum sem mæli fyrir um grenndarrétt. Hins vegar sé mælt fyrir um almennar reglur um skipulag, útlit og hönnun, sem og birtu- og ljómahámark. Þá sé fjallað um að staðsetning skuli metin eftir grenndaráhrifum. Hins vegar sé regla 3.6. ekki háð áskilnaði um staðsetningu, enda sé staðsetning fyrra skiltis forsenda þess að reglan eigi við. Aðkallandi hefði verið að mæla fyrir um það skýrlega ef reglan ætti að vera háð slíkri undanþágu sem ekki hafi verið gert. Í reglunni sé einfaldlega heimilað að setja upp stafræn auglýsingaskilti ef fyrir hafi verið sambærilegt flettiskilti. Áskilnaður eða undantekning frá reglunni sé aðeins vegna fjarlægðar frá umferð. Þetta sjónarmið geti því ekki verið gilt hvað varði forsendu fyrir synjun. Slíkt sjónarmið fæli í sér verulegt brot á jafnræðisreglu, enda margsamþykkt skilti í borgarlandi sem séu miklu nær heldur en fjarlægð frá umræddu skilti og næstu íbúðar. Samkvæmt efnislegu aðgreiningarreglunni eigi stjórnvald ekki að beita sjónarmiðum sem leiði af einni lagaheimild til að taka ákvarðanir á grundvelli annarrar.

Skipulagsyfirvöld hafi ekki tilgreint hvaða fjölbýlishús sé miðað við þar sem aðeins hafi verið vísað til þess að „handan götunnar“ væri „íbúðabyggð með 5 hæða fjölbýlishúsum“. Líklega sé átt við Skipholt 43 sem snúi í áttina að skiltinu, en það liggi ekki fyrir í umsögninni og sé hvorki rökstutt né útskýrt. Fjarlægð frá skiltinu til Skipholts 43 sé 100 m en þar á milli sé mikið af trjám svo skiltið sjáist illa.

Ýmis dæmi og myndir meðfylgjandi kærunni bendi til að flest ef ekki öll skilti í borginni séu nær götu heldur en umrætt skilti og fjölmörg dæmi séu um að rafræn skilti séu nær íbúabyggð heldur en þetta skilti. Byggi kærandi á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar sem ekki aðeins fjalli um jafnræði í athöfnum stjórnvalda heldur einnig jafnræði á milli borgaranna í athafnaleysi.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Vísað er til þess að samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 tilheyri lóðin Lágmúli 6–8 borgarhluta 5, Háaleiti Bústaðir, og sé á skilgreindu miðsvæði M2c Ármúli vestur. Í gildi sé einnig samþykkt um skilti í Reykjavík sem samþykkt hafi verið á fundi skipulags- og samgönguráðs 29. apríl 2020 og á fundi borgarráðs 7. maí 2020. Í kafla 4.3. samþykktarinnar sé fjallað um skilti á miðsvæðum og þjónustukjörnum. Í kafla 4.3.8. segi um stafræn skilti: „Stafræn skilti með ljósmyndum, kyrrum auglýsingum sem skiptast á (þjónustu­skilti og auglýsingaskilti) eru heimiluð, en skulu fylgja almennum ákvæðum um birtustig og hreyfingu. Hámarksstærð 0,5m2“. Ljóst sé að nýtt 33,64 m2 stafrænt skilti á húsi á lóð Lágmúla 6–8 sé langt umfram þá stærð sem almennt sé heimil á miðsvæði.

Í kafla 3.4. samþykktar um skilti í Reykjavík komi einnig fram að meta skuli staðsetningu skilta eftir grenndaráhrifum. Af þeim sökum hafi komið sérstaklega til skoðunar hvort umsótt skilti hefði neikvæð áhrif á það umhverfi sem það beindist að, þ.e. umferðarmannvirki og íbúða­byggð. Í kafla 4.8. um skilti innan landnotkunar stofn- og tengibrauta komi fram: „Leyfilegt er að setja upp ný stafræn auglýsingarskilti við stofn- og tengibrautir, sem eru stærri en 10m2 ef að fyrir sé sambærilegt flettiskilti eða ef deiliskipulag heimili slík skilti. Heimilt er að veita ákveðnum stofnunum leyfi til að setja upp stafrænt auglýsingaskilti á standi eða vegg. Skiltin mega ekki vera hærri en 8m og ekki stærri en 25m2, nema að annað sé heimilað í skipulagi. Stafræn auglýsingaskilti mega ekki vera nær vegbrún gatnamóta, götu eða vegvísum og öðrum umferðarbúnaði en 20m.“

