Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

15/2024 Primex

Með

Árið 2024, föstudaginn 24. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor. Geir Oddsson auðlindafræðingur tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 15/2024, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 9. janúar 2024 um álagningu gjalds að fjárhæð kr. 1.824.000 vegna vinnu við gerð tillögu að breyttu starfsleyfi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. febrúar 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Primex ehf. ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 9. janúar 2024 um álagningu gjalds að fjárhæð kr. 1.824.000 vegna vinnu við gerð tillögu að breyttu starfsleyfi kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 18. mars 2024.

Málavextir: Kærandi rekur kítín- og kítósanframleiðslu á Siglufirði og hefur til þess starfsleyfi frá Umhverfisstofnun sem gefið er út á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Var leyfið gefið út 3. júní 2015 og er gildistími þess til 3. júní 2031. Í apríl 2022 óskaði kærandi eftir upplýsingum varðandi starfsleyfi fyrir framleiðslu á saltsýru (HCl), vítissóda (NaOH) og klór (NaClO). Í svari Umhverfisstofnunar, dags. 4. s.m., kom fram að breyta þyrfti starfsleyfi félagsins, en til að byrja með þyrfti að athuga hjá Skipulagsstofnun hvort breytingin væri matsskyld. Með bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 12. júlí 2022, var kærandi upplýstur um að breytingin kalli ekki á málsmeðferð á grundvelli laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Með erindi til Umhverfisstofnunar, dags. 18. október s.á., sótti kærandi um fyrirhugaða breytingu á starfsemi. Hinn 3. nóvember s.á. sendi stofnunin tilkynningu til kæranda um staðfestingu á móttöku umsóknar. Fram kom í tilkynningunni að fyrir vinnu stofnunarinnar við breytingu á starfsleyfi, sbr. 14. gr. laga nr. 7/1998, skuli greiða „tímagjald skv. 1. gr. gjaldskrárinnar, [19.000] vegna vinnu sérfræðinga, sbr. 4. mgr. 4. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar.“ Jafnframt kom fram áður en til innheimtu gjaldsins kæmi yrði kærandi upplýstur um umfang vinnunnar.

Hinn 15. mars 2023 sendi Umhverfisstofnun kæranda tölvupóst með drögum að breyttu starfsleyfi og óskaði eftir athugasemdum. Kærandi svaraði stofnuninni 27. s.m. og fór fram á að starfsleyfið myndi haldast óbreytt vegna framleiðslu á kítín og kítósan, einu breytingarnar ættu að vera „viðbætur vegna sýru og sódavinnslu“. Í svari stofnunarinnar 30. s.m. kom fram að breytingar á starfsleyfinu væru að mestu vegna „sýru- og sódaframleiðslunnar“, en einnig hafi verið gerðar aðrar breytingar og uppfærslur. Kom og fram að þegar starfsleyfi væri „tekið upp til breytinga“ væri ávallt þörf á endurskoðun leyfisins. Uppfærð drög voru svo send kæranda með tölvupósti 22. ágúst s.á. Hinn 18. nóvember s.á. tilkynnti kærandi Umhverfisstofnun að fyrirtækið félli frá fyrirhugaðri breytingu á gildandi starfsleyfi. Vegna vinnu við breytingu á starfsleyfi kæranda gaf Umhverfisstofnun út reikning 9. janúar 2024 þar sem kæranda var gert að greiða kr. 1.824.000. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að umsókn hans um breytt starfsleyfi hafi einungis falið í sér útvíkkun starfsleyfisins þannig að það tæki til nýrra þátta vegna framleiðslu á saltsýru, vítissóda og klór. Í aðdraganda umsóknarinnar hafi starfsmenn kæranda átt í ýmsum samskiptum við Umhverfisstofnun og m.a. spurt hvort ekki væri öruggt að „núverandi starfsleyfi haldi sér alltaf.“ Í svari stofnunarinnar 4. október 2022 hafi komið fram að ef breytingin yrði kærð og felld úr gildi yrði það aðeins breytingin sem væri ógild. Ekki hafi verið unnt að skilja svör stofnunarinnar öðruvísi en svo að ekki stæði til að gera breytingar á þeim hluta starfsleyfisins sem umsóknin hafi ekki lotið að. Í öllu falli hafi stofnuninni borið að veita kæranda skýr svör ef til stæði að gera slíkar breytingar, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og góða stjórnsýsluframkvæmd. Eftir að hafa yfirfarið drög að breyttu starfsleyfi Umhverfisstofnunar hafi komið í ljós að nýtt starfsleyfi myndi leggja umtalsverðar kvaðir á kæranda sem hafi varðað þá starfsemi sem hann hafi þegar haft gilt starfsleyfi fyrir. Í ljósi þess hversu íþyngjandi nýtt starfsleyfi myndi verða hafi kærandi ákveðið að falla frá umsókninni.

Yfirlit yfir tímaskráningu starfsmanna Umhverfisstofnunar vegna vinnu við gerð tillögu að breyttu starfsleyfi sé afar ónákvæmt og hafi ekki að geyma greinargóða sundurliðun á verkþáttum starfsmanna stofnunarinnar. Skipta megi skýringum í tímaskráningunni upp með eftirfarandi hætti: 83,24 klst í gerð tillögu, 11,06 klst í mat á umsókn og 1,5 klst í yfirlestur. Samtals sé um að ræða 95,8 klst í vinnu stofnunarinnar. Rétt sé að athuga að þegar kæranda hafi borist drög að breyttu starfsleyfi 15. mars 2023 þá hafi 89 klst vinna þegar fallið til.

Við gjaldtöku vegna breytinga á starfsleyfi kæranda beri að leggja til grundvallar þá gjaldskrá sem hafi verið í gildi þegar tilkynnt hafi verið um fyrirhugaðar breytingar, þ.e. 18. október 2022. Því verði einungis eldri gjaldskrá nr. 535/2015 lögð til grundvallar í máli þessu en ekki yngri gjaldskrá nr. 206/2023. Í öllu falli hafi 80,55 klst verið skráðar á gildistíma eldir reglugerðarinnar, en 15,25 klst eftir að sú yngri hafi tekið gildi. Beiting nýrrar gjaldskrár afturvirkt myndi ganga gegn meginreglunni um bann við afturvirkni laga svo og reglu 77. gr. stjórnarskrárinnar. Þá hafi Umhverfisstofnun ekki farið að 3. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015, en samkvæmt ákvæðinu hafi stofnuninni borið að gera kæranda grein fyrir því tafarlaust þegar ljóst væri að kostnaður við breytingu færi umfram kr. 158.200 og hvert umfang þeirrar vinnu yrði. Samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar hafi unninn tímafjöldi hinn 7. nóvember 2022 þegar náð því marki að kostnaður væri kominn upp fyrir framangreint viðmið.

Skráningar í verkbókhaldi Umhverfisstofnunar, sem lagðar séu til grundvallar umþrættri gjaldtöku, séu í litlu útskýrðar og feli að mestu í sér tímaskráningar starfsmanna án nánari tilgreiningar. Kærandi hafi kallað eftir nánari skýringum, en fengið þau svör að ekki væru til frekari skýringar á einstökum verkliðum. Hafi stofnunin því ekki sýnt fram á með fullnægjandi hætti að tímagjald stofnunarinnar samsvari þeim kostnaði sem hafi hlotist vegna vinnu starfsmanna hennar, enda liggi engin gögn fyrir um þá verkhluta sem tilgreindir séu í yfirlitinu. Hin kærða gjaldtaka sé af þessari ástæðu úr hófi að teknu tilliti til umfangs verkefnisins, sbr. einnig áætlaðan kostnað við breytingu á stafsleyfi skv. 3. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015.

Um breytingu á starfsleyfi gildi 14. gr. laga nr. 7/1998 en þar segi í 1. mgr. að útgefandi starfsleyfis skuli endurskoða starfsleyfi, sbr. 6. gr. eftir, eftir því sem við eigi. Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 66/2017, um breytingu á lögum nr. 7/1998, hafi í umfjöllun um 7. gr. verið vísað til þess að framangreind 14. gr. væri innleiðing á 20. gr. tilskipunar 2010/75/ESB. Í íslenskri þýðingu tilskipunarinnar segi m.a. að umsókn um leyfi vegna breytinga sem rekstraraðili áformi og ákvörðun lögbærs yfirvalds „skulu taka til þeirra hluta stöðvarinnar og þeirra atriða sem eru tilgreind í 12. gr. sem þessi umtalsverða breyting gæti haft áhrif á.“ Sú breyting á starfsemi sem kærandi hafi áformað hafi takmarkast við að bæta við nýjum þætti, en að öðru leyti hafi ekki verið um að ræða breytingar á starfseminni. Samkvæmt 14. gr. laga nr. 7/1998 og 20. gr. tilskipunar 2010/75/ESB, sbr. og einnig meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, hafi Umhverfisstofnun verið óheimilt að ganga lengra í endurskoðun starfsleyfis heldur en þörf hafi verið á til að mæta þeim kröfum sem hafi beinlínis varðað breytta starfsemi kæranda. Þannig hafi endurskoðun starfsleyfisins einungis átt að taka til uppfærslu á leyfinu „eftir því sem við á“ um þá starfsemi sem fyrirhugað var að bæta við fyrri starfsemi kæranda. Þá beri að horfa til þess að kærandi hafi verið með gilt starfsleyfi og hafi Umhverfisstofnun því verið óheimilt að nota nýja starfsemi kæranda sem „tylliástæðu“ til að setja kæranda íþyngjandi skilyrði. Sú vinna sem Umhverfisstofnun hafi lagt í vegna breytingar á starfsleyfið hafi því verið óumbeðin, óþörf og ólögmæt.

