Árið 2020, föstudaginn 29. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 17/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 24. janúar 2020 um stöðvun framkvæmda að Urðarstíg 9 og fyrirspurn kæranda um byggingar­leyfisskyldu framkvæmdanna.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 24. febrúar 2020, kærir ÞórHildur ehf, eigandi íbúðar á neðri hæð Urðarstígs 9, Reykjavík, þá ákvörðun byggingar­fulltrúans í Reykjavík frá 24. janúar 2020 um að stöðva framkvæmdir að Urðarstíg 9. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi að öllu leyti eða að hluta. Jafnframt er lögð fram fyrirspurn um byggingarleyfisskyldu nefndra framkvæmda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 27. febrúar 2020.

Málavextir: Kærandi festi kaup á neðri hæð fasteignarinnar að Urðarstíg 9 í Reykjavík með kaupsamningi, dags. 27. nóvember 2019. Húsið er tveggja hæða timburhús sem reist var árið 1921. Eftir kaupin hóf kærandi framkvæmdir við lagfæringar innan íbúðarinnar og í fram­haldinu sendu eigendur efri hæðar hússins erindi, dags. 9. desember 2019, til byggingar­fulltrúans í Reykjavík og óskuðu eftir upplýsingum um það hvort þær framkvæmdir sem ættu sér stað á neðri hæð væru byggingarleyfisskyldar. Með bréfi byggingar­fulltrúa, dags. 16. desember 2019, sem sent var til fyrri eigenda neðri hæðar Urðarstígs 9, var þeim gefinn 14 daga frestur til að veita skýringar á framkvæmdunum. Hinn 6. janúar 2020 sendu eigendur efri hæðarinnar annað erindi til byggingarfulltrúa þar sem fullyrt var að kærandi hefði átt við burðar­virki hússins og einangrun milli hæða. Höfðu þeir aftur samband við byggingarfulltrúa 14. s.m. og óskuðu eftir upplýsingum. Sama dag sendi byggingarfulltrúi bréf til fyrri eigenda neðri hæðarinnar þar sem fram komu ásakanir eigenda efri hæðarinnar og veitti 14 daga frest til andmæla. Hinn 20. janúar 2020 fór fulltrúi byggingarfulltrúa á staðinn og skoðaði fyrrgreindar framkvæmdir. Við þá skoðun hitti fulltrúinn fyrirsvarsmann kæranda og sama dag fékk fyrirsvarsmaðurinn sent bréf embættisins sem sent hafði verið fyrrverandi eigenda íbúðarinnar 14. janúar s.á., þar sem kvartanir eigenda efri hæðar komu fram og var veittur frestur til að leggja fram skýringar vegna málsins.

Með bréfi til fyrirsvarsmanns kæranda, dags. 24. janúar 2020, var tilkynnt að embætti byggingarfulltrúa hafi haft til skoðunar framkvæmdir að Urðarstíg 9 og að vettvangsferð skilmálafulltrúa embættisins hafi leitt í ljós að búið var að rífa niður veggi, gólf, timbursúlur og bita, einangrun og eldhús og  gera breytingar á burðarvirki hússins. Var eigendum gert að stöðva tafarlaust allar framkvæmdir hverju nafni sem þær nefndust og sækja um byggingarleyfi innan 30 daga frá móttöku bréfsins. Þá var jafnframt veittur 14 daga andmælafrestur.

Kærandi andmælti ákvörðun byggingarfulltrúa með bréfi, dags. 26. janúar 2020, og gerði athugasemdir við málsmeðferð embættisins auk þess að krefjast rökstuðnings fyrir ákvörðun embættisins um byggingarleyfisskyldu. Því bréfi var svarað af hálfu byggingarfulltrúa með bréfi, dags. 31. s.m., þar sem fram kom að á myndum sem teknar hafi verið við skoðun byggingar­fulltrúa sæist að búið væri að bæta við burðarbitum undir gólf efri hæðar, endurnýja bita og stoðir, saga sundur og bæta við bitum í gólfi íbúðar og rífa burt baðherbergisveggi. Þessi atriði féllu ekki undir gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og því byggingarleyfisskyld og fyrri ákvörðun embættisins staðfest. Kærandi svaraði því bréfi með bréfi, dags. 5. febrúar 2020, og kom þar á framfæri frekari andmælum og skoraði á embættið að afturkalla ákvörðun sína. Því var hafnað með bréfi, dags. 10. febrúar 2020.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er byggt á því að mat byggingarfulltrúans í Reykjavík, að framkvæmdir kæranda séu byggingarleyfisskyldar, sé rangt og því beri að ógilda ákvarðanir embættisins um stöðvun framkvæmda og skyldu kæranda til að sækja um byggingarleyfi. Ákvarðanir byggingarfulltrúa séu ekki fyllilega skýrar um hvaða þætti framkvæmda á vegum kæranda embættið telji byggingarleyfisskylda. Í raun telji kærandi að um sé að ræða breytinga milli bréfa á forsendum embættisins fyrir ákvörðunum sínum sem kærandi telji skýrast af ófullnægjandi rannsókn byggingarfulltrúa á atvikum málsins.