Ákvæðið kveði á um heimild til þess að setja upp ný, stafræn auglýsingaskilti sem séu stærri en 10 m2 ef fyrir hafi verið sambærilegt flettiskilti. Kærandi hafi réttilega bent á að samkvæmt teikningum hafi verið samþykkt flettiskilti á húsinu að Lágmúla 6–8, en flettiskiltið hafi ekki verið sambærilegt því sem nú hafi verið sótt um að því er varði stærð. Skiltið sem sótt hafi verið um sé nær vegbrún en 20 m og gæti því haft truflandi áhrif á umferð. Þessi krafa þjóni sama markmiði og ákvæði 90. gr. umferðarlaga nr. 77/2019. Lykilástæða í neikvæðri umsögn skipulagsfulltrúa hafi einnig verið nálægð við íbúðarbyggð. Skiltið sé 33,64 m2 upplýst LED skilti sem sé í 80–90 m fjarlægð frá næstu íbúðarbyggð og beinist í áttina að íbúðarblokkum handan götunnar. Þessi regla hafi verið sett með það að markmiði að takmarka neikvæð grenndar­áhrif vegna t.d. þess ljósmagns sem geti fylgt svo stóru LED skilti. Byggingarfulltrúi hafi leitað umsagnar skipulagsfulltrúa, enda hafi leikið vafi á að umsótt framkvæmd sam­ræmdist skipulagsáætlun sbr. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Umsögn skipulagsfulltrúa hafi fært rök fyrir því að umrætt skilti væri ekki í samræmi við reglur og mark­mið samþykktar um skilti í Reykjavík. Synjun byggingarfulltrúa hafi því byggt á lög­mætum forsendum.

Ákvörðun byggingarfulltrúa um að leggja á dagsektir byggi á 56. gr. laga nr. 160/2010 og gr. 2.9.2. byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Byggingarfulltrúi hafi heimild til þess að beita dag­sektum, allt að 500.000 kr., til að knýja menn til þeirra verka sem þeir skulu hlutast til um. Byggingarfulltrúi ákveði það hverju sinni hver sé eðlileg upphæð dagsekta með tilliti til að­stæðna í hverju máli. Upphæð dagsekta, 150.000 kr., að undangengnum frestum og að­vörunum hafi þótt bæði eðlileg og sanngjörn enda þurfi upphæð dagsekta hverju sinni að vera slík að álagning þeirra skili tilætluðum árangri. Í þessu tilfelli hafi byggingarfulltrúi metið stöðuna þannig að skiltið valdi almannahættu vegna nálægðar við umferðarmannvirki og því væri mikilvægt að slökkva á skiltinu sem fyrst og það tekið niður. Í ljósi þess að sektarþoli sé stöndugt fyrirtæki þá hafi byggingarfulltrúi valið að beita hærri dagsektum en ella. Hins vegar sé bent á að upphæðin sé fjarri hámarki og því metin hófleg.

Eftir synjun umsóknar um byggingarleyfi 26. september 2023 hafi engin umsókn legið fyrir hjá byggingarfulltrúa sem hafi beðið afgreiðslu. Hins vegar hafi fyrirhugaðar dagsektir verið boðaðar með bréfi, dags. 11. október s.á. Líkt og fundargerð afgreiðslufundar byggingarfulltrúa frá 7. nóvember 2023 greini frá sé óumdeilanlegt að ákvörðun byggingarfulltrúa hafi varðað álagningu dagsekta en ekki veitingu byggingarleyfis. Röng setning í útsendu bréfi, sem að öðru leyti skýri rétt frá efni ákvörðunar, geti ekki talist bindandi ákvörðun. Í ljósi þessa og með hliðsjón af 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verði að telja að rétt hafi verið staðið að því að leiðrétta bersýnilega villu í útsendu bréfi til kæranda.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að forsendur fyrir álagningu dagsekta séu ekki lengur fyrir hendi þar sem búið sé að samþykkja umrætt byggingarleyfi, sbr. tilkynningu, dags. 13. desember 2023. Dagsektarákvörðun sem hafi verið tekin daginn áður en byggingarleyfið hafi verið samþykkt verði að teljast sjálfkrafa niður fallin eða skorta stoð, enda um að ræða þvingunarúrræði til að ná fram fyrri ákvörðunum. Kærandi hafi ekki fengið andmælafrest vegna fyrirhugaðra dagsekta til að koma á framfæri sjónarmiðum sínum. Upphæð dagsekta sé alltof há og í engu samræmi við aðrar dagsektir. Þá skorti alfarið útskýringu á hvaða grundvelli fjárhæðin hafi verið fundin út eða reiknuð. Vart verði séð hvernig unnt sé að leggja dagsektir frá 8.-17. nóvember 2023 þar sem ekki hafi verið tilkynnt formlega um dagsektarákvörðunina fyrr en 17. nóvember.