Eftir því sem komist verði næst byggist gjaldskrá Umhverfisstofnunar á rekstraráætlun stofnunarinnar. Kærandi hafi ekki undir höndum þá útreikninga sem sé grundvöllur gjaldskrár stofnunarinnar, en byggt sé því að hún eigi sér ekki stoð í lögum. Þannig segi í 2. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 að upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skuli byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Skorað sé á úrskurðarnefndina að afla viðeigandi upplýsinga og leggja mat á hvort framangreind gjaldtaka og tímagjald samræmist þeirri vinnu sem umrædd heimild taki til, m.a. að teknu tilliti til fjárveitinga til stofnunarinnar og lögbundins hlutverks. Enn fremur sé byggt á því að sé tímaskráning starfsmanna stofnunarinnar í samræmi við raunverulega vinnu við umsókn kæranda þá hafi sú vinna að stórum hluta verið tilefnislaus, enda ekki þörf á að ráðast í að taka starfsleyfi kæranda upp í heild sinni.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Stofnunin vísar til þess að breytingin sem kærandi hafi sótt um hafi verið fyrir framleiðslu ólífrænna efna sem falli undir tölul. 4.2 í viðauka I við lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Lögin kveði ekki skýrt á um málsmeðferð vegna umsókna um breytingu á starfsleyfum fyrir utan að hana þurfi að auglýsa ef um sé að ræða breytingu á starfsleyfisskilyrðum, sbr. 3. mgr. 6. gr. laganna. Breytingar hafi í fyrsta lagi verið gerðar með tilliti til BAT-niðurstaðna. Þar sem BAT-niðurstöður hafi legið fyrir þá hafi verið tekið mið af þeim við gerð skilyrða starfsleyfisins. Mesta vinnan hafi farið í að ákveða hvaða skilyrði og hvaða viðmiðunarmörk ættu að vera í starfsleyfinu, en eins og sjá megi af starfsleyfistillögunni hafi þurft að taka mið af tveimur BAT-niðurstöðum. Vinna sérfræðinga við að kynna sér BAT-niðurstöður hafi ekki verið skráð á starfsleyfismálið í verkbókhaldi og hafi sá hluti vinnunnar því ekki verið með í gjaldinu.

Í öðru lagi hafi breytingar verið gerðar á starfsleyfi kæranda vegna laga- og reglugerðarbreytinga. Umhverfisstofnun hafi heimild í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 til þess að breyta starfsleyfi áður en gildistími þess sé liðinn vegna breytinga á reglum um mengunarvarnir. Frá útgáfu leyfisins hafi orðið miklar breytingar á regluverki um mengunarvarnir, svo sem á lögum nr. 7/1998 vegna innleiðingar tilskipunar 2010/75/EB og setningu reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Uppfærsla lagaákvæða hafi ekki tekið langan tíma, mögulega 1–2 klst. Ekki sé um óhóflega vinnu að ræða þar sem rekstraraðila beri að fara eftir gildandi lögum og reglugerðum, sbr. gr. 1.1. í starfsleyfi kæranda og 40. gr. laga nr. 7/1998, sbr. 56. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit.

Að lokum hafi breytingar verið gerðar á starfsleyfinu til samræmis við samþykkta Vatnaáætlun fyrir Ísland 2022–2027 sem tekið hafi gildi 6. apríl 2022. Umhverfisstofnun hafi hinn 18. ágúst 2023 óskað eftir mati á áhrifum á ástandi og umhverfismarkmiði þeirra vatnshlota sem hafi tengst fyrirhugaðri starfsemi. Óskað hafi verið eftir þeim upplýsingum til að tryggja að við undirbúning leyfisins yrði lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála fylgt sem og þeirri stefnumörkun sem komi fram í áðurnefndri vatnaáætlun. Ein stærsta breytingin á starfsleyfi kærandi hafi verið ákvæði um vöktun á vatnshlotinu sem kærandi losi í vegna starfsemi hans.

Umhverfisstofnun mótmæli því að hægt sé að skilja svör starfsmanns stofnunarinnar frá 4. október 2022 á þann veg að ekki stæði til að gera breytingar á gildandi starfsleyfi. Vísað sé tölvupósts frá 26. s.m. þar sem stofnunin hafi upplýst kæranda að þar sem um væri að ræða nýja framleiðslulínu þá myndi það krefjast umtalsverðra breyting á starfsleyfinu og að fyrirtækið mætti búast við því að starfsleyfisvinnslan gæti tekið sex mánuði.

Á tímabilinu 26. október 2022 til 1. mars 2023 hafi gjaldskrá Umhverfisstofnunar nr. 535/2015 verið í gildi, en frá 1. mars til 29. ágúst 2023 hafi gjaldskrá nr. 206/2023 gilt. Í áðurgildandi gjaldskrá hafi verið gerður greinarmunur á gjaldi samkvæmt 14. gr. laga nr. 7/1998 annars vegar og 15. gr. laganna hins vegar. Í kæru sé byggt á því að innheimta hefði átt kr. 158.200 samkvæmt 3. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar, en líklega mun kæranda hafa átt við 5. mgr. 4. gr. Sú málsgrein lúti að innheimtu gjalds fyrir endurskoðun og breytingu á starfsleyfi samkvæmt 15. gr. laga nr. 7/1998, en sú innheimta eigi ekki við þar sem í málinu hafi verið um að ræða breytingu samkvæmt 14. gr. laganna. Bent sé á að í móttökustaðfestingu Umhverfisstofnunar frá 3. nóvember hafi kærandi verið upplýstur um að fyrir vinnu stofnunarinnar skyldi greiða tímagjald samkvæmt 1. gr. gjaldskrárinnar, sem hafi verið kr. 19.000, sbr. 4. mgr. 4. gr. hennar.

Að beiðni kæranda hafi Umhverfisstofnun sent verkbókhald í töfluskjali sem innihaldi tímaskráningar, verkhlutar og nafn starfsmanns. Að mati stofnunarinnar séu það fullnægjandi upplýsingar. Bent sé á að sérfræðingar stofnunarinnar skrái ekki niður nákvæmlega hvaða verkefnum þeir sinni hverju sinni. Vinnan sé skráð í verkbókhald, en undir hverju verknúmeri séu nokkrir verkhlutar, m.a. mat á umsókn og gerð tillögu. Áhersla sé lögð á að sérfræðingar skrái undir hvaða verkhluta viðkomandi vinna falli en ekki nákvæmlega hvaða faglegu þáttum þeir sinni.

Mengunarbótareglan eða greiðslureglan kveði á um að sá sem mengi beri að jafnaði þann kostnað sem hljótist af því að koma í veg fyrir eða draga úr áhrifum vegna mengunar. Með reglunni sé mengunarvaldur gerður ábyrgur og meðvitaður um ábyrgð sína. Umrædd regla sé forsenda gjaldskrárákvæða um gjöld fyrir vinnslu starfsleyfis og eftirlit með mengandi starfsemi. Kostnaður vegna vinnu við starfsleyfi og eftirlit með starfsemi eigi ekki að falla á almenning heldur rekstraraðila mengandi starfsemi. Sú vinna sem hafi farið í gera breytingar á starfsleyfi kæranda eigi að vera greiddur af fyrirtækinu en ekki almenningi.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Í athugasemdum kæranda er bent á að sú vinna sem Umhverfisstofnun telji upp í umsögn sinni lúti að endurskoðun sem allajafna fari fram við endurnýjun starfsleyfis eða þegar sótt sé um nýtt starfsleyfi. Slíkt hefði ekki átt að koma til álita vegna þeirra breytinga sem óskað hafi verið eftir af hálfu kæranda, enda til staðar gilt starfsleyfi út árið 2031. Í öllu falli hefði slík endurskoðun þurft að fela í sér sjálfstæða ákvörðun og byggja á sérstakri lagaheimild. Ítrekuð séu þau sjónarmið að skýrlega komi fram í 14. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og 20. gr. tilskipunar 2010/75/ESB að uppfæra skuli leyfið „eftir því sem við á.“ Með endurskoðun starfsleyfisins í heild hafi stofnunin farið út fyrir framangreindan lagaáskilnað og meðalhófsreglu.

Umhverfisstofnun byggi á því að 4. mgr. 4. gr. þágildandi gjaldskrár nr. 535/2015, sbr. 14. gr. laga nr. 7/1998, eigi við í málinu. Í raun myndi kærandi ekki gera athugasemd við það nema fyrir þær sakir að verulegur hluti vinnu stofnunarinnar sé til kominn vegna endurskoðunar starfsleyfisins, en ekki vegna þeirra breytinga sem kærandi hafi óskað eftir. Hafi á annað borð verið fyrir hendi heimild til að ráðast í þá endurskoðun þá hljóti gjaldtökuheimildin að þurfa að byggjast á 5. mgr. 4. gr. sem vísi til endurskoðunar samkvæmt 15. gr. laga nr. 7/1998.

Fjárhæð þess gjalds sem Umhverfisstofnun áskilji fyrir eftirlit sérfræðinga stofnunarinnar megi jafna við þóknun sérfræðinga sem selji þjónustu sína á samkeppnismarkaði. Sú skráning sem sérfræðingar stofnunarinnar viðhafi sé í engu samræmi við þær kröfur sem gerðar séu til slíkra sérfræðinga við veitingu almennrar sérfræðiþjónustu. Að mati kæranda ættu kröfur til stofnunarinnar um nákvæmni skráningar að vera enn ríkari, enda séu þeir aðilar sem lúti eftirlit stofnunarinnar nauðbeygðir til að eiga í „viðskiptum“ við stofnunina og verða því að eiga þess kost að geta yfirfarið og sannreynt gildi tímaskráningar og þeirrar þóknunar sem krafist sé.

