Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
feb 26
Love0

126/2020 Búland

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 25. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 126/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 1. október 2020 um að afturkalla ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða vegna framkvæmda á baklóð Búlands 36 og ákvörðun sama embættis frá 28. s.m. um að aðhafast ekki vegna framkvæmdarinnar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Búlands 38, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 1. október 2020 að afturkalla ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða vegna framkvæmda á baklóð Búlands 36. Jafnframt er kærð ákvörðun sama embættis frá 28. s.m. um að aðhafast ekki vegna framkvæmdarinnar. Er þess krafist að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 5. janúar 2021.

Málavextir: Hinn 19. febrúar 2019 sendi annar kærenda máls þessa tölvupóst til byggingar-fulltrúans í Reykjavík vegna framkvæmda eigenda raðhússins Búlands 36 á lóðinni. Þar kom fram að skipt hefði verið um jarðveg á hluta lóðarinnar og við hann bætt, þar sem grasflöt hafði verið fyrir og flöturinn þar hellulagður svo unnt væri að leika þar körfubolta. Var því beint til embættisins hvort ekki þyrfti leyfi fyrir framkvæmdunum og þess farið á leit að embættið tæki málið til skoðunar. Í svari byggingarfulltrúa, dags. 22. júlí s.á., kom fram að framkvæmdirnar hefðu verið skoðaðar í vettvangsferð og teldust þær falla undir e-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 um minniháttar framkvæmdir sem undanþegnar væru byggingarleyfi. Byggingarfulltrúi myndi því ekki aðhafast frekar í málinu. Með bréfi, dags. 21. ágúst 2019, var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar sem felldi ákvörðunina úr gildi með úrskurði uppkveðnum 27. mars 2020 í kærumáli nr. 82/2019. Taldi nefndin framkvæmdina ekki vera í samræmi við skilmála deiliskipulags Fossvogshverfis og þegar af þeirri ástæðu gæti ekki komið til skoðunar að fella hana undir e-lið fyrrnefndrar gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð.

Hinn 4. maí 2020 sendi byggingarafulltrúi eigendum Búlands 36 bréf þar sem þeim var með vísan til 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki gert að fjarlægja hellur og koma lóð hússins í fyrra horf þannig að skilmálar deiliskipulagsins væru uppfylltir um að láréttur flötur lóðar næði ekki lengra en 5 m út frá suðurhlið hússins. Skyldi framkvæmdinni lokið innan 30 daga frá móttöku bréfsins. Með bréfi, dags. 25. júní 2020, óskuðu eigendur Búlands 36 eftir endur­upptöku málsins hjá úrskurðarnefndinni en þeirri beiðni var hafnað með bréfi nefndarinnar, dags. 30. september s.á. Byggingarfulltrúi sendi 1. október s.á. eigendum Búlands 36 bréf þar sem fram kom að ákvörðun byggingarfulltrúa 4. maí s.á. um beitingu þvingunarúrræða væri afturkölluð vegna þess annmarka að ekki hafi verið veittur frestur til andmæla í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Væri því ákvörðunin ógildanleg, sbr. 25. gr. sömu laga. Hinn 8. október 2020 óskaði annar kærenda þessa máls eftir því við embætti byggingarfulltrúa að það framfylgdi ákvörðun sinni frá 4. maí s.á. um beitingu þvingunarúrræða. Eigendur Búlands 36 komu að athugasemdum sínum vegna málsins með bréfi til byggingarfulltrúa 19. október 2020 og vegna þeirra athugasemda tók embættið í kjölfarið frágang lóða í grennd við Búland 36 til skoðunar. Í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 28. s.m., til annars kærenda þessa máls kom fram að ljóst þyki að aðrir lóðarhafar í Fossvogi hafi „gert sambærilega fleti út fyrir gildandi deiliskipulagsskilmála.“ Framkvæmdirnar raski ekki hagsmunum nágranna umfram það sem eðlilegt megi teljast miðað við notkun á görðum til afþreyingar og útiveru og ekki verði séð að gengið sé gegn almannahagsmunum þeim sem búi að baki lögum um mannvirki. Í ljósi þess muni byggingarfulltrúi ekki aðhafast frekar í málinu.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að sveitarfélögum sé ekki aðeins skylt skv. skipulags­lögum nr. 123/2010 og skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að útbúa deiliskipulagsáætlanir heldur beri þeim einnig skylda til að framfylgja þeim. Því til viðbótar séu skipulagsskilmálar skilgreindir í gr. 1.3. í skipulagsreglugerð sem bindandi ákvæði í deiliskipulagi um útfærslu skipulags. Deiliskipulag Fossvogshverfis sé því bindandi hvað varði hæðarlegu lóða.

Það sé rétt sem komi fram í bréfi byggingafulltrúa frá 28. október 2020 til annars kærenda þessa máls um að honum sé eftirlátið mat hvort tilefni sé til þess að beita þvingunarúrræðum. Hins vegar sé það svo að það mat sé ekki frjálst að öllu leyti heldur verði málefnaleg sjónarmið að liggja því til grundvallar eins og almennt sé um sérhverja stjórnvalds­ákvörðun. Efnisleg rök byggingarfulltrúans séu þau að fjöldi annarra íbúa í nágrenni við Búland 36 hafi brotið gegn deiliskipulagi því sem gildi samkvæmt skipulagslögum á svæðinu og því hafi eigendum eignarinnar verið heimilt að gera slíkt hið sama. Slík rök uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar séu til málefnalegra sjónarmiða sem stjórnvald geti notað til að rökstyðja stjórnvaldsákvörðun. Reglan um málefnaleg sjónarmið feli það í sér að stjórnvald skuli líta til þess hvort að lög eða stjórnvaldsfyrirmæli geymi ákvæði um sjónarmið sem matskennd ákvörðun stjórnvalds skuli byggð á, hvort að stjórnvaldsákvörðun sé í samræmi við þau markmið sem því beri að vinna að lögum samkvæmt eða hvort að ákvörðun sé til þess fallin að stuðla að því að samræmi sé í úrlausnum stjórnsýslumála. Hin kærða ákvörðun uppfylli ekkert þessara viðmiða.

Í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé kveðið á um það að í rökstuðningi stjórnvalds fyrir stjórnvaldsákvörðun skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds sé byggð á. Telja verði með hliðsjón af þessu ákvæði laganna að umræddur rökstuðningur byggingar-fulltrúans standist ekki þessar kröfur þar sem í honum sé ekki að finna neinar tilvísanir til réttarreglna heldur vísan til þess að fjöldi brota á gildandi deiliskipulagsáætlun, sem hafi lögformlegt gildi samkvæmt skipulagslögum, réttmæti fleiri brot á henni. Um ákvarðanir stjórnvalda gildi auk þess svokölluð lögmætisregla. Í henni felist annars vegar að ákvarðanir stjórnvalda verði að eiga sér stoð í lögum og hins vegar að ákvörðun megi ekki vera í andstöðu við lög. Rökstuðningur byggingarfulltrúans gangi þvert gegn lögboðnu hlutverki bindandi deiliskipulagsáætlana og lögboðnu hlutverki byggingarfulltrúa að samþykkja ekki fyrirhuguð byggingaráform sem ekki séu í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði, sbr. 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Þá varði það almannahagsmuni að þær leikreglur sem deiliskipulagsáætlanir hafi sett um nábýli manna séu virtar af borgar­yfirvöldum.

Byggingarfulltrúi rökstyðji jafnframt ákvörðun sína með vísan til meðalhófs. Í bréfinu færi byggingarfulltrúi hins vegar engin rök fyrir því með hvaða hætti hin kærða ákvörðun gæti meðalhófs. Í 12. gr. stjórnsýslulaga segi að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að sé stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti og skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Það hefði því verið eðlilegt ef byggingarfulltrúinn hefði fært rök fyrir því með hvaða hætti sú ákvörðun að aðhafast ekki neitt hafi náð lögmætu markmiði í málinu en meðalhóf í skilningi stjórnsýslulaga feli það í sér að ganga ekki lengra en þörf þyki. Ákvörðun um að beita meðalhófi með þeim hætti að það bitni alfarið á öðrum aðila stjórnsýslumáls geti ekki staðist.

Byggingarfulltrúi hafi aldrei leitað eftir afstöðu kærenda í þessu máli þrátt fyrir að það hafi verið þeir sem hafi upphaflega leitað til embættisins. Sé því ekki annað að sjá en að byggingarfulltrúinn hafi tekið umrædda ákvörðun án þess að hafa haft upplýsingar um afstöðu málshefjenda til hinnar nýju ákvörðunar og þeirra gagna og þess rökstuðnings sem hafi legið henni til grundvallar. Með því hafi hann brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Byggingarfulltrúi hafi tilkynnt eigendum Búlands 36 það með bréfi, dags. 5. maí 2020, að þau skyldu fjarlægja umdeilda framkvæmd. Í kjölfarið hafi eigendur Búlands 36 komið á framfæri sjónarmiðum sínum á framfæri, m.a. varðandi aðrar lóðir í Fossvoginum, í bréfi til byggingar­fulltrúa, dags. 19. s.m. Sömu sjónarmið hafi eigendur Búlands 36 sent úrskurðarnefndinni 25. júní s.á. vegna kröfu um endurupptöku máls nr. 82/2019, en þeim sjónarmiðum hafi nefndin hafnað. Eigendum Búlands 36 hafi síðan verið gefinn kostur á að veita frekari andmæli þegar byggingarfulltrúi hafi 1. október s.á. afturkallað ákvörðun sína um að þau skyldu fjarlægja umdeilda framkvæmd og í kjölfarið hafi þau sent byggingarfulltrúanum bréf 19. október s.á. Þegar það bréf sé skoðað komi í ljós að bent hafi verið á sömu sjónarmið og áður, þ.e. um fyrirkomulag annarra lóða í Fossvoginum. Ekkert nýtt komi aftur á móti fram í bréfinu varðandi hinar kærðu framkvæmdir og því sé ljóst að þau andmæli sem byggingarfulltrúi vísi til í bréfinu sínu sem rökstuðning fyrir aðgerðarleysi sínu hafi legið fyrir í maí 2020.

Byggingarfulltrúanum hafi því verið óheimilt að afturkalla áðurnefnda ákvörðun sína þar sem að lög og reglugerðir á sviði skipulags- og byggingarmála leggi honum á herðar skyldur að framfylgja ákvæðum þeirra um byggingarleyfisumsóknir og framkvæmdaleyfisumsóknir um leið og skipulagslög og lög um mannvirki kveði með skýrum hætti á um það að skilmálar deiliskipulags séu bindandi hvað varði lóðarhæð. Það hvort gætt hafi verið að andmælarétti við meðferð málsins geti ekki haft áhrif á þær lögbundnu starfsskyldur. Því sé ástæðu aftur­köllunarinnar byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum og brjóti um leið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins líkt og gerð hafa verið grein fyrir.

Minnst sé á að í máli nr. 82/2019 komi fram það álit úrskurðarnefndarinnar að hin kærða framkvæmd sé landmótun og að slíkar framkvæmdir falli undir ákvæði skipulagslaga og skipulagsreglugerðar. Til viðbótar við framangreind kæruefni sé þess því jafnframt óskað að nefndin taki afstöðu til þess hvort að byggingarfulltrúa Reykjavíkur hafi, þegar honum hafi verið kunnugt um þá afstöðu nefndarinnar, borið skylda til þess að leiðbeina kærendum í málinu um að ástæða kynni að vera til að leita til skipulagsfulltrúa borgarinnar eða til að gera sjálfur ráðstafanir til að embættið kæmi að málinu, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að það hafi verið mat embættisins að fyrri ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða hafi verið haldin þeim galla að eigendum Búlands 36 hafi ekki verið veittur andmælaréttur áður en ákvörðun hafi verið tekin skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því talist ógildanleg ákvörðun, sbr. 2. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt stjórnsýslulögum séu gerðar ríkar kröfur til þess að andmælaréttur aðila sé virtur og verði aðili máls að eiga þess kost að gæta réttar síns og hagsmuna með því að kynna sér gögn máls, tjá sig um framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í málinu, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða að slíkt sé augljóslega óþarft.

Þegar brotið hafi verið gegn andmælareglunni þannig að aðila hafi ekki verið veitt færi á að tjá sig teljist það almennt verulegur annmarki sem leiði til þess að íþyngjandi ákvörðun teljist yfirleitt ógildanleg. Þetta eigi ekki síst við um mál þar sem ákvörðun feli í sér að refsikennd viðurlög verði lögð á aðila eða hún á annan hátt verði talin mjög íþyngjandi eins og fyrir liggi í máli þessu.

Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða skv. lögum nr. 160/2010 um mannvirki og byggingarreglugerð nr. 123/2010 sé háð mati stjórnvalds hverju sinni og sé tekið fram í athugasemdum við frumvarp það sem orðið hafi að lögum um mannvirki að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé í hverju metin, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umrædd ákvæði gefi sveitarfélögum kost á að bregðast við ef gengið sé gegn almannahagsmunum þeim er búi að baki lögum um mannvirki, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðis­hagsmunum. Með hliðsjón af þessu verði ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklings­hagsmuna enda séu þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búi að baki ákvæðum laga um mannvirki.

Ljóst hafi verið að fordæmi væru fyrir því að lóðarhafar í Fossvogi hafi stækkað lóðir meira en heimilt sé samkvæmt gildandi deiliskipulagsskilmálum. Ennfremur hafi verið talið að framkvæmdirnar raski ekki hagsmunum nágranna umfram það sem eðlilegt megi teljast miðað við notkun á görðum til afþreyingar og útiveru. Ekki hafi heldur verið séð að gengið væri gegn almannahagsmunum þeim er búi að baki lögum um mannvirki, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Ákvörðun byggingarfulltrúa hafi því verið studd fullnægjandi efnisrökum.

Athugasemdir eigenda Búlands 36: Eigendur lóðarinnar benda á að í úrskurði úrskurðar­nefndarinnar í máli nr. 82/2019 hafi nefndin ekki tekið afstöðu til þess hvort beita ætti þvingunarúrræðum. Þvert á móti sé í bréfi úrskurðarnefndarinnar frá 30. september 2020 vegna beiðni þeirra um endurupptöku málsins tekið fram að slíkt sé hlutverk byggingar­fulltrúa að fullrannsökuðu máli. Þau hafi hvorki haft vitneskju um umfjöllun byggingar­fulltrúa um framkvæmdirnar né úrskurð úrskurðarnefndarinnar fyrr en að frétt hafi birst í fjölmiðli 3. apríl 2020 og ekki verið tilkynnt um málið með formlegum hætti fyrr en með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 5. maí s.á., þar sem þeim hafi verið gefinn 30 daga frestur til að koma lóð hússins í fyrra horf. Ákvörðunin hafi því verið tekin án þess að þeim hafi verið gefin kostur á tjá sig um hana svo sem skylt sé skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fyrirkomulag lóðarinnar hafi verið með sambærilegum hætti svo áratugum skipti og nýtt yfirborð lóðar breyti engu þar um. Sambærileg túlkun gildandi deiliskipulags hafi verið viðhöfð víðast í Fossvogshverfinu, þ.e. að nánast allar lóðir séu láréttar, í einum eða tveimur stöllum, út frá suðurhlið húsanna. Eigendur Búlands 36 hafi bent á þá staðreynd um túlkun deiliskipulagsins þegar þeim hafi verið gefinn kostur á að koma að andmælum við byggingar­fulltrúa og hafi embættið staðfest þetta með rannsókn á eignum í 150 m radíus frá lóðinni. Skýrt sé tekið fram að þau hafi á engan hátt breytt lögun eða halla lóðar heldur einungis yfirborði þess.

Ef þess yrði krafist að fallið yrði frá núgildandi túlkun deiliskipulags í hverfinu og öllum eigendum fasteigna gert að færa lóðir sínar til þess sem fram komi í úrskurði nefndarinnar megi ljóst vega að sameiginlegt tjón eigenda fasteigna í hverfinu yrði talið í hundruðum milljóna króna. Þá myndi nýting lóða til afþreyingar og útiveru verða skert verulega.

Vettvangsskoðun: Úrskurðanefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 18. febrúar 2021 að viðstöddum fulltrúum borgaryfirvalda, öðrum kærenda og fulltrúa eigenda Búlands 36.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þær ákvarðanir byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 1. október 2020 að afturkalla ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða vegna framkvæmda á baklóð Búlands 36 og ákvörðun sama embættis frá 28. s.m. að aðhafast ekki vegna framkvæmdarinnar.

Í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 1. október 2020, þar sem fyrri ákvörðun embættisins um beitingu þvingunarúrræða var afturkölluð, kom fram að ákvörðunin hafi verið haldin þeim annmarka að ekki hafi verið veittur frestur til andmæla skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því sé hún ógildanleg, sbr. 25. gr. sömu laga. Fram kemur í síðarnefndu ákvæði að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hafi verið aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. Þegar aðila hefur ekki verið veitt færi á að tjá sig áður en íþyngjandi ákvörðun er tekin telst það almennt verulegur annmarki sem leitt getur til þess að ákvörðun telst ógildanleg. Þrátt fyrir að afstaða eigenda Búlands 36 hafi legið fyrir í bréfi þeirra til byggingarfulltrúa 13. maí 2020, sem og í beiðni þeirra frá 25. júní s.á. til úrskurðarnefndarinnar um endurupptöku máls nr. 82/2019, lá hún hins vegar ekki fyrir þegar upphafleg ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða var tekin. Verður því að telja að byggingarfulltrúa hafi verið heimilt að afturkalla fyrri ákvörðun sína með vísan til þess að ekki hafi verið gætt að andmælarétti.

Það er hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Þá er fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. ákvæðisins að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum og byggingar­lýsingu, skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt er. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefnds lagaákvæðis.

Ákvörðun um beitingu nefndra þvingunarúrræða er háð mati stjórnvalds hverju sinni en tekið er fram í athugasemdum við 55. gr. frumvarps þess er varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Gefur umrætt ákvæði sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum, en einstaklingar eiga þó ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram beitingu nefndra þvingunarúrræða. Þótt beiting þeirra sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim almannahagsmunum sem áður greinir.

Vettvangsskoðun leiddi í ljós að umdeildar yfirborðsframkvæmdir á baklóð Búlands 36 valda því að hæðarmunur hefur myndast á hluta lóðamarka þeirrar lóðar og lóðar kærenda, en sá hæðarmunur getur ekki talist verulegar. Ákvörðun byggingarfulltrúa um að aðhafast ekki vegna umdeildra framkvæmda var rökstudd með vísan til þess að aðrir lóðarhafar í Fossvogi hafi „gert sambærilega fleti út fyrir gildandi deiliskipulagsskilmála.“ Taldi embættið að ekki yrði séð að framkvæmdirnar færu gegn almannahagsmunum þeim er búi að baki lögum um mannvirki, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Það mat byggingarfulltrúa að ekki væri tilefni til að aðhafast var því stutt nægjanlegum efnisrökum.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfum kærenda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 1. október 2020 um að afturkalla ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða vegna framkvæmda á baklóð Búlands 36.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 28. október 2020 um að aðhafast ekki vegna framkvæmda á baklóð Búlands 36.

des 23
Love0

70/2020 Garðavegur

Með

Árið 2020, þriðjudaginn 22. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 70/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 15. júlí 2020 um álagningu dagsekta á lóðarhafa Garðavegar 18 frá og með 10. júlí 2020.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. júlí 2020, er barst nefndinni 31. s.m., kærði eigandi Garðavegar 18, Hafnarfirði, ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 15. júlí 2020 um álagningu dagsekta á kæranda frá og með 10. s.m. Málskot kæranda var skilið svo að gerð væri krafa um að hin kærða ákvörðun yrði felld úr gildi. Með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 8. september s.á. var kærumálinu vísað frá.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 1. nóvember 2020, fór kærandi fram á endurupptöku málsins. Féllst úrskurðar­nefndin á þá kröfu 10. desember s.á. og var aðilum tilkynnt sú niðurstaða. Sem fyrr verður að skilja málskot kæranda á þann veg að hann krefjist þess að felld verði úr gildi fyrrnefnd ákvörðun byggingarfulltrúa og verður nú kveðinn upp úrskurður í málinu að nýju.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 24. ágúst og 11. nóvember 2020.

Málsatvik: Með bréfi, dags. 10. október 2019, barst kæranda tilkynning frá byggingarfulltrúa þar sem farið var fram á að stigi við vesturhlið húss kæranda að Garðavegi 18 yrði fjarlægður, en byggingarleyfisumsókn kæranda vegna stigans hafði áður verið synjað. Veittur var fjögurra vikna frestur til að fjarlægja stigann en að öðrum kosti yrðu lagðar á dagsektir frá 12. nóvember 2019 í samræmi við 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Kærandi kærði þá afgreiðslu byggingarfulltrúa til úrskurðarnefndarinnar. Með úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 109/2019, uppkveðnum 20. mars 2020, var komist að þeirri niðurstöðu að byggingarfulltrúa hefði verið heimilt að gera kröfu um að umræddur stigi yrði fjarlægður eða eftir atvikum að aflað yrði byggingarleyfis fyrir honum svo m.a. væri tryggt að öryggiskröfum væri fullnægt. Tilmælum byggingarfulltrúa hefði hins vegar ekki verið fylgt eftir með ákvörðun um beitingu dagsekta og fjárhæð þeirra frá nefndri dagsetningu og hefði því ekki legið fyrir lokaákvörðun í málinu í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var málinu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Með bréfi, dags. 30. mars 2020, barst kæranda tilkynning frá byggingarfulltrúa þar sem vísað var til áðurgreindrar niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar og farið fram á að umdeildur stigi yrði fjarlægður innan fjögurra vikna eða í síðasta lagi 29. apríl 2020. Ef ekki yrði brugðist við yrði dagsektum beitt frá og með 30. s.m. Mál kæranda var svo aftur tekið fyrir á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 24. júní 2020. Á fundinum var samþykkt að leggja dagsektir á kæranda frá og með 10. júlí 2020. Kærandi kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar með kröfu um ógildingu hennar. Með úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 43/2020, uppkveðnum 10. júlí 2020, var vísað til þess að í málinu lægi fyrir ákvörðun um beitingu dagsekta frá 10. júlí 2020 en hvergi væri getið um fjárhæð þeirra. Því væri ljóst að á grundvelli þeirrar ákvörðunar einnar og sér, sem hefði verið kærð, yrðu dagsektir ekki lagðar á kæranda. Hefði því ekki legið fyrir lokaákvörðun í málinu í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga og var málinu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Mál kæranda var enn tekið fyrir á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 15. júlí 2020. Á fundinum var eftirfarandi bókað: „Tekið fyrir að nýju. Eigandi hefur reist stiga í óleyfi. Eiganda hafa verið send bréf þess efnis og ekki brugðist við. Afgreiðslufundur skipulags- og byggingarfulltrúa samþykkir að leggja dagsektir á eiganda Garðavegs 18 í samræmi við 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Dagsektir, 20.000 kr. pr. dag, verða lagðar á frá og með 10. júlí 2020.“ Kæranda var send tilkynning um afgreiðslu byggingarfulltrúa með bréfi, dags. 15. júlí 2020, og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur meðal annars fram að á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 15. júlí 2020 hafi verið ákveðið að leggja á dagsektir frá og með 10. s.m. Sé þetta löglegt neyðist hann til að selja fasteign sína. Ekki sé hægt að hafa þetta yfir höfði sér.