Í kjölfar tilkynningar um samþykkt byggingarleyfis hafi verið haft samband við borgaryfirvöld sem hafi endað með því að byggingarfulltrúi hafi sent lögmanni kæranda bréf, dags. 22. nóvember 2023, þar sem fram hefði komið að fyrir mistök hefði staðlað bréf úr kerfum borgarinnar farið til kæranda. Byggingarfulltrúa hafi þá verið bent á að skv. 20. gr stjórn­sýslu­laga nr. 37/1993 væri ákvörðun bindandi þegar hún væri komin til aðila og að stjórnvaldi væri ekki heimilt að breyta ákvörðun sem tilkynnt hafi verið aðila nema um sé að ræða formvillur. Svo hafi ekki verið í umræddu tilviki. Efni ákvörðunarinnar hafi verið veiting byggingarleyfis og byggingarfulltrúi sé bundinn þeirri tilkynningu.

Frekari samskipti hafi átt sér stað við starfsmann Reykjavíkurborgar þar sem því hafi verið haldið fram að tilkynningin hafi farið á rangt bréfsefni. Í kjölfarið hafi dagsektir verið settar aftur af stað og þær sendar í innheimtu. Mælt sé fyrir um dagsektir í 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Þar komi fram í 2. mgr. að byggingarfulltrúa sé heimilt að beita dagsektum allt að 500.000 kr. til að knýja menn til þeirra verka sem þau skuli hlutast til um samkvæmt lögunum og reglugerðum, eða láta af ólögmætu atferli. Í athugasemdum Reykjavíkurborgar í málinu hafi ekki verið færður fram neinn rökstuðningur annar en að talið sé að upphæð dag­sektanna sé „eðlileg“ og að kærandi sé svo „stöndugt fyrirtæki“. Hvergi komi fram að rétt­mætt sé að horfa til slíks sjónarmiðs við ákvörðun um dagsektir. Tveir aðilar sem geri hið sama út frá byggingarlögum verði ekki gerð mismunandi dagsektir út frá efnahag eða hversu „stöndugir“ þeir séu. Til þess séu engar heimildir af hálfu stjórnvaldsins. Um sé að ræða ómálefnaleg sjónarmið. Ekki verði séð af ákvæðum mannvirkjalaga að byggingarfulltrúa sé heimilt að horfa til sjónarmiða á borð við umferðaröryggi eða fjárhags þess er reisi mannvirki. Með hliðsjón af markmiðum laga nr. 160/2010, sem finna megi í 1. gr. þeirra, sé erfitt að finna það sjónarmið sem byggingarfulltrúi byggi á hvað varði meint umferðaröryggi eða fjárhag byggingaraðila. Byggingarfulltrúi hafi ekki fært fram nein haldbær rök fyrir umræddri sekt og röksemdir hans komi ekki heim og saman við þau sjónarmið sem honum sé heimilt að leggja til grundvallar sem forsendur við ákvörðun. Hin efnislega og skipulagslega aðgreiningarregla stjórnsýsluréttar komi í veg fyrir að stjórnvaldi sé heimilt að líta til annarra markmiða eða forsendna við töku ákvörðunar heldur en því er stjórnvaldi sé sérstaklega heimilt að líta til.