Svonefnd mengunarbótaregla hafi einungis þýðingu að því leytinu til sem hún hafi verið innleidd í íslensk lög með gjaldtökuheimildum sem uppfylli kröfur laga og stjórnarskrárinnar. Umhverfisstofnun segi í umsögn sinni að hún telji rétt að kostnaðurinn sem hljótist af umræddri vinnu stofnunarinnar sé greiddur af fyrirtækinu en ekki almenningi. Kærandi minni stofnunina á að þrátt fyrir þá skoðun hennar sé það Alþingi sem ákveði með lögum hvar og hvernig skuli staðið að fjáröflun til hins opinbera innan þeirra marka sem stjórnarskráin setji.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Umhverfisstofnunar um að leggja á kæranda gjald að fjárhæð kr. 1.824.000 vegna vinnu við gerð tillögu að breyttu starfsleyfi. Svo sem greinir í málavöxtum rekur kærandi kítín- og kítósanframleiðslu á Siglufirði, en fyrir liggur að kærandi tilkynnti Umhverfisstofnun um þau áform sín að hefja framleiðslu á saltsýru (HCl), vítissóda (NaOH) og klór (NaClO). Í drögum Umhverfisstofnunar að breyttu starfsleyfi sem send voru kæranda var að finna tillögur sem vörðuðu fleiri þætti en þá viðbótarframleiðslu sem hann stefndi að, en forsendum þeirra tillagna hefur verið lýst af Umhverfisstofnun fyrir úrskurðarnefndinni. Kærandi féll á hinn bóginn frá fyrirhuguðum framleiðsluáformum og er starfsleyfi hans óbreytt.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Í 2. mgr. lagagreinarinnar er kveðið á um að útgefanda starfsleyfis sé heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess sé liðinn vegna breyttra forsendna, sem þar eru nánar taldar. Í 2. mgr. 14. gr. laganna er þessu til viðbótar mælt fyrir um skyldu rekstraraðila til að upplýsa um fyrirhugaða breytingu á starfsemi sem hann áformi og skal þá endurskoða starfsleyfið sé álitið að breytingin sé umtalsverð. Í 3. mgr. lagagreinarinnar er kveðið á um að breyting teljist umtalsverð ef hún nær þeim viðmiðunargildum fyrir afkastagetu sem sett eru fram í viðauka I. Fyrir liggur að sú starfsemi sem kærandi sóttist eftir fellur undir ákvæði töluliðar 4.2 í viðauka I við lögin, þ.e. framleiðsla ólífrænna efna, og verður því að telja að áformin hafi falið í sér breyttar forsendur þannig að tilefni hafi verið til endurskoðunar á starfsleyfi. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem kærandi hefur fært fram fyrir úrskurðarnefndinni í máli þessu þykir rétt að benda á að Umhverfisstofnun hefði mátt gefa kæranda skýrari leiðbeiningar um þessa málsmeðferð og þær breytingar sem vænta mætti að gerðar yrðu á starfsleyfi hans við þessa endurskoðun.

Að meginstefnu til er fjár til lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með skattheimtu. Umhverfisstofnun er þó heimilt að taka gjald fyrir útgáfu starfsleyfa, sem og endurskoðun eða breytingar á starfsleyfum, sbr. 6. gr. Þá skal ráðherra samkvæmt 2. mgr. 52. gr. laganna setja, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni er falið að annast eða stofnunin tekur að sér. Skal upphæð gjalds taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal hún byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birta í B-deild Stjórnartíðinda.

Á grundvelli fyrrgreindrar gjaldtökuheimildar var sett gjaldskrá nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar og tók hún gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2015. Gjaldskráin féll svo úr gildi 2. mars 2023 við gildstöku gjaldskrár nr. 206/2023. Fyrir liggur að kærandi tilkynnti Umhverfisstofnun um fyrirhugaða breytingu á starfsemi 18. október 2022 og var kæranda send bréf um staðfestingu á móttöku umsóknar 3. nóvember s.á. Í því bréfi kemur fram að fyrir vinnu við breytingar á starfsleyfi, sbr. 14. gr. laga nr. 7/1998, skuli „greiða tímagjald skv. 1. gr. gjaldskrárinnar, [19.000] vegna vinnu sérfræðinga, sbr. 4. mgr. 4. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar.“ Með hliðsjón af því bar Umhverfisstofnun að byggja hina kærðu álagningu á gjaldskrá nr. 535/2015. Gögn málsins bera ekki með sér að gjaldskrá nr. 206/2023 hafi verið lögð til grundvallar álagningu.

Fyrirmæli 4. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 hljóðuðu svo: „Fyrir mat Umhverfisstofnunar á tilkynningu um breytingar á starfsleyfi, sbr. 14. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og 14. gr. laga um meðhöndlun úrgangs, skal greiða tímagjald skv. 1. gr. gjaldskrárinnar vegna vinnu sérfræðinga. Reikningur skal gefinn út þegar ákvörðun Umhverfisstofnunar liggur fyrir.“ Í 1. gr. gjaldskrárinnar var svo kveðið á um að Umhverfistofnun innheimti gjald samkvæmt gjaldskránni sem næmi kr. 19.000 „á hverja klukkustund fyrir sérfræðing fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni eru falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt er að taka gjald fyrir.“ Á því er byggt af Umhverfisstofnun að 5. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar eigi ekki við þar sem hún varði reglulega endurskoðun starfsleyfis skv. 15. gr. laga nr. 7/1998, svo sem hefur komið fram við meðferð málsins.

Með hliðsjón af orðalagi tilvísaðrar 4. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 verður að telja að Umhverfisstofnun hafi ekki verið heimilt að innheimta gjald fyrir aðra vinnu á grundvelli þeirrar greinar en þá sem laut að mati á tilkynningu kæranda um breytingu á starfsleyfi. Samkvæmt verkbókhaldi Umhverfisstofnunar fór sjö klukkustunda vinna í mat á umsókn kæranda frá því að hann tilkynnti 18. október 2022 um fyrirhugaða breytingu á starfsemi þar til stofnunin staðfesti með bréfi, dags. 3. nóvember s.á., að umsóknin væri fullnægjandi og að stofnunin myndi hefja vinnu að gerð tillögu að starfsleyfi. Þykir því ljóst að umtalsverður hluti hinnar kærðu álagningar þjónustugjalds, eða kr. 1.691.000 fyrir 89 klst sérfræðivinnu, átti sér ekki viðhlítandi stoð í þágildandi gjaldskrá Umhverfisstofnunar. Verður sá hluti hinnar kærðu álagningar því felldur úr gildi.

 Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 9. janúar 2024 um álagningu gjalds að þeim hluta er varðar vinnu umfram mat á tilkynningu kæranda um breytingu á starfsemi, samtals að fjárhæð kr. 1.691.000. Að öðru leyti stendur hin kærða ákvörðun óröskuð.

1/2024 Svínabú að Minni-Vatnsleysu

Með

Árið 2024, fimmtudaginn 11. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættur var Arnór Snæbjörnsson formaður. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur tóku þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 1/2024, kæra á ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurnesja frá 7. desember 2023, um að samþykkja starfsleyfi fyrir svínabú Síldar og fisks ehf.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 31. desember 2023, er barst nefndinni 2. janúar 2024, kæra eigendur, Stóru-Vatnsleysu 1 og Vatnsleysu 2, þá ákvörðun Heilbrigðis­nefndar Suðurnesja frá 7. desember 2023, um að samþykkja starfsleyfi fyrir svínabú Síldar og fisks ehf., sem gefið var út af Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja degi síðar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja 29. janúar 2024.

Málavextir: Á fundi 7. desember 2023 fól Heilbrigðisnefnd Suðurnesja Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja að gefa út starfsleyfi til Síldar og fisks ehf. til reksturs svínabús á Minni-Vatnsleysu. Var starfsleyfið gefið út degi síðar af Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja. Gildistími leyfisins er í tvö ár og eru þar gerðar kröfur um tímasettar úrbætur vegna mengunarvarna. Um var að ræða endurnýjun á starfsleyfi sem gefið hafði verið út 16. desember 2010 með gildistíma til 16. desember 2022. Frá 16. desember 2022 til 7. desember 2023 hafði starfsleyfi svínabúsins verið framlengt af heilbrigðisnefndinni með heimild í 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, þar sem fyrir lá umsókn um nýtt starfsleyfi.

 Málsrök kærenda: Kærendur rekja að þeir búa í næsta nágrenni við svínabúið og sé fjarlægðin í þau eldishús sem næst séu íbúðarhúsinu að Stóru-Vatnsleysu um 280 metrar og um 120 metrar séu frá þeim að merkjum Vatnsleysujarðanna. Sé það langt innan þeirra marka sem tilgreind séu sem fjarlægðarmörk fyrir svínabú af þeirri stærð sem hér um ræði. Nálægð svínabúsins við land Stóru-Vatnsleysu hafi það í för með sér að möguleikar til nýtingar landsins, s.s. til íbúðabyggðar sé ónýtur. Aldrei hafi verið leitað til kærenda um leyfi fyrir afnot af landi þeirra sem áhrifa- og þynningarsvæði fyrir loftmengun sem stafi frá búinu. Geti ekki talist eðlilegt að kærendum sé ætlað að veita svínabúinu það svæði fyrir starfsemi sína.

Starfsemi svínabúsins valdi verulegum óþægindum, sérstaklega vegna ólyktar sem berist frá búinu og leggi yfir jörðina og byggð á henni. Lyktin geti verið svo mikil að ekki sé hægt að aðhafast úti við, hengja upp þvott eða opna glugga á húsum. Áður hefði verið stundaður hefðbundinn búskapur með kýr og kindur á báðum jörðunum, sem hafi í tímans rás orðið að svínabúi á Minni-Vatnsleysu, sem orðin sé að verksmiðjuframleiðslu í svo stórum stíl að loftmengun sé orðin verulegt vandamál. Sú starfsemi eigi ekkert skylt við hefðbundinn landbúnað og teljist frekar vera mengandi iðnaðarstarfsemi, sem ekki eigi heima í nábýli við íbúðabyggð.