Málsrök sveitarfélagsins: Bæjaryfirvöld vísa til athugasemda í kærumáli nr. 43/2020. Þar hafi m.a. verið bent á að kærandi hafi reist án leyfis stiga við hlið hússins að Garðavegi 18. Hafi verið farið ítarlega yfir stöðu málsins og honum gerð grein fyrir eðli þess. Í öllum samskiptum hafi komið skýrt fram að byggingarfulltrúi geti ekki heimilað þær breytingar sem gerðar hafi verið á húsinu. Hafi því borið að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi og hafi byggingarfulltrúi lögum samkvæmt gert kröfu um að umræddur stigi yrði fjarlægður, sbr. heimild í 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 15. júlí 2020 að leggja dagsektir á lóðarhafa Garðavegar 18 frá og með 10. s.m. Svo sem áður er komið fram var kærumálinu vísað frá úrskurðarnefndinni með úrskurði kveðnum upp 8. september s.á. Var það gert á grundvelli þess að kærandi ætti ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi ákvörðunarinnar, en nefndinni höfðu borist þær upplýsingar í tölvupósti 7. s.m. frá bæjaryfirvöldum Hafnarfjarðarbæjar að kærandi hefði fjarlægt stiga þann sem um var deilt og byggingarfulltrúi því fallið frá ákvörðun sinni um dagsektir. Með bréfi, dags. 1. nóvember s.á., fór kærandi fram á endurupptöku málsins með vísan til þess að hann hefði beðið fjártjón vegna ákvörðunarinnar. Væri honum því nauðsynlegt að fá efnislega niðurstöðu í málinu. Úrskurðarnefndin féllst á endurupptökubeiðnina 10. desember 2020 þar sem ekki hefðu legið fyrir nefndinni nein þau gögn sem bent hefðu til þess að dagsektir hefðu verið innheimtar og greiddar og skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til endurupptöku því uppfyllt. Eins og atvikum er hér háttað telur úrskurðarnefndin að kærandi hafi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi um hinnar kærðu dagsektarákvörðunar þótt hún hafi ekki lengur réttarverkan að lögum, enda telur hann sig hafa orðið fyrir tjóni við framfylgd hennar.

Hlutverk byggingarfulltrúa samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki er m.a. að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum til að knýja aðila til athafna eða athafnaleysis, sbr. 55. og 56. gr. laganna. Þannig er byggingarfulltrúa heimilt að leggja á dagsektir skv. 2. mgr. nefndrar 56. gr., m.a. til að knýja fram úrbætur á mannvirki eða til að aflað verði lögbundinna leyfa fyrir framkvæmdum. Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu hafa ákvarðanir byggingarfulltrúa um þvingunarúrræði vegna umrædds stiga komið til kasta úrskurðarnefndarinnar í þrígang. Komst nefndin m.a. að þeirri niðurstöðu í kærumáli nr. 109/2019 að byggingarfulltrúa hefði verið heimilt að gera kröfu um að stiginn yrði fjarlægður eða eftir atvikum að aflað yrði byggingarleyfis fyrir honum svo m.a. væri tryggt að öryggiskröfum væri fullnægt. Átti hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa frá 15. júlí 2020 að sama skapi sér stoð í fyrrnefndum ákvæðum mannvirkjalaga. Hins vegar er ákvörðunin haldin þeim verulega ágalla að dagsektir voru lagðar á afturvirkt, eða frá 10. s.m. Það er grundvallaratriði að þvingunarúrræðum verður ekki beitt afturvirkt, enda um íþyngjandi ákvörðun að ræða. Verður því ekki komist hjá því að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 15. júlí 2020 um álagningu dagsekta á lóðarhafa Garðavegar 18 frá og með 10. júlí 2020.

des 21
Love0

93/2020 Lónsbraut

Með

Árið 2020, þriðjudaginn 15. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 93/2020, kæra á ákvörðunum byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 9. september 2020 um að leggja á 20.000 króna dagsektir á eigendur Lónsbrautar 52 og 54.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Lónsbrautar 52, persónulega og fyrir hönd einkahlutafélags síns Thorco ehf., eiganda Lónsbrautar 54, ákvarðanir byggingarfulltrúa Hafnar­fjarðar um að leggja 20.000 króna dagsektir á hvorn eiganda nefndra lóða. Er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 6. nóvember 2020.

Málavextir: Annar kærenda eignaðist fasteignina Lónsbraut 52 árið 2007 en hús á þeirri lóð var reist árið 1970 samkvæmt Þjóðskrá Íslands. Félag í eigu hans keypti Lónsbraut 54 árið 2017 og samkvæmt kaupsamingi var aðeins um að ræða grunn sem hafði verið steyptur árið 2004 og var fasteignin fullbyggð árið 2019 samkvæmt greindri heimild. Fasteignin Lónsbraut 52 var boðin til sölu með fasteignaauglýsingu í febrúar 2020 og kom þar fram að húsið hafi verið endur­byggt 2007, steyptir upp veggir og nýr grunnur gerður.

Með tölvupósti frá 11. febrúar 2020 tilkynnti byggingarfulltrúi öðrum kærenda að frágangur á báta­skýli sem hann væri með til sölu að Lónsbraut 52 væri ekki í samræmi við deiliskipulag og þær reglur sem um mannvirkið giltu, þar sem ekki væri heimilt að vera með verönd í átt að lóninu og það sama ætti við bátaskýli að Lónsbraut 54. Var bent á að ekki væri heimilt að hafa steypta verönd og að ekki væri gert ráð fyrir því að í bátaskýlinu að Lónsbraut 52 væri baðherbergi. Var þessum tölvupósti fylgt eftir með bréfum, dags. 12. febrúar s.á., þar sem skorað var á kærendur að fjarlægja verönd við Lónsbraut 52 og 54 og baðherbergi í Lónsbraut 52 innan tveggja vikna frá dagsetningu bréfanna. Kom fram að ef þessum tilmælum yrði ekki sinnt myndi byggingarfulltrúi taka ákvörðun um framhald málsins með hliðsjón af ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.9.2. í byggingar­reglugerð nr. 112/2012. Gæti sú ákvörðun falið í sér að ráðist yrði í úrbætur á kostnað eiganda, beitingu dagsektarákvæða eða lokun á húsnæðinu, sbr. 55. og 56. gr. laga um mannvirki. Bent var á andmælarétt skv. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og jafnframt bent á að heimilt væri að kæra niðurstöðu og afgreiðslu byggingarfulltrúa til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Með tölvupósti til annars kærenda 18. maí 2020 ítrekaði byggingarfulltrúi afstöðu sína og benti á að ekki væri heimilt að vera með salerni í húsinu að Lónsbraut 52. Frekari ítrekanir voru sendar með bréfum, dags. 29. maí og 20. ágúst s.á., og með tölvupósti 9. september s.á. ítrekaði byggingarfulltrúi enn afstöðu sína. Á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 10. s.m. var samþykkt að leggja dagsektir á kærendur enda hafi ekki verið brugðist við áskorunum byggingarfulltrúa og bætt úr óleyfisframkvæmdum. Kom fram að dagsektir, kr. 20.000, yrðu lagðar á frá og með 23. september 2020.

Í kjölfar framangreinds óskaði annar kærenda eftir fundi vegna málsins sem fór fram 22. september 2020. Eftir þann fund voru lóðarmörk Lónsbrautar 52 og 54 mæld og kom í ljós að hluti áðurnefndrar verandar stóð út fyrir lóðarmörkin. Hafa kærendur skotið umræddri ákvörðun byggingarfulltrúa til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er tekið fram að þegar þeir hafi keypt umræddar fasteignir árin 2007 og 2017 hafi umrædd verönd, eða þeir veggir sem umlykja það sem nefnt sé verönd í bréfum Hafnarfjarðarbæjar, verið til staðar. Aðilar viti ekki hvenær umræddir veggir hafi verið byggðir, en eins og útskýrt verði síðar geti verið að þeir hafi verið byggðir í kringum 1970.

Eftir að bréf Hafnarfjarðarbæjar hafi borist kærendum hafi þeir bent á að þeir hafi ekki staðið að þeim framkvæmdum sem taldar væru ólögmætar. Í kjölfar þess hafi annar kærenda sent bréf til bæjaryfirvalda og óskað eftir fundi. Fundur hafi verið haldinn 22. september 2020 og mættu fulltrúar bæði kærenda og sveitarfélagsins. Tilgangur fundarins hafi verið að útskýra að umræddir veggir væru fyrir utan lóðir kærenda. Þegar það hafi verið útskýrt á teikningu hafi fulltrúar bæjarins sagst ætla að senda mælingarmann til að kanna það. Kærendur hafi álitið að þegar bæjaryfirvöld gerðu sér grein fyrir að umrædd framkvæmd væri utan lóða þeirra og að kærendur hafi aldrei komið nálægt umræddri framkvæmd yrði málið látið niður falla. Svo hafi ekki orðið og eftir að kærendur hafi krafist svara hafi lögmaður Hafnarfjarðar svarað með eftirfarandi tölvupósti 1. október 2020 þar sem m.a. sagði: „Varðandi mál umbjóðanda þíns og ábendingar byggingar­fulltrúa þá liggur fyrir að steyptir pallar liggja frá húsunum og út fyrir lóðarmörk. Pallarnir eru ekki í samræmi við deiliskipulag og ekki hefur verið veitt leyfi fyrir framkvæmdunum og er því um óleyfisframkvæmdir að ræða. Hefur byggingarfulltrúi gert kröfu um að hin ólöglegu mannvirki skuli fjarlægð, sbr. 2. mgr. 55. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 að viðlögðum dagsektum. Umbjóðanda þínum hefur verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum, sem hann og gerði á m.a. á fundi okkar um daginn.“ Einnig hafi komið fram að: „Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga nr. 160/2010 er skýrt að eigandi mannvirkis ber ábyrgð á því að við hönnun, byggingu og rekstur mannvirkis sé farið að kröfum laganna og reglugerða sem settar eru á grundvelli þeirra. Byggingarfulltrúi hefur því réttilega beint kröfum sínum að núverandi eigendum mannvirkjanna og að virtu framangreindu er ekki ástæða til að afturkalla þessar ákvarðanir byggingarfulltrúa um að krefjast úrbóta.“

Kærendur hafi svarað þessu með tölvupósti, dags. 1. október 2020, þar sem m.a. hafi eftir­farandi komið fram: „Ég var að benda á að tómlæti gæti orðið til þess að framkvæmdir stæðu þó þær væru ekki í samræmi við lög og reglur. Í því máli sem hér er til umfjöllunar var þó fyrst og fremst vísað til þess að þær framkvæmdir sem vísað væri til væru ekki á lóð þess sem erindinu var beint að. Eins og kom fram á fundinum kom þessi málsástæða byggingarfulltrúa á óvart og sagðist hún mundi senda mann til að mæla hvort svo væri sem við [kærandi] héldum fram og mátti þá áætla að það breytti öllu að umræddir veggir væru utan lóða [kærenda] og töldum við þá að málinu væri lokið, að öðrum kosti hefði verið óþarfi að senda mælingamann á staðinn.“ Hafi einnig komið fram: „[Kærandi] eða hans fyrirtæki reisti ekki umrædda veggi og veit ekkert hver gerði það eða hvenær þeir voru reistir. Umræddir veggir eru utan lóðar [kæranda] og þess vegna undarlegt að beina kröfunni að honum, þar sem kröfunni ætti að öllum líkindum að vera beint að Hafnarfjarðarbæ eða Hafnarfjarðarhöfn, spurning er hins vegar hvort það er of seint vegna tómlætis?“

Til að byggja hús þurfi leyfi byggingarfulltrúa. Í lögum nr. 160/2010 um mannvirki sé hvergi tekið beinlínis fram að byggingarfulltrúi skuli ekki gefa öðrum en eiganda heimild til að byggja hús. Um þetta sé þó fjallað með óbeinum hætti í fjórða kafla laganna, þar sem fjallað sé um ábyrgð eiganda mannvirkis. Byggingarfulltrúi geti þess vegna einungis gefið út leyfi til handa eiganda hvort sem sé til að byggja eða rífa mannvirki. Byggingarfulltrúi fjalli um framkvæmdir að því er varði byggingar tiltekinna eigenda. Byggingarfulltrúi sé ekki lögregla. Þetta komi fram í frétt á mbl.is 11. september 2020 þar sem byggingarfulltrúi Reykjavíkur segi eftirfarandi: „Við höfum stöðvað framkvæmdir og það verður því ekkert gert á lóðinni í bili. Við munum kæra niðurrifið til lögreglu, væntanlega í dag.“ Telja verði að bæjaryfirvöld hefðu átt að gera það sama í því máli sem hér sé fjallað um, þ.e. að kæra málið til lögreglu hafi sveitarfélagið talið að um ólögmætar framkvæmdir sé að ræða.

Kærendur viti ekki hver hafi byggt umræddan vegg en sýnt hafi verið fram á að þeir hafi ekki byggt vegginn þar sem hann hafi verið byggður 2005 eða fyrr. Umræddur veggur sé á lóð er heyri undir Hafnarfjarðarhöfn eða Hafnarfjarðarbæ. Hvers vegna umræddri kröfu sé beint að kærendum sé með öllu óskiljanlegt. Hvers vegna kröfu sé ekki beint að lóðareiganda, þ.e. Hafnarfjarðarhöfn eða Hafnarfjarðarbæ sem væri eðlilegra þar sem um ákvörðun byggingar­fulltrúa sé að ræða. Ef einhver reisi mannvirki í óleyfi á lóð annars aðila þá sé það ekki á verksviði byggingarfulltrúa að fjalla um það mál heldur lögreglu. Um sé að ræða lögreglumál. Rannsaka þurfi málið og finna út hver hafi reist umræddan vegg og gera þann aðila ábyrgan ef hann finnst.

Í tölvupósti lögmanns Hafnarfjarðarbæjar sem gerð hafi verið grein fyrir hér að framan hafi komið fram að rökstuðningur sveitarfélagsins fyrir hinni kærðu ákvörðun sé byggður á að fjarlægja skuli umrædda veggi á grundvelli 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 og 1. mgr. 15. gr. sömu laga. Í 2. mgr. 55. gr. laganna komi skýrum orðum fram að byggingarfulltrúi geti beint kröfu að eiganda mannvirkis. Kærendur séu ekki eigendur umræddra veggja. Í 2. gr. laga nr. 40/2002 um fasteignakaup sé hugtakið fasteign skilgreint. Þar segi: „Fasteign samkvæmt lögum þessum telst vera afmarkaður hluti lands, ásamt eðlilegum hlutum þess, lífrænum og ólífrænum, og mannvirki sem varanlega eru við landið skeytt. Með fasteign er einnig átt við eignarhluta í húsi eða öðru mannvirki sem skiptist í fleiri en einn slíkan.“ Fasteign sé sem sagt afmarkaður hluti lands og mannvirki sem skeytt sé við landið. Sá sem eigi landið eigi það sem skeytt sé við það. Sýnt hafi verið fram á það að kærendur eigi ekki það land sem um ræði og þess vegna ekki þau mannvirki sem við það séu skeytt. Málinu sé því beint að röngum aðila. Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga nr. 160/2010 beri eigandi ábyrgð á því að við hönnun, byggingu og rekstur mann­virkis sé farið að kröfum laga þessara og reglugerða sem settar séu á grundvelli þeirra. Kærendur séu ekki eigendur umræddra veggja og þess vegna ekki ábyrgir fyrir þeim.

Ef ekki sé fallist á rökstuðning kærenda verði að telja að um sé að ræða tómlæti af hálfu sveitarfélagsins. Hafnarfjarðarbær hafi vitað af umræddum veggjum að minnsta kosti frá árinu 2005 og hafi ekkert haft við þá að athuga fyrr en árið 2020. Samkvæmt fasteignaryfirliti hafi Lónsbraut 52 verið fullbyggð 1970. Ef veggirnir hafi verið tengdir byggingu húsanna eins og sveitarfélagið virðist álíta gætu þeir verið frá því fyrir 1970. Telja verði þess vegna að hér sé um tómlæti að ræða þar sem bærinn hefði getað brugðist við, jafnvel fyrir hálfri öld, en ekki gert það.

Fallist úrskurðarnefndin á málatilbúnað sveitarfélagsins sé farið fram á að dagsektir komi ekki til fyrr en í fyrsta lagi að liðnum 90 dögum frá úrskurði nefndarinnar.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er á það bent að upphaf málsins megi rekja til þess að byggingarfulltrúi hafi upplýst annan kærenda um það með tölvupósti 11. febrúar 2020 að frágangur á húsnæði sem hann hafi haft til sölu að Lónsbraut væri ekki í samræmi við deiliskipulag og þær reglur sem um húsnæðið gildi. Hafi byggingarfulltrúi bent m.a. á að steypt verönd væri ekki heimil samkvæmt gildandi deiliskipulagi sem og að þarna hafi ekki verið gert ráð fyrir að í húsum væri baðherbergi líkt og myndir hafi sýnt. Hafi byggingarfulltrúi fylgt þessu eftir með bréfum, dags. 12. s.m., þar sem skorað hafi verið á kæranda að fjarlægja umrædda verönd ásamt því að fjarlægja baðherbergi í bátaskýli að Lónsbraut 52.

Byggingarfulltrúi hafi ítrekað áskorun sína í tölvupósti 18. maí 2020 og jafnframt bent á að ekki sé heimilt að vera með salerni í húsnæðinu. Kærendum hafi verið send ítrekun 29. maí og aftur 20. ágúst s.á. Byggingarfulltrúi hafi enn ítrekað áskorun sína í tölvupósti 9. september 2020. Daginn eftir hafi verið samþykkt á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa að leggja dagsektir á kærendur enda hafi ekki verið brugðist við greindum áskorunum og bætt úr óleyfisframkvæmdum en eins og sjá megi séu forsendur fyrir ákvörðun dagsekta ólíkar milli húsa. Í framhaldinu hafi annar kærenda óskað eftir fundi vegna málsins sem hafi farið fram 22. september s.á. Á fundinum hafi kærandi mótmælt því að um óleyfisframkvæmdir væri að ræða sem og mótmælt í fyrstu að salerni væri í húsinu að Lónsbraut 52 en viðurkennt það þó síðar á fundinum. Þá hafi aðilar fjallað um meinta ólöglega búsetu í húsnæðinu að Lónsbraut 52 og staðfesti sveitarfélagið við kæranda að meint ólögleg búseta hafi ekki verið grundvöllur fyrir dagsektum vegna Lónsbrautar 52 heldur aðeins umræddar óleyfisframkvæmdir.

Um Lónsbraut gildi deiliskipulag Suðurhafnar frá árinu 2000 ásamt síðari breytingum. Þar sé sérstaklega tekið fram að engar útbyggingar skuli leyfðar eins og svalir eða verandir. Þá sé óheimilt að koma fyrir rotþróm á svæðinu en fyrir liggi að kærandi hafi ekki tengt sig við frárennslislagnir bæjarins enda engar slíkar á svæðinu. Skýrt sé tekið fram í gildandi deili­skipulagi að umrædd bátaskýli skuli einungis nýtt í tengslum við uppsátur og geymslu báta. Þá sé skýrt tekið fram í gildandi skipulagsskilmálum að hafa þurfi samráð við Umhverfisstofnun vegna skipulags og framkvæmda enda liggi svæðið við Hvaleyrarlón sem sé viðkvæmt svæði sem hafi verið friðlýst til að vernda lífríkið þar.

Byggingarfulltrúi hafi eftirlit með mannvirkjagerð sem falli undir 1. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laganna sé m.a. óheimilt að breyta húsnæði, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Sömu reglur komi fram í gr. 2.3.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Samkvæmt 1. mgr. 56. gr. laga um mannvirki sé byggingarfulltrúa hreinlega skylt að bregðast við verði hann þess var að mannvirki sé ekki í samræmi við samþykkta uppdrætti, lög, reglugerðir o.fl. Skuli byggingarfulltrúi gera eiganda eða umráðamanni þess aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt sé. Þá sé honum heimilt að beita dagsektum til að knýja á um úrbætur, sbr. 2. mgr. sömu greinar.

Fyrir liggi að steyptir hafi verið pallar eða verönd sem liggi frá grunni húsanna og út fyrir lóðar­mörk. Pallarnir séu ekki í samræmi við deiliskipulag og ekki hafi verið veitt leyfi fyrir fram­kvæmdunum og sé því um óleyfisframkvæmdir að ræða. Til viðbótar hafi byggingarfulltrúi gert kröfu um að baðherbergi sem sé að finna í Lónsbraut 52 verði fjarlægt enda ekki heimild fyrir slíku og hafi kærandi ekki tengst við frárennslislagnir bæjarins. Megi því gera ráð fyrir að frárennsli frá húsinu sé beint í hið friðaða lón. Vegna þessa hafi verið gerð krafa um að hin ólöglegu mannvirki verði fjarlægð, sbr. 2. mgr. 55. gr. laga um mannvirki að viðlögðum dagsektum. Kærendum hafi verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum sem og þeir hafi gert. Þeir hafi mótmælt aðgerðum byggingarfulltrúa en ekki brugðist við áskorun um að gera úrbætur og hafi byggingarfulltrúi því tekið ákvörðun um að leggja dagsektir á kærendur þar til úr hefði verið bætt.

Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga um mannvirki sé skýrt að eigandi mannvirkis beri ábyrgð á því að við hönnun, byggingu og rekstur mannvirkis sé farið að kröfum laganna og reglugerða sem settar séu á grundvelli þeirra. Byggingarfulltrúi hafi fyrst fengið upplýsingar um umrædda óleyfisframkvæmd í febrúar 2020 og sé fullyrðingum kærendum um annað mótmælt sem röngum enda liggi engar upplýsingar því til grundvallar. Hafi byggingarfulltrúi því réttilega beint kröfum sínum að kærendum. Allra nauðsynlegra upplýsinga hafi verið aflað til að málefnalegt mat yrði lagt á málið. Áréttað skuli að enginn ágreiningur sé uppi um að umræddur pallur sé reistur án leyfis og sé ekki í samræmi við deiliskipulag sem og að veröndin nái út fyrir lóðarmörk. Þá sé fullyrðingum kærenda um að þeir beri ekki ábyrgð á framkvæmdum utan lóðar mótmælt enda ekki á neinum rökum reistar. Þannig liggi fyrir að umræddir steyptir pallar séu tengdir grunni húsanna og að hluta til utan lóðar. Auk þess hafi kærendur ekki mótmælt því að umræddir pallar hafi verið steyptir af eiganda húsanna.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur mótmæla því að hafa sagt rangt frá um atvika­lýsingu eða eitthvað annað í þessu máli. Vísað sé til tölvupósta þeirra er liggi fyrir í máli þessu um þá atvikalýsingu.

Þá sé það ekki gott að sveitarfélagið haldi því fram að hafa fyrst fengið upplýsingar um umræddan vegg í febrúar 2020, þar sem í kæru sem barst úrskurðarnefndarinni árið 2005, á vegum eiganda fasteignar við Lónsbraut, hafi verið greint frá umræddum veggjum. Þá staðreynd hafi sveitarfélaginu átt að vera kunnugt um frá þeim tíma enda verði að ætla að þeim hafi verið kynnt niðurstaða málsins og gögn. Sveitarfélagið haldi því fram að svo hafi ekki verið gert en telja verði að það beri sönnunarbyrðina fyrir því. Sveitarfélagið hafi því vitað af umræddum veggjum síðan 2005 að minnsta kosti.

Þá sé ómögulegt að skilja hvers vegna sveitarfélagið tali um steypta palla. Það séu engir steyptir pallar í þessu máli og þess vegna hafi steyptum pöllum ekki verið mótmælt sérstaklega. Fullyrðingu um steypta palla hafi hins vegar verið mótmælt í kæru. Af því megi sjá að það sé einkennilegt af sveitarfélaginu að halda því fram að kærandi hafi ekki mótmælt því að um steypta palla sé að ræða. Telja verði að annað hvort hafi bæjaryfirvöld ekki lesið kæruna eða sé að halda einhverju fram gegn betri vitund. Til vara sé þó rétt að lýsa því yfir að kærendur mótmæli því að hafa steypt palla, það sé með öllu rangt.

Ef skyldur byggingarfulltrúa til að gæta þess að framkvæmt sé í samræmi við gildandi lög og reglur séu svo brýnar, meðal annars þar sem aðliggjandi svæði hafi verið friðlýst, sé kærendum með öllu óskiljanlegt hvers vegna hann hafi ekki brugðist við árið 2005 þegar kæra vegna framkvæmda við umrædd hús hafi verið lögð fram. Enn óskiljanlegra sé að byggingarfulltrúi krefjist þess að óviðkomandi aðilar, þ.e. kærendur, fari inn á þetta friðlýsta svæði þar sem lífríki sé verndað og brjóti niður veggi sem þeir hafi engin umráð yfir og hafi ekki byggt og standi utan lóða þeirra. Ekki sé tilefni til að hugleiða hvað væri hægt að kæra þá fyrir ef farið yrði inn á lóð annarra og mannvirki brotin niður á svæði sem sé friðlýst. Ljóst sé að niðurbrot umræddra veggja myndi hafa í för með sér þónokkuð rask og þess vegna í raun einkennilegt að byggingarfulltrúi sé almennt að krefjast þess að umræddir veggir séu brotnir niður þótt ekki sé vegna annars en að líta til meðalhófs gagnvart hinu friðlýsta svæði.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 14. desember 2020 að viðstöddum fyrirsvarsmönnum kærenda og fulltrúa Hafnarfjarðarbæjar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvarðana byggingarfulltrúa um beitingu dag­sekta vegna steypts stoðveggjar sjávarmegin við bátaskýli kærenda að Lónsbraut 52 og 54 í Hafnarfirði og salernis- og hreinlætisaðstöðu í öðru bátaskýlinu. Bátaskýlin standa ásamt fjölda annarra í fjöruborði Hvaleyrarlóns. Eru umdeildar ákvarðanir á því byggðar að um óleyfisframkvæmdir sé að ræða sem fari gegn deiliskipulagi svæðisins. Kærendur andmæla hins vegar ákvörðuninni með þeim rökum að þeir hafi ekki staðið að umdeildum framkvæmdum og beri því enga ábyrgð á þeim.

Í 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki kemur fram að ef byggingarleyfisskyld framkvæmd skv. 9. gr. sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni, ekki sótt um leyfi fyrir breyttri notkun mannvirkis, það byggt á annan hátt en leyfi stendur til, mannvirkið eða notkun þess brjóti í bága við skipulag, mannvirki sé tekið í notkun án þess að öryggisúttekt hafi farið fram eða ef mann­virki sé tekið til annarra nota en heimilt er samkvæmt útgefnu byggingarleyfi geti byggingar­fulltrúi stöðvað slíkar framkvæmdir eða notkun tafarlaust og fyrirskipað lokun mannvirkisins. Sama gildi ef ekki sé að öðru leyti fylgt ákvæðum laganna eða reglugerða sem settar séu samkvæmt þeim við byggingarframkvæmdina. Ef byggingarframkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu sé heimilt að vinna slík verk á hans kostnað. Í 56. gr. laganna er byggingarfulltrúa veitt heimild til að beita dagsektum til að knýja fram úrbætur, m.a. ef hús eða mannvirki og notkun þess er ekki í samræmi við samþykkta uppdrætti byggingarleyfis eða brjóti í bága við skipulag.

Ákvörðun um beitingu dagsekta er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem samkvæmt fyrr­greindum ákvæðum laga um mannvirki er háð mati stjórnvalds en er ekki skyldubundin svo sem var í gildistíð eldri skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. 2. mgr. 56. gr þeirra laga,  þegar um var að ræða fram­kvæmd sem fór í bága við gildandi deiliskipulag. Við mat á því hvort beita eigi dagsektum þarf sem endranær að fylgja meginreglum stjórnsýsluréttarins svo sem um meðalhóf, rannsókn máls og að baki ákvörðun búi málefnaleg sjónarmið. Við mat á því hvort beita eigi þvingunar­aðgerðum, svo sem dagsektum, geta komið til álita ýmis sjónarmið svo sem hversu íþyngjandi aðgerða er krafist af þeim sem úrræðin beinast að, hvort og með hvaða hætti þeir tengjast meintum lögbrotum, hversu mikilvæga almannahagsmuni er verið að tryggja og hversu langur tími er liðinn frá atburði þar til ætlunin er að grípa til aðgerða af hálfu stjórnvalda.

Af hálfu Hafnarfjarðarbæjar er byggt á því að hin umþrætta verönd, eða þeir veggir sem standa út frá húsum kærenda, séu ekki í samræmi við deiliskipulag svæðisins sem leggi bann við útbyggingum, þ.e. svölum og veröndum, á bátaskýlunum. Fyrirliggjandi upplýsingar og gögn gefa vísbendingar um að umdeildar framkvæmdir hafi átt sér stað áður en kærendur eignuðust bátaskýlin að Lónsbraut 52 og 54, í gildistíð deiliskipulags svæðisins frá árinu 2000. Í almennum skilmálum þess kom fram að byggingar skyldu vera í samræmi við skipulagsskilmála, gildandi byggingarreglugerð, mæli- og hæðarblöð og aðrar reglugerðir og staðla sem um þetta kynnu að gilda. Í skilmálum fyrir svæðið við Hvaleyrarlón sagði um yfirbragð bygginga að heimilt væri að endurbyggja skýli á núverandi byggingarreitum. Allar byggingar skyldu vera klæddar báruðum klæðningum, þó máttu sökklar vera óklæddir upp í 0,5 m hæð fyrir gólfplötu. Þakform bygginga var bundið núverandi A-formi. Leyft yrði að hækka sökkla undir þeim skýlum sem lægst stóðu í landi um allt að 1,5 m vegna sjávarhæðar. Þetta átti helst við um elstu skýlin vestast á svæðinu. Hæð skýlanna sjálfra mætti vera skv. þeim nýjustu austast á svæðinu og taka skyldi mið af efni og útliti skýlanna. Það var fyrst með deiliskipulagsbreytingu sem samþykkt var árið 2013 sem bann við útbyggingum kom inn í deiliskipulag svæðisins. Þá liggur fyrir að hinn 19. september 2005 samþykkti byggingarfulltrúi lagnateikningu fyrir báta­skýlið að Lónsbraut 52 þar sem gert er ráð fyrir salerni ásamt frárennslislögn með tengingu við væntanlega bæjarveitu. Samþykkt sama efnis var gerð 20. september s.á. fyrir bátaskýlið að Lónsbraut 54. Þá kom og fram við vettvangsskoðun að lagt hefði verið heitt og kalt vatn í bátaskýli kærenda, en friðlýsing sú sem bæjaryfirvöld vísa til í athugasemdum sínum kom síðar til, eða árið 2009.

Í 1. mgr. 15. gr. laga um mannvirki er kveðið á um að eigandi beri ábyrgð á því að við hönnun, byggingu og rekstur mannvirkis sé farið að kröfum þeirra laga og reglugerða sem settar séu á grundvelli þeirra og hafa bæjaryfirvöld vísað til þessa ákvæðis varðandi ábyrgð kærenda á þeim framkvæmdum sem hin kærða ákvörðun byggi á. Nefnt ákvæði laga um mannvirki verður að mati úrskurðarnefndarinnar ekki túlkað á þann veg að eigandi mannvirkis beri ábyrgð á hönnun þess og breytingum sem eiga sér stað þegar viðkomandi mannvirki er í eigu annars aðila. Slík hlutlæg ábyrgð verður að eiga ótvíræða stoð í lögum og mælir orðalag d. liðar 4. mgr. ákvæðisins raunar því í mót. Þar er tekið fram að sé mannvirki selt í heild eða að hluta áður en lokaúttekt fer fram beri fyrri eigandi ábyrgð skv. 1. mgr. ásamt nýjum eiganda nema um annað sé samið í skriflegum samningi milli þeirra. Skuli þá koma skýrt fram að nýr eigandi gangi inn í samning fyrri eiganda við byggingarstjóra mannvirkisins eða nýr byggingarstjóri sé ráðinn fyrir mannvirkið í heild. Verða kærendur því ekki taldir bera hlutlæga ábyrgð samkvæmt nefndu lagaákvæði á fram­kvæmdum sem kunna að hafa átt sér stað áður en þeir eignuðust fyrrnefndar fasteignir.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður að telja rannsókn málsins og rökstuðning hinna kærðu ákvarðana haldin þeim annmörkum að ógildingu varði.

Úrskurðarorð:

Felldar eru úr gildi ákvarðanir byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 9. september 2020 um að leggja 20.000 króna dagsektir á eigendur Lónsbrautar 52 og 54.

sep 09
Love0

70/2020 Garðavegur

Með

Vinsamlegast athugið að mál þetta var endurupptekið og úrskurður kveðinn upp að nýju 22. desember 2020, sjá hér.

Árið 2020, þriðjudaginn 8. september tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðar-nefnd umhverfis- og auðlindamála fyrir:

Mál nr. 70/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 15. júlí 2020 um álagningu dagsekta á lóðarhafa Garðavegar 18 frá og með 10. júlí 2020.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. júlí 2020, er barst nefndinni 31. s.m., kærir eigandi Garðavegar 18, Hafnarfirði, ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 15. júlí 2020 um álagningu dagsekta á kæranda frá og með 10. júlí 2020. Skilja verður málskot kæranda svo að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 24. ágúst 2020.

Málsatvik og rök: Með bréfi, dags. 10. október 2019, barst kæranda tilkynning frá byggingarfulltrúa þar sem farið var fram á að umdeildur stigi við vesturhlið húss kæranda að Garðavegi 18 yrði fjarlægður, en byggingarleyfisumsókn kæranda vegna stigans hafði áður verið synjað. Veittur var fjögurra vikna frestur til að fjarlægja stigann en að öðrum kosti yrðu lagðar á dagsektir frá 12. nóvember 2019 í samræmi við 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Kærandi kærði ákvörðunina til úrskurðarnefndarinnar með kröfu um ógildingu hennar. Með úrskurði úrskurðarnefndarinnar í kærumáli nr. 109/2019, uppkveðnum 20. mars 2020, var komist að þeirri niðurstöðu að byggingarfulltrúa hefði verið heimilt að gera kröfu um að umræddur stigi yrði fjarlægður eða eftir atvikum að aflað yrði byggingarleyfis fyrir honum svo m.a. væri tryggt að öryggiskröfum væri fullnægt. Tilmælum byggingarfulltrúa hefði hins vegar ekki verið fylgt eftir með ákvörðun um beitingu dagsekta og fjárhæð þeirra frá nefndri dagsetningu og hefði því ekki legið fyrir lokaákvörðun í málinu í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var málinu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Með bréfi, dags. 30. mars 2020, barst kæranda tilkynning frá byggingarfulltrúa þar sem vísað var til áðurgreindrar niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar og farið fram á að umdeildur stigi yrði fjarlægður innan fjögurra vikna eða í síðasta lagi 29. apríl 2020. Ef ekki yrði brugðist við yrði dagsektum beitt frá og með 30. s.m. Mál kæranda var svo aftur tekið fyrir á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 24. júní 2020. Á fundinum var samþykkt að leggja dagsektir á kæranda frá og með 10. júlí 2020. Kærandi kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar með kröfu um ógildingu hennar. Með úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 43/2020, uppkveðnum 10. júlí 2020, var vísað til þess að í málinu lægi fyrir ákvörðun um beitingu dagsekta frá 10. júlí 2020 en hvergi væri getið um fjárhæð þeirra. Því væri ljóst að á grundvelli þeirrar ákvörðunar einnar og sér sem hefði verið kærð yrðu dagsektir ekki lagðar á kæranda. Hefði því ekki legið fyrir lokaákvörðun í málinu í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og var málinu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Mál kæranda var enn tekið fyrir á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 15. júlí 2020. Á fundinum var eftirfarandi bókað: „Tekið fyrir að nýju. Eigandi hefur reist stiga í óleyfi. Eiganda hafa verið send bréf þess efnis og ekki brugðist við. Afgreiðslufundur skipulags- og byggingarfulltrúa samþykkir að leggja dagsektir á eiganda Garðavegs 18 í samræmi við 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Dagsektir, 20.000 kr. pr. dag, verða lagðar á frá og með 10. júlí 2020.“ Kæranda var send tilkynning um afgreiðslu byggingarfulltrúa með bréfi, dags. 15. júlí 2020, og hefur kærandi borið málið undir úrskurðarnefndina, eins og að framan greinir.

Kærandi tekur meðal annars fram að á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hafi verið ákveðið að leggja á dagsektir frá og með 10. júlí 2020. Sé þetta löglegt neyðist hann til að selja fasteign sína. Ekki sé hægt að hafa þetta yfir höfði sér.

Bæjaryfirvöld vísa til athugasemda í kærumáli nr. 43/2020. Þar sé m.a. bent á að kærandi hafi reist án leyfis stiga við hlið hússins að Garðavegi 18. Hafi verið farið ítarlega yfir stöðu málsins og honum gerð grein fyrir eðli þess. Í öllum samskiptum liggi skýrt fyrir að byggingarfulltrúi geti ekki heimilað þær breytingar sem gerðar hafi verið á húsinu. Hafi því borið að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi og hafi byggingarfulltrúi lögum samkvæmt gert kröfu um að umræddur stigi yrði fjarlægður, sbr. heimild í 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Niðurstaða: Með tölvupósti frá bæjaryfirvöldum Hafnarfjarðarbæjar er barst úrskurðar-nefndinni 7. september 2020 vegna kærumáls þessa var tilkynnt að kærandi hefði fjarlægt umþrættan stiga og byggingarfulltrúi því fallið frá ákvörðun sinni um dagsektir.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Eftir að byggingarfulltrúi afturkallaði hina kærðu ákvörðun um beitingu dagskekta hefur ákvörðunin ekki réttarverkan að lögum. Á kærandi af þeim sökum ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi hennar. Verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jún 10
Love0

7/2020 Selás

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 4. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 7/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar frá 30. desember 2019 um stöðvun allra framkvæmda við byggingu á tvílyftu íbúðarhúsi að Selási 20, Reykjanesbæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. janúar 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir lóðarhafi Seláss 20 í Reykjanesbæ, þá ákvörðun byggingar­fulltrúa Reykjanesbæjar frá 30. desember 2019 að stöðva allar framkvæmdir við byggingu tvílyfts íbúðarhúss að Selási 20. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjanesbæ 25. mars 2020.

Málavextir: Með bréfi, dags. 22. mars 2017, var kæranda tilkynnt að hann hefði fengið úthlutað lóðinni Selási 20 í Reykjanesbæ. Lóðin tilheyrir Ásahverfi og þar er í gildi deiliskipulag sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. janúar 2007. Í skilmálum deiliskipulagsins segir m.a: ,,Reykjanesbær mun setja almenna úthlutunar­skilmála þar sem kveðið er á um tímamörk fyrir skil á teikningum, byggingafresti o.fl. Reykjanesbær mun gefa út mæliblöð á grundvelli deiliskipulagsins þar sem lóðamörk og byggingareitir verða málsettir og gefnir upp kótar fyrir gólfplötu 1. hæðar ásamt hæðarkótum á lóðarmörkum.“ Úthlutunarskilmálar lóða í hverfinu eru m.a. á þá leið að heildarhæð tveggja hæða húsa sé ekki meiri en 6,3 m.

Umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir byggingu tvílyfts húss á umræddri lóð var ódagsett en undirrituð af honum og var nafn aðalhönnuðar tilgreint í henni. Umsóknin var tekin fyrir og samþykkt á 231. afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 8. júní 2017. Bréf byggingarfulltrúa, dags. 15. s.m., var sent kæranda þar sem tilkynnt var um samþykki byggingaráforma. Samkvæmt samþykktum byggingaráformum er hæðarkóti lægsta punkts þaksins 19,38 en hæsta punkts 20,82. Á lóðarblaði kemur fram að leyfilegur hæðarkóti húss sé 19,50. Byggingarleyfi var gefið út af embætti byggingarfulltrúa 22. febrúar 2018 og hinn 9. mars s.á. var byggingarreitur settur út af Tækniþjónustu SÁ ehf. Á lóðarblaði var gólfkóti hússins tiltekinn 13,20.

Hinn 8. október 2018 var af hálfu byggingarfulltrúa tölvupóstur sendur aðalhönnuði hússins þar sem farið sem fyrst fram á útskýringar og lagfæringar á mistökum hans varðandi hæðarkóta hússins. Aðalhönnuður svaraði erindinu og kvaðst ætla að sjá til þess að hæðarkótinn yrði leiðréttur. Mun kærandi hafa fengið afrit af tölvupósti aðalhönnuðarins. Hinn 30. janúar 2019 sendi embætti byggingarfulltrúa tölvupóst á aðalhönnuðinn og eigandann þar sem spurt var hvenær embættið mætti eiga von á leiðréttum uppdráttum. Var á það bent að við tilraun til að skrá hönnuð í byggingargátt Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar hefði hönnuðurinn ekki fundist á skrá yfir hönnuði og í ljós komið að aðalhönnuðurinn væri hvorki með löggildingu sem aðalhönnuður né með gæðakerfi, líkt og lög nr. 160/2010 um mannvirki gerðu ráð fyrir. Óskað var eftir staðfestingu á ábyrgðartryggingu hönnuðar. Að sögn sveitarfélagsins var þessum tölvupósti var ekki svarað.

Hinn 5. apríl 2019 sendi byggingarfulltrúi tölvupóst til kæranda og aðalhönnuðar þar sem fram kom að vart hefði orðið við að framkvæmdir við húsið á lóð kæranda væru hafnar að nýju af fullum krafti og athygli vakin á því að ekki hefðu borist uppfærðir uppdrættir og að aðalhönnuður hefði ekki löggildingu og gæðakerfi svo sem lög áskildu. Þessum tölvupósti var ekki svarað af hálfu kæranda heldur kom byggingarstjóri hússins á fund byggingarfulltrúa og lagði til að Tækniþjónusta SÁ myndi taka málið að sér og skila inn leiðréttum uppdráttum án frekari tafa. Byggingarfulltrúi ítrekaði erindi sitt um að bætt yrði úr framangreindum ágöllum með tölvu­pósti 19. nóvember 2019 til Tækniþjónustu SÁ sem lagði fram leiðrétta uppdrætti 23. desember s.á. með hæðarkótum í samræmi við lóðarblað. Voru uppdrættirnir samþykktir af byggingarfulltrúa.

Stuttu síðar fékk byggingarfulltrúi ábendingu um að hús kæranda væri of hátt og í kjölfarið óskaði embættið eftir staðfestingu á hæðarsetningu þess. Hinn 30. desember 2019 stöðvaði byggingarfulltrúi síðan framkvæmdir við Selás 20 með vísan til þess að húsið væri of hátt. Mæling á þakhæð leiddi í ljós að hæsti punktur á þaki væri í kóta 20,33 en samkvæmt lóðarblaði og leiðréttum uppdráttum ætti hann að vera 19,50. Samkvæmt upphaflegum upp­dráttum átti hæsti punktur byggingarinnar vera í kóta 20,82. Hinn 6. janúar 2020 barst byggingarfulltrúa ósk um að þak hússins yrði hækkað um 88 cm, en með bréfi, dags. 24. s.m., var kæranda tilkynnt að erindinu hefði verið hafnað á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa, enda væri umbeðin hækkun í andstöðu við skipulag hverfisins.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er byggt á því að ekki sé fullnægjandi lagagrundvöllur fyrir hinni kærðu ákvörðun um stöðvun framkvæmda. Hann hafi fengið samþykkta aðal­uppdrætti og hafið byggingu hússins samkvæmt þeim. Með áritun aðaluppdrátta sé byggingar­fulltrúi búinn að staðfesta að þeir samræmist skipulagi, sbr. 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Séu því ekki lagaskilyrði til þess að stöðva framkvæmdir á grundvelli 1. mgr. 55. gr. laga um mannvirki, sbr. einnig gr. 2.9.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012.