Samkvæmt gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er allt viðhald innanhúss í íbúðar­húsnæði, s.s. endurnýjun innréttinga, breytingar eða endurnýjun á léttum innveggjum, viðhald lagnabúnaðar innan íbúðar o.þ.h. undanþegið byggingarleyfi. Minniháttar breytingar á burðar­veggjum, eldvarnarveggjum, votrými eða eldhúsi innan íbúðar séu heimilar án byggingarleyfis enda sé leyfisveitanda tilkynnt um framkvæmdir áður en þær hefjist. Allar framkvæmdir kæranda að Urðarstíg 9 falli undir framangreinda undanþágu frá byggingarleyfiskyldu. Í því samhengi sé áréttað að samkvæmt ákvæðinu sé allt viðhald innanhúss í íbúðarhúsnæði undan­þegið byggingarleyfisskyldu og að upptalning ákvæðisins á nánar tilgreindum framkvæmdum sé einungis í dæmaskyni. Ljóst sé að einungis breytingar á eldhúsi og votrými, sem séu meiri að umfangi en almennt viðhald, endurnýjun innréttinda eða breyting eða endurnýjun á léttum veggjum, teljist tilkynningar­skyldar. Önnur túlkun á ákvæðinu fæli í sér að t.d. það eitt að mála baðherbergi eða að endurnýja eldhúsinnréttingu væri háð byggingarleyfi enda fæli það í sér minniháttar breytingu á votrými.

Af bréfi byggingarfulltrúa frá 10. febrúar 2020 megi ráða að hann telji að eftirfarandi atriði leiði til þess að framkvæmdir kæranda séu byggingarleyfis­skyldar: Viðbót burðarbita undir gólf efri hæðar, endurnýjun ótiltekinna bita og stoða, sundur sögun og viðbót bita í gólfi íbúðar og rif á baðherbergisveggjum. Jafnframt sé tiltekið í bréfi embættisins að allar breytingar eða útskipti á burðarvirki geti ekki talist til viðhalds heldur sé um að ræða byggingarleyfisskyldar fram­kvæmdir. Þá árétti embættið þá afstöðu sína að rif á tveimur baðherbergisveggjum geti ekki talist minniháttar breyting á votrými heldur sé um að ræða byggingarleyfisskylda framkvæmd.

Á myndum byggingarfulltrúa, merktar A og B í fylgiskjölum, sem teknar hafi verið við skoðun 20. janúar 2020, megi sjá stoðir og bita fyrir léttan vegg sem kærandi hyggist setja upp í alrými íbúðarinnar. Að því er kærandi komist næst sé þetta sá „burðarbiti“ sem byggingarfulltrúi vísi til í bréfi sínu. Einnig megi ætla að með vísun til burðarbita eigi byggingarfulltrúi við tvo bita sem sýnilegir séu á myndum C og D.

Umræddir bitar séu allir fremur þykkir og kirfilega festir. Megintilgangur þeirra sé að mynda grind fyrir létta veggi sem kærandi hyggist setja upp. Bitarnir séu hvorki ætlaðir né til þess fallnir að bera gólf efri hæðarinnar og finnist kæranda langsótt ef telja eigi þá hluta af burðarvirki hússins. Í því samhengi vísi kærandi til þess að mun þynnri bitar séu alla jafna notaðir í sama tilgangi og kæmi aldrei til greina að telja þá burðarbita. Bitar á myndum A, B, C og D séu allir staðsettir þar sem fyrir hafi verið annað hvort léttur veggur eða enginn veggur.

Í tölvupósti embættis byggingarfulltrúa, dags. 23. janúar 2020, segi orðrétt: „Miðað við sam­þykktar teikningar er einungis burður í útveggjum rýmisins“. Upphaf­legt mat byggingarfulltrúa, um að einungis sé burður í útveggjum rýmisins, sé rétt. Allar breytingar á innri veggjum rýmisins hljóti því að teljast breytingar á léttum veggjum og því undanþegnar byggingarleyfi. Óljóst sé hvaða bita og veggjastoðir byggingarfulltrúi telji háða byggingarleyfisskyldu við endurnýjun og viðhald. Líkt og fram hafi komið í tölvupósti embættisins 23. janúar 2020 sé einungis burður í útveggjum hússins og sé endurnýjun bita og veggjastoða því eftir atvikum annað hvort tímabært viðhald eða tilfærsla og/eða endurnýjun á léttum veggjum. Hvort tveggja sé undanþegið byggingarleyfi. Timburgólf í íbúðinni hafi verið endurnýjað og rétt af en um sé að ræða löngu tímabært viðhald á gólfi sem hafi ekki borið með sér að hafa verið viðhaldið frá byggingu hússins. Bitum sem hafi verið farnir að fúna var skipt út fyrir nýja bita sem festir hafi verið á sama stað. Aðrir bitar hafi verið klæddir að utan til að rétta af gólfið. Kærandi telji fyllilega ljóst að ekki sé um að ræða breytingu á burðarvirki hússins heldur geti vart verið um annað að ræða en viðhald á timburgólfi sem sé undanþegið byggingarleyfisskyldu.