Í gegnum tíðina hafi kærendur gert athugasemdir við reksturinn með símtölum, tölvupóstum og bréfum og kvartað til Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja vegna óþæginda af starfseminni. Þeim kvörtunum hafi lítið verið sinnt þótt heilbrigðisfulltrúar hafi mætt til vettvangsskoðunar í einhverjum tilvikum og sagst ætla að fylgja málum eftir með kröfum um úrbætur og eftirfylgni. Kærendur hafi ekki orðið varir neinna úrbóta í þeim efnum.

Árið 2010 hefðu kærendur, ásamt öðrum íbúum á svæðinu, m.a. gert athugasemdir varðandi loftmengun vegna starfsleyfisskilyrða sem þá voru auglýst. Samkvæmt starfsleyfi frá 2010 hafi útblæstri allra eldishúsa átt að vera veitt í gegnum lífsíu (e. biofilter), sem aldrei hefði komið til framkvæmda nema að takmörkuðu leyti, enda sé það enn á dagskrá samkvæmt skilyrðum í nýútgefnu starfsleyfi. Ekki sé að merkja í reynd að þær lífsíur sem til staðar séu hafi dregið úr loftmengun svo nokkru nemi. Kærendur hafi því efasemdir um að einhverra breytinga megi vænta með nýju starfsleyfi varðandi loftmengun.

Í hinu umdeilda starfsleyfi hafi ekki verið brugðist við athugasemdum kærenda og annarra íbúa á nokkurn hátt. Gerðar hafi verið athugasemdir við ákvæði um að heimila ætti dreifingu svínamykju á jörð. Sé það með öllu óásættanlegt að gefin sé möguleiki á því, að eigendum nágrannajarða forspurðum.

Með bréfi kærenda o.fl. til Heilbrigðisnefndar Suðurnesja, dags. 15. desember 2022, hafi verið vakin athygli á hugsanlegri hættu á skaðsemi mengunar í útblæstri verksmiðjubúa á heilsu fólks og vísað til rannsókna erlendra háskóla í þeim efnum og hafi það bréf jafnframt fylgt með athugasemdum kærenda við drög að starfsleyfisskilyrðum vegna nýs starfsleyfis. Í hinu nýja starfsleyfi hafi alfarið verið skautað framhjá því sem þar hafi komið fram.

 Málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Við vinnslu hins umþrætta starfsleyfis hafi verið kappkostað að fylgja ákvæðum II. kafla laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir ásamt II. kafla reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit.

Við vinnslu starfsleyfisins hafi verið horft til nýjustu rannsókna á uppbyggingu, rekstri og virkni lífsía. Það sé mat nefndarinnar að krafa um að slíkum búnaði verði komið upp til að hreinsa útblástur frá eldishúsum sem hýsa muni 50 eða fleiri dýr og útloftun frá forþró verði til þess að halda megi lyktarmengun frá búinu í skefjum. Af rannsóknum og gögnum sem byggt hafi verið á við gerð starfsleyfisins megi sjá að verði fylgt kröfum sem gerðar séu í leyfinu muni ekki stafa lyktarmengun frá búrekstrinum.

 Fjarlægð frá eldishúsum að næsta íbúðarhúsi sé um 310 m. Samkvæmt 6. gr. núgildandi reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína, sé lágmarksfjarlægð á skilgreindu landbúnaðarsvæði, frá eldishúsi að næsta íbúðarhúsi 300 m. Rekstur svínabús að Minni-Vatnsleysu hafi hins vegar hafist löngu fyrir setningu þeirrar reglu og ekki megi ráða af orðalagi fyrri reglu sama efnis, í 137. gr. heilbrigðisreglugerðar nr. 149/1990, að fyrirmælum þessum hafi verið ætlað að vera afturvirk. Samkvæmt skipulagsuppdrætti Aðalskipulags Sveitarfélagsins Voga 2008–2028 sé jörðin Stóra-Vatnsleysa á landbúnaðarsvæði, L1. Um heimild til dreifingar svínamykju á sameignarlandi sé í lið 6.8 sé gerð krafa um að skriflegur samningur liggi til grundvallar dreifingu á önnur eignalönd en þau sem tilheyri svínabúinu. Einnig sé skv. lið 6.12 bannað að dreifa skít nær mannabústöðum en sem nemi 500 m, auk þess sem taka skuli tillit til atriða á borð við útivist, stórhátíðir og vindafar.

Það sé rétt sé að á árunum 2010–2022 hafi svínabúið aðeins komið upp hluta þeirra lífsía sem því hafi verið ætlað að gera samkvæmt starfsleyfi. Til að knýja á um að svínabúið komi upp lífsíum við þau hús sem hýsi 50 eða fleiri svín hafi gildistími leyfisins verið takmarkaður við tvö ár. Svo sé litið á að um sé að ræða lokafrest til að koma hreinsun á útblæstri í viðunandi horf. Þekkingu á uppsetningu og rekstri lofthreinsibúnaðar sem byggi á þessari tækni hafi fleygt fram frá útgáfu fyrra starfsleyfis og sé gr. 8.5 í starfsleyfinu til marks um það.

Málsrök leyfishafa: Löng hefð sé fyrir rekstri svínabús á jörðinni, en svínaeldi hafi hafist á Minni-Vatnsleysu árið 1954. Síðustu svínahúsin hafi verið byggð árið 1998 og þró og skiljuhús árið 2001. Í 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína sé fjallað um lágmarksfjarlægðir við nýbyggingar eldishúsa, við stækkun eldishúsa eða við breytingar á notkun húsa í eldishús. Leyfishafi telji þessa grein eigi ekki við um endurnýjun starfsleyfis fyrir búið að Minni-Vatnsleysu þar sem það teljist til minni svínabúa samkvæmt skilgreiningu reglugerðarinnar.

Í 8. gr. starfsleyfisins séu sett mjög ströng skilyrði varðandi ráðstafanir til að koma í veg fyrir lyktarmengun. Frá árinu 2012 hafi útblæstri frá stærstu svínahúsunum verið dælt í gegnum lífsíur til að draga úr lyktarmengun, í samráði við Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja, og geti heilbrigðisnefnd krafist úrbóta ef loftmengun frá búinu valdi fólki óþægindum þrátt fyrir fyrirliggjandi ráðstafanir, sbr. gr. 8.3 í starfsleyfinu. Engar slíkar úrbótakröfur hafi komið gagnvart leyfishafa.

Jarðir kærenda séu á skilgreindu landbúnaðarsvæði og verði ábúendur að gera ráð fyrir ólykt upp að einhverju marki. Tilvísanir kærenda til rannsókna erlendra háskóla um skaðsemi útblásturs stórra verksmiðjubúa eigi ekki við um þetta tilvik, enda teljist umrætt svínabú til minni búa. Sé svínabúið að engu leyti sambærilegt að stærð og bú í Bandaríkjunum sem rannsóknin taki til. Þá séu veðurfarslegar aðstæður á norðanverðu Reykjanesi gjörólíkar aðstæðum í Bandaríkjunum, t.a.m. um lofthraða og hitastig. Þá hafi svínaskít ekki verið dreift á jörð í nágrenni búsins í a.m.k. 20 ár.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur geti ekki lagt mat á það hvort uppbygging, rekstur og virkni lífsía muni skila árangri. Þeim sé ókunnugt um hvort slíkar framfari hafi orðið í gerð þeirra að þær séu besti hreinsibúnaður sem völ sé á. Minnt sé á að núverandi lífsíur hafi lítið ef nokkuð dregið úr lyktarmengun og því sé ljóst að verulegra úrbóta sé þörf varðandi gerð þeirra og umhirðu ef ekki eigi að stafa lyktarmengun frá búrekstrinum. Athugasemdum kærenda á liðnum árum hafi verið vísað frá, en skv. 1. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði sé markmið hennar að koma í veg fyrir eða draga úr mengun lofts og komi fram í 5. gr. að halda skuli loftmengun í lágmarki og viðhalda þeim gæðum sem felist í hreinu og ómenguðu lofti. Það hljóti að vera hlutverk heilbrigðisnefndar að taka á þeim atriðum sem kærendur hafi bent á og varði áhyggjur af áhrifum loftmengunar á heilsu.

Lyktarmengun frá búrekstrinum berist um langan veg og virði ekki fjarlægðarmörk samkvæmt reglugerðum og skipti því ekki máli hvort fjarlægðin í íbúðarhúsið að Stóru Vatnsleysu sé um 280 metrar eða 310 metrar. Vísað sé til þeirrar reiknireglu um fjarlægðarmörk sem reglugerð nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína hafi að geyma og, en henni verði ekki beitt þar sem í starfsleyfi sé einungis tilgreindur hámarksfjöldi dýra en ekki fjöldi dýra á ársgrundvelli. Það sé ógerningur fyrir kærendur að meta hver sé fjöldi dýra á ársgrundvelli. Hvað snerti dreifingu svínaskíts þá standi búið á leigulóð og sé það ekki sameigandi að landi með kærendum. Kærendur muni ekki heimila dreifingu svínaskíts á landi sínu. Væri því eðlilegt að í starfsleyfinu yrði alfarið bannað að dreifa skít á jörð.

Vegna athugasemda leyfishafa sé vísað til þess að með kæru hafi fylgt tölvupóstar sem innihaldi kvartanir vegna lyktarmengunar og annarra atriða á tímabilinu 2005–2023 auk þess að kvartað hafi verið í símtölum. Þessi gögn séu í fullu gildi. Þá hafi núverandi íbúðarhús á Stóru-Vatnsleysu verið byggt árið 1952 áður en svínaeldi hófst í Minni-Vatnsleysu. Hvað varði svínahúsin frá 1998, þá hafi aldrei verið leitað álits eigenda Stóru-Vatnsleysu vegna þeirra né vegna byggingar þróar og skiljuhúss árið 2001, en á þeim tíma hafi verið lýst efasemdum um að framkvæmdin mundi leiða til minni ólyktar.