Sveitarfélagið sé ekki eigandi lóðarinnar Seláss 20. Ef landeigendur túlki hæðarkóta á annan hátt en byggingarfulltrúi hafi gert við áritun aðaluppdrátta sé um að ræða einkaréttarlegan ágreining milli landeigenda og kæranda. Slíkur ágreiningur sé sveitarfélaginu óviðkomandi. Hlutverk mæliblaðs að lögum sé að sýna afmörkun útskiptra fasteigna, sbr. c-lið 1. mgr. 14. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna, líkt og fjallað sé um í lóðarleigusamningi. Hæðarkóti komi fram á lóðarblaði en ekki í deiliskipulaginu sjálfu. Því geti meint brot gegn tilgreindu ákvæði um hæðarkóta á lóðarblaði ekki heimilað stöðvun framkvæmda á þeim grundvelli að þær séu í ósamræmi við deiliskipulag. Lóðarblað hafi ekki annað og meira hlutverk en að afmarka lóðir og geti skilmálar deiliskipulags ekki breytt því.

Hvað sem því líði sé á því byggt að framkvæmdir kæranda hafi verið í samræmi við skilmála lóðarblaðsins. Hið flata þak sem sýnt sé á aðaluppdráttum sé með halla þar sem lægsti punktur sé undir hæðarkóta og hæsti punktur yfir honum. Byggingarfulltrúi hafi fallist á það með undir­ritun sinni og sé bundinn við það. Kærandi hafi hafið uppbyggingu og haldið henni áfram í góðri trú.

Kærandi byggi á því að málsmeðferð byggingarfulltrúa við ákvörðun um stöðvun framkvæmda hafi verið ólögmæt. Byggingarfulltrúi hafi afhent kæranda bréf á vettvangi. Honum hafi borið að senda bréf í kjölfarið þar sem stöðvunin væri ítrekuð. Þá hafi kæranda ekki gefist kostur á að bregðast við og koma að athugasemdum. Ekki hafi verið vísað til lagaákvæða fyrir ákvörðun byggingarfulltrúa og rangt sé, sem fram komi í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 24. janúar 2020, að framkvæmdir hafi einnig verið stöðvaðar á þeirri forsendu að uppbygging hafi ekki verið í samræmi við endurbætta aðaluppdrætti frá Tækniþjónustu SÁ ehf., dags. 20. desember 2019. Kæranda hafi einvörðungu verið tilkynnt um að framkvæmdir væru stöðvaðar með vísan til þess að þær samræmdust ekki deiliskipulagi.

Kærandi byggi á því að hinir endurbættu aðaluppdrættir og fyrirspurn um „hækkun“ á þaki hafi ekki stafað frá sér og að gögnin hafi ekki verið send til embættis byggingarfulltrúa í hans umboði. Þar sem fyrirspurnin hafi ekki verið undirrituð af skráðum lóðarhafa, kæranda, og uppdrættir hafi ekki stafað frá honum hafi byggingarfulltrúa borið að ganga úr skugga um að umrædd gögn væru send í umboði hans.

Það að löggiltur hönnuður hafi ekki undirritað aðaluppdrætti valdi því ekki að byggingar­fulltrúi geti stöðvað framkvæmdir. Kærandi hefði skilað inn nýjum uppdráttum undirrituðum af löggiltum hönnuði ef ekki hefði verið fyrir óréttmætar kröfur byggingarfulltrúa um að leiðrétta hið samþykkta þak.

Málsrök Reykjanesbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er tekið fram að með vísan til samskipta kæranda og fulltrúa hans við embætti byggingarfulltrúa sé ljóst að kæranda hafi verið kunnugt eða mátt vera kunnugt um alvarlega galla á hönnunargögnum þegar í október 2018. Þá hafi kæranda og sérfræðimenntuðum ráðgjöfum og fulltrúum hans mátt vera ljóst að framkvæmdir gætu ekki haldið áfram á grundvelli slíkra hönnunargagna. Þá hafi kæranda og fulltrúum hans mátt vera ljóst að bygging fasteignarinnar mætti ekki vera í andstöðu við gildandi skipulag. Kærandi hafi ítrekað verið hvattur til að lagfæra hönnunargögn og koma þeim til embættis byggingarfulltrúa svo að framkvæmdir gætu haldið áfram og þá í samræmi við rétt gögn. Ljóst sé að kærandi hafi sýnt af sér verulegt tómlæti að hafa ekki brugðist við ítrekuðum og alvarlegum ábendingum og áskorunum embættis byggingarfulltrúa. Fyrir liggi að ábend­ingar hafi komið fram löngu áður en byggingarframkvæmdir hafi verið komnar jafn langt og raun beri vitni. Embætti byggingarfulltrúa hafi lagt áherslu á að koma ábendingum og áskorunum á framfæri við kæranda eins fljótt og hægt hafi verið. Sveitarfélagið telji að það hafi ekki verið jafn flókið og kostnaðarsamt fyrir kæranda að gera nauðsynlegar lagfæringar ef brugðist hefði verið við ítrekuðum áskorunum byggingarfulltrúa. Ákvarðanir og frekari fram­kvæmdir á grundvelli gallaðra hönnunargagna verði að vera á ábyrgð eiganda fasteignarinnar. Ef í ljós komi gallar í hönnunargögnum séu eigendur fasteigna hvattir til að leiðrétta þau. Það sé á ábyrgð byggingarfulltrúa að sjá til þess að framkvæmdir séu í samræmi við lög og reglur.

Sveitarfélagið mótmæli því alfarið að stöðvun framkvæmda geti ekki byggst á 1. mgr. 55. gr. laga um mannvirki, enda sé heimild byggingarfulltrúa beinlínis að finna í ákvæðinu sjálfu. Í 1. mgr. gr. 2.9.1 í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé ákvæði um heimild byggingarfulltrúa til að stöðva ólöglegar framkvæmdir eða notkun og fyrirskipa lokun mannvirkis. Ákvæðið sé heimildar­ákvæði og sem slíkt alltaf háð mati viðkomandi byggingarfulltrúa hvort þeim heimildum sé beitt að teknu tilliti til aðstæðna og alvarleika mála. Samskipti milli aðila í þessu máli beri með sér að byggingarfulltrúi hafi ítrekað verið búinn að mæla fyrir um úrbætur af hálfu kæranda. Tilmælum byggingarfulltrúa hafi ekki verið sinnt og því hafi verið talið nauðsynlegt að grípa til þess úrræðis að stöðva framkvæmdir.

Stöðvun framkvæmda sé í eðli sínu bráðabirgðaúrræði sem unnt sé að beita tafarlaust án þess að stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin að undangenginni málsmeðferð samkvæmt stjórnsýslu­lögum. Sveitarfélagið telji að byggingarfulltrúi hafi gætt meðalhófs við stöðvun framkvæmda. Þá hafi kæranda og fulltrúum hans mátt vera fullkunnugt um aðfinnslur byggingarfulltrúa.

Markmið laga nr. 160/2010 um mannvirki sé m.a. að vernda líf og heilsu manna og tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar og virkt eftirlit með þeim, sbr. 1. gr. laganna. Allir þeir sem komi að mannvirkjagerð með einum eða öðrum hætti hafi réttindi og skyldur samkvæmt lögunum. Þannig skuli byggingarfulltrúar meðal annars annast eftirlit með byggingarleyfis­skyldum framkvæmdum, sbr. 2. mgr. 4. gr., sbr. 1. og 2. mgr. 9. gr. laganna. Þá beri eigandi mannvirkis ábyrgð á því að hönnun, bygging og rekstur mannvirkis sé í samræmi við kröfur laganna og reglugerða sem settar séu á grundvelli þeirra, sbr. 1. mgr. 15. gr. laganna. Eigandi mannvirkis skuli enn fremur hafa virkt eftirlit með því að þeir sem hann ráði til að hanna og byggja mannvirkið fari eftir ákvæðum laganna, sbr. 2. mgr. 15. gr. laganna. Útgefandi byggingarleyfis skuli hafa eftirlit með mannvirkjagerð og að úttektir fari fram og hafi hann heimild til að beita þvingunarúrræðum í samræmi við ákvæði laganna ef fyrirmælum um úrbætur sé ekki sinnt, sbr. 2. mgr. 16. gr. laganna. Það standist því ekki skoðun að hér sé á ferðinni einkaréttarlegur ágreiningur landeiganda og húsbyggjanda sem komi byggingarfulltrúa ekki við. Eftirlit og áskoranir byggingarfulltrúa og síðar ákvörðun um stöðvun framkvæmda rúmist vel innan laga um mannvirki.

Alfarið sé hafnað þeim sjónarmiðum kæranda að þar sem um sé að ræða flatt þak með halla og lægsti punktur sé undir hæðarkóta og hæsti punktur yfir honum sé mannvirkið í samræmi við gildandi lög og reglur. Hafi byggingarfulltrúi og ítrekað hafnað þeim sjónarmiðum, m.a. á fundum með kæranda. Vikið sé að hæðarkótum í gr. 4.3.2 í byggingarreglugerð: „[…] Tilgreina skal á aðaluppdrætti hæð á neðsta gólfi mannvirkis, hæðarkóta á hverri hæð og hæðarkóta efsta punkts þakvirkis miðað við hæðarkerfi viðkomandi sveitarfélags, en götuhæð þar sem hæðarkerfi er ekki fyrir hendi.“ Sjónarmiðum um að þak þurfi einungis að meðaltali að vera undir hámarkshæðarkóta sé af þessum sökum hafnað.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi árétti að sá eini sem hafi umboð frá honum vegna framkvæmdanna sé byggingarstjóri. Hvorki Tækniþjónusta SÁ né framkvæmdastjóri þess fyrirtækisins hafi slíkt umboð. Í umsögn sveitarfélagsins sé fjallað um ábendingar vegna hæðar á þaki og að fram­kvæmdir hafi verið stöðvaðar vegna slíkra ábendinga. Bent sé á að sá eini sem hafi komið á framfæri ábendingum hafi haft aðaluppdrætti undir höndum síðan 22. júní 2017, sem byggingarfulltrúi hafi samþykkt óbreytta. Að mati kæranda skorti verulega á að sveitarfélagið leggi fram gögn um þær ábendingar vegna hæðar þaks og fleira sem haldið sé fram í umsögn þess. Kærandi vilji taka fram að hann hafi oftsinnis farið á fund með byggingarfulltrúa til þess að ræða framkvæmdir og reyna að leita lausna í málinu. Hvergi sé minnst á það í umsögn sveitar­félagsins. Skylda hvíli á stjórnsýslu sveitarfélaga að skrá slíka fundi í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Niðurstaða: Samkvæmt V. kafla laga nr. 160/2010 um mannvirki skulu hönnunargögn mann­virkja, t. a. m. aðaluppdrættir og séruppdrættir, vera unnin af hönnuðum sem hafa fengið lög­gildingu, sbr. 25. og 26. gr. laganna. Þá skal mannvirki og notkun þess samræmast skipulags­áætlunum á svæðinu, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laganna.

Samkvæmt kennisniði á uppdrætti deiliskipulags umrædds svæðis er hámarkshæð tveggja hæða húsa 6,3 m frá botnplötu og er það einnig tekið fram í úthlutunarskilmálum lóðarinnar Seláss 20. Á lóðarblaði sem útbúið var á grundvelli deiliskipulagsins kemur fram að gólfkóti hússins sé 13,20 og hæsti kóti 19,50. Uppdrættir sem samþykktir voru af byggingarfulltrúa 8. júní 2017 og gerðu ráð fyrir að húsið væri 7,62 m á hæð, þ.e. að gólfkótinn væri 13,20 og hæsti kóti 20,82, voru ekki áritaðir af löggiltum hönnuði. Voru uppdrættirnir því ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag og áritun þeirra ekki lögum samkvæmt.

Af framangreindum ástæðum var byggingarfulltrúa heimilt  að stöðva framkvæmdir á umræddri lóð kæranda í samræmi við 1. mgr. 55. gr. laga um mannvirki. Samþykki byggingarfulltrúa á umþrættum aðaluppdráttum veldur því ekki að honum sé þar með óheimilt að beita þvingunarúrræðum ákvæðisins sé það hans mat að skilyrði þess séu á annað borð fyrir hendi. Þá ber að hafa í huga að hinn 23. desember 2019 samþykkti byggingarfulltrúi nýja uppdrætti fyrir lóðina Selás 20 með hæðarkótum í samræmi við lóðarblað og teljast þeir nú gildandi aðaluppdrættir lóðarinnar.

Þrátt fyrir að byggingarfulltrúi hafi ekki sent kæranda bréf með ítrekun á beitingu þvingunarúrræðis í samræmi við leiðbeiningar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar leiðir það ekki til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Fyrirliggjandi gögn bera með sér að kærandi hafi komið að andmælum vegna hinnar kærðu ákvörðunar, svo sem með bréfi, dags. 6. febrúar 2020, og var hann í tölvupóstsamskiptum við byggingarfulltrúa í janúar 2020 vegna málsins.

Með vísan til þess sem að framan er rakið eru ekki þeir form- eða efnisannmarkar á hinni kærðu ákvörðun að raskað geti gildi hennar og verður framkominni ógildingarkröfu því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar frá 30. desember 2019 um að stöðva framkvæmdir að Selási 20, Reykjanesbæ.

jún 03
Love0

17/2020 Urðarstígur

Með

Árið 2020, föstudaginn 29. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 17/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 24. janúar 2020 um stöðvun framkvæmda að Urðarstíg 9 og fyrirspurn kæranda um byggingar­leyfisskyldu framkvæmdanna.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 24. febrúar 2020, kærir ÞórHildur ehf, eigandi íbúðar á neðri hæð Urðarstígs 9, Reykjavík, þá ákvörðun byggingar­fulltrúans í Reykjavík frá 24. janúar 2020 um að stöðva framkvæmdir að Urðarstíg 9. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi að öllu leyti eða að hluta. Jafnframt er lögð fram fyrirspurn um byggingarleyfisskyldu nefndra framkvæmda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 27. febrúar 2020.

Málavextir: Kærandi festi kaup á neðri hæð fasteignarinnar að Urðarstíg 9 í Reykjavík með kaupsamningi, dags. 27. nóvember 2019. Húsið er tveggja hæða timburhús sem reist var árið 1921. Eftir kaupin hóf kærandi framkvæmdir við lagfæringar innan íbúðarinnar og í fram­haldinu sendu eigendur efri hæðar hússins erindi, dags. 9. desember 2019, til byggingar­fulltrúans í Reykjavík og óskuðu eftir upplýsingum um það hvort þær framkvæmdir sem ættu sér stað á neðri hæð væru byggingarleyfisskyldar. Með bréfi byggingar­fulltrúa, dags. 16. desember 2019, sem sent var til fyrri eigenda neðri hæðar Urðarstígs 9, var þeim gefinn 14 daga frestur til að veita skýringar á framkvæmdunum. Hinn 6. janúar 2020 sendu eigendur efri hæðarinnar annað erindi til byggingarfulltrúa þar sem fullyrt var að kærandi hefði átt við burðar­virki hússins og einangrun milli hæða. Höfðu þeir aftur samband við byggingarfulltrúa 14. s.m. og óskuðu eftir upplýsingum. Sama dag sendi byggingarfulltrúi bréf til fyrri eigenda neðri hæðarinnar þar sem fram komu ásakanir eigenda efri hæðarinnar og veitti 14 daga frest til andmæla. Hinn 20. janúar 2020 fór fulltrúi byggingarfulltrúa á staðinn og skoðaði fyrrgreindar framkvæmdir. Við þá skoðun hitti fulltrúinn fyrirsvarsmann kæranda og sama dag fékk fyrirsvarsmaðurinn sent bréf embættisins sem sent hafði verið fyrrverandi eigenda íbúðarinnar 14. janúar s.á., þar sem kvartanir eigenda efri hæðar komu fram og var veittur frestur til að leggja fram skýringar vegna málsins.

Með bréfi til fyrirsvarsmanns kæranda, dags. 24. janúar 2020, var tilkynnt að embætti byggingarfulltrúa hafi haft til skoðunar framkvæmdir að Urðarstíg 9 og að vettvangsferð skilmálafulltrúa embættisins hafi leitt í ljós að búið var að rífa niður veggi, gólf, timbursúlur og bita, einangrun og eldhús og  gera breytingar á burðarvirki hússins. Var eigendum gert að stöðva tafarlaust allar framkvæmdir hverju nafni sem þær nefndust og sækja um byggingarleyfi innan 30 daga frá móttöku bréfsins. Þá var jafnframt veittur 14 daga andmælafrestur.

Kærandi andmælti ákvörðun byggingarfulltrúa með bréfi, dags. 26. janúar 2020, og gerði athugasemdir við málsmeðferð embættisins auk þess að krefjast rökstuðnings fyrir ákvörðun embættisins um byggingarleyfisskyldu. Því bréfi var svarað af hálfu byggingarfulltrúa með bréfi, dags. 31. s.m., þar sem fram kom að á myndum sem teknar hafi verið við skoðun byggingar­fulltrúa sæist að búið væri að bæta við burðarbitum undir gólf efri hæðar, endurnýja bita og stoðir, saga sundur og bæta við bitum í gólfi íbúðar og rífa burt baðherbergisveggi. Þessi atriði féllu ekki undir gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og því byggingarleyfisskyld og fyrri ákvörðun embættisins staðfest. Kærandi svaraði því bréfi með bréfi, dags. 5. febrúar 2020, og kom þar á framfæri frekari andmælum og skoraði á embættið að afturkalla ákvörðun sína. Því var hafnað með bréfi, dags. 10. febrúar 2020.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er byggt á því að mat byggingarfulltrúans í Reykjavík, að framkvæmdir kæranda séu byggingarleyfisskyldar, sé rangt og því beri að ógilda ákvarðanir embættisins um stöðvun framkvæmda og skyldu kæranda til að sækja um byggingarleyfi. Ákvarðanir byggingarfulltrúa séu ekki fyllilega skýrar um hvaða þætti framkvæmda á vegum kæranda embættið telji byggingarleyfisskylda. Í raun telji kærandi að um sé að ræða breytinga milli bréfa á forsendum embættisins fyrir ákvörðunum sínum sem kærandi telji skýrast af ófullnægjandi rannsókn byggingarfulltrúa á atvikum málsins.

Samkvæmt gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er allt viðhald innanhúss í íbúðar­húsnæði, s.s. endurnýjun innréttinga, breytingar eða endurnýjun á léttum innveggjum, viðhald lagnabúnaðar innan íbúðar o.þ.h. undanþegið byggingarleyfi. Minniháttar breytingar á burðar­veggjum, eldvarnarveggjum, votrými eða eldhúsi innan íbúðar séu heimilar án byggingarleyfis enda sé leyfisveitanda tilkynnt um framkvæmdir áður en þær hefjist. Allar framkvæmdir kæranda að Urðarstíg 9 falli undir framangreinda undanþágu frá byggingarleyfiskyldu. Í því samhengi sé áréttað að samkvæmt ákvæðinu sé allt viðhald innanhúss í íbúðarhúsnæði undan­þegið byggingarleyfisskyldu og að upptalning ákvæðisins á nánar tilgreindum framkvæmdum sé einungis í dæmaskyni. Ljóst sé að einungis breytingar á eldhúsi og votrými, sem séu meiri að umfangi en almennt viðhald, endurnýjun innréttinda eða breyting eða endurnýjun á léttum veggjum, teljist tilkynningar­skyldar. Önnur túlkun á ákvæðinu fæli í sér að t.d. það eitt að mála baðherbergi eða að endurnýja eldhúsinnréttingu væri háð byggingarleyfi enda fæli það í sér minniháttar breytingu á votrými.

Af bréfi byggingarfulltrúa frá 10. febrúar 2020 megi ráða að hann telji að eftirfarandi atriði leiði til þess að framkvæmdir kæranda séu byggingarleyfis­skyldar: Viðbót burðarbita undir gólf efri hæðar, endurnýjun ótiltekinna bita og stoða, sundur sögun og viðbót bita í gólfi íbúðar og rif á baðherbergisveggjum. Jafnframt sé tiltekið í bréfi embættisins að allar breytingar eða útskipti á burðarvirki geti ekki talist til viðhalds heldur sé um að ræða byggingarleyfisskyldar fram­kvæmdir. Þá árétti embættið þá afstöðu sína að rif á tveimur baðherbergisveggjum geti ekki talist minniháttar breyting á votrými heldur sé um að ræða byggingarleyfisskylda framkvæmd.

Á myndum byggingarfulltrúa, merktar A og B í fylgiskjölum, sem teknar hafi verið við skoðun 20. janúar 2020, megi sjá stoðir og bita fyrir léttan vegg sem kærandi hyggist setja upp í alrými íbúðarinnar. Að því er kærandi komist næst sé þetta sá „burðarbiti“ sem byggingarfulltrúi vísi til í bréfi sínu. Einnig megi ætla að með vísun til burðarbita eigi byggingarfulltrúi við tvo bita sem sýnilegir séu á myndum C og D.

Umræddir bitar séu allir fremur þykkir og kirfilega festir. Megintilgangur þeirra sé að mynda grind fyrir létta veggi sem kærandi hyggist setja upp. Bitarnir séu hvorki ætlaðir né til þess fallnir að bera gólf efri hæðarinnar og finnist kæranda langsótt ef telja eigi þá hluta af burðarvirki hússins. Í því samhengi vísi kærandi til þess að mun þynnri bitar séu alla jafna notaðir í sama tilgangi og kæmi aldrei til greina að telja þá burðarbita. Bitar á myndum A, B, C og D séu allir staðsettir þar sem fyrir hafi verið annað hvort léttur veggur eða enginn veggur.