Í íbúðinni séu tvö votrými, annars vegar lítið baðherbergi og hins vegar stærra votrými með sturtuaðstöðu. Bæði rýmin séu ósnert. Húsið sé tæplega hundrað ára gamalt og víðsvegar um íbúðina hafi komið í ljós ýmsar lagnir, bæði tengdar og ótengdar, sem engar nánari upplýsingar séu liggi fyrir um. Kærandi hafi í slíkum tilvikum ekki hreyft við þeim lögnum. Bláar og rauðar lagnir, sem glitti í á nokkrum fyrirliggjandi ljósmyndum, hafi verið til staðar við afhend­ingu eignarinnar og séu annars vegar hluti af ofnakerfi íbúðarinnar, sem sé ósnert, og hins vegar lagnir fyrir eldhús sem verið sé að endurnýja á sama stað og þær hafi verið áður. Niðurrif þeirra léttu veggja sem byggingarfulltrúi telji vera baðherbergis­veggi geti í öllu falli ekki falið í sér breytingu á votrými. Engin slík votrými séu skilgreind á samþykktum teikningum og rými í miðri íbúðinni beri ekki með sér að vera ætluð sem votrými, ólíkt aðgreindu votrýmunum tveimur. Framkvæmdir kæranda á meintum baðherbergjum séu því í öllu falli til þess fallnar að færa íbúðina nær samþykktu ástandi. Því sé alfarið hafnað að rif á léttum veggjum innan íbúðarinnar hafi verið í sér byggingarleyfisskyldar breytingar á votrými.

Óháð niðurstöðu nefndarinnar um byggingarleyfisskyldu séu slíkir annmarkar á málsmeðferð embættis byggingarfulltrúa að ekki verði hjá því komist að ógilda hinar kærðu ákvarðanir og eftir atvikum leggja fyrir embættið að taka málið aftur til efnislegrar meðferðar, fari svo að nefndin telji framkvæmdirnar byggingarleyfisskyldar.

Í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Krafa um rannsókn máls sé ríkari en ella þegar teknar séu íþyngjandi ákvarðanir, svo sem um beitingu þvingunarráðstafana. Byggingarfulltrúi hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni með fullnægjandi hætti áður en tekin hafi verið ákvörðun um byggingarleyfisskyldu og stöðvun framkvæmda að Urðarstíg 9. Endurspeglist þetta helst í því að embættinu hafi í rúman mánuð verið ókunnugt um raunverulegan eiganda umræddrar íbúðar og framkvæmdaraðila þrátt fyrir þinglýst gögn og ábendingar þess efnis og að embættinu hafi ekki verið fyllilega kunnugt um raunverulegt umfang og eðli framkvæmdanna eða ástand hússins fyrir framkvæmdirnar. Ljóst sé að embættið byggi um of á einhliða lýsingum eigenda efri hæðar hússins í stað þess að framkvæma fullnægjandi sjálfstæða rannsókn á aðstæðum. Í fyrsta svarpósti embættisins til eigenda efri hæðarinnar virðist embættið hafa gert upp hug sinn, innan klukkustundar og á grundvelli einhliða lýsingar, að um byggingarleyfisskyldar fram­kvæmdir sé að ræða. Embættið hafi í framhaldinu reynt að afla frekari upplýsinga án árangurs enda hafi fyrir­spurnum embættisins verið beint til rangs aðila. Að endingu hafi verið liðinn rúmur mánuður frá einhliða yfirlýsingum byggingarfulltrúa áður en hann hafi kannað aðstæður á staðnum. Að lokinni skoðun framkvæmda og samskiptum byggingarfulltrúa við kvartendur í kjölfar heimsóknar skilmálafulltrúa embættisins hafi það ekki talið framkvæmdirnar byggingar­leyfisskyldar. Af ókunnum ástæðum hafi sú afstaða breyst.

Í 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga komi fram þær meginreglur íslensks stjórnsýsluréttar að aðili máls eigi rétt á að vera upplýstur um að til meðferðar sé mál þar sem fyrirhugað sé að taka stjórnvaldsákvörðun sem beint verði að honum og jafnframt að aðili máls eigi rétt á að tjá sig um efni máls áður en slík ákvörðun sé tekin. Það sé einnig ólögfest meginregla íslensks stjórnsýsluréttar, svonefnd réttmætisregla, að allar ákvarðanir og athafnir stjórnvalda þurfi að vera byggðar á málefnalegum sjónarmiðum en ekki geðþótta eða hentisemi.