Í reglugerð nr. 520/2015 sé engin skilgreining á því hvað teljist til lítils eða stórs bús. Samkvæmt því sem fram komi í gögnum varðandi fjölda dýra og þess fjölda sem starfsleyfið byggi á sé því algjörlega hafnað að búið teljist til minni svínabúa. Svo virðist sem engar kröfur hafi verið gerðar gagnvart leyfishafa þrátt fyrir kvartanir kærenda til heilbrigðiseftirlitsins. Engar lífsíur hafi þannig verið settar upp síðan 2012 þrátt fyrir ákvæði fyrra starfsleyfis um það. Samskonar kröfur séu nú í nýju starfsleyfi og verði að efast um breytingar í ljósi reynslunnar. Kærendur leggi ekki mat á reikningslegar forsendur um loftmagn og afköst loftsía en benda á að það sem skipti máli sé að eyða lykt. Þá sé því algjörlega hafnað að rannsóknir erlendis frá um skaðsemi útblásturs svínabúa geti ekki átt við hér á landi.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurnesja frá 7. desember 2023 um að gefa út starfsleyfi fyrir svínabú Síldar og fisks ehf. Drög að starfsleyfisskilyrðum voru auglýst 3. nóvember 2023 og bárust athugasemdir við þau frá kærendum með bréfi dags. 29. s.m. Var undirbúningur að því leyti í samræmi við 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, enda um að ræða endurskoðun á starfsleyfi sem leiddi til breytinga á starfsleyfisskilyrðum. Kærendur njóta kæruaðildar með vísan til grenndaráhrifa.

Helstu málsástæður kæranda eru þær að starfsemi svínabúsins á Minni-Vatnsleysu valdi verulegum óþægindum og loftmengun, en frá henni stafi ólykt sem leggi yfir jörð kærenda og geti reynst heilsuspillandi. Þá beri efni hins umþrætta starfsleyfis með sér að ekkert tillit hafi verið tekið til athugasemda kærenda og annarra íbúa, m.a. um mengunarvarnarbúnað og um dreifingu á svínamykju, en þeim athugasemdum komu kærendur einnig á framfæri við auglýsingu á drögum að starfsleyfisskilyrðum hins kærða leyfis.

—–

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir er markmið laganna m.a. að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I–V, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Til þess að stuðla að framkvæmd mengunarvarna er ráðherra heimilt skv. 5. gr. að setja í reglugerð almenn ákvæði, m.a. um starfsleyfi, sbr. nánar reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Markmið hennar er að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Jafnframt er markmið reglugerðarinnar að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og að koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið.

Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998 segir að Umhverfisstofnun skuli taka mið af BAT-niðurstöðum við útfærslu starfsleyfisskilyrða og eru nánari fyrirmæli þar að lútandi í 11.–13. gr. laganna. Með bestu tækni er vísað til reglugerðar sem ráðherra setur, sbr. 5. gr. laga nr. 7/1998, þar sem settar eru fram niðurstöður um bestu aðgengilegu tækni, lýsing á henni, upplýsingar til að meta notkunarsvið hennar, losunargildin sem tengjast þessari bestu aðgengilegu tækni, tengd vöktun, tengd notkunargildi og, eftir því sem við á, viðeigandi ráðstafanir til úrbóta á staðnum. Í 8. og 9. gr. reglugerðar nr. 550/2018 eru fyrirmæli um setningu viðmiðunarmarka fyrir losun sem tengjast bestu aðgengilegu tækni eins og mælt er fyrir um í BAT-niðurstöðum fyrir viðkomandi starfsemi, en þar sem ekki eru sett losunargildi skuli tryggja að tæknin sem vísað sé til tryggi samsvarandi umhverfisverndarstig. Þar sem þessi gildi eru ákveðin á grundvelli BAT niðurstaðna geta þau falist í samblandi af nokkrum aðferðum eða tækni.

Samkvæmt 16. tl. 5. gr. reglugerðar nr. 935/2018 um BAT (bestu aðgengilegu tækni) o.fl. á sviði atvinnurekstrar sem haft getur í för með sér mengun er í gildi framkvæmdarákvörðun framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2017/302 frá 15. febrúar 2017 um að fastsetja niðurstöður um bestu, fáanlegu tækni (BAT), samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2010/75/ESB, vegna þéttbærs eldis alifugla eða svína, sem vísað er til í tl. 1fo, XX. viðauka samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, eins og honum var breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 148/2017, þann 7. júlí 2017. Eru BAT-niðurstöður þessar settar fram svo gildi fyrir bú þar sem eru yfir 2.000 stæði fyrir alisvín (yfir 30 kg) eða 750 stæði fyrir gyltur, og þ.a.l. háð starfsleyfi Umhverfisstofnunar. Þetta eru sömu mörk og ráða því hvort starfsleyfi verði gefið út af Umhverfisstofnun skv. I. viðauka við lög nr. 7/1998 eða hvort starfsemi falli undir IV. viðauka við lögin og sé þar með háð starfsleyfi heilbrigðisnefndar og með því þeim ákvæðum laga nr. 7/1998 sem þá eru af þýðingu.

Skylt er í starfsleyfi skv. IV. viðauka við lög nr. 7/1998, sem heilbrigðisnefndir gefa út, að tilgreina m.a. tegund starfsemi og stærð, sbr. 4. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998. Starfsemi svínabúa er í lögum nr. 7/1998 flokkuð að umfangi eftir fjölda „stæða“ fyrir alisvín eða gyltur. Hugtakið stæði er ekki skilgreint í lögunum né í reglugerðum, en rýmisþörf svína ræðst m.a. af lágmarksreglum sem greindar eru í reglugerð um velferð svína nr. 1276/2014. Starfsheimildir samkvæmt hinu endurnýjaða starfsleyfi miða við hámarksfjölda einstaklinga í tilteknum húsum og er í leyfinu gefið svofellt yfirlit:

Sjá má af þessu að á búinu mega að hámarki vera 1.600 eldissvín hverju sinni auk 162 galta og gyltna og 423 gyltna. Auk þess er heimilað að halda allt að 1.725 unggrísi. Af gögnum þessa máls má ráða að Heilbrigðisnefnd Suðurnesja gekk eftir upplýsingum hjá starfsleyfishafa um umfang starfseminnar með hliðsjón af framanröktum valdmörkum milli heilbrigðisnefndar og Umhverfisstofnunar. Var einnig leitað viðhorfa Umhverfisstofnunar vegna þess álitaefnis. Fyrir liggur að Umhverfisstofnun fékk þær upplýsingar hjá leyfishafa að eldishús „rúmi um 1800 eldissvín að hámarki“, en að jafnaði væru um 1.450–1.600 svín yfir 30 kg á búinu og að það varð til þess að málinu var vísað til heilbrigðisnefndarinnar að nýju. Í ljósi afdráttarlauss orðalags um að starfsemi verði annað hvort að ná 750 gyltum „eða“ 2.000 sláturgrísum, til að falla undir viðauka I. við lög nr. 7/1998, verða ekki talin efni til að gera athugasemd þá afstöðu, enda þótt losun frá búinu geti auðsjálega verið meiri en frá svínabúum þar sem annað hvort eru einungis alisvín eða gyltur.

Í 4. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998 er mælt fyrir um að ákvæði um mengunarvarnir í starfsleyfi skv. viðauka IV. skuli taka mið af BAT-niðurstöðum, þegar þær liggi fyrir. Um þetta eru einnig fyrirmæli í 7. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Umhverfisstofnun hefur gefið út samræmd starfsleyfisskilyrði fyrir alifugla- og svínabú vegna mengunarvarna. Í skilyrðunum eru tilvísanir til laga nr. 7/1998 sem og reglugerða nr. 520/2015 og 550/2018 auk þess að vísað er til laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs, efnalaga nr. 61/2013, reglugerðar nr. 888/2015 um skráningu, mat, leyfisveitingu og takmarkanir að því er varðar efni (REACH), reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs, reglugerðar nr. 798/1999 um fráveitur og skólp, reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði og reglugerðar nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri.

Í hinum samræmdu starfsleyfisskilyrðum, sem síðast voru uppfærð árið 2019, er hvergi vísað til eða stuðst við BAT-niðurstöður fyrir alifugla- eða svínabú eða BAT-tækniskýrslu. Þá er hvorki vísað til hinna samræmdu starfsleyfisskilyrða né BAT í hinu kærða leyfi, sem á hinn bóginn hefur að geyma sértæk starfsleyfisskilyrði sem varða mörg sömu málefni. Með hliðsjón af leiðbeinandi þýðingu BAT-niðurstaðna fyrir mengunarvarnir svínabúa verður að telja hið kærða leyfi háð annmarka að þessu leyti til, sem þó verður með hliðsjón af orðalagi 4. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998 ekki látið varða gildi þess.

—–

Allur atvinnurekstur sem sótt er um starfsleyfi fyrir skal vera í samræmi við skipulag. Samkvæmt skipulagsuppdrætti í Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Voga 2008–2028 eru jarðirnar Stóra-Vatnsleysa og Minni-Vatnsleysa á skilgreindu landbúnaðarsvæði (L1). Fram kemur að svæðið sé um 150 ha að stærð. Um landbúnaðarsvæði er fjallað í gr. 2.2.6 í greinargerð skipulagsins. Þar kemur fram að gert sé ráð fyrir að landbúnaður verði áfram stundaður á bújörðum, en skv. q-lið í gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er landbúnaðarsvæði skilgreint sem svæði fyrir landbúnað og mannvirki sem tengjast búrekstrinum, með áherslu á búfénað, matvæla- og fóðurframleiðslu. Í aðalskipulaginu segir að á Minni-Vatnsleysu sé rekið eitt stærsta svínabú landsins á iðnaðarsvæði sem skilgreint sé umhverfis svínabúið og nánasta umhverfi. Vegna mælikvarða sé svæðið merkt með hringtákni (I–6). Svæðið hefur ekki verið deiliskipulagt. Telja verður samkvæmt þessu að starfsemin sem fjallað er um í hinu kærða starfsleyfi samrýmist landnotkun svæðisins samkvæmt aðalskipulagi.