Í tölvupósti embættis byggingarfulltrúa, dags. 23. janúar 2020, segi orðrétt: „Miðað við sam­þykktar teikningar er einungis burður í útveggjum rýmisins“. Upphaf­legt mat byggingarfulltrúa, um að einungis sé burður í útveggjum rýmisins, sé rétt. Allar breytingar á innri veggjum rýmisins hljóti því að teljast breytingar á léttum veggjum og því undanþegnar byggingarleyfi. Óljóst sé hvaða bita og veggjastoðir byggingarfulltrúi telji háða byggingarleyfisskyldu við endurnýjun og viðhald. Líkt og fram hafi komið í tölvupósti embættisins 23. janúar 2020 sé einungis burður í útveggjum hússins og sé endurnýjun bita og veggjastoða því eftir atvikum annað hvort tímabært viðhald eða tilfærsla og/eða endurnýjun á léttum veggjum. Hvort tveggja sé undanþegið byggingarleyfi. Timburgólf í íbúðinni hafi verið endurnýjað og rétt af en um sé að ræða löngu tímabært viðhald á gólfi sem hafi ekki borið með sér að hafa verið viðhaldið frá byggingu hússins. Bitum sem hafi verið farnir að fúna var skipt út fyrir nýja bita sem festir hafi verið á sama stað. Aðrir bitar hafi verið klæddir að utan til að rétta af gólfið. Kærandi telji fyllilega ljóst að ekki sé um að ræða breytingu á burðarvirki hússins heldur geti vart verið um annað að ræða en viðhald á timburgólfi sem sé undanþegið byggingarleyfisskyldu.

Í íbúðinni séu tvö votrými, annars vegar lítið baðherbergi og hins vegar stærra votrými með sturtuaðstöðu. Bæði rýmin séu ósnert. Húsið sé tæplega hundrað ára gamalt og víðsvegar um íbúðina hafi komið í ljós ýmsar lagnir, bæði tengdar og ótengdar, sem engar nánari upplýsingar séu liggi fyrir um. Kærandi hafi í slíkum tilvikum ekki hreyft við þeim lögnum. Bláar og rauðar lagnir, sem glitti í á nokkrum fyrirliggjandi ljósmyndum, hafi verið til staðar við afhend­ingu eignarinnar og séu annars vegar hluti af ofnakerfi íbúðarinnar, sem sé ósnert, og hins vegar lagnir fyrir eldhús sem verið sé að endurnýja á sama stað og þær hafi verið áður. Niðurrif þeirra léttu veggja sem byggingarfulltrúi telji vera baðherbergis­veggi geti í öllu falli ekki falið í sér breytingu á votrými. Engin slík votrými séu skilgreind á samþykktum teikningum og rými í miðri íbúðinni beri ekki með sér að vera ætluð sem votrými, ólíkt aðgreindu votrýmunum tveimur. Framkvæmdir kæranda á meintum baðherbergjum séu því í öllu falli til þess fallnar að færa íbúðina nær samþykktu ástandi. Því sé alfarið hafnað að rif á léttum veggjum innan íbúðarinnar hafi verið í sér byggingarleyfisskyldar breytingar á votrými.

Óháð niðurstöðu nefndarinnar um byggingarleyfisskyldu séu slíkir annmarkar á málsmeðferð embættis byggingarfulltrúa að ekki verði hjá því komist að ógilda hinar kærðu ákvarðanir og eftir atvikum leggja fyrir embættið að taka málið aftur til efnislegrar meðferðar, fari svo að nefndin telji framkvæmdirnar byggingarleyfisskyldar.

Í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Krafa um rannsókn máls sé ríkari en ella þegar teknar séu íþyngjandi ákvarðanir, svo sem um beitingu þvingunarráðstafana. Byggingarfulltrúi hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni með fullnægjandi hætti áður en tekin hafi verið ákvörðun um byggingarleyfisskyldu og stöðvun framkvæmda að Urðarstíg 9. Endurspeglist þetta helst í því að embættinu hafi í rúman mánuð verið ókunnugt um raunverulegan eiganda umræddrar íbúðar og framkvæmdaraðila þrátt fyrir þinglýst gögn og ábendingar þess efnis og að embættinu hafi ekki verið fyllilega kunnugt um raunverulegt umfang og eðli framkvæmdanna eða ástand hússins fyrir framkvæmdirnar. Ljóst sé að embættið byggi um of á einhliða lýsingum eigenda efri hæðar hússins í stað þess að framkvæma fullnægjandi sjálfstæða rannsókn á aðstæðum. Í fyrsta svarpósti embættisins til eigenda efri hæðarinnar virðist embættið hafa gert upp hug sinn, innan klukkustundar og á grundvelli einhliða lýsingar, að um byggingarleyfisskyldar fram­kvæmdir sé að ræða. Embættið hafi í framhaldinu reynt að afla frekari upplýsinga án árangurs enda hafi fyrir­spurnum embættisins verið beint til rangs aðila. Að endingu hafi verið liðinn rúmur mánuður frá einhliða yfirlýsingum byggingarfulltrúa áður en hann hafi kannað aðstæður á staðnum. Að lokinni skoðun framkvæmda og samskiptum byggingarfulltrúa við kvartendur í kjölfar heimsóknar skilmálafulltrúa embættisins hafi það ekki talið framkvæmdirnar byggingar­leyfisskyldar. Af ókunnum ástæðum hafi sú afstaða breyst.

Í 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga komi fram þær meginreglur íslensks stjórnsýsluréttar að aðili máls eigi rétt á að vera upplýstur um að til meðferðar sé mál þar sem fyrirhugað sé að taka stjórnvaldsákvörðun sem beint verði að honum og jafnframt að aðili máls eigi rétt á að tjá sig um efni máls áður en slík ákvörðun sé tekin. Það sé einnig ólögfest meginregla íslensks stjórnsýsluréttar, svonefnd réttmætisregla, að allar ákvarðanir og athafnir stjórnvalda þurfi að vera byggðar á málefnalegum sjónarmiðum en ekki geðþótta eða hentisemi.

Upphaf þessa máls verði rakið til kvörtunar eigenda efri hæðar hússins að Urðarstíg 9 til byggingarfulltrúa 9. desember 2019. Frá þeim tíma hafi verið ítrekuð samskipti milli kvartenda og byggingar­fulltrúa. Meðan á þeim samskiptum stóð hafi kæranda verið ókunnugt um að embætti byggingarfulltrúa hafi verið með mál hans til meðferðar. Kærandi hafi því með engu móti getað varist ítrekuðum rangfærslum um þær framkvæmdir sem fram hafi farið eða að öðru leyti komið sínum sjónarmiðum að. Kæranda hafi fyrst verið kunnugt um málið þegar skilmála­fulltrúi embættisins hafi mætt óvænt í heimsókn á framkvæmdastað 20. janúar 2020, rúmum mánuði eftir að meðferð málsins hafi hafist. Í kjölfar heimsóknar fulltrúans hafi kærandi talið að ekkert væri athugavert við framkvæmdirnar og var fulltrúanum tilkynnt að reyndar­teikningum af húsnæðinu yrði skilað þegar þær lægju fyrir. Svo sem greina megi í tölvupósti embættisins til kvartenda frá 23. janúar 2020 hafi kærandi ekki mátt eiga von á að tekin yrði íþyngjandi ákvörðun í málinu í kjölfar heimsóknarinnar enda hafi afstaða embættisins á þeim tíma virst vera sú að framkvæmdirnar væru undanþegnar byggingarleyfi. Fyrsta formlega tilkynning til kæranda um meðferð málsins hafi því ekki verið fyrr en framkvæmdirnar hafi verið óvænt stöðvaðar með bréfi, dags. 24. janúar 2020.

Byggingarfulltrúa hafi átt að vera ljóst, bæði á grundvelli þinglýstra heimilda og ítrekaðra ábendinga kvartenda, hver réttur eigandi fasteignarinnar hafi verið. Þá hafi þinglýst gögn þess efnis verið aðgengileg í rafrænni þinglýsingarbók sýslumanna auk þess sem Reykjavíkurborg hafi innheimt fasteignagjöld af kæranda og því vart geta dulist hver hafi verið réttur eigandi fasteignarinnar. Þau mistök að beina tvívegis áskorunarbréfum til fyrri eiganda fasteignarinnar hafi gert að engu möguleika kæranda til að koma að athugasemdum á fyrri stigum málsins. Þá telji kærandi líklegt að ómálefnaleg sjónarmið hafi að lokum orðið til þess að embættið hafi tekið hinar kærðu ákvarðanir enda liggi ekkert fyrir í málinu sem varpi ljósi á þá breytingu sem hafi orðið á afstöðu embættisins milli 23. og 24. janúar 2020.

Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga beri stjórnvöldum að gæta meðalhófs við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana og sé sú krafa ríkari eftir því sem ákvörðunin sé meira íþyngjandi. Ákvörðun byggingarfulltrúa um stöðvun framkvæmda byggist á heimild í 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í greininni segi að byggingarfulltrúi geti stöðvar framkvæmdir ef byggingarleyfisskyld framkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni. Hafi byggingarfulltrúi gengið mun lengra en efni hafi verið til.

Ákvæði 55. gr. mannvirkjalaga, sbr. gr. 2.9.1. í byggingarreglugerð, séu heimildarákvæði og beri byggingarfulltrúa að gæta meðalhófs við beitingu þess. Jafnframt beri byggingarfulltrúa að afmarka skýrt umfang stöðvunarinnar og hvort hún nái til framkvæmdar í heild eða að hluta. Kæranda og byggingar­fulltrúa greini á um hvort tilteknir hlutar framkvæmda séu byggingar­leyfisskyldir. Í stað þess að beina tilmælum til eiganda um úrbætur eða stöðva þann tiltekna hluta framkvæmda sem ágreiningurinn snúi að, hafi byggingarfulltrúi kosið að stöðva allar framkvæmdir, hverju nafni sem nefnist. Með beitingu mun meira íþyngjandi úrræðis en tilefni hafi verið til, hafi embættið komið í veg fyrir að kærandi geti takmarkað tjón sitt meðan leyst sé úr ágreiningnum með því að sinna öðrum hluta framkvæmda sem enginn ágreiningur sé um.

Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga beri stjórnvöldum að gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála. Kæranda, sem hafi atvinnu af endurbótum og útleigu á fast­eignum, sé ekki kunnugt um að sambærilegar endurbætur innahúss í gömlu húsnæði hafi áður verið taldar háðar byggingarleyfi.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að fyrir liggi hvaða þættir það séu sem byggingarfulltrúi telji byggingarleyfisskylda. Í gr. 2.3.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé svohljóðandi ákvæði: „Óheimilt er að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi leyfisveitanda, sbr. þó 2.3.5 gr.“ Af myndum sem hafi verið teknar við skoðun byggingar­fulltrúa á staðnum 20. janúar 2020 sjáist að búið sé að bæta við burðarbitum undir gólf efri hæðar, endurnýja bita og stoðir, saga sundur og bæta við bitum í gólfi íbúðar og rífa burt baðherbergisveggi. Af þessu sé ljóst að búið sé að breyta burðarvirki hússins, þ.e. setja upp burðarbita þar sem þeir hafi ekki verið áður og því byggingarleyfisskyld framkvæmd. Ekki sé hægt að fallast á að umræddar breytingar á burðarvirki falli undir a. lið gr. 2.3.5. í byggingar­reglugerð sem minniháttar breytingar, hvorki á burðarvirki né votrými og þannig undanþegin byggingarleyfi. Umræddar breytingar, sem felist m.a. í útskipti á burðarvirki, geti ekki talist til viðhalds. Byggingarfulltrúa hafi heldur ekki verið tilkynnt um framkvæmdir sem gætu talist undanþegnar byggingarleyfi en tilkynningarskyldar skv. a. lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð.

Vegna tölvupósts byggingarfulltrúa frá 23. janúar 2020, þar sem fram komi að miðað við samþykktar teikningar sé einungis burður í útveggjum rýmisins, sé áréttað að sú afstöðumynd sem sé í fylgiskjölum sýni ekki íbúð kæranda og gefi því engar upplýsingar um burðarvirki hússins. Svar byggingarfulltrúa til eiganda efri hæðar hafi því ekki verið nákvæmt en hefð sé fyrir því í timburhúsum þessa tíma að burðarveggur sé eftir endilangri miðju húss, svokallaður hjartaveggur, sbr. snið á upphaflegri teikningu hússins. Þessi burðarveggur hafi verið fjarlægður úr rýminu og bitar settir í loftið í staðinn. Þá verði ekki ráðið af framkvæmdum á gólfi hvað þær eigi að fela í sér, en búið sé að fjarlægja gólfið svo sjáist niður á jörð.

Á myndum sem teknar hafi verið við skoðun byggingarfulltrúa 20. janúar 2020 sjáist ný vatns­rör, bæði fyrir heitt og kalt vatn á vegg, auk þess sem nýjar lagnir hafi verið lagðar í rýminu. Við fyrstu athugun virtist sem um baðherbergi hafi verið að ræða en hugsanlegt sé að þarna sé um lagnir fyrir eldhús að ræða. Það sé þó alls ekki ljóst af þeim lögnum sem þarna sjáist og engar teikningar sem sýni um hvaða rými sé að ræða eða hvaða tilgangi umræddar lagnir þjóni. Ljóst sé að verið sé að breyta lagnakerfi íbúðarinnar og umfang þessara framkvæmda sé það mikið að ekki sé hægt að fella framkvæmdirnar undir undanþáguákvæði gr. 2.3.5. í byggingar­reglugerð.

Málið hafi að öllu leyti verið nægilega rannsakað og upplýst áður en ákvörðun í málinu hafi verið tekin. Það sé vissulega óheppilegt að fyrri eiganda hafi upphaflega verið sent bréf til að óska skýringa, en það eigi sér eðlilegar skýringar. Ekki sé heldur byggt á einhliða lýsingum eiganda efri hæðar eins og haldið sé fram, heldur hafi farið fram vettvangsskoðun á rýminu þar sem byggingarfulltrúi hafi kannað umræddar framkvæmdir og tekið ljósmyndir á vettvangi. Það sé enn fremur mikill mis­skilningur hjá kæranda að embættið hafi gert upp hug sinn innan klukkustundar frá því að fyrsti póstur hafi borist frá eiganda efri hæðar. Í svari byggingarfulltrúa hafi komið fram að það þurfi byggingarleyfi fyrir breytingum á burði og í húsum sem byggð hafi verið fyrir 1926 og að erindið yrði framsent skilmálaeftirliti til frekari skoðunar og svara þar sem væntanlega hafi verið um óleyfisframkvæmd að ræða. Í kjölfarið hafi í tvígang verið farið á staðinn til að kanna málið en enginn hafi hist fyrir í þau skipti og hafi það ekki verið fyrr en 20. janúar 2020 að fyrirsvar­smaður kæranda hittist fyrir og hægt hafi verið að staðreyna umfang og eðli framkvæmdanna. Hafi kæranda þá verið gert ljóst að embættið hafi talið framkvæmdirnar byggingarleyfisskyldar en að skoða þyrfti málið betur áður en næstu skref yrðu ákveðin. Farið hafi verið yfir málið á fundi skilmálaeftirlits byggingarfulltrúa 23. s.m. og ákveðið að senda stöðvunarbréf sem sent hafi verið næsta dag.

Stöðvun framkvæmda samkvæmt 1. og 3. mgr. gr. 2.9.1. í byggingarreglugerð sé í eðli sínu bráðabirgðaúrræði sem heimilt sé að beita tafarlaust án þess að stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin að undangenginni málsmeðferð skv. stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Vísist nánar um þetta atriði til leiðbeininga Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um stöðvun framkvæmda, lokun mannvirkja o.fl. frá 1. júní 2018. Það að fyrri eiganda hafi óvart verið send bréf í upphafi hafi í engu breytt um möguleika kæranda á að koma að sjónarmiðum sínum í málinu, enda hafi hann komið að athugasemdum við ákvörðun byggingarfulltrúa um stöðvun framkvæmda þegar hún hafi legið fyrir og tilkynnt kæranda. Öllum sjónarmiðum kæranda um að ómálefnaleg sjónarmið eða þrýstingur hafi ráðið för sé vísað á bug sem röngum og ósönnuðum. Á liðnum árum og áratugum hafi framkvæmdir verið stöðvaðar sem hafi verið hafnar án tilskilinna leyfa, þ. á m. vegna breytinga á burðarvirki, þó slík tilvik séu blessunarlega ekki algeng. Enn fremur sé á það minnt að eigendum húsa sem byggð séu fyrir árið 1925 sé skylt að leita álits hjá Minjastofnun Íslands hyggist þeir breyta þeim, skv. 30. gr. laga nr. 80/2012 um menningar­minjar. Ekki liggi slíkt álit fyrir í málinu.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Áréttað sé að í heimsókn skilmála­fulltrúa 20. janúar 2020 hafi kæranda ekki verið tilkynnt um að framkvæmdir yrðu mögulega stöðvaðar. Í lok heimsóknar virtist skilmálafulltrúinn vera því sammála að ekki hafi verið um byggingarleyfis­skyldar framkvæmdir að ræða og það sama megi lesa úr tölvupóstsamskiptum hans við eigendur efri hæðar þann sama dag. Þá sé ítrekað að eigninni hafi augljóslega verið breytt mikið frá upphaflegum teikningum og að enginn slíkur veggur sem rætt sé um í greinargerð borgarinnar hafi verið til staðar þegar framkvæmdir hafi hafist. Teikning af húsinu sem borgaryfirvöld vísi til hafi verið gerð þegar byggð hafi verið viðbygging í öðrum eignarhluta á efri hæð hússins. Veggur á umræddu sniði sé greinilega steyptur veggur í steyptum hluta hússins sem enginn ágreiningur sé um og skilji að forstofu sem tilheyri efri hæð og tengirými milli bílskúrs og íbúðar neðri hæðar. Umræddar lagnir, fyrir eldhús hafi þegar verið endurnýjaðar og legið í stokkum neðst á veggjum. Til að forða þeim frá hnjaski við framkvæmdir hafi þær tímabundið verið hengdar ofar en muni færðar á sinn stað aftur og notast áfram fyrir eldhúsið eftir endur­bætur. Kærandi telji augljóst að þar gildi a-liður gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 þar sem skýrt sé tekið fram að „viðhald lagnabúnaðar innan íbúðar“ flokkist sem minniháttar framkvæmdir undanþegnar byggingarleyfi.

Í greinargerð Reykjavíkurborgar komi fram sú afstaða að þar sem stöðvun framkvæmda sé bráðabirgða­úrræði sé heimilt að sniðganga málsmeðferð samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi mótmæli þessari afstöðu harðlega. Beiting bráðabirgðaúrræða feli vissulega í sér viss frávik frá hefðbundinni málsmeðferð stjórnsýslumála og feli m.a. í aukna áherslu á að meðferð máls sé hraðar eftir föngum en þó verði að vega og meta slíka flýtingu á móti rannsóknar- og andmælareglu stjórnsýsluréttarins. Þá feli taka ákvörðunar um stöðvun framkvæmda á grundvelli byggingarleyfisskyldu óhjákvæmilega í sér að tekin sé samhliða ákvörðun um byggingarleyfisskyldu framkvæmdanna. Svo sem málum sé hér háttað hafi verið liðnir 46 dagar frá því að byggingarfulltrúi hafi hafið meðferð málsins þar til tekin hafi verið ákvörðun um stöðvun framkvæmda. Það standist enga skoðun að ekki hafi verið hægt að tilkynna honum um meðferð málsins og gefa kost á að koma á framfæri andmælum sínum fyrir töku ákvörðunarinnar. Á það megi einnig benda að greinilega hafi vilji verið til staðar til að veita tækifæri til slíkra andmæla í samræmi við góða stjórnsýsluhætti en með ítrekuðum mis­tökum við meðferð og rannsókn málsins hafi kærandi verið sviptur andmælarétti sínum. Ekki sé til staðar gildur grundvöllur fyrir beitingu úrræðisins enda sé ekki um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir að ræða. Rétt sé að benda á að óréttlættur dráttur á beitingu bráðabirgðar- og þvingunarúrræða geti orðið til þess að stjórn­völdum sé beinlínis óheimilt að beita þeim, sbr. Hrd. 1989, bls. 1242 og Hrd. 1996, bls. 1868.

Varðandi stöðvun allra framkvæmda, hverju nafni sem þær nefnist, sé ítrekað að þær fram­kvæmdir sem byggingarfulltrúi telji leyfisskyldar nái til minna en helmings af flatarmáli eignar­hluta kæranda. Við töku ákvörðunar um stöðvun framkvæmda hafi um 90% af verkhlutanum sem ágreiningur sé um verið lokið. Í heimsókn skilmálafulltrúa 20. janúar hafi sá hluti eignarinnar sem enginn ágreiningur sé um verið skoðaður og fyrirhuguðum framkvæmdum verið lýst. Það viðhald snúi að útskiptingu gólfefna, endurnýjun hreinlætistækja í votrýmum, endurnýjun innihurða, almennri málningarvinnu og öðru almennu viðhaldi. Sú ákvörðun að setja á allsherjar verkbann hafi því verið óþarflega íþyngjandi og til þess fallin að auka verulega fjárhagslegt tjón kæranda.

Athugasemdir kæranda, um að ekki hafi verið gætt jafnræðis við embættisafgreiðslur byggingarfulltrúa, snúi ekki að því að hann hafi ekki áður stöðvað framkvæmdir, heldur að kæranda sé ekki kunnugt um að viðhaldsframkvæmdir og breytingar á innra rými íbúðar­húsnæðis hafi áður verið taldar byggingarleyfisskyldar.

Hvað varði framkvæmdir á húsum byggðum fyrir árið 1925, upplýsist að kærandi hafi óskað símleiðis eftir leiðbeiningum Minjastofnunar um slíka umsagnarskyldu. Samkvæmt upplýsing­um frá stofnuninni sé umsagnarskylda einungis fyrir hendi þegar um sé að ræða byggingar­leyfisskyldar framkvæmdir og þá helst breytingar á ytri ásýnd húsa. Miðað við lýsingar kæranda á framkvæmdum innanhúss hafi starfsmaður Minjastofnunar ekki talið þörf á umsögn stofnunarinnar. Afstaða Minjastofnunar sé í samræmi við athugasemdir um 30. gr. í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum um menningarminjar nr. 80/2012, þar sem ákvæðið sé nánar takmarkað við verulegar breytingar, flutning og niðurrif húsa.