Upphaf þessa máls verði rakið til kvörtunar eigenda efri hæðar hússins að Urðarstíg 9 til byggingarfulltrúa 9. desember 2019. Frá þeim tíma hafi verið ítrekuð samskipti milli kvartenda og byggingar­fulltrúa. Meðan á þeim samskiptum stóð hafi kæranda verið ókunnugt um að embætti byggingarfulltrúa hafi verið með mál hans til meðferðar. Kærandi hafi því með engu móti getað varist ítrekuðum rangfærslum um þær framkvæmdir sem fram hafi farið eða að öðru leyti komið sínum sjónarmiðum að. Kæranda hafi fyrst verið kunnugt um málið þegar skilmála­fulltrúi embættisins hafi mætt óvænt í heimsókn á framkvæmdastað 20. janúar 2020, rúmum mánuði eftir að meðferð málsins hafi hafist. Í kjölfar heimsóknar fulltrúans hafi kærandi talið að ekkert væri athugavert við framkvæmdirnar og var fulltrúanum tilkynnt að reyndar­teikningum af húsnæðinu yrði skilað þegar þær lægju fyrir. Svo sem greina megi í tölvupósti embættisins til kvartenda frá 23. janúar 2020 hafi kærandi ekki mátt eiga von á að tekin yrði íþyngjandi ákvörðun í málinu í kjölfar heimsóknarinnar enda hafi afstaða embættisins á þeim tíma virst vera sú að framkvæmdirnar væru undanþegnar byggingarleyfi. Fyrsta formlega tilkynning til kæranda um meðferð málsins hafi því ekki verið fyrr en framkvæmdirnar hafi verið óvænt stöðvaðar með bréfi, dags. 24. janúar 2020.

Byggingarfulltrúa hafi átt að vera ljóst, bæði á grundvelli þinglýstra heimilda og ítrekaðra ábendinga kvartenda, hver réttur eigandi fasteignarinnar hafi verið. Þá hafi þinglýst gögn þess efnis verið aðgengileg í rafrænni þinglýsingarbók sýslumanna auk þess sem Reykjavíkurborg hafi innheimt fasteignagjöld af kæranda og því vart geta dulist hver hafi verið réttur eigandi fasteignarinnar. Þau mistök að beina tvívegis áskorunarbréfum til fyrri eiganda fasteignarinnar hafi gert að engu möguleika kæranda til að koma að athugasemdum á fyrri stigum málsins. Þá telji kærandi líklegt að ómálefnaleg sjónarmið hafi að lokum orðið til þess að embættið hafi tekið hinar kærðu ákvarðanir enda liggi ekkert fyrir í málinu sem varpi ljósi á þá breytingu sem hafi orðið á afstöðu embættisins milli 23. og 24. janúar 2020.

Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga beri stjórnvöldum að gæta meðalhófs við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana og sé sú krafa ríkari eftir því sem ákvörðunin sé meira íþyngjandi. Ákvörðun byggingarfulltrúa um stöðvun framkvæmda byggist á heimild í 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í greininni segi að byggingarfulltrúi geti stöðvar framkvæmdir ef byggingarleyfisskyld framkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni. Hafi byggingarfulltrúi gengið mun lengra en efni hafi verið til.

Ákvæði 55. gr. mannvirkjalaga, sbr. gr. 2.9.1. í byggingarreglugerð, séu heimildarákvæði og beri byggingarfulltrúa að gæta meðalhófs við beitingu þess. Jafnframt beri byggingarfulltrúa að afmarka skýrt umfang stöðvunarinnar og hvort hún nái til framkvæmdar í heild eða að hluta. Kæranda og byggingar­fulltrúa greini á um hvort tilteknir hlutar framkvæmda séu byggingar­leyfisskyldir. Í stað þess að beina tilmælum til eiganda um úrbætur eða stöðva þann tiltekna hluta framkvæmda sem ágreiningurinn snúi að, hafi byggingarfulltrúi kosið að stöðva allar framkvæmdir, hverju nafni sem nefnist. Með beitingu mun meira íþyngjandi úrræðis en tilefni hafi verið til, hafi embættið komið í veg fyrir að kærandi geti takmarkað tjón sitt meðan leyst sé úr ágreiningnum með því að sinna öðrum hluta framkvæmda sem enginn ágreiningur sé um.

Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga beri stjórnvöldum að gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála. Kæranda, sem hafi atvinnu af endurbótum og útleigu á fast­eignum, sé ekki kunnugt um að sambærilegar endurbætur innahúss í gömlu húsnæði hafi áður verið taldar háðar byggingarleyfi.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að fyrir liggi hvaða þættir það séu sem byggingarfulltrúi telji byggingarleyfisskylda. Í gr. 2.3.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé svohljóðandi ákvæði: „Óheimilt er að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi leyfisveitanda, sbr. þó 2.3.5 gr.“ Af myndum sem hafi verið teknar við skoðun byggingar­fulltrúa á staðnum 20. janúar 2020 sjáist að búið sé að bæta við burðarbitum undir gólf efri hæðar, endurnýja bita og stoðir, saga sundur og bæta við bitum í gólfi íbúðar og rífa burt baðherbergisveggi. Af þessu sé ljóst að búið sé að breyta burðarvirki hússins, þ.e. setja upp burðarbita þar sem þeir hafi ekki verið áður og því byggingarleyfisskyld framkvæmd. Ekki sé hægt að fallast á að umræddar breytingar á burðarvirki falli undir a. lið gr. 2.3.5. í byggingar­reglugerð sem minniháttar breytingar, hvorki á burðarvirki né votrými og þannig undanþegin byggingarleyfi. Umræddar breytingar, sem felist m.a. í útskipti á burðarvirki, geti ekki talist til viðhalds. Byggingarfulltrúa hafi heldur ekki verið tilkynnt um framkvæmdir sem gætu talist undanþegnar byggingarleyfi en tilkynningarskyldar skv. a. lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð.

Vegna tölvupósts byggingarfulltrúa frá 23. janúar 2020, þar sem fram komi að miðað við samþykktar teikningar sé einungis burður í útveggjum rýmisins, sé áréttað að sú afstöðumynd sem sé í fylgiskjölum sýni ekki íbúð kæranda og gefi því engar upplýsingar um burðarvirki hússins. Svar byggingarfulltrúa til eiganda efri hæðar hafi því ekki verið nákvæmt en hefð sé fyrir því í timburhúsum þessa tíma að burðarveggur sé eftir endilangri miðju húss, svokallaður hjartaveggur, sbr. snið á upphaflegri teikningu hússins. Þessi burðarveggur hafi verið fjarlægður úr rýminu og bitar settir í loftið í staðinn. Þá verði ekki ráðið af framkvæmdum á gólfi hvað þær eigi að fela í sér, en búið sé að fjarlægja gólfið svo sjáist niður á jörð.

Á myndum sem teknar hafi verið við skoðun byggingarfulltrúa 20. janúar 2020 sjáist ný vatns­rör, bæði fyrir heitt og kalt vatn á vegg, auk þess sem nýjar lagnir hafi verið lagðar í rýminu. Við fyrstu athugun virtist sem um baðherbergi hafi verið að ræða en hugsanlegt sé að þarna sé um lagnir fyrir eldhús að ræða. Það sé þó alls ekki ljóst af þeim lögnum sem þarna sjáist og engar teikningar sem sýni um hvaða rými sé að ræða eða hvaða tilgangi umræddar lagnir þjóni. Ljóst sé að verið sé að breyta lagnakerfi íbúðarinnar og umfang þessara framkvæmda sé það mikið að ekki sé hægt að fella framkvæmdirnar undir undanþáguákvæði gr. 2.3.5. í byggingar­reglugerð.

Málið hafi að öllu leyti verið nægilega rannsakað og upplýst áður en ákvörðun í málinu hafi verið tekin. Það sé vissulega óheppilegt að fyrri eiganda hafi upphaflega verið sent bréf til að óska skýringa, en það eigi sér eðlilegar skýringar. Ekki sé heldur byggt á einhliða lýsingum eiganda efri hæðar eins og haldið sé fram, heldur hafi farið fram vettvangsskoðun á rýminu þar sem byggingarfulltrúi hafi kannað umræddar framkvæmdir og tekið ljósmyndir á vettvangi. Það sé enn fremur mikill mis­skilningur hjá kæranda að embættið hafi gert upp hug sinn innan klukkustundar frá því að fyrsti póstur hafi borist frá eiganda efri hæðar. Í svari byggingarfulltrúa hafi komið fram að það þurfi byggingarleyfi fyrir breytingum á burði og í húsum sem byggð hafi verið fyrir 1926 og að erindið yrði framsent skilmálaeftirliti til frekari skoðunar og svara þar sem væntanlega hafi verið um óleyfisframkvæmd að ræða. Í kjölfarið hafi í tvígang verið farið á staðinn til að kanna málið en enginn hafi hist fyrir í þau skipti og hafi það ekki verið fyrr en 20. janúar 2020 að fyrirsvar­smaður kæranda hittist fyrir og hægt hafi verið að staðreyna umfang og eðli framkvæmdanna. Hafi kæranda þá verið gert ljóst að embættið hafi talið framkvæmdirnar byggingarleyfisskyldar en að skoða þyrfti málið betur áður en næstu skref yrðu ákveðin. Farið hafi verið yfir málið á fundi skilmálaeftirlits byggingarfulltrúa 23. s.m. og ákveðið að senda stöðvunarbréf sem sent hafi verið næsta dag.