Í reglugerð um hollustuhætti nr. 941/2002 segir í 4. mgr. 24. gr., sem varðar íbúðarhúsnæði, að hæfileg fjarlægð skuli vera á milli mannabústaða og matvælafyrirtækja annars vegar og mengandi atvinnustarfsemi og annarrar starfsemi sem valdið getur óþægindum hins vegar. Þar sem kveðið sé á um fjarlægðarmörk í öðrum reglugerðum eða í skipulagi skuli taka tillit til þeirra marka. Í 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015 segir að sveitarstjórn ákveði í skipulagsáætlun fjarlægð milli eldishúsa. Um leið er kveðið á um að við nýbyggingu eldishúsa, meiriháttar breytingar eða stækkanir á þeim og breytta notkun, sem valdið geti auknum óþægindum, skuli sveitarstjórnir ákveða fjarlægðir milli eldishúsa við m.a. mannabústaði, útivistarsvæði eða vinnustaði, með hliðsjón af hugsanlegum umhverfisáhrifum. Þá kemur fram að lágmarksfjarlægð á milli 50 til 500 m skuli reiknuð út samkvæmt viðauka við reglugerðina fyrir bú með meira en 45 stæði fyrir alisvín yfir 30 kg eða yfir 20 stæði fyrir gyltur. Á skilgreindu landbúnaðarsvæði sé lágmarksfjarlægð þó 300 m frá eldishúsi að næsta íbúðarhúsi. Engin fyrirmæli af þessum meiði eru í aðalskipulagi sveitarfélagsins Voga, en full ástæða hefði verið að taka á þessum þætti þar. Þá er með hinu kærða leyfi ekki heimiluð nýbygging eða breytt starfsemi svínabús, sbr. fyrirmæli 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015. Verður því ekki álitið að ákvæði þessara reglugerða girði fyrir útgáfu hins kærða leyfis.

—–

Samkvæmt 52. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit skulu ábyrgðaraðilar starfsleyfisskylds atvinnurekstrar, sbr. I., VII., IX. og X. viðauka, sem hefur í för með sér losun mengandi efna í andrúmsloft gera viðeigandi ráðstafanir, þ.m.t. með umhverfisstjórnun og hreinsibúnaði, til að draga úr slíkri losun eftir því sem nánar er mælt fyrir um í reglugerðum, m.a. reglugerð um loftgæði. Í 5. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði er kveðið á um að halda skuli loftmengun í lágmarki og viðhalda þeim gæðum sem felast í hreinu og ómenguðu lofti. Til mengunar samkvæmt reglugerðinni telst þegar örverur, efni og efnasambönd og eðlisfræðilegir þættir valda óæskilegum og skaðlegum áhrifum á heilsufar almennings, röskun lífríkis eða óhreinkun lofts, láðs eða lagar. Telst ólykt einnig til mengunar, sbr. gr. 3.9. Í gr. 5.2. reglugerðarinnar segir að í ákvæðum starfsleyfa fyrir mengandi atvinnurekstur skuli viðeigandi ráðstafanir gerðar til þess að hamla gegn loftmengun og beita skuli til þess bestu fáanlegu tækni. Auk þess er heimilt, skv. gr. 5.3., eftir því sem við á, að gera strangari kröfur en reglugerðin segir til um ef loftmengun á tilteknu svæði er sérstaklega mikil eða ef svæðið á að njóta sérstakrar verndar.

Við undirbúning hins kærða leyfis kom loft- eða lyktarmengun frá starfsemi svínabúsins á Minni-Vatnsleysu til sérstakrar umfjöllunar. Í framhaldi af athugasemdum frá kærendum við auglýst drög að starfsleyfisskilyrðum voru gerðar á þeim breytingar. Í 8. gr. starfsleyfisins voru sett skilyrði í fimm liðum um lyktarmengun sem fela í sér skyldu til að þess að hagnýta svonefndan jarðsíubúnað eða sambærilega síu þar sem lofti er blásið gegnum lífræna síu (e. biofilter) og er tekið fram að samráð skuli haft við Heilbrigðiseftirlitið um val á búnaði til hreinsunar á lykt frá svínabúinu. Þá er í leyfinu mælt almennum orðum fyrir um skyldu til að draga úr ónæði af völdum lyktar og ryks og að komi í ljós að loftmengun valdi fólki á nærliggjandi svæði óþægindum sé unnt að krefjast úrbóta. Til að draga frekar úr lyktarmengun skuli nýta aðferðir til þess s.s. með því að setja „bætiefni“ í flóra, auka þrif, breyta fóðri eða beita vökvun. Þá er sett skilyrði um að leyfishafi skuli, fyrir 1. mars 2024, senda til Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja tímasetta framkvæmdaráætlun á uppsetningu á lofthreinsibúnaði, lífsíum eldishúsa þar sem leyfilegur heildarfjöldi dýra sé 50 eða fleiri. Þar með talið húsnæði með skiljubúnaði og geymslu fyrir þurrefni úr svínamykju og forþró. Með þessu skuli rekstraraðili vera búinn að gera ráðstafanir til að draga verulega úr lyktarmengun frá svínabúinu fyrir 1. maí 2024. Með þessu setti heilbrigðisnefndin tímasett skilyrði um uppsetningu mengunarvarnabúnaðar, sem var í samræmi við skyldu leyfisveitanda til að setja skilyrði sem varði m.a. mengunarvarnir, sbr. 4. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998. Þess skal getið að lífrænar síur eru meðal þeirra tæknilegu aðferða sem fjallað er um í BAT-niðurstöðum vegna þéttbærs eldis svína og alifugla (BAT-13) og er fjallað um forsendur fyrir virkni þeirra og reynslu af þeim í öðrum löndum í BAT-tækniskýrslu (BREF), sjá bls. 507–9.

—–

Í 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri eru fyrirmæli sem varða starfsleyfi fyrir starfsleyfisskylda búfjárframleiðslu. Samkvæmt gr. 7.1. og 7.2. skulu í starfsleyfi vera ákvæði um söfnun og geymslu búfjárskarns og dreifingu búfjáráburðar sem taki mið af starfsreglum um góða búskaparhætti, sem um sé fjallað í 14. gr. reglugerðarinnar. Kemur og fram að við það skuli miðað að dreifing búfjáráburðar fari að jafnaði fram á tímabilinu 15. mars til 1. nóvember ár hvert og að jafnaði sé ekki dreift á frosna jörð. Samkvæmt gr. 7.3. í reglugerðinni skal gerð grein fyrir því landrými sem sé til ráðstöfunar til dreifingar búfjáráburðar og hvernig tryggður sé annar farvegur til förgunar ef landrými sé ekki nægjanlegt fyrir áburðardreifingu, þar sem tekið sé mið af starfsreglum um góða búskaparhætti hvað varði áburðarmagn. Loks er í grein 7.4. mælt fyrir um að með umsókn um starfsleyfi skuli skila inn upplýsingum þar sem gerð sé grein fyrir magni köfnunarefnis í hverju tonni mykju, gróðurfari á mismunandi dreifingarlandi og upplýsingum um fyrirhugað magn áburðar sem dreifa eigi á hvert svæði og annað sem máli kunni að skipta í ákvörðun um magn til dreifingar.

Þessara fyrirmæla er gætt í 6. gr. hins kærða starfsleyfis. Þar eru sett skilyrði sem varða ráðstöfun svínamykju og fráveitu. Gert er ráð fyrir flutningum þurrefnis, ýmist til aðila með starfsleyfi til meðhöndlunar, sbr. gr. 6.4., til jarðgerðar, sbr. gr. 6.6., eða til dreifingar á völl, sbr. gr. 6.8–6.12. Er um leið gert ráð fyrir skráningu og upplýsingagjöf til leyfisveitanda, sbr. gr. 9.3. í starfsleyfinu. Samkvæmt beiðni úrskurðarnefndarinnar upplýsti heilbrigðiseftirlitið að þurrhluti svínamykju frá starfseminni hafi verið fluttur í landbúnaðarhéruð á Suðurlandi þar sem hún sé nýtt sem húsdýraáburður og sé eftirlitinu ekki kunnugt um að dreift hafi verið mykju frá starfseminni á eignarlönd á starfssvæði eftirlitsins. Engu að síður taki gr. 6.4 og 6.8–6.13 í starfsleyfinu á losun, flutningum, dreifingu og skráningu á tilteknum atriðum er varði mykju. Þá hefur komið fram af hálfu heilbrigðiseftirlitsins að fastmótuðu verklagi hafi verið fylgt við þau tilvik að óskað hafi verið heimildar til að dreifa búfjáráburði í umdæmi þess, sbr. gr. 6.8. í starfsleyfinu, þar sem rekstraraðili hafi verið krafinn um dreifingaráætlun sem rýnd hafi verið með tilliti til hættu á grunnvatnsmengun og hættu á loftmengun í byggð, auk þess sem leyfi landeigenda til dreifingar hafi verið sannreynd.

Í grein 7.2. í reglugerð nr. 804/1999 er m.a. mælt fyrir um að í umsókn um starfsleyfi fyrir starfsleyfisskylda búfjárframleiðslu geri fyrirtæki grein fyrir ráðstöfunum til vatnsverndar. Í því sambandi eru af þýðingu fyrirmæli gr. 6.1. í starfsleyfinu þar sem mælt er fyrir um að óheimilt sé að losa mykju í sjó eða yfirborðsvatn. Einnig gr. 6.11. þar sem mælt fyrir um að óheimilt sé að dreifa svínamykju og þurrhluta hennar þar sem að hún geti mengað læki, ár og annað yfirborðsvatn. Sérstaklega skuli þess gætt að dreifa ekki svínamykju og þurrhluta hennar í nágrenni vatnsbóla eða verndarsvæða þeirra. Samtímis er í ákvæði til bráðabirgða við leyfið, mælt fyrir um að leyfishafi skuli leggja fram tímasetta áætlun um hvenær hann áætli að stöðva dælingu á blauthluta svínamykju í sjó fyrir 1. maí 2024, sem og um hvað muni þá taka við. Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins hefur komið fram að með þessu hafi verið ákveðið að stöðva losun í sjó frá starfseminni, þar sem slík losun fari gegn ákvæði í reglugerð, en með því er vísað til gr. 5.2. í reglugerð nr. 804/1999, þar sem segir að losun úrgangs frá búfjárframleiðslu í yfirborðsvatn sé óheimil.