Viðbótarathugasemdir Reykjavíkurborgar: Tekið er fram að starfsmaður byggingarfulltrúa hafi ekkert gefið upp um hvort hann hafi talið þetta byggingarleyfisskylt eða ekki. Þá hafi Reykjavíkurborg ekki verið að vísa til þeirrar teikningar sem kærandi vísi til. Ekki sé til grunnmynd af umræddri íbúð og ekki séu neinar umsóknir vegna umræddrar íbúðar til. Tekin hafi verið elsta teikning hússins sem dæmi um það að þessi veggur hafi verið í þessum eldri byggingum en ekki verið sjáanlegur í umræddu húsi. Hvað varði lagnirnar, sé það að segja að umræddar lagnir hafi aldrei verið samþykktar og engar teikningar séu til af þeim. Þær séu því án nokkurs vafa byggingarleyfisskyldar.

Í leiðbeiningum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar segi um stöðvun framkvæmda: „Stöðvun framkvæmda og notkunar og lokun mannvirkis samkvæmt 1. og 3. mgr. 2.9.1. gr. byggingar­reglugerðar (liðir 2 og 4 hér að framan) eru í eðli sínu bráðabirgðaúrræði sem unnt er að beita tafarlaust án þess að stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin að undangenginni málsmeðferð samkvæmt stjórnsýslulögum. Gæta ber meðalhófs við beitingu heimildanna, samanber einnig lið 1 hér að framan. Telji leyfisveitandi að skilyrði séu til beitingar heimildarinnar sendir hann hlutaðeigandi eiganda og eftir atvikum umráðamanni bréf þar sem stöðvun/lokun er tilkynnt.“ Kærandi hafi á öllum stigum málsins fengið andmælarétt og hæfilegan frest til svara. Fyrstu bréf hafi verið send á fyrri eigendur þar sem fasteignaskrá hafði ekki verið uppfærð. Ákvörðun um stöðvun hafi verið tekin strax eftir skoðun og myndatökur á staðnum og hún tilkynnt daginn eftir þá skoðun. Ekki hafi verið talið unnt að leyfa framkvæmdir að hluta í ljósi umfangs framkvæmda sem væru að miklu leyti byggingarleyfisskyldar og þar með háðar umsögn Minjastofnunar.

—–

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 30. apríl 2020 að viðstöddum fyrirsvarsmanni kæranda og fulltrúa Reykjavíkurborgar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um hvort framkvæmdir sem standa yfir innan íbúðar kæranda á neðri hæð Urðarstígs 9 séu byggingarleyfisskyldar og þar með hvort ákvörðun byggingar­fulltrúa frá 24. janúar 2020 um stöðvun framkvæmdanna hafi verið lögmæt.

Samkvæmt 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Ráðherra getur í reglugerð kveðið á um að minni háttar mannvirkjagerð eða smávægilegar breytingar á mannvirkjum skuli undanþiggja byggingarleyfi eða að slíkar framkvæmdir séu einungis tilkynningaskyldar. Í gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar  nr. 112/2012 er kveðið á um hvaða framkvæmdir séu undanþegnar byggingarleyfi. Þar er tekið fram að allt viðhald innanhúss í íbúðarhúsnæði, s.s. endurnýjun innréttinga, breytingar eða endurnýjun á léttum innveggjum, viðhald lagna­búnaðar innan íbúðar o.þ.h. sé undanþegið byggingarleyfi. Minniháttar breytingar á burðar­veggjum, eldvarnar­veggjum, votrými eða eldhúsi innan íbúðar eru heimilar án byggingarleyfis enda sé leyfis­veitanda tilkynnt um framkvæmdir áður en þær hefjast. Leiki vafi á um byggingarleyfisskyldu framkvæmda skal leita niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar um það álitamál samkvæmt 4. mgr. 9. gr. laga um mannvirki.

Kærandi hefur byggt málatilbúnað sinn á því að afstaðnar og fyrirhugaðar framkvæmdir í íbúð hans séu ekki háðar byggingarleyfi enda ekki verið hróflað við burðarvirki húss eða vatnslögnum breytt. Byggingaryfirvöld staðhæfa hins vegar að átt hafi verið við burðarvirki hússins og vatnslögunum breytt og séu þær framkvæmdir byggingarleyfisskyldar. Er því uppi ágreiningur um hvaða framkvæmdir hafi átt sér stað í nefndri íbúð.

Ekki liggja fyrir í málinu byggingarnefndarteikningar, hvorki aðaluppdrættir né séruppdrættir, ljósmyndir eða önnur gögn sem sýna hvernig skipulag íbúðar og lagnakerfis hennar hafi verið áður en framkvæmdir hófust. Hefur úrskurðarnefndin undir rekstri málsins óskað eftir upplýsingum og gögnum frá kæranda og byggingaryfirvöldum Reykjavíkurborgar í því skyni að varpa ljósi á hvað þegar hafi verið framkvæmt og um óloknar fyrirhugaðar framkvæmdir í umræddri íbúð kæranda og hefur nefndin skoðað aðstæður á vettvangi. Þrátt fyrir það liggja  ekki fyrir upplýsingar og gögn sem með viðhlítandi hætti verður stuðst við til að skera úr um leyfisskyldu umdeildra framkvæmda. Auk ágreinings um byggingarleyfisskyldu er deilt um hvaða framkvæmdir hafa átt sér stað. Verður af þeim sökum ekki hjá því komist að vísa þeim þætti málsins frá úrskurðarnefndinni.

Í lögum um mannvirki er byggingarfulltrúa veitt úrræði til þess að halda uppi og verja þá hagsmuni sem búa að baki lögunum. Meðal annars getur hann stöðvað framkvæmdir sem hafnar eru án lögmælts byggingarleyfis, sbr. 55. gr. laganna. Slík ákvörðun er í eðli sínu úrræði til bráðabirgða þar til bætt hefur verið úr ætluðum annmörkum og eðli máls samkvæmt getur verið nauðsynlegt að beita úrræðinu með litlum sem engum fyrirvara og án ítarlegrar rann­sóknar. Í því máli sem hér um ræðir kom fulltrúi embættis byggingarfulltrúa á vettvang þar sem áttu sér stað allmiklar framkvæmdir í 99 ára gömlu fjöleignarhúsi og fyrir lágu kvartanir íbúa efri hæðar sem töldu að burðarvirki íbúðar þeirra hafi verið veikt. Lágu því efnisrök fyrir því að stöðva framkvæmdir tímabundið á meðan málið væri rannsakað.

Hin kærða ákvörðun fól í sér stöðvun allra framkvæmda án tillits til þess hvort einstakir þættir þeirra væru háðir byggingarleyfi og hefur stöðvunin staðið frá 24. janúar 2020. Í ljósi þess ágreinings sem uppi var um hvað framkvæmt hafði verið og þar með um byggingarleyfisskyldu einstakra þátta framkvæmdanna bar byggingarfulltrúa að fylgja eftir ákvörðun sinni með frekari rannsókn og staðfestingu á byggingarleyfisskyldu hinna einstöku þátta. Eins og fram hefur komið er það mat úrskurðarnefndarinnar að ekki liggi fyrir viðhlítandi gögn sem leyst gætu úr fyrirspurn kæranda um byggingarleyfisskyldu. Af framangreindum ástæðum verður að telja að ekki séu lengur efnisrök fyrir því að stöðvun framkvæmda verði fram haldið í skjóli hinnar kærðu ákvörðunar byggingarfulltrúa þegar litið er til rannsóknar- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins.

Úrskurðarorð:

Fyrirspurn um byggingarleyfisskyldu framkvæmda við Urðarstíg 9 er vísað frá úrskurðar­nefndinni.

Ákvörðun byggingarfulltrúa frá 24. janúar 2020 um stöðvun framkvæmda og að sótt verði um byggingarleyfi er felld úr gildi.

jún 03
Love0

39/2020 Ægisgata, Stykkishólmi

Með

Árið 2020, föstudaginn 29. maí, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 fyrir:

Mál nr. 39/2020, kæra vegna dráttar á afgreiðslu erindis um að framkvæmdir verði stöðvaðar og mannvirki fjarlægð á lóðamörkum Ægisgötu 1 og 3 í Stykkishólmsbæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. maí 2020, er barst nefndinni 25. s.m., kærir lóðarhafi Ægisgötu 3, Stykkishólmi, drátt á afgreiðslu erinda kæranda, sem ítrekuð voru með bréfi, dags. 22. apríl 2020, um að framkvæmdir á lóðamörkum Ægisgötu 1 og 3 verði stöðvaðar og girðing þar fjarlægð. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé að lagt verði fyrir Stykkishólmsbæ að taka fyrrgreint erindi kæranda til efnislegrar afgreiðslu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Stykkishólmsbæ 27. maí 2020.

Málsatvik og rök: Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Stykkishólmsbæjar 6. maí 2019 var samþykkt byggingarleyfi fyrir íbúðarhúsi að Ægisgötu 1. Í lok nóvember 2019 mun kærandi, eigandi Ægisgötu 3, hafa haft samband bréflega við bæjaryfirvöld í Stykkishólmsbæ vegna framkvæmda á lóðamörkum Ægisgötu 1 og 3. Í bréfinu kom fram að kærandi teldi steypta veggi á lóðamörkum vera of háa og of nálægt lóðamörkum. Þá vakti kærandi athygli á að til stæði að breyta hæð lóðarinnar. Með tölvupósti til bæjarstjóra Stykkishólmsbæjar 8. janúar 2020 var þess krafist að allar framkvæmdir yrðu stöðvaðar. Byggingarfulltrúi tók málið til skoðunar og í bréfi hans til kæranda, dags. 20. janúar 2020, kom fram að girðingar á lóðamörkum við Ægisgötu 1 væru ekki í samræmi við reglur og að framkvæmdir við þær hefðu verið stöðvaðar.

Kærandi tekur fram að þrátt fyrir bréf byggingarfulltrúa frá 20. janúar 2020 hafi framkvæmdir á lóðinni nr. 1 við Ægisgötu haldið áfram eins og ekkert hafi í skorist. Lóðin hafi verið hækkuð og búið sé að fylla að skjólveggjum og þeir þá í raun orðnir stoðveggir. Bæjaryfirvöld hafi ekkert aðhafst þrátt fyrir að hafa verið vel upplýst um framkvæmdirnar. Hinn 22. apríl 2020 hafi kærandi sent bréf til byggingarfulltrúa og bæjarstjóra og krafist þess að þvingunarúrræðum yrði beitt vegna framkvæmda á lóð nr. 1. Því hafi ekki verið svarað.

Af hálfu Stykkishólmsbæjar er tekið fram að erindi kæranda frá 22. apríl 2020 hafi nú verið svarað með bréfi byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 26. maí s.á. Dráttur á afgreiðslu erindisins skýrist m.a. af því ástandi sem uppi hafi verið vegna Covid-faraldursins o.fl., eins og fram komi í bréfi byggingarfulltrúa til kæranda. Líkt og fram komi í gögnum málsins hafi verið óskað eftir því við lóðarhafa að Ægisgötu 1 að hann geri grein fyrir umræddum framkvæmdum og hvernig hann hyggist ljúka málinu með fullnægjandi hætti. Hafi honum verið gefinn kostur á að gera grein fyrir framkvæmdunum bæði skriflega og með uppdráttum. Tekið hafi verið fram að nauðsynlegt væri að fram kæmi á uppdráttum fjarlægð veggja frá lóðamörkum, hæð þeirra og jarðvegshæð beggja megin við til þess að hægt væri að taka afstöðu til þess hvort um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir sé að ræða.

Eins og áður hafi verið rakið hafi ekki tekist að ljúka málinu vegna ýmissa ástæðna, svo sem sóttkvíar byggingarfulltrúa í apríl, páskahátíðar o.fl. Þegar endanleg gögn berist byggingarfulltrúa muni sveitarfélagið senda kæranda uppdráttinn og gögn til skoðunar og umsagnar. Berist gögn ekki innan tíðar muni byggingarfulltrúa grípa til nauðsynlegra aðgerða til að knýja á um málalok í samræmi við ákvæði laga nr. 160/2010 um mannviki.

Niðurstaða: Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu hefur kærandi um nokkurra mánaða skeið beint athugasemdum til stjórnvalda í Stykkishólmsbæ vegna framkvæmda á mörkum lóðar sinnar nr. 1 við Ægisgötu og nágrannalóðar nr. 3 við sömu götu. Framkvæmdir við stoðveggi á lóðinni nr. 3 við Ægisgötu voru stöðvaðar 20. janúar 2020, en ekki hefur verið tekin ákvörðun af hálfu Stykkishólmsbæjar um hvort fjarlægja beri umrædd mannvirki. Beindi kærandi þeim kröfum aftur að bænum, með bréfi, dags. 22. apríl 2020, að framkvæmdirnar yrðu stöðvaðar og að mannvirki yrðu fjarlægð.

Samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er. Það er álit úrskurðarnefndarinnar að afgreiðsla málsins hafi dregist nokkuð, enda liðið um hálft frá því að kærandi setti fyrst fram kröfur sínar gagnvart sveitarfélaginu. Erindi hans frá 22. apríl 2019 hefur nú verið svarað og hafa verið færðar fram skýringar á töfum svaranna. Málið er í vinnslu hjá sveitarfélaginu sem hefur upplýst um að til meðferðar sé mál lóðarhafa Ægisgötu 1 hjá embætti byggingarfulltrúa og þurfi lóðarhafi að gera grein fyrir framkvæmdunum, meðal annars m.t.t. byggingarleyfisskyldu þeirra Gefa upplýsingar sveitarfélagsins tilefni til að ætla að málinu verði fylgt eftir og því lokið innan skamms. Er því ekki tilefni fyrir úrskurðarnefndina að fjalla frekar um málið á þessu stigi og verður því vísað frá úrskurðar­nefndinni.

Dragist áframhaldandi meðferð málsins hins vegar úr hófi er unnt að kæra dráttinn að nýju til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

apr 01
Love0

95/2019 Pizza-Pizza

Með

Árið 2020, mánudaginn 30. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 95/2019, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis frá 22. ágúst 2019, þess efnis að viðskiptavinir hafi greiðan aðgang að salerni þegar neysla matvæla fari fram á staðnum, en að öðrum kosti skuli svo búið um hnútana að neysla matvæla á staðnum sé óheimil og borð fjarlægð af afgreiðslustöðum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

                                                                        úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. september 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Pizza-Pizza ehf., Lóuhólum 2-6, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis frá 22. ágúst 2019 að „viðskiptavinir skuli hafa greiðan aðgang að salerni þegar neysla matvæla fari fram á staðnum að öðrum kosti skuli svo búið um hnútana að neysla matvæla á staðnum sé óheimil og borð fjarlægð af afgreiðslustöðum.“ Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis 30. október 2019.

Málsatvik: Heilbrigðiseftirlit Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis framkvæmdi eftirlit á tveimur sölustöðum kæranda í Kópavogi og tveimur í Hafnarfirði í mars, apríl og maí 2019. Í skoðunarskýrslum sem gerðar voru í kjölfar eftirlitsins, dags. 8. apríl 2019 og 17., 20. og 21. maí s.á., voru m.a. skráð samhljóða frávik vegna þess að í biðaðstöðu staðanna væru borð og stólar en engin snyrting. Í afgreiðslusölum fyrirtækisins væru borð og stólar fyrir viðskiptavini en samkvæmt reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti flokkaðist fyrirtækið þá sem veitingastaður. Samkvæmt 31. gr. reglugerðarinnar skyldu viðskiptavinir því hafa greiðan aðgang að salerni. Var í skoðunarskýrslunum þess krafist að fyrirtækið fjarlægði alla stóla og öll borð úr afgreiðslusölum eða kæmi upp viðeigandi fjölda salerna fyrir gesti. Fram kom að tímasetta úrbótaáætlun ætti að senda til heilbrigðiseftirlitsins innan tveggja vikna. Eftirfylgni við hana yrði metin og tekið fram að öllum úrbótum skyldi lokið innan þriggja mánaða.

Í framhaldi af skilum á skoðunarskýrslum áttu frekari samskipti sér stað milli kæranda og heilbrigðiseftirlitsins. Í tölvupósti kæranda 3. júní 2019 kom fram að skilningur fyrirtækisins væri sá að heimilt væri að vera með stóla í umræddum verslunum þar sem þeir væru hugsaðir sem stólar fyrir biðstofu. Í svarpósti heilbrigðiseftirlitsins frá 4. s.m. kom fram að samkvæmt 16. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald skyldu viðskiptavinir veitingastaða eiga greiðan aðgang að snyrtingu. Skilgreiningu veitingastaða væri að finna í 18. gr. reglugerðarinnar og þar væri umrædd starfsemi, veitingasala, skilgreind sem staðir þar sem fram færi sala veitinga sem ekki væru til neyslu á staðnum enda væri slík sala meginstarfsemi staðarins. Túlkun eftirlitsins á fyrrgreindum ákvæðum væri sú að ef stólar, háir eða lágir, væru á staðnum og viðskiptavinir notuðu þá til að tylla sér á meðan þeir borðuðu það sem væri til sölu á staðnum skyldi staðurinn bjóða upp á salerni fyrir viðskiptavini, annars þyrfti að fjarlægja stólana. Kærandi spurði þá samdægurs hvort heimilt væri að taka borðin niður en vera með lágan bekk sem fólk gæti tyllt sér á meðan það biði eftir pizzu sem það væri að sækja. Í svari heilbrigðisfulltrúa kom fram að það væri í lagi þeirra vegna og var tekið fram að eftirlitið væri ekki á móti því að fólk fengi að setjast niður þegar það væri að bíða eftir afgreiðslu.

Með bréfi, dags. 6. ágúst 2019, mótmælti kærandi fyrrgreindu svari eftirlitsins og sérstaklega þeirri fullyrðingu í skoðunarskýrslum að staðurinn flokkaðist sem veitingastaður skv. reglugerð nr. 941/2001 fyrir þær sakir eingöngu að þar væru staðsettir stólar á biðstofu. Benti kærandi á skilgreiningu 3. gr. reglugerðarinnar á veitingastað og tók fram að hann teldi að ljóst mætti vera að matur væri ekki framreiddur á stöðum sínum til neyslu á staðnum. Óskaði kærandi eftir að dregin yrði til baka krafa um að fyrirtækið fjarlægði stóla og borð og að ekki kæmu frekari athugasemdir þess efnis í skoðunarskýrslum. Í svarbréfi  heilbrigðiseftirlitsins, dags. 22. ágúst 2019, kom fram að uppsetning stóla og borða á afgreiðslustöðum kæranda gæfi tilefni til að hægt væri að neyta veitinga á staðnum og því væri það skýlaus réttur viðskiptavina fyrirtækisins að hafa aðgang að salerni á staðnum, enda væri sú krafa sett fram til að viðskiptavinir gætu tryggt sig með smitvörnum, þ.e. handþvotti. Ítrekaðar væru fyrri kröfur um að viðskiptavinir skyldu hafa greiðan aðgang að salerni þegar neysla matvæla færi fram á staðnum að öðrum kosti skyldi svo búið um hnútana að neysla matvæla á staðnum væri óheimil og borð fjarlægð af afgreiðslustöðum. Var bent á að sætti aðili sig ekki við þessa afgreiðslu mætti vísa málinu til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem kærandi og gerði, svo sem áður greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi telur lagaskilyrði hafa skort fyrir hinni kærðu ákvörðun. Í fyrsta lagi sé því mótmælt hve mikill greinarmunur sé gerður á því hvort til staðar séu stólar og borð eða eingöngu stólar. Í verslunum kæranda hafi um margra ára skeið verið staðsettir stólar og/eða sófar ásamt borðum, sem hafi verið ætlaðir fyrir viðskiptavini sem bíði eftir því að sækja mat á staðnum. Önnur notkun sé í sjálfu sér ekki beinlínis bönnuð, enda hafi kærandi ekki litið svo á að slík boð sé hlutverk hans. Verslanir kæranda tilheyri flokknum veitingaþjónusta og veitingaverslun skv. d-lið 18. gr. reglugerðar nr. 1277/2016, enda fari þar fram sala veitinga sem ekki sé til neyslu á staðnum. Þótt hægt sé að neyta veitinga á staðnum þá mótmæli kærandi því að sú staðreynd leiði ein og sér til þess að verslanir kæranda flokkist sem veitingastaðir í skilningi reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti með þeim kröfum um aðgengi að salerni sem því fylgi. Veitingastaðir séu skilgreindir í 3. gr. reglugerðarinnar sem staðir þar sem framreiddur sé matur og/eða drykkur til neyslu fyrir viðskiptavini á staðnum, þar með talin mötuneyti, skyndibitastaðir og söluskálar. Í tilviki kæranda sé ekki miðað við neyslu á staðnum og eigi því tilvitnun til 31. gr. þeirrar reglugerðar ekki við.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis: Af hálfu eftirlitsins er bent á að hin umdeilda krafa þess styðjist við skýr ákvæði laga og reglugerða. Samkvæmt reglugerð nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald falli umræddir staðir undir að vera veitingastaðir. Samkvæmt 16. gr. reglugerðarinnar eigi viðskiptavinir veitingastaða að hafa greiðan aðgang að salerni. Í ákvæðinu sé hvorki gerður greinarmunur á flokki né tegund veitingastaða. Heilbrigðiseftirlitið hafi hins vegar vikið frá þeim kröfum þar sem ekki sé aðstaða til neyslu veitinga á grundvelli túlkunar Umhverfisstofnunar á reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti. Krafan sé gerð til að viðskiptavinir veitingastaða geti tryggt sig með einni mikilvægustu smitvörn sem hægt sé að treysta, þ.e. aðgengi að handþvotti. Í leiðbeiningum frá landlækni um sýkingarvarnir almennt sé fullyrt að handþvottur sé mikilvægasta sýkingarvörn sem hægt sé að viðhafa.