Stöðvun framkvæmda samkvæmt 1. og 3. mgr. gr. 2.9.1. í byggingarreglugerð sé í eðli sínu bráðabirgðaúrræði sem heimilt sé að beita tafarlaust án þess að stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin að undangenginni málsmeðferð skv. stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Vísist nánar um þetta atriði til leiðbeininga Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um stöðvun framkvæmda, lokun mannvirkja o.fl. frá 1. júní 2018. Það að fyrri eiganda hafi óvart verið send bréf í upphafi hafi í engu breytt um möguleika kæranda á að koma að sjónarmiðum sínum í málinu, enda hafi hann komið að athugasemdum við ákvörðun byggingarfulltrúa um stöðvun framkvæmda þegar hún hafi legið fyrir og tilkynnt kæranda. Öllum sjónarmiðum kæranda um að ómálefnaleg sjónarmið eða þrýstingur hafi ráðið för sé vísað á bug sem röngum og ósönnuðum. Á liðnum árum og áratugum hafi framkvæmdir verið stöðvaðar sem hafi verið hafnar án tilskilinna leyfa, þ. á m. vegna breytinga á burðarvirki, þó slík tilvik séu blessunarlega ekki algeng. Enn fremur sé á það minnt að eigendum húsa sem byggð séu fyrir árið 1925 sé skylt að leita álits hjá Minjastofnun Íslands hyggist þeir breyta þeim, skv. 30. gr. laga nr. 80/2012 um menningar­minjar. Ekki liggi slíkt álit fyrir í málinu.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Áréttað sé að í heimsókn skilmála­fulltrúa 20. janúar 2020 hafi kæranda ekki verið tilkynnt um að framkvæmdir yrðu mögulega stöðvaðar. Í lok heimsóknar virtist skilmálafulltrúinn vera því sammála að ekki hafi verið um byggingarleyfis­skyldar framkvæmdir að ræða og það sama megi lesa úr tölvupóstsamskiptum hans við eigendur efri hæðar þann sama dag. Þá sé ítrekað að eigninni hafi augljóslega verið breytt mikið frá upphaflegum teikningum og að enginn slíkur veggur sem rætt sé um í greinargerð borgarinnar hafi verið til staðar þegar framkvæmdir hafi hafist. Teikning af húsinu sem borgaryfirvöld vísi til hafi verið gerð þegar byggð hafi verið viðbygging í öðrum eignarhluta á efri hæð hússins. Veggur á umræddu sniði sé greinilega steyptur veggur í steyptum hluta hússins sem enginn ágreiningur sé um og skilji að forstofu sem tilheyri efri hæð og tengirými milli bílskúrs og íbúðar neðri hæðar. Umræddar lagnir, fyrir eldhús hafi þegar verið endurnýjaðar og legið í stokkum neðst á veggjum. Til að forða þeim frá hnjaski við framkvæmdir hafi þær tímabundið verið hengdar ofar en muni færðar á sinn stað aftur og notast áfram fyrir eldhúsið eftir endur­bætur. Kærandi telji augljóst að þar gildi a-liður gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 þar sem skýrt sé tekið fram að „viðhald lagnabúnaðar innan íbúðar“ flokkist sem minniháttar framkvæmdir undanþegnar byggingarleyfi.

Í greinargerð Reykjavíkurborgar komi fram sú afstaða að þar sem stöðvun framkvæmda sé bráðabirgða­úrræði sé heimilt að sniðganga málsmeðferð samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi mótmæli þessari afstöðu harðlega. Beiting bráðabirgðaúrræða feli vissulega í sér viss frávik frá hefðbundinni málsmeðferð stjórnsýslumála og feli m.a. í aukna áherslu á að meðferð máls sé hraðar eftir föngum en þó verði að vega og meta slíka flýtingu á móti rannsóknar- og andmælareglu stjórnsýsluréttarins. Þá feli taka ákvörðunar um stöðvun framkvæmda á grundvelli byggingarleyfisskyldu óhjákvæmilega í sér að tekin sé samhliða ákvörðun um byggingarleyfisskyldu framkvæmdanna. Svo sem málum sé hér háttað hafi verið liðnir 46 dagar frá því að byggingarfulltrúi hafi hafið meðferð málsins þar til tekin hafi verið ákvörðun um stöðvun framkvæmda. Það standist enga skoðun að ekki hafi verið hægt að tilkynna honum um meðferð málsins og gefa kost á að koma á framfæri andmælum sínum fyrir töku ákvörðunarinnar. Á það megi einnig benda að greinilega hafi vilji verið til staðar til að veita tækifæri til slíkra andmæla í samræmi við góða stjórnsýsluhætti en með ítrekuðum mis­tökum við meðferð og rannsókn málsins hafi kærandi verið sviptur andmælarétti sínum. Ekki sé til staðar gildur grundvöllur fyrir beitingu úrræðisins enda sé ekki um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir að ræða. Rétt sé að benda á að óréttlættur dráttur á beitingu bráðabirgðar- og þvingunarúrræða geti orðið til þess að stjórn­völdum sé beinlínis óheimilt að beita þeim, sbr. Hrd. 1989, bls. 1242 og Hrd. 1996, bls. 1868.