Í þessu felst sú þversögn að annars vegar er mælt fyrir um að óheimilt sé að losa svínamykju í sjó, sem telst til yfirborðsvatns samkvæmt reglugerð nr. 804/1999, og að hins vegar er í ákvæði til bráðabirgða gerð krafa um tímasetta áætlun um að látið verði af þeim starfsháttum. Engin heimild er í reglugerð nr. 804/1999 til þess að veita slíka undanþágu frá banni reglugerðarinnar við losun mykju í yfirborðsvatn. Getur engu þar um breytt að undanþágan er tímabundin og háð nánari skilyrðum. Fer því greint ákvæði til bráðabirgða í bága við bannið. Þá er sá ágalli einnig á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar að þessu leyti að hún er ekki sett í samhengi við þær skyldur sem leiða af lögum um stjórn vatnamála nr. 36/2011, en viðtaki svínamykju frá starfseminni er strandsjávarvatnshlotið Hafnir að Gróttu, vatnshlotanúmer 104-1382-C.

—–

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður hafnað kröfu kærenda um ógildingu hins kærða starfsleyfis í heild sinni, en það þó fellt úr gildi hvað varðar ákvæði til bráðabirgða í 3. mgr. 10. gr. leyfisins, sem hefur að geyma tímabunda heimild til dælingar blauthluta svínamykju í sjó.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurnesja frá 7. desember 2023, um að gefa út starfsleyfi fyrir svínabú Síldar og fisks ehf.

Felld eru úr gildi fyrirmæli 3. mgr. 10. gr. starfsleyfis svínabús Síldar og fisks ehf., Ákvæði til bráðabirgða, varðandi heimild til tímabundinnar dælingar blauthluta svínamykju í sjó.

70/2023 Endurlöggilding sölumæla

Með

Árið 2023, miðvikudaginn 6. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 70/2023, kæra á ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 22. maí 2023 þess efnis að „kærandi hafi brotið gegn ákvæðum reglugerða nr. 1061/2008, 1062/2008 og 561/2012 og skuli hefja vinnu við endurlöggildingu sölumæla og ger[a] stofnuninni grein fyrir áætlunum sínum eigi síðar en 5. júní 2023“ og að lagðar yrðu 500.000 kr. dagsektir á kæranda frá 6. júní 2023.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. júní 2023, er barst nefndinni sama dag, kæra Veitur ohf., þá ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar (HMS) frá 22. maí 2023 þess efnis að „kærandi hafi brotið gegn ákvæðum reglugerða nr. 1061/2008, 1062/2008 og 561/2012 og skuli hefja vinnu við endurlöggildingu sölumæla og ger[a] stofnuninni grein fyrir áætlunum sínum eigi síðar en 5. júní 2023“ og að lagðar yrðu 500.000 kr. dagsektir á kæranda frá 6. júní 2023. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá HMS 5. júlí 2023.

Málavextir: Lög nr. 91/2006 um mælingar, mæligrunna og vigtarmenn gilda um mælingar, mælitæki og mæligrunna eftir því sem mælt er fyrir um í lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laganna eru vatnsmælar, raforkumælar fyrir raunorku og varmaorkumælar meðal eftirlitsskyldra mælitækja. Hinn 15. ágúst 2016 fengu Veitur ohf. samþykki Neytendastofu til að nota innra eftirlit í stað löggildingar á sölumælum, en í því felst að samþykki fyrir því að gæðakerfi eða önnur tilhögun formlegs innra eftirlits hjá eiganda mælitækja eða ábyrgðaraðila mælinga, er tekin gild í stað löggildingar, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 91/2006. Við innra eftirlit með sölumælum er tekið úrtak úr mælasöfnum og það prófað. Standist úrtakið viðmið reglugerða fær mælasafnið aukinn löggildingatíma, en annars þarf að skipta mælasafninu út.

Árið 2019 leituðu Veitur ohf. til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og óskuðu eftir undanþágu frá löggildingaferli sölumæla vegna fyrirhugaðra útskipta á eldri mælum fyrir svo­nefnda snjallmæla. Í umsögn Neytendastofu til ráðuneytisins vegna þessa erindis, dags. 3. september 2019, kom m.a. fram að sölumælarnir væru „grundvöllur að uppgjöri samkvæmt mælunum og mikilvægt [sé] að neytendur geti treyst því að mælingar séu réttar.“ Var í umsögninni mælt gegn því að umbeðin undanþága yrði veitt, en tekið fram að mikilvægt væri að ráðuneytið hvetti aðila á markaði til að vinna sameiginlega að snjallvæðingu mælitækja.

 Með erindi, dags. 15. apríl 2020, óskuðu Veitur ohf. eftir afstöðu ráðuneytisins til bréfs sem félagið hefði í hyggju að senda viðskiptavinum sínum. Fram kom að í því bréfi yrði upplýst um snjallvæðingu mæla og veittar upplýsingar um hvenær fyrirhugað væri að skipta um mæli hjá viðkomandi. Einnig yrði upplýst um stöðu löggildingar á viðkomandi mæli og hvenær endurnýjunar væri þörf. Viðskiptamenn félagsins mundu hafa val um hvort þeir vildu láta endurnýja mæli eða bíða eftir snjallmæli. Í október 2020 bárust ráðuneytinu drög að slíku bréfi. Í svarbréfi ráðuneytisins af þessu tilefni, dags. 7. janúar 2021, kom fram að ráðuneytið hefði farið yfir umrædd drög „í tengslum við útskiptingu mæla vegna snjallmælavæðingar, og [gerði] ekki athugasemdir við það sem þar [kæmi] fram, eða fyrirhuguð áform Veitna ohf. á þessu sviði.“

Veitur ohf. tilkynntu Neytendastofu 12. mars 2021 að ákveðið hafi verið að skipta út öllum sölumælum félagsins fyrir fjarlesanlega mæla, þ.e. snjallmæla. Áætlanir gerðu ráð fyrir því að útskiptum myndi ljúka í lok árs 2024 og myndu sérfræðingar Veitna „þurfa að einblína eingöngu á snjallmælaverkefnið.“ Þá kom fram að félagið væri að „klára að ná í síðustu rafmagnsmælana sem eiga að fara í úrtaksprófun fyrir árið 2019“ og var upplýst í tilkynningunni að úrtaksprófun fyrir árin 2020 og 2021 myndi ekki fara fram. Fram kom að ráðuneytið hefði staðfest með bréfi, dags. 7. janúar 2021, að ekki yrðu gerðar athugasemdir við frestun á útskiptum mæla vegna snjallvæðingar. Einnig að allir viðskiptavinir, sem skráðir væru fyrir mæli sem væri að renna út á löggildingu, mundu fá bréf þar sem þeim yrði gefinn kostur á að fá nýjan mæli vildu þeir ekki bíða eftir snjallmæli.

Þetta varð til þess að Neytendastofa leitaði viðhorfa ráðuneytisins til þess hvort túlkun félagsins á viðhorfum þess stæðust. Í bréfi stofnunarinnar til ráðuneytisins kom m.a. fram að ef mælar yrðu ekki sendir í endurlöggildingu fyrir árin 2020 og 2021, eins og hafi komið fram í tilkynningu Veitna, þá yrði staðan sú að allt að níu ára gamlir vatnsmælar yrðu í notkun hjá annað þúsund neytendum. Samkvæmt reglugerð ætti að endurlöggilda mæla eftir fimm ára notkun. Fengju Veitur undanþágu frá endurlöggildingu þar til búið væri að skipta öllum mælum út fyrir snjallmæla, sem áætlanir gerðu ráð fyrir að yrði í lok árs 2024, þá gætu verið allt að 12 ára gamlir mælar í notkun sem væru óskoðaðir. Þetta kæmi ekki til greina að áliti stofnunarinnar, m.a. vegna þess að „sagan sýnir að töluvert af þeim rennslimælum sem verið er að innheimta eftir í dag eru ekki að standast frávikskröfur eftir fimm ára notkun.“

Í bréfi Neytendastofu til Veitna ohf., dags. 27. apríl 2021, kom fram að stofnunin hefði fundað með fulltrúum ráðuneytisins og fengið það staðfest að ráðuneytið hefði ekki samþykkt að sleppt yrði lögbundinni endurlöggildingu hjá félaginu. Var leiðbeint um þetta um leið og bent var á að gera yrði greinarmun á útskiptingu og endurlöggildingu mæla. Væri því skylt að láta prófa þá mæla sem komnir væru á tíma samkvæmt reglum.

Með lögum nr. 18/2021 um breytingu á lögum um Neytendastofu o.fl., sem öðluðust gildi 1. október 2021, voru verkefni á sviði vöruöryggismála, opinberrar markaðsgæslu og mælifræði færð til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Hinn 12. október 2022 funduðu HMS og Veitur ohf. um löggildingu mæla hjá félaginu. Mun á þeim fundi hafa komið fram að félagið stæði enn í þeirri trú að fengin hefði verið undanþága frá ráðuneytinu frá löggildingarferli sölumæla. Í framhaldi sendi stofnunin erindi til menningar- og viðskiptaráðuneytisins, sem tekið hafði við hluta af verkefnum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, þar sem óskað var skýringa um hvort slík undanþága væri í gildi. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 15. febrúar 2023, kom fram að ekki væru heimildir til að víkja frá ákvæðum laga nr. 91/2006 vegna gildistíma löggildingar sölumæla. Jafnframt að ekki væri tilefni til að túlka greint bréf atvinnuvega- og nýsköpunar­ráðuneytisins, dags. 7. janúar 2021, á þann veg að í því fælist ótímabundin undanþága frá laga- og reglugerðarákvæðum um endurlöggildingu veitumæla.