Ákvörðun um dagsektir sé verulega íþyngjandi þvingunaraðgerð. Ákvörðunin hafi ekki verið tilkynnt kæranda áður en hún hafi verið tekin og kærandi hafi því ekki fengið tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Fyrir hafi legið að stjórnvaldið hefði „í huga“ að leggja á dagsektir, en ekki hafi verið óskað eftir sjónarmiðum frá kæranda. Þá hafi kærandi verið búinn að kæra þá ákvörðun sem hafi verið grundvöllur dagsektanna þegar tekin hafi verið ákvörðun um þær. Sú ákvörðun hafi ekki verið tilkynnt fyrr en 20. nóvember 2023.

Þó svo að byggingarleyfi hefði ekki verið veitt þá sé framkvæmdin við töku jafn afdrifaríkrar ákvörðunar ekki í samræmi við stjórnsýslulög. Þá sé fjárhæð dagsektanna svo gríðarlega há að slík fjárhæð gæti haft mikil áhrif hjá aðila í rekstri og því séu enn ríkari ástæður af hálfu stjórnvaldsins að leita eftir sjónarmiðum aðila máls. Um sé að ræða sektarfjárhæð sem nemi 3.000.000 kr. á mánuði án þess að nokkur fordæmi liggi fyrir eða að alvarleiki eins skiltis geti réttlætt slíkar fjárhæðir. Engin þörf hafi verið á að leggja á dagsektir við þessar aðstæður, enda hafi kærandi verið búinn að kæra ákvörðun um synjun byggingarleyfisins til úrskurðar­nefndarinnar. Það hafi því verið fyrirséð að bíða þyrfti eftir niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar. Kærandi telji að stjórnvaldinu hafi ekki verið stætt á að leggja á dagsektir eftir að ákvörðunin sem lá þeim til grundvallar hafði verið kærð enda sé kæranda gert að taka mikla fjárhagslega áhættu af því að viðhalda kæru sinni. Slíkt sé ekki málefnalegt eða til þess fallið að réttmætis­reglan sé virt ef stjórnvald leggi á dagsektir við slíkar aðstæður.

 Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir rafrænu ljósaskilti á vegg hússins að Lágmúla 6–8, kröfu hans um að umrætt skilti verði fjarlægt og ákvörðun um að leggja dagsektir á kæranda fyrir hvern dag sem ekki væri orðið við kröfum um að fjarlægja skiltið.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Samkvæmt 59. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Tekur úrskurðarnefndin því lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða leggur fyrir stjórnvöld að framkvæma tilteknar athafnir. Fellur það því utan valdheimilda úrskurðarnefndarinnar að taka ákvörðun um veitingu byggingarleyfis.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. og 13. tl. 3. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki falla skilti eins og um ræðir í máli þessu undir gildissvið laganna. Þá er fjallað um kröfur til skilta í kafla 2.5. byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Þar segir að sækja skuli um byggingarleyfi fyrir öllum frístandandi skiltum og skiltum á byggingum sem séu yfir 1,5 m2 að flatarmáli. Þá skal stærð og staðsetning skilta vera í samræmi við gildandi skipulag. Lóð nr. 6–8 við Lágmúla er á svæði sem ekki hefur verið deiliskipulagt, en samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er lóðin á skilgreindu miðsvæði M2c. Fyrir liggur að á húsinu á umræddri lóð hafa um árabil verið auglýsingaskilti, bæði flettiskilti og annars konar skilti. Eldra flettiskilti var mun minna en hið nýja og ekki sambærilegt hvað varðar grenndaráhrif vegna birtu sem frá því stafar. Þetta fær nokkurn stuðning í tölvupósti er barst úrskurðarnefndinni frá íbúa í Skipholti 45, en það hús stendur gegnt umræddu skilti, handan gatnamóta Kringlumýrarbrautar og Háaleitis­brautar.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 kemur fram það markmið að móta skuli stefnu um auglýsinga- og upplýsingaskilti í borgarlandinu. Samþykkt um skilti í Reykjavík var samþykkt á fundi borgarráðs 7. maí 2020 og birt á vef borgarinnar 11. maí s.á. Í gr. 4.3. samþykktarinnar er fjallað um skilti á miðsvæðum og þjónustukjörnum. Í gr. 4.3.7. kemur fram að stafræn skilti með ljósmyndum, kyrrum auglýsingum sem skiptast á, þ.e. þjónustuskilti og auglýsingaskilti, séu heimiluð, en skuli fylgja almennum ákvæðum um birtustig og hreyfingu, með hámarks­stærðinni 0,5 m2. Í 3. kafla samþykktarinnar er að finna almenn ákvæði sem ná til allra skilta óháð stærð, staðsetningu og tæknibúnaði, innan einkalóða og á borgarlandi. Í gr. 3.6. er tekið fram að leyfilegt sé að setja upp ný stafræn auglýsingaskilti sem séu stærri en 10 m2 ef fyrir sé sambærilegt skilti, s.s. flettiskilti, eða ef deiliskipulag heimili slík skilti. Slík skilti megi þó ekki vera nær vegbrún gatnamóta, götu eða vegvísun og öðrum umferðarbúnaði en 20 m. Þá er sömu reglu að finna í gr. 4.8. þar sem fjallað er um skilti sem snúa að stofn- og tengibrautum.

Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 21. september 2023, vegna umsóknar kæranda um byggingarleyfi fyrir greindu skilti er á því byggt að samkvæmt mælingu sé skiltið 15 m frá vegbrún en samkvæmt umsókn kæranda sé það 18,2 m. Sú mæling er í beinni línu frá skiltinu að vegbrún aðreinar Háaleitisbrautar að Kringlumýrarbraut, en ekki kemur fram við hvað mæling skipulagsfulltrúa miðar. Eru báðar mælingarnar þó innan þeirra 20 m marka sem miðað er við í gr. 3.6. samþykktarinnar. Samþykkt Reykjavíkurborgar um skilti er sett í skjóli skipulags­valds sveitarfélagsins en ekki á grundvelli vegalaga nr. 80/2007. Verður því ekki talið að þótt í vegalögum sé almennt miðað við miðlínu vega að Reykjavíkurborg hafi verið skylt að notast við miðlínu í reglum um staðsetningu skilta. Þá verður að telja að þótt orðið vegbrún komi einungis fram við orðið gatnamót þá eigi það sama við um götu, þ.e. fjarlægð frá vegbrún götunnar enda kemur ekki fram að miða eigi við miðlínu.

Í 90. gr. umferðarlaga nr. 77/2019 kemur fram að spjöld, auglýsingar, ljósaskilti eða sambæri­legan búnað megi eigi setja á eða við veg þannig að honum sé beint að umferð nema með heimild veghaldara. Veghaldari geti synjað um leyfi eða gert kröfu um að slíkur búnaður verði fjarlægður ef hann telji hann draga úr umferðaröryggi, þar á meðal ef misskilja megi hann sem umferðarmerki, umferðarskilti eða vegmerkingu, búnaður tálmi vegsýn eða sé til þess fallinn að draga athygli vegfarandans frá vegi eða umferð.

Í 32. gr. vegalaga er fjallað um fjarlægð mannvirkja frá vegi. Þar kemur fram í 1. mgr. að ekki megi staðsetja byggingar, leiðslur, auglýsingaspjöld, skurði eða önnur mannvirki, föst eða laus, nær vegi en 30 m frá miðlínu stofnvega og 15 m frá miðlínu annarra þjóðvega nema leyfi veghaldara komi til. Þá segir í 2. mgr. að óheimilt sé að reisa mannvirki nema með leyfi veg­haldara við vegamót skv. 1. mgr. á svæði sem takmarkist af beinum línum milli punkta á miðlínu vega 40 m frá skurðpunkti þeirra. Veghaldari geti ef sérstaklega standi á fært út mörk þessi allt að 150 m.

Lóðin Lágmúli 6–8 er við mót Kringlumýrarbrautar og Háaleitisbrautar. Kringlumýrarbraut telst vera stofnvegur og er í flokki þjóðvega skv. 8. gr. vegalaga. Samkvæmt 13. gr. laganna er Vegagerðin veghaldari þjóðvega og þar með talið Kringlumýrarbrautar. Háaleitisbraut er hins vegar í flokki svonefndra sveitarfélagsvega og er Reykjavíkurborg veghaldari hennar og ber sem slíkur ábyrgð á veginum og umferðaröryggi við hann sbr. 9. gr. og 1. mgr. 13. gr. vegalaga.