Niðurstaða: Samkvæmt 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir eru stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna, reglugerða settra samkvæmt lögunum eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Í 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að ákvörðun sem ekki bindi enda á mál verði ekki kærð fyrr en málið hafi verið til lykta leitt. Tilefni kærumáls þessa er bréf Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis til kæranda, dags. 22. ágúst 2019, þar sem áréttuð er krafa eftirlitsins sem gerð var í skoðunarskýrslum um að viðskiptavinir þeirra staða sem eftirliti sættu skyldu eiga greiðan aðgang að salerni þegar neysla matvæla færi fram á staðnum og ef að slíkt væri ekki til staðar skyldi svo búið um hnútana að neysla matvæla á staðnum væri óheimil og borð fjarlægð af afgreiðslustöðum.

Reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti var sett með heimild í 4. gr. laga nr. 7/1998 til að stuðla að framkvæmd hollustuverndar. Í 1. gr. reglugerðarinnar kemur fram að markmið hennar sé að stuðla að framkvæmd hollustuverndar og samræma heilbrigðiseftirlit í landinu. Í reglugerðinni koma fram lágmarkskröfur til einstakra þátta sem þar er fjallað um. Eftirlit er skilgreint í 3. gr. hennar sem athugun á vöru, þjónustu, ferli eða starfsemi til að ákvarða samræmi þeirra við tilteknar kröfur. Samkvæmt sama ákvæði eru eftirlitsaðilar m.a. heilbrigðisnefnd, en síðan segir að heilbrigðisfulltrúi annist eftirlit í umboði þeirra. Heilbrigðisnefndir bera m.a. ábyrgð á heilbrigðiseftirliti og framkvæmd þess. Samkvæmt 60. gr. reglugerðarinnar nær heilbrigðiseftirlit m.a. til almennrar skoðunar á húsnæði, búnaði og umhverfi, töku sýna og skoðunar á skráðu og skjalfestu efni, ásamt því að framfylgja ákvæðum laga, reglugerða og starfsleyfa, sem heilbrigðisnefnd er falið. Eftirlitsaðili skal gera eftirlitsskýrslu og afhenda rekstraraðila, sbr. 63. gr. Komi fram í eftirlitsskýrslu að ekki hafi verið farið að ákvæðum laga, reglugerða eða starfleyfis, skal eftirlitsaðili að jafnaði gefa rekstraraðila kost á að tjá sig um efni skýrslunnar innan hæfilegs frests. Telji eftirlitsaðili, að liðnum þeim fresti, að ekki sé fylgt ákvæðum laga, reglugerða eða starfsleyfa getur eftirlitsaðili gripið til þvingunarúrræða. Loks kemur fram í 70. gr. reglugerðarinnar, sem fjallar um þvingunarúrræði, að telji eftirlitsaðili eftir að rekstraraðila hafi verið gefinn kostur á að koma að andmælum sínum, sbr. 63. gr., að ekki sé fylgt eftir ákvæðum laga, reglugerða eða starfsleyfis geti hann veitt rekstraraðila skriflega áminningu og krafist úrbóta innan tiltekins frests. Skuli í áminningu sérstaklega geta afleiðinga sé úrbótum ekki sinnt innan tiltekins frests.

Í XVII. kafla laga nr. 7/1998 er fjallað um valdsvið og þvingunarúrræði samkvæmt lögunum. Í 1. mgr. 60. gr., eins og hún var orðuð á þeim tíma sem eftirlit með stöðum kæranda fór fram og skoðunarskýrslur voru gerðar, kemur fram að til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum, reglugerðum, samþykktum sveitarfélaga eða eigin fyrirmælum geti heilbrigðisnefnd og heilbrigðisfulltrúi beitt nánar tilgreindum þvingunarúrræðum, t.a.m. veitt áminningu, sbr. 1. tl., eða veitt áminningu og tilhlýðilegan frest til úrbóta, sbr. 2. tl. Ákvæðinu var breytt með 15. gr. breytingalaga nr. 58/2019 og er heimildin nú bundin við Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefnd, sem veitt geta viðkomandi aðila áminningu og jafnframt veitt hæfilegan frest til úrbóta ef hans er þörf. Þá segir í 1. mgr. 61. gr. að þegar aðili sinni ekki fyrirmælum innan tiltekins frests geti heilbrigðisnefnd ákveðið honum dagsektir þar til úr sé bætt.

Líta verður svo á að umrætt bréf heilbrigðiseftirlitsins til kæranda frá 22. ágúst 2019 feli í sér áréttingu á túlkun eftirlitsins á gildandi lögum og reglum og á þeirri skoðun að frá þeim hafi verið vikið af hálfu kæranda, eins og fram kom í skoðunarskýrslum. Í bréfinu verður hins vegar ekki talin felast sjálfstæð stjórnvaldsákvörðun sem leggur rekstraraðila á herðar skyldur í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í bréfinu kemur hvorki fram ákveðinn frestur til úrbóta, svo sem bæði lög nr. 7/1998 og reglugerð nr. 941/2002 gera ráð fyrir, né að beitt verði þvingunarúrræðum ef ekki verði brugðist við þeim tilmælum sem komi þar fram. Af því leiðir að krafa sú sem fram kemur í bréfinu felur ekki í sér lokaákvörðun sem skotið verði til úrskurðarnefndarinnar heldur aðeins tilmæli og áréttingu um úrbætur. Kæruheimild vegna slíkra tilmæla fyrirfinnst ekki, enda eru þau einungis skref í átt að beitingu frekari úrræða, sem eftir atvikum væru kæranleg til úrskurðarnefndarinnar. Þykir styðja þá niðurstöðu að heilbrigðiseftirlitið hefur skráð sams konar frávik við reglubundið eftirlit með umræddum stöðum kæranda í það minnsta frá árinu 2016 án þess að til frekari aðgerða, s.s. áminningar eða dagsekta, hafi komið. Verður máli þessu, með vísan til framangreinds, því vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

mar 09
Love0

132/2018 Númerslaus bifreið, Sandgerði

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 5. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 132/2018, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 4. september 2018 um að fjarlægja bifreið af lóðinni Strandgötu 6 í Sandgerði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 31. október 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir íbúi, Grettisgötu 98, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 12. september 2018 að fjarlægja bifreið í eigu kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja 30. nóvember 2018 og í febrúar 2020.

Málavextir: Hinn 4. september 2018 límdi starfsmaður Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja miða á bifreið kæranda, þar sem hún stóð á lóðinni nr. 6 við Strandgötu í Sandgerði. Á miðanum kom fram að fjarlægja bæri bifreiðina hið fyrsta og var gefinn til þess vikufrestur, eða til 11. s.m. Bifreiðin var síðan fjarlægð síðar í sama mánuði og komið fyrir í geymsluporti Vöku í Reykjavík. Kærandi sætti sig ekki við þetta og bar fram kæru sem móttekin var 31. október s.á., eins og fyrr greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að umrædd bifreið hafi verið inni á einkalóð með leyfi umráðamanns lóðarinnar, en staðið þar númerslaus, þar sem hún hefði bilað. Kærandi hefði ekki átt þess kost að láta lagfæra hana strax en staðið hefði til að gera það fljótlega. Bifreiðin líti þokkalega út og ætti ekki að hafa truflað neinn. Kærandi hafi ekki tekið eftir miðanum sem límdur hefði verið á bifreiðina þar sem hann búi ekki í Sandgerði. Honum hafi borist bréf frá Vöku í október 2018 þar sem honum hafi verið tilkynnt að hald hefði verið lagt á bílinn og væri hann geymdur í geymsluporti Vöku að beiðni Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Heilbrigðiseftirlitið kveður að fram hafi komið á viðvörunarmiða sem límdur hafi verið á umrædda bifreið að ákvörðunin væri kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt um eða mátt vera kunnugt um ákvörðunina. Viðvörunarmiði hafi verið límdur á hliðarrúðu og verið vel sýnilegur. Þar sem ekki hafi verið brugðist við viðvörun eða athugasemdir gerðar við ákvörðun um brottflutning bifreiðarinnar hafi ákvörðun þar um verið framfylgt. Gera verði þá kröfu til eigenda að þeir hafi umsjón með ökutækjum sínum, en samkvæmt kæru hafi kærandi ekki vitjað bifreiðarinnar í tvo mánuði. Ekkert hafi hindrað kæranda í að kynna sér framkomna viðvörun. Verði ekki annað séð en að kærufrestur hafi verið liðinn fyrir allnokkru þegar ákvörðunin hafi verið kærð til úrskurðarnefndarinnar.

Verði ekki fallist á frávísun málsins og málið teljist tækt til efnislegrar meðferðar sé farið fram á að kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað. Samkvæmt gögnum málsins hafi viðvörun um að bifreiðin yrði flutt á brott verið límd á hliðarrúðu hennar, bílstjóramegin, og eiganda veittur sjö daga frestur til að bregðast við. Ekki hafi verið brugðist við af hans hálfu og bifreiðin því verið fjarlægð 19. september 2018, eða 15 dögum eftir að tilkynning hafi verið límd á ökutækið.

Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja starfi í umboði heilbrigðisnefndar skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Heimild heilbrigðisnefndar til að beita þvingunarúrræðum byggist á XVII. kafla laga nr. 7/1998. Í 1. mgr. þágildandi 60. gr. laganna hafi verið kveðið á um til hvaða úrræða væri heimilt að grípa, þ.m.t. að leggja hald á lausamuni og farga þeim vegna brota á lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti sé bannað að skilja eftir, flytja, dreifa eða geyma hluti, búnað eða tæki á þann hátt að valdið geti skaða, mengun eða lýti á umhverfinu og gildi það jafnt um smærri sem stærri hluti. Í 21. gr. reglugerðarinnar sé síðan kveðið á um að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Samkvæmt 5. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs sé heilbrigðisnefnd einnig veitt heimild til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, t.d. með álímingarmiða með aðvörunarorðum, og gildi sú heimild einnig um einkalóðir manna. Um þvingunarúrræði vísist til 66. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Sömu heimildir gildi um númerslausar bifreiðar sem standi á einkalóðum, eins og að framan hafi verið rakið, en aðgerðir heilbrigðiseftirlits gagnvart ökutækjum sem séu ekki lengur í umferð byggist m.a. á markmiði 1. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Mengunarhætta stafi af gömlum ökutækjum sem ekki séu lengur í notkun og að mati eftirlitsins hafi umrætt ökutæki auk þess verið til lýta fyrir umhverfið. Bifreiðin hafi ekki verið á skrá í ríflega 5 ár og verið mjög hrörleg, allt ytra byrði hennar hafi verið verulega ryðgað og dældað, framrúða hafi verið brotin og bifreiðin öll borið merki þess að hafa verið yfirgefin, auk þess að hafa ekki verið færð til aðalskoðunar frá árinu 2013 samkvæmt ökutækjaskrá.

Bent sé á að fjöldi ökutækja sem tekin hafi verið úr notkun og lagt geti auk þess skapað ýmis vandamál og óþrifnað sem stemma þurfi stigu við í samræmi við gildandi lög og reglugerðir, sem vísað hafi verið til. Mengunarhættu stafi af ökutækjum sem svona sé komið fyrir og beri heilbrigðiseftirliti að bregðast við í samræmi við gildandi réttarheimildir. Á heimasíðu Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja sé á skýran og aðgengilegan hátt tilgreint hvaða reglur gildi um númerslausar bifreiðar í umdæminu og séu þær reglur öllum aðgengilegar. Kæranda hafi því mátt vera fyllilega ljóst að hið umdeilda ökutæki mætti ekki standa þar sem því hefði verið komið fyrir.

Umrætt ökutæki hafi verið númeralaust og með viðvörunarmiða sem límdur hafi verið á 4. september 2018. Eigandanum hefði verið veittur sjö daga frestur til að bregðast við. Heilbrigðiseftirlitið hefði síðan gripið til aðgerða 15 dögum eftir viðvörun, eða átta dögum eftir lok frestsins samkvæmt viðvöruninni, enda hefði eigandi ekkert aðhafst í málinu þrátt fyrir að hafa mátt sjá viðvörunina. Í tilkynningunni hefði komið fram að athugasemdir skyldu berast skriflega og upplýsingar um hvernig mætti hafa samband við eftirlitið verið gefnar, sem og veittar leiðbeiningar um kæruheimild. Þar sem engar skriflegar athugasemdir eða fyrirspurnir hefðu borist innan frestsins og ekki hefði verið orðið við fyrirmælum heilbrigðiseftirlitsins hefði verið gripið til lögbundins þvingunarúrræðis og ökutækið fjarlægt á kostnað eiganda, eins og boðað hefði verið, í fullu samræmi við gildandi réttarreglur og meginreglur þær sem birtar hafi verið á heimasíðu heilbrigðiseftirlitsins. Um heimildir til þessa sé og vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í kærumáli nr. 65/2016 frá 3. október 2017.

Loks sé á það bent að þegar viðvörunarmiði hafi verið límdur á bifreiðina hafi hún staðið á stóru opnu malarplani við Strandgötu og því getað talist hafa verið á almannafæri skv. 20. gr. reglugerðar nr. 941/2002, auk þess sem ákvæði reglugerðar nr. 737/2003 hafi átt við.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun. Gerir Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja kröfu um frávísun málsins á þeim grundvelli að lögbundinn kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra hafi verið lögð fram. Miðar heilbrigðiseftirlitið upphaf kærufrests við þann dag sem tilkynning var límd á rúðu hennar. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður miða límdum á bílrúða ekki jafnað við t.a.m. póstlagða tilkynningu á lögheimili. Mátti kærandi því ekki vita af umræddri ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins frá þeim tíma, sbr. fyrrnefnt lagaákvæði. Beiðni barst til Vöku um að fjarlægja bifreiðina 12. september 2018 og var hún flutt í geymslu Vöku 19. s.m. Kæranda var sent bréf með tilkynningu þess efnis, dags. 21. september 2018, og barst kæra í málinu 31. október s.á. Kærandi heldur því fram að honum hafi borist bréf Vöku í október og er ekki hægt að fullyrða um annað eða að honum hafi verið kunnugt um hina kærðu ákvörðun fyrr með hliðsjón af gögnum málsins. Telst kæran því nægilega snemma framkomin en að auki skal á það bent að í nefndu bréfi var hvorki leiðbeint um kæruleið né kærufrest.

Heilbrigðisnefndir starfa samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Samkvæmt 47. gr. laganna ber heilbrigðisnefnd að sjá um að framfylgt sé ákvæðum þeirra og reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast framkvæmd á. Samkvæmt 49. laga nr. 7/1998 ráða heilbrigðisnefndir á hverju svæði heilbrigðisfulltrúa til að annast eftirlit sveitarfélaganna með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla. Heilbrigðisfulltrúar starfa í umboði heilbrigðisnefndar samkvæmt sama ákvæði.

Ákvæði um valdsvið og þvingunarúrræði eru í XVII. kafla. laga nr. 7/1998. Samkvæmt 1. mgr. þágildandi 60. gr. geta heilbrigðisnefnd og heilbrigðisfulltrúi beitt eftirgreindum aðgerðum til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar m.a. samkvæmt lögunum og reglugerðum settum með stoð í þeim: 1. veitt áminningu, 2. veitt áminningu og tilhlýðilegan frest til úrbóta eða 3. stöðvað eða takmarkað viðkomandi starfsemi eða notkun, þar með lagt hald á vörur og fyrirskipað förgun þeirra. Samkvæmt 2. mgr. skal aðeins beita síðastnefnda úrræðinu í alvarlegri tilvikum, við ítrekuð brot eða ef aðilar sinna ekki úrbótum innan tiltekins frests. Samkvæmt framangreindu er ljóst að heilbrigðisnefndir og heilbrigðiseftirlit hafa lagaheimildir fyrir þvingunaraðgerðum, sem m.a. fela í sér haldlagningu á lausamunum og förgun þeirra vegna brota á lögum nr. 7/1998 eða reglugerðum settum með stoð í þeim.

Reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti er sett með heimild í 4. gr. laga nr. 7/1998 og reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs með heimild í 4. og 5. gr. sömu laga, sem og 43. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Heimildir til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök er að finna í ákvæðum 21. gr. reglugerðar um hollustuhætti og 17. gr. reglugerðar um meðhöndlun úrgangs. Í nefndri 21. gr. er að finna heimild heilbrigðisnefndar til að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti á almannafæri að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Í áðurnefndri 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 segir m.a. að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, t.d. með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Um störf heilbrigðisnefndar og heilbrigðiseftirlits gilda að auki stjórnsýslulög nr. 37/1993, sbr. ákvæði 1. og 2. mgr. 1. gr. þeirra. Í 10. gr. stjórnsýslulaga er sú skylda lögð á stjórnvald að rannsaka mál nægjanlega áður en ákvörðun er tekin. Þá er í 14. gr. laganna kveðið á um að ef aðili máls eigi rétt á að tjá sig um efni þess skv. 13. gr. skuli stjórnvald, svo fljótt sem því verður við komið, vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrir fram. Geta fyrrgreind reglugerðarákvæði, þar sem í dæmaskyni er tilgreint með hvaða hætti veita megi viðvörun áður en gripið sé til þvingunarúrræða, ekki vikið til hliðar ákvæðum stjórnsýslulaga. Í því sambandi er rétt að benda á að tilkynning til aðila máls um að mál hans sé til meðferðar er jafnan nauðsynleg forsenda þess að hann geti neytt andmælaréttar síns.

Kærandi heldur því fram að hann hafi ekki tekið eftir miðanum sem límdur var á bifreiðina þar sem hann búi ekki í Sandgerði. Samkvæmt gögnum málsins var umrædd bifreið kæranda staðsett á bílastæði við hús sem skráð er sem iðnaðarhúsnæði í eigu tilgreindra aðila. Heldur kærandi því fram að bifreiðin hafi staðið þar með leyfi þeirra og liggur ekki annað fyrir en að svo hafi verið. Að teknu tilliti til staðsetningar bifreiðarinnar verður að telja að Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja hefði verið í lófa lagið að reyna til þrautar að kanna eignarhald bifreiðinnar með því að spyrjast fyrir í húsi því sem hún stóð við áður en miði var límdur á rúðu hennar. Breytir þar engu þótt ástandi bifreiðarinnar hafi verið ábótavant. Þar sem svo var ekki gert er ekki hægt að líta svo á að málið hafi verið rannsakað nægjanlega áður en ákvörðun var tekin í því, svo sem 10. gr. stjórnsýslulaga áskilur. Er og til þess að líta að hefðu upplýsingar fengist um eignarhald bifreiðarinnar hefði verið hægt að tilkynna eiganda hennar um ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins með vandaðri hætti en álímingu miða á rúðu bifreiðarinnar og gefa honum það færi til andmæla sem honum er tryggt að lögum skv. 13. gr., sbr. og 14. gr., stjórnsýslulaga.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að ekki verði hjá því komist að fella hana úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar, auk þess sem málinu var frestað meðan beðið var niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í eðlislíku máli.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 4. september 2018 um að fjarlægja bifreið af lóðinni Strandgötu 6 í Sandgerði.

mar 09
Love0

121/2018 Númerslaus bifreið, Sandgerði

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 5. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 121/2018, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 8. ágúst 2018 um að fjarlægja númerslausa bifreið við hlið einbýlishússins að Hlíðargötu 2 í Sandgerði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. október 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir íbúi, Hlíðargötu 2, Sandgerði, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 8. ágúst 2018 að fjarlægja númerslausa bifreið í eigu kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Samkvæmt gögnum málsins leysti kærandi bílinn út 3. október 2018 og hafði stöðvun réttaráhrifa því ekki sérstaka þýðingu með tilliti til hagsmuna kæranda. Verður málið því nú tekið til endanlegs úrskurðar.

Gögn málsins bárust frá heilbrigðisnefnd Suðurnesja 9., 24. og 29. október 2018, sem og í febrúar 2019.

Málavextir: Hinn 8. ágúst 2018 límdi starfsmaður Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja miða á bifreið kæranda þar sem fram kom að fjarlægja bæri bifreiðina hið fyrsta og var gefinn frestur í eina viku til að bregðast við. Bifreiðin var síðan fjarlægð og komið fyrir í geymsluporti Vöku í Reykjavík 5. september s.á. Kærandi óskaði eftir skriflegum rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með tölvupósti 7. september 2018, en fyrir þann tíma mun kærandi hafa átt símtal við starfsmann eftirlitsins og lýst yfir óánægju sinni. Skriflegur rökstuðningur var veittur 17. s.m. þar sem m.a. var leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Málsrök kæranda: Kærandi kveður að óheimilt hafi verið að fjarlægja bifreiðina samkvæmt 1. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti þar sem hún hafi ekki verið staðsett á almannafæri heldur á einkalóð, þ.e. að hluta til á eignarlóð kæranda nr. 2 við Hlíðargötu og að hluta til á eignarlóð þar við hlið með samþykki eiganda þess lands. Heilbrigðiseftirlitið hafi vegna þessa ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína og munnleg mótmæli kæranda hafi fallið fyrir daufum eyrum starfsmanna eftirlitsins. Kærandi hafi verið sviptur umráðum bifreiðar sinnar og eftirlitið hvorki gætt að leiðbeiningarskyldu, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né rannsóknarskyldu, sbr. 10. gr. laganna.

Ekki hafi verið sýnt fram á að geymsla bifreiðar kæranda á umræddu svæði hafi valdið skaða, mengun eða lýti á umhverfinu í skilningi 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti. Af framangreindu leiði einnig að ekki hafi verið til staðar fullnægjandi forsendur fyrir beitingu 5. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs. Til að stuðla að almennum þrifnaði utanhúss sé heilbrigðisnefndum, samkvæmt ákvæðinu, m.a. veitt heimild til að fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök hvort sem er innan eða utan einkalóða. Með því sé heilbrigðisnefndum veitt heimild til að tryggja markmið reglugerðarinnar, sem sé að tryggja að meðhöndlun úrgangs valdi sem minnstum óæskilegum áhrifum á umhverfið og draga úr myndun úrgangs með skipulegum hætti. Bifreið kæranda hafi að öllu leyti verið í lagi. Hún hafi verið án ryðbletta og skemmda og með skoðun til loka septembermánaðar 2018. Hún hafi einungis verið keyrð um 117 þúsund km ásamt því að öll opinber gjöld hafi verið greidd. Bifreiðin hafi í raun verið í „toppstandi“, að undanskildum biluðum startara. Þá liggi engin gögn fyrir þess efnis að bifreiðin hafi haft mengandi áhrif í för með sér í skilningi 3. gr. reglugerðar um meðhöndlun úrgangs. Samkvæmt túlkun eftirlitsins virðist starfsmönnum því í sjálfsvald sett hvort fjarlægja eigi númerslausa bíla á einkalóðum manna án frekari rökstuðnings um hvernig sú bifreið valdi skaða, mengun eða óþrifnaði á umhverfinu. Hvorki sé að sjá að legið hafi fyrir ákvörðun heilbrigðisnefndar um að fjarlægja bifreiðina né að hún hafi verið fjarlægð vegna umkvartana nágranna eða annarra. Ákvörðunin virðist einungis hafa byggst á persónulegu mati starfsmanns eftirlitsins. Ekki sé hægt að byggja einungis á huglægu mati starfsmanna stjórnvaldsins en slíkt brjóti freklega í bága við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, þ. á m. regluna um lögbundna stjórnsýslu. Þá hafi hvorki í tilkynningu eftirlitsins né í rökstuðningi verið vísað til ástæðna þess að bifreiðin væri fjarlægð, nema að hún hafi verið á almannafæri. Verði að gera kröfu um að stjórnvaldsákvarðanir sem þessar byggi á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum, en um sé að ræða afar íþyngjandi úrræði.