Varðandi stöðvun allra framkvæmda, hverju nafni sem þær nefnist, sé ítrekað að þær fram­kvæmdir sem byggingarfulltrúi telji leyfisskyldar nái til minna en helmings af flatarmáli eignar­hluta kæranda. Við töku ákvörðunar um stöðvun framkvæmda hafi um 90% af verkhlutanum sem ágreiningur sé um verið lokið. Í heimsókn skilmálafulltrúa 20. janúar hafi sá hluti eignarinnar sem enginn ágreiningur sé um verið skoðaður og fyrirhuguðum framkvæmdum verið lýst. Það viðhald snúi að útskiptingu gólfefna, endurnýjun hreinlætistækja í votrýmum, endurnýjun innihurða, almennri málningarvinnu og öðru almennu viðhaldi. Sú ákvörðun að setja á allsherjar verkbann hafi því verið óþarflega íþyngjandi og til þess fallin að auka verulega fjárhagslegt tjón kæranda.

Athugasemdir kæranda, um að ekki hafi verið gætt jafnræðis við embættisafgreiðslur byggingarfulltrúa, snúi ekki að því að hann hafi ekki áður stöðvað framkvæmdir, heldur að kæranda sé ekki kunnugt um að viðhaldsframkvæmdir og breytingar á innra rými íbúðar­húsnæðis hafi áður verið taldar byggingarleyfisskyldar.

Hvað varði framkvæmdir á húsum byggðum fyrir árið 1925, upplýsist að kærandi hafi óskað símleiðis eftir leiðbeiningum Minjastofnunar um slíka umsagnarskyldu. Samkvæmt upplýsing­um frá stofnuninni sé umsagnarskylda einungis fyrir hendi þegar um sé að ræða byggingar­leyfisskyldar framkvæmdir og þá helst breytingar á ytri ásýnd húsa. Miðað við lýsingar kæranda á framkvæmdum innanhúss hafi starfsmaður Minjastofnunar ekki talið þörf á umsögn stofnunarinnar. Afstaða Minjastofnunar sé í samræmi við athugasemdir um 30. gr. í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum um menningarminjar nr. 80/2012, þar sem ákvæðið sé nánar takmarkað við verulegar breytingar, flutning og niðurrif húsa.

Viðbótarathugasemdir Reykjavíkurborgar: Tekið er fram að starfsmaður byggingarfulltrúa hafi ekkert gefið upp um hvort hann hafi talið þetta byggingarleyfisskylt eða ekki. Þá hafi Reykjavíkurborg ekki verið að vísa til þeirrar teikningar sem kærandi vísi til. Ekki sé til grunnmynd af umræddri íbúð og ekki séu neinar umsóknir vegna umræddrar íbúðar til. Tekin hafi verið elsta teikning hússins sem dæmi um það að þessi veggur hafi verið í þessum eldri byggingum en ekki verið sjáanlegur í umræddu húsi. Hvað varði lagnirnar, sé það að segja að umræddar lagnir hafi aldrei verið samþykktar og engar teikningar séu til af þeim. Þær séu því án nokkurs vafa byggingarleyfisskyldar.

Í leiðbeiningum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar segi um stöðvun framkvæmda: „Stöðvun framkvæmda og notkunar og lokun mannvirkis samkvæmt 1. og 3. mgr. 2.9.1. gr. byggingar­reglugerðar (liðir 2 og 4 hér að framan) eru í eðli sínu bráðabirgðaúrræði sem unnt er að beita tafarlaust án þess að stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin að undangenginni málsmeðferð samkvæmt stjórnsýslulögum. Gæta ber meðalhófs við beitingu heimildanna, samanber einnig lið 1 hér að framan. Telji leyfisveitandi að skilyrði séu til beitingar heimildarinnar sendir hann hlutaðeigandi eiganda og eftir atvikum umráðamanni bréf þar sem stöðvun/lokun er tilkynnt.“ Kærandi hafi á öllum stigum málsins fengið andmælarétt og hæfilegan frest til svara. Fyrstu bréf hafi verið send á fyrri eigendur þar sem fasteignaskrá hafði ekki verið uppfærð. Ákvörðun um stöðvun hafi verið tekin strax eftir skoðun og myndatökur á staðnum og hún tilkynnt daginn eftir þá skoðun. Ekki hafi verið talið unnt að leyfa framkvæmdir að hluta í ljósi umfangs framkvæmda sem væru að miklu leyti byggingarleyfisskyldar og þar með háðar umsögn Minjastofnunar.

—–

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 30. apríl 2020 að viðstöddum fyrirsvarsmanni kæranda og fulltrúa Reykjavíkurborgar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um hvort framkvæmdir sem standa yfir innan íbúðar kæranda á neðri hæð Urðarstígs 9 séu byggingarleyfisskyldar og þar með hvort ákvörðun byggingar­fulltrúa frá 24. janúar 2020 um stöðvun framkvæmdanna hafi verið lögmæt.