Þrátt fyrir að Kringlumýrarbraut sé í veghaldi Vegagerðarinnar og kveðið sé á um heimild hennar til að synja um leyfi til uppsetningar skilta við þá vegi sem hún hefur í umsjón sinni skv. framangreindu ákvæði umferðarlaga, sem og lágmarksfjarlægðir skilta við stofnvegi, verður ekki talið að ákvæðin takmarki heimildir sveitarfélagsins sem fer með skipulagsvald til að setja strangari skilyrði fyrir staðsetningu skilta innan borgarmarka. Var byggingarfulltrúa því heimilt að synja um veitingu byggingarleyfis fyrir umdeildu skilti þar sem það uppfyllti ekki skilyrði gr. 3.6. í samþykkt um skilti í Reykjavík varðandi fjarlægð frá vegbrún.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa.

Hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags er að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Þá er fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. ákvæðisins að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum eða byggingarlýsingu skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt er. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefnds lagaákvæðis.

Í máli þessu er um að ræða 33,64 m2 stafrænt skilti sem fellur undir ákvæði laga nr. 160/2010 og er háð leyfi frá byggingarfulltrúa skv. 1. mgr. 9. gr. laganna. Fyrir liggur að hið umdeilda skilti var sett upp án byggingarleyfis og hefur kæranda verið synjað um byggingarleyfi fyrir því. Var byggingarfulltrúa því heimilt á grundvelli 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 að gera kröfu um að það yrði fjarlægt.

Í 2. mgr. 56. gr. laga nr. 160/2010 er byggingarfulltrúa veitt heimild til að beita dagsektum til að knýja menn til þeirra verka sem þeir skulu hlutast til um samkvæmt lögunum og reglu­gerðum eða láta af ólögmætu atferli. Beiting nefndra þvingunarúrræða er íþyngjandi ákvörðun sem er háð mati stjórnvalds hverju sinni. Tekið er fram í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Við mat á því hvort beita eigi þvingunar­aðgerðum, svo sem dagsektum, geta komið til álita ýmis sjónarmið svo sem hversu íþyngjandi aðgerða er krafist af þeim sem úrræðin beinast að, hvort og með hvaða hætti þeir tengjast meintum lög­brotum, hversu mikilvæga almannahagsmuni er verið að tryggja og hversu langur tími er liðinn frá atburði þar til ætlunin er að grípa til aðgerða af hálfu stjórnvalda.

Í kjölfar þess að kröfu byggingarfulltrúa um að umrætt skilti yrði fjarlægt innan tiltekins frests var ekki sinnt, ákvað hann á afgreiðslufundi sínum 7. nóvember 2023 að leggja á dagsektir vegna hins umdeilda skiltis. Kæranda barst í kjölfarið bréf þar sem sagði í upphafi þess að byggingar­leyfisumsókn hefði verið samþykkt, en efni þess greindi hins vegar frá áðurgreindri ákvörðun byggingarfulltrúa um álagningu dagsekta. Var kæranda enn fremur send leiðrétt tilkynning eftir samskipti við starfsmenn Reykjavíkurborgar með vísan til. 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 vegna hins ranga bréfsefnis sem fyrr hafði verið sent. Verður ekki talið að það orki tvímælis að efni tilkynningarinnar til kæranda fól í sér ákvörðun um álagningu dagsekta en ekki samþykki byggingarleyfisumsóknar fyrir margnefndu skilti. Var byggingar­fulltrúa heimilt að taka við svo búið ákvörðun um dagsektir samkvæmt 2. mgr. 56. gr. mannvirkja­laga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er kröfum kæranda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana hafnað. Eins og atvikum máls þessa er háttað þykir þó rétt með vísan til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga að áfallnar dagsektir til og með uppkvaðningu þessa úrskurðar falli niður. 

Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 26. september 2023 um að synja um byggingarleyfi fyrir rafrænu ljósaskilti á vegg hússins að Lágmúla 6–8 og ákvörðunum hans frá 11. október s.á að sama skilti á vegg hússins verði fjarlægt og 6. nóvember s.á um álagningu dagsekta vegna skiltisins.

Áfallnar dagsektir samkvæmt ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. nóvember 2023 vegna áðurgreinds skiltis falli niður til og með 6. mars 2024.