Þegar kærandi hafi haft samband við heilbrigðiseftirlitið hafi honum ekki verið með fullnægjandi hætti leiðbeint um réttarstöðu sína, heldur aðeins tjáð að ákvörðun stjórnvaldsins stæði. Tilkynning eftirlitsins sem límd hafi verið á bifreiðina hafi öll verið hin óskýrasta og þrátt fyrir að bent hafi verið á kæruleið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi ekki verið bent á heimild 5. gr. laga nr. 130/2011 til stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða. Þá hafi við meðferð málsins að auki verið brotið gegn reglunni um skyldubundið mat og ákvæðum 12. og 13. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf og og andmælarétt.

Kærandi tekur loks fram að kæra þessi sé ekki of seint fram komin, enda verði að líta annars vegar til þess að heilbrigðiseftirlitið hafi leiðbeint kæranda um kæruheimild í bréfi til hans, dags. 17. september 2018, og hins vegar til þess að kærandi hafi verið upplýstur um það á fundi með starfsmanni eftirlitsins að ákvörðun þess stæði þar sem kærandi hefði ekki nýtt sér sjö daga frest til að fjarlægja bifreið sína, sbr. 2. og 3. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Máli sínu til stuðnings vísar kærandi einnig til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í kærumáli nr. 65/2016 frá 3. október 2017.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Heilbrigðiseftirlitið fer fram á að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Á viðvörunarmiða sem límdur hafi verið á rúðu bifreiðarinnar komi fram að ákvörðunin sé kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Óumdeilt sé samkvæmt málsgögnum að kærandi hafi séð viðvörunarmiðann, enda taki hann fram að hann hafa haft samband við eftirlitið símleiðis vegna málsins ásamt því að hann hafi lagt fram myndir af ökutækinu með álímdum miða. Ekki sé rétt sú staðhæfing kæranda að hann hafi ítrekað haft samband við heilbrigðisfulltrúa og lýst yfir óánægju sinni, en á því megi skilja að málin hafi verið rædd efnislega. Hið rétta sé að kærandi muni hafa hringt heim til starfsmanns eftirlitsins um kvöldið eða kvöldið eftir álímingu miðans og þá ekki verið í ástandi til þess að ræða málið, auk þess sem það hafi verið utan afgreiðslutíma og starfsstöðvar eftirlitsins. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda hafi orðið kunnugt um eða mátt vera kunnugt um ákvörðun. Ákvörðunin hafi verið tilkynnt með álímdum miða hinn 8. ágúst 2018. Kærufrestur hafi því verið löngu liðinn þegar ákvörðunin hafi verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, en fresturinn sé alfarið óháður því hvort farið hafi verið sérstaklega fram á rökstuðning fyrir ákvörðun. Í skriflegum rökstuðningi, sem sendur hafi verið hinn 17. september 2018, hafi komið fram að ákvörðun eftirlitsins væri kæranleg til úrskurðarnefndarinnar, en engin afstaða hafi þar verið tekin til kærufrests eða hvort málið hefði þá þegar verið kært til nefndarinnar.

Verði ekki fallist á frávísun málsins og málið teljist tækt til efnislegrar meðferðar sé farið fram á að kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað. Samkvæmt gögnum málsins hafi viðvörun um að bifreiðin yrði flutt á brott verið límd á hliðarrúðu hennar, bílstjóramegin, og eigandanum veittur sjö daga frestur til að bregðast við. Ekki hafi verið brugðist við af hálfu eigandans og bifreiðin því verið fjarlægð 22 dögum eftir að tilkynning hafi verið límd á ökutækið.

Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja starfi í umboði heilbrigðisnefndar skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Heimild heilbrigðisnefndar til að beita þvingunarúrræðum byggist á XVII. kafla laga nr. 7/1998. Í 1. mgr. 60. gr. laganna sé kveðið á um til hvaða úrræða sé heimilt að grípa, þ.m.t. að leggja hald á lausamuni og farga þeim vegna brota á lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Þessar valdheimildir séu einnig óháðar umferðarlögum nr. 50/1987. Heilbrigðiseftirlitið leggi áherslu á að við mat á framfylgd valdheimilda og aðgerða sem eftirlitið þurfi að grípa til þurfi að líta til þess að heilbrigðiseftirlit byggist á fyrirbyggjandi aðgerðum til að vernda heilsu manna og tryggja heilnæmt umhverfi. Of seint sé að bregðast við þegar mengun eða óþrifnaður sé orðinn öllum til ama. Heimildir heilbrigðiseftirlitsins vegna númerslausra bifreiðra skv. reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti og nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs séu skýrar. Mikilvægt sé að átta sig á því að þegar skráningarmerki hafi verið tekin af ökutæki sé útilokað fyrir eftirlitið að grafast fyrir um hver eigi ökutækið og sé m.a. af þeim ástæðum boðið að viðvörun skuli límd á ökutækið sjálft. Kærandi hafi séð tilkynninguna fljótt og vel innan frestsins en virðist hafa ákveðið að bregðast ekki við tilmælum sem fram hafi komið á viðvörunarmiða. Ákvörðun um álímingu á ökutækið, sem hafi verið tekið úr umferð, hafi verið í samræmi við reglugerðarheimildir og vinnureglur sem birtar hafi verið á heimasíðu eftirlitsins. Á miðanum hafi komið fram allar upplýsingar sem kærandi hafi þurft á að halda. Fram hafi komið að athugasemdir ættu að berast skriflega, gefnar hafi verið upplýsingar um hvernig mætti hafa sambandið við heilbrigðiseftirlitið og veittar leiðbeiningar um kæruheimild. Kærandi hafi auk þess haft ríflegan frest til að veita upplýsingar og koma á framfæri athugasemdum sínum og skýringum, ef hann hefði svo kosið, eða flytja bifreiðina á brott. Þar sem engar skriflegar athugasemdir eða fyrirspurnir hafi borist innan frests og ekki verið orðið við fyrirmælum heilbrigðiseftirlitsins hafi verið gripið til lögbundins þvingunarúrræðis og ökutækið fjarlægt á kostnað eiganda, eins og boðað hafi verið og í fullu samræmi við meginreglur þær sem birtar séu á heimasíðu heilbrigðiseftirlitsins. Auk þess sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 65/2016 frá 3. október 2017. Á heimasíðu eftirlitsins sé að finna verklagsreglur sem allir geti kynnt sér og hafi verið farið eftir þeim. Jafnræðisreglunni hafi því verið fylgt eftir og meðalhófs gætt. Þannig hafi kærandi fengið ríflega þriggja vikna frest til að bregðast við áður en ákvörðuninni hafi verið hrint í framkvæmd. Engin skrifleg andmæli hafi borist innan frestsins. Skilyrði 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi þannig verið uppfyllt. Fyrst þegar ökutækið hafi verið flutt á brott hafi lögmaður kæranda óskað rökstuðnings, sem veittur hafi verið þótt frestur samkvæmt stjórnsýslulögum til að veita rökstuðning hafi verið liðinn. Líkt og áður segi hafi leiðbeiningar um málsmeðferð verið að finna á álímingarmiða, en símhringingar heim til starfsmanns eftirlitsins eftir lokun og fram eftir kvöldi geti ekki fallið undir það að talað sé „fyrir daufum eyrum“, líkt og haldið sé fram í kæru.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti sé bannað að skilja eftir, flytja, dreifa eða geyma hluti, búnað eða tæki á þann hátt að valdið geti skaða, mengun eða lýti á umhverfinu og gildi það jafnt um smærri sem stærri hluti. Í 21. gr. reglugerðarinnar sé síðan kveðið á um að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Samkvæmt 5. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs sé heilbrigðisnefnd einnig veitt heimild til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, t.d. með álímingarmiða með aðvörunarorðum, og gildi sú heimild einnig um einkalóðir manna. Um þvingunarúrræði vísist til 66. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Skilyrði ákvæðanna hafi verið uppfyllt. Þegar viðvörunarmiði hafi verið límdur á umrætt ökutæki hafi það hvorki verið innan bílastæðis né lóðar og því talist vera á almannafæri í skilningi 20. gr. reglugerðar nr. 941/2002, auk þess sem ákvæði reglugerðar nr. 737/2003 hafi átt við.

Sömu heimildir gildi um númerslausar bifreiðar sem standi á einkalóðum, eins og að framan hafi verið rakið, en aðgerðir heilbrigðiseftirlits gagnvart ökutækjum sem séu ekki lengur í umferð byggist m.a. á markmiði 1. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Mengunarhætta stafi af gömlum ökutækjum sem ekki séu lengur í notkun og að mati eftirlitsins hafi umrætt ökutæki auk þess verið til lýtis fyrir umhverfið.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Vegna kröfu um frávísun vegna kærufrests tekur kærandi fram að umrædd bifreið hafi verið staðsett nokkrum metrum frá húsi hans. Honum hafi ekki verið sérstaklega tilkynnt um aðvörunina heldur hafi hann tekið eftir miðanum nokkrum dögum eftir að hún hafi verið límd á bifreiðina. Í kjölfarið hafi hann ítrekað lýst yfir óánægju sinni með ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins um að fjarlægja bifreiðina en hafnað hafi verið öllum kröfum kæranda og honum tilkynnt að ákvörðunin stæði. Því hafi kærandi leitað til lögmanns 7. september 2018 og óskað eftir því að hann gætti hagsmuna hans gagnvart eftirlitinu. Samdægurs hafi verið sendur tölvupóstur til eftirlitsins þar sem óskað hafi verið eftir skriflegum rökstuðningi. Hafi það verið forsenda þess að hægt væri að taka afstöðu til lögmætis ákvörðunarinnar, þar sem kærandi hefði hvorki í samskiptum sínum við starfsmenn eftirlitsins né með ofangreindum aðvörunarmiða verið upplýstur nánar um þær forsendur sem legið hefðu henni til grundvallar. Honum hafi aðeins verið tjáð að ákvörðunin stæði, auk þess sem aðvörunarmiðinn hafi aðeins geymt almennar tilvísanir til valdheimilda heilbrigðiseftirlitsins. Í svari eftirlitsins 17. september 2018 hafi komið fram að ákvörðunin stæði, en hins vegar hafi rökstuðningurinn fyrir ákvörðuninni verið annar en fyrir hinni upphaflegu ákvörðun. Þá hafi í bréfinu verið leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Því hafi mátt gera ráð fyrir því að stjórnvaldið liti svo á að kæranda væri heimilt að skjóta ágreiningi sínum til nefndarinnar þvert á frávísunarkröfur sínar nú fyrir nefndinni og sínar eigin leiðbeiningar.

Í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 sé ekki að finna almenn ákvæði um form og efni stjórnsýslukæru heldur sé gert ráð fyrir því að aðili máls geti borið fram kæru sína jafnt munnlega sem skriflega. Stjórnvaldi beri síðan á grundvelli atviksbundins mats að leggja mat á hvort líta beri á erindi aðila sem stjórnsýslukæru, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 735/1992 frá 8. júní 1993. Þá sé þess ekki krafist að ólöglærður aðili tilgreini sérstaklega erindi sitt sem stjórnsýslukæru svo erindi hans hljóti meðferð sem slíkt, en krafa sé gerð um að stjórnvald leiðbeini aðila þannig að hann geti komið kröfum sínum í lögformlegan búning. Á grundvelli leiðbeiningarskyldu stjórnvalds, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, og rannsóknarskyldu stjórnvalds, sbr. 10. gr. laganna, beri stjórnvaldi innan eðlilegra marka að leiðbeina aðila máls og tryggja að honum sé bæði kunnugt og fært að nýta þau lögbundnu úrræði sem honum standi til boða til að fá ákvörðun stjórnvalds endurskoðaða. Þrátt fyrir að stjórnsýslulög kveði ekki á um sérstakar formkröfur er lúti að efni og formi leiðbeininga stjórnvalds beri því þó ávallt að gæta þess að veita aðila einstaklingsbundnar leiðbeiningar þegar þess sé leitað eða aðili hafi sýnilega þörf fyrir slíkt. Við málaleitanir kæranda hafi starfsmenn heilbrigðiseftirlitsins haft ærið tilefni til að líta svo á að kærandi vildi ekki una ákvörðun eftirlitsins og hann bersýnilega haft þörf fyrir frekari leiðbeiningar. Veigamiklar ástæður hafi staðið til þess, í ljósi hins skamma kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, að eftirlitið upplýsti kæranda um rétt hans og hættu á að skortur á skriflegum erindum gætu leitt til réttindamissis og réttarspjalla. Af samskiptum kæranda og eftirlitsins megi draga þá ályktun að eftirlitið hafi litið svo á að kærandi gæti kært málið þrátt fyrir að það krefjist nú frávísunar.

Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga komi fram að hafi kæra borist að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Í skýringum með 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. sé sem dæmi um afsakanlegar ástæðu tekið að stjórnvald hafi vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild skv. 20. gr. laganna. Því beri, vegna vanrækslu á að veita leiðbeiningar, að taka kæru hans til efnislegrar meðferðar þar sem afsakanlegt hafi verið að kæra hans bærist ekki innan mánaðar frá því að miði hafi verið límdur á rúðu bifreiðar hans. Verulega halli á kæranda  þegar litið sé til þess hvernig tilkynningin hafi borist og hve skamman tíma hann hafi haft til að leita réttar síns.

Ef ekki sé fallist á framangreint byggi kærandi á því, líkt og í kæru, að kærufrestur hafi ekki byrjað að líða fyrr en 17. september 2018, þegar kæranda hafi borist skriflegur rökstuðningur eftirlitsins. Skriflegur rökstuðningur sé forsenda þess að aðili stjórnsýslumáls getið metið hvort tilefni sé til að leita endurskoðunar ákvörðunar stjórnvalds, enda hafi kærandi ekki verið upplýstur um forsendur ákvörðunar fyrr en með því bréfi. Þessu til stuðnings sé vísað til 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga og fyrrnefnds úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 65/2016 frá 3. október 2017.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun. Gerir Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja kröfu um frávísun í málinu á þeim grundvelli að lögbundinn kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra hafi verið lögð fram og miðar eftirlitið upphaf frestsins við þann dag sem tilkynning var límd á rúðu umræddrar bifreiðar.

Miða límdum á bílrúðu verður ekki jafnað við t.a.m. póstlagða tilkynningu á lögheimili. Þó virðist óumdeilt að kæranda hafi orðið kunnugt um hina kærðu ákvörðun í ágústmánuði 2018, þegar símasamskipti munu hafa átt sér stað milli hans og starfsmanns eftirlitsins, en kæra barst ekki í málinu fyrr en 2. október s.á. Var þá kærufrestur liðinn þar sem hann byrjaði að líða þegar kærandi fékk vitneskju um ákvörðunina, sbr. orðalag nefnds lagaákvæðis. Má enda almennt til þess ætlast að sá sem vitneskju fær um ákvörðun aðhafist án tafa sé hann ósáttur við efni hennar. Á miða þeim sem límdur var á bifreið kæranda kom fram að hægt væri að kæra málsmeðferð og aðgerðir eftirlitsins til sérstakrar úrskurðarnefndar skv. 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Heiti nefndarinnar var hins vegar ekki frekar tilgreint og var kærufrestur ekki tiltekinn. Með bréfi, dags. 6. september 2018, var kæranda tilkynnt að bifreið hans hefði verið flutt í geymslu Vöku og degi síðar óskaði lögmaður hans eftir skriflegum rökstuðningi heilbrigðiseftirlitsins fyrir ákvörðuninni með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í bréfi heilbrigðiseftirlitsins, dags. 17. s.m., var tekið fram að frestur til að óska rökstuðnings samkvæmt nefndri lagagrein væri liðinn en eigi að síður væri umbeðinn rökstuðningur veittur og var hann að finna í bréfinu. Áréttað var í lok bréfsins að svo sem fram kæmi á miða þeim sem límdur hefði verið á viðkomandi bifreið væri ákvörðunin kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en kærufrestur var ekki tilgreindur. Í 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga er tekið fram að í ákvörðun sem kynnt sé skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skuli veita leiðbeiningar um kæruheimild, þegar hún sé fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru. Svo sem rakið er skorti á kæruleiðbeiningar eftirlitsins hvað kærufrest varðaði. Kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar er skemmri en mælt er fyrir um í 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga og því rík ástæða til að leiðbeina þar um. Verður með hliðsjón af því að líta svo á að afsakanlegt sé að kæran hafi ekki borist fyrr en 3. október 2018 þrátt fyrir að kærandi hafi notið aðstoðar lögmanns frá 7. september s.á. Verður kæran því tekin til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Heilbrigðisnefndir starfa samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Samkvæmt 47. gr. laganna ber heilbrigðisnefnd að sjá um að framfylgt sé ákvæðum þeirra og reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast framkvæmd á. Gilda og stjórnsýslulög nr. 37/1993 um störf nefndarinnar. Samkvæmt 49. laga nr. 7/1998 ráða heilbrigðisnefndir á hverju svæði heilbrigðisfulltrúa til að annast eftirlit sveitarfélaganna með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla. Heilbrigðisfulltrúar starfa í umboði heilbrigðisnefndar samkvæmt sama ákvæði.

Ákvæði um valdsvið og þvingunarúrræði eru í XVII. kafla. laga nr. 7/1998. Samkvæmt 1. mgr. þágildandi 60. gr. laganna gátu heilbrigðisnefnd og heilbrigðisfulltrúi beitt eftirgreindum aðgerðum til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar m.a. samkvæmt lögunum og reglugerðum settum með stoð í þeim: 1. veitt áminningu, 2. veitt áminningu og tilhlýðilegan frest til úrbóta eða 3. stöðvað eða takmarkað viðkomandi starfsemi eða notkun, þar með lagt hald á vörur og fyrirskipað förgun þeirra. Samkvæmt 2. mgr. skyldi aðeins beita síðastnefnda úrræðinu í alvarlegri tilvikum, við ítrekuð brot eða ef aðilar sinntu ekki úrbótum innan tiltekins frests. Samkvæmt framangreindu er ljóst að heilbrigðisnefndir og heilbrigðiseftirlit höfðu lagaheimildir fyrir þvingunaraðgerðum, sem m.a. fólu í sér haldlagningu á lausamunum og förgun þeirra vegna brota á lögum nr. 7/1998 eða reglugerðum settum með stoð í þeim.

Reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti er sett með heimild í 4. gr. laga nr. 7/1998 og reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs er sett með heimild í 4. og 5. gr. sömu laga, sem og 43. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Heimildir til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök er að finna í ákvæðum 21. gr. reglugerðar um hollustuhætti og 17. gr. reglugerðar um meðhöndlun úrgangs. Í nefndri 21. gr. er að finna heimild heilbrigðisnefndar til að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti á almannafæri að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Í áðurnefndri 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 segir m.a. að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun. Um störf heilbrigðisnefndar og heilbrigðiseftirlits gilda að auki stjórnsýslulög nr. 37/1993, sbr. ákvæði 1. og 2. mgr. 1. gr. þeirra. Í 10. gr. stjórnsýslulaga er sú skylda lögð á stjórnvald að rannsaka mál nægjanlega áður en ákvörðun er tekin. Þá er í 14. gr. laganna kveðið á um að ef aðili máls eigi rétt á að tjá sig um efni þess skv. 13. gr. skuli stjórnvald, svo fljótt sem því verður við komið, vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrir fram. Geta fyrrnefnd reglugerðarákvæði, þar sem í dæmaskyni er tilgreint með hvaða hætti veita megi viðvörun áður en gripið sé til þvingunarúrræða, ekki vikið til hliðar ákvæðum stjórnsýslulaga. En tilkynning til aðila máls um að mál hans sé til meðferðar er jafnan nauðsynleg forsenda þess að hann geti neytt andmælaréttar síns.

Samkvæmt gögnum málsins var umrædd bifreið staðsett við hlið einbýlishússins að Hlíðargötu 2, þar sem kærandi er skráður til heimilis, þegar Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja lét fjarlægja hana þaðan. Að teknu tilliti til staðsetningar bifreiðarinnar verður að telja að heilbrigðiseftirlitinu hefði verið í lófa lagið að reyna til þrautar að kanna eignarhald bifreiðinnar með því að spyrjast fyrir í húsi því sem hún stóð við áður en miði var límdur á rúðu hennar. Þar sem svo var ekki gert er ekki hægt að líta svo á að málið hafi verið rannsakað nægjanlega áður en ákvörðun var tekin í því, svo sem 10. gr. stjórnsýslulaga áskilur. Er og til þess að líta að hefðu upplýsingar fengist um eignarhald bifreiðarinnar hefði verið hægt að tilkynna eiganda hennar um ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins með vandaðri hætti en álímingu miða á glugga bifreiðarinnar og gefa honum færi til andmæla, líkt og honum er tryggt að lögum skv. 13. gr. og 14. gr. stjórnsýslulaga.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að ekki verði hjá því komist að fella hana úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar, auk þess sem málinu var frestað meðan beðið var niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í eðlislíku máli.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 8. ágúst 2018 um að fjarlægja númerslausa bifreið kæranda við hlið einbýlishússins að Hlíðargötu 2 í Sandgerði.