Samkvæmt 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Ráðherra getur í reglugerð kveðið á um að minni háttar mannvirkjagerð eða smávægilegar breytingar á mannvirkjum skuli undanþiggja byggingarleyfi eða að slíkar framkvæmdir séu einungis tilkynningaskyldar. Í gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar  nr. 112/2012 er kveðið á um hvaða framkvæmdir séu undanþegnar byggingarleyfi. Þar er tekið fram að allt viðhald innanhúss í íbúðarhúsnæði, s.s. endurnýjun innréttinga, breytingar eða endurnýjun á léttum innveggjum, viðhald lagna­búnaðar innan íbúðar o.þ.h. sé undanþegið byggingarleyfi. Minniháttar breytingar á burðar­veggjum, eldvarnar­veggjum, votrými eða eldhúsi innan íbúðar eru heimilar án byggingarleyfis enda sé leyfis­veitanda tilkynnt um framkvæmdir áður en þær hefjast. Leiki vafi á um byggingarleyfisskyldu framkvæmda skal leita niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar um það álitamál samkvæmt 4. mgr. 9. gr. laga um mannvirki.

Kærandi hefur byggt málatilbúnað sinn á því að afstaðnar og fyrirhugaðar framkvæmdir í íbúð hans séu ekki háðar byggingarleyfi enda ekki verið hróflað við burðarvirki húss eða vatnslögnum breytt. Byggingaryfirvöld staðhæfa hins vegar að átt hafi verið við burðarvirki hússins og vatnslögunum breytt og séu þær framkvæmdir byggingarleyfisskyldar. Er því uppi ágreiningur um hvaða framkvæmdir hafi átt sér stað í nefndri íbúð.

Ekki liggja fyrir í málinu byggingarnefndarteikningar, hvorki aðaluppdrættir né séruppdrættir, ljósmyndir eða önnur gögn sem sýna hvernig skipulag íbúðar og lagnakerfis hennar hafi verið áður en framkvæmdir hófust. Hefur úrskurðarnefndin undir rekstri málsins óskað eftir upplýsingum og gögnum frá kæranda og byggingaryfirvöldum Reykjavíkurborgar í því skyni að varpa ljósi á hvað þegar hafi verið framkvæmt og um óloknar fyrirhugaðar framkvæmdir í umræddri íbúð kæranda og hefur nefndin skoðað aðstæður á vettvangi. Þrátt fyrir það liggja  ekki fyrir upplýsingar og gögn sem með viðhlítandi hætti verður stuðst við til að skera úr um leyfisskyldu umdeildra framkvæmda. Auk ágreinings um byggingarleyfisskyldu er deilt um hvaða framkvæmdir hafa átt sér stað. Verður af þeim sökum ekki hjá því komist að vísa þeim þætti málsins frá úrskurðarnefndinni.

Í lögum um mannvirki er byggingarfulltrúa veitt úrræði til þess að halda uppi og verja þá hagsmuni sem búa að baki lögunum. Meðal annars getur hann stöðvað framkvæmdir sem hafnar eru án lögmælts byggingarleyfis, sbr. 55. gr. laganna. Slík ákvörðun er í eðli sínu úrræði til bráðabirgða þar til bætt hefur verið úr ætluðum annmörkum og eðli máls samkvæmt getur verið nauðsynlegt að beita úrræðinu með litlum sem engum fyrirvara og án ítarlegrar rann­sóknar. Í því máli sem hér um ræðir kom fulltrúi embættis byggingarfulltrúa á vettvang þar sem áttu sér stað allmiklar framkvæmdir í 99 ára gömlu fjöleignarhúsi og fyrir lágu kvartanir íbúa efri hæðar sem töldu að burðarvirki íbúðar þeirra hafi verið veikt. Lágu því efnisrök fyrir því að stöðva framkvæmdir tímabundið á meðan málið væri rannsakað.

Hin kærða ákvörðun fól í sér stöðvun allra framkvæmda án tillits til þess hvort einstakir þættir þeirra væru háðir byggingarleyfi og hefur stöðvunin staðið frá 24. janúar 2020. Í ljósi þess ágreinings sem uppi var um hvað framkvæmt hafði verið og þar með um byggingarleyfisskyldu einstakra þátta framkvæmdanna bar byggingarfulltrúa að fylgja eftir ákvörðun sinni með frekari rannsókn og staðfestingu á byggingarleyfisskyldu hinna einstöku þátta. Eins og fram hefur komið er það mat úrskurðarnefndarinnar að ekki liggi fyrir viðhlítandi gögn sem leyst gætu úr fyrirspurn kæranda um byggingarleyfisskyldu. Af framangreindum ástæðum verður að telja að ekki séu lengur efnisrök fyrir því að stöðvun framkvæmda verði fram haldið í skjóli hinnar kærðu ákvörðunar byggingarfulltrúa þegar litið er til rannsóknar- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins.

Úrskurðarorð:

Fyrirspurn um byggingarleyfisskyldu framkvæmda við Urðarstíg 9 er vísað frá úrskurðar­nefndinni.

Ákvörðun byggingarfulltrúa frá 24. janúar 2020 um stöðvun framkvæmda og að sótt verði um byggingarleyfi er felld úr gildi.