Í bréfi HMS til Veitna ohf., dags. 1. mars 2022, voru svör ráðuneytisins rakin að efni til og tilkynnt að félaginu væri skylt að láta prófa þá mæla sem komnir væru á tíma samkvæmt viðeigandi reglum. Óskaði stofnunin eftir upplýsingum um til hvaða aðgerða félagið myndi grípa. Í svarbréfi félagsins, dags. 15. s.m., kom fram að félagið hafi verið í góðri trú um áform sín og framkvæmd. Félagið legði áherslu á að ljúka við að skipta út öllum hefðbundnum mælum fyrir snjallmæla á árinu 2025. Með bréfi, dags. 22. mars 2023, ítrekaði HMS efni bréfsins frá 1. mars s.á. og skoraði á félagið að láta í té upplýsingar um til hvaða aðgerða það mundi grípa. Var vakin athygli á því að ef félagið yrði ekki við kröfu stofnunarinnar væri heimilt að beita stjórnsýsluúrræðum í samræmi við ákvæði XI. kafla laga nr. 91/2006. Í bréfi til HMS, dags. 2. maí 2023, ítrekuðu Veitur ohf. fyrri sjónarmið sín.

Með bréfi HMS til Veitna ohf., dags. 22. maí 2023, var tilkynnt um fyrirhugaða beitingu viðurlaga vegna endurlöggildingar sölumæla. Í bréfinu var vísað til fyrri samskipta sem og bréfs félagsins, dags. 2. s.m., þar sem m.a. kæmi fram að félagið hefði enga aðgerðaáætlun í gildi vegna löggildinga á gömlum mælum. Af hálfu HMS kom fram að afstaða ráðuneytisins væri skýr um að ekki hafi verið veitt undanþága varðandi endurlöggildingu mæla. Ítrekaði stofnunin enn tilmæli sín um að félagið hæfi vinnu við endurlöggildingu sölumæla og gerði grein fyrir áætlunum sínum ekki síðar en 5. júní 2023. Yrði félagið ekki við kröfu stofnunarinnar innan tilskilins frests yrðu lagðar á það dagsektir, að fjárhæð 500.000 kr. á dag, með heimild í 1. mgr. 39. gr. laga nr. 91/2006 frá og með 6. júní 2023. Sú ákvörðun sem tekin var með þessu bréfi er til umfjöllunar í máli þessu.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að kærandi sé við að skipta út eldri sölumælum fyrir nýja snjallmæla, en ábatinn af þeirri breytingu sé margvíslegur. Eftir samráð við atvinnu­vega- og nýsköpunarráðuneytið hafi niðurstaðan orðið sú að í stað formlegrar undanþágu frá reglum um löggildingar yrðu viðskiptavinir upplýstir um stöðu löggildingar mælis og ef við­komandi óskaði eftir að skipt væri um mæli yrði það gert.

Hin kærða ákvörðun um að krefjast þess að kærandi endurlöggildi sölumæla að viðlögðum hámarks dagsektum sé íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun. Þvingunarúrræði séu til þess ætluð að knýja aðila til athafna eða athafnaleysis. Við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar séu gerðar auknar kröfur til þess að málsmeðferð og ákvarðanataka sé á allan hátt vönduð og samræmist m.a. stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Hin kærða ákvörðun sé hvorki í samræmi við 12. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf né óskráða skýrleikareglu stjórnsýsluréttar. Hún sé verulega íþyngjandi fyrir kæranda og geti falið í sér tugmilljóna tjón, auk þess að hún tefji innleiðingu snjallmæla um allt að ár. Ekki geti talist réttlætanlegt að taka slíka íþyngjandi ákvörðun til að ná fram léttvægum hagsmunum.

Í athugasemdum um 12. gr. stjórnsýslulaga segi í frumvarpi því er varð að lögunum að stjórn­valdi sé ekki aðeins skylt að líta til þess markmiðs sem starf þess stefni að, heldur beri því einnig að taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra einstaklinga og lögaðila sem athafnir stjórnvaldsins og valdbeiting beinist að. Stjórnvaldi beri að fara ákveðinn meðalveg á milli þessara andstæðu sjónarmiða. Í ákvæðinu felist að efni íþyngjandi ákvörðunar verði að vera til þess fallið að þjóna lögmætu markmiði sem að sé stefnt, ef fleiri úrræða sé völ sem þjónað geti því markmiði skuli velja það úrræði sem vægast sé og að hóf verði að vera í beitingu þess úrræðis sem valið hafi verið og megi því ekki ganga lengra en nauðsyn beri til. Stjórnvaldi sé skylt að meta þau andstæðu sjónarmið sem vegist á.

Í 1. mgr. 39. gr. laga nr. 91/2006 um mælingar, mæligrunna og vigtarmenn, sem hin kærða ákvörðun sé byggð á, komi fram að dagsektir geti numið frá 10–500 þúsund kr. á dag. Hinn 1. mars 2023 hafi kærandi verið upplýstur um að túlkun HMS væri á þá leið að kæranda væri skylt að endurlöggilda gamla mæla, en það hafi ekki verið fyrr en með bréfi dags. 22. maí s.á. sem ljóst hefði verið að HMS myndi ekki taka skýringar kæranda til greina. Meðalhófsregla stjórnsýsluréttar hafi verið virt að vettugi, en hvorki hafi verið gætt hófs við ákvörðun um fjárhæð bóta né þeirra tímafresta sem kæranda hefðu verið gefnir til að bæta úr því ástandi sem komið væri upp.

Snjallmælavæðing kæranda sé fjárfesting fyrir um 5,4 milljarða króna og gert sé ráð fyrir að 155 mannár þurfi til að framkvæma mælaskiptin. Með ákvörðun sinni hafi stofnunin strax lagt á kæranda hæstu mögulegu dagsektir og að þær skyldu leggjast á að liðnum 15 dögum frá þeirri ákvörðun. Ekkert tillit sé tekið til þeirra aðstæðna sem uppi séu í málinu, eða þeirrar staðreyndar að kæranda sé ómögulegt að bregðast við með svo skömmum fyrirvara, m.a. þar sem engin prófunarstofa sé hér á landi. Ekki hafi farið fram mat af hálfu stofnunarinnar um hvort völ hafi verið á vægara úrræði til að þjóna því markmiði sem leitast hafi verið eftir, enda augljóst að ekkert meðalhóf hafi verið viðhaft við töku ákvörðunarinnar, hvorki varðandi fjárhæðir né fresti. Við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi þannig ekki verið gætt vandaðra stjórnsýsluhátta.

Málsrök Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er byggt á því að málsmeðferð hafi verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að hin kærða ákvörðun hafi verið í samræmi við ákvæði laga nr. 91/2006 um mælingar, mæligrunna og vigtunarmenn og reglugerða nr. 1061/2008 um mælifræðilegt eftirlit með raforkumælum, nr. 1062/2008 um mælifræðilegt eftirlit með vatnsmælum og nr. 561/2012 um mælifræðilegt eftirlit með varmaorkumælum. Við meðferð málsins hafi stofnunin farið yfir fyrirliggjandi gögn og lagalegar forsendur. Í III. kafla allra þessara reglugerða sé með líkum hætti kveðið á um að það sé á ábyrgð dreifiveitna að tryggja að sölumælar uppfylli kröfur reglugerðanna. Veitum ohf. hafi verið veitt heimild samkvæmt þessum reglugerðum til að nota innra eftirlit í stað löggildinga, en við slíkt eftirlit skuli tryggja réttar mælingar og að mælaskipti, úrtök og prófanir fari fram á réttum tíma.

Samkvæmt 1. mgr. 36. gr. laga nr. 91/2006 geti HMS krafist þess að eftirlitsskyldur aðili geri nauðsynlegar úrbætur innan ákveðins frests þegar hann brjóti gegn ákvæðum laganna eða reglna settra samkvæmt þeim. Þá sé heimilt að beita dagsektum á grundvelli 1. mgr. 39. gr. laganna sem geti numið frá 10–500 þúsundum króna á dag. Stofnunin telji að bréf Veitna ohf. til viðskipta sinna hafi verið villandi og ekki hafi staðið til að bjóða þeim snjallmæla, heldur nýja mæla af eldri gerðinni. Hefðu viðskiptavinir þegið boðið telji stofnunin hæpið að félagið hefði getað staðið við það.

Til að knýja fram aðgerðir af hálfu Veitna ohf. hafi stofnuninni verið nauðugur einn kostur að beita dagsektum. Við ákvörðun um fjárhæð þeirra hafi verið litið til stærðar félagsins, tímabilsins sem þetta ástand hefði staðið yfir og hvernig félagið hefði eftir fremsta megni reynt að komast hjá lögbundinni skyldu sinni til að endurlöggilda sölumæla. Jafnframt hafi hagsmunir neytenda verið hafðir til hliðsjónar, en háttsemi Veitna sé til þess fallin að rýra traust neytenda á að mælingar og mælifræðilegar niðurstöður séu réttar og fari þannig gegn markmiðum laga nr. 91/2006.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur að upplýsingar sem hann hafi veitt  viðskiptavinum í tengslum við útskiptingu mæla hafi ekki verið villandi. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hafi samþykkt framsetningu bréfsins, en af þeim 50.058 viðskiptavinum sem hefðu fengið bréfið hefðu aðeins 47 óskað eftir mælaskiptum. Þeir fyrstu hefðu fengið nýja mæla af eldri gerð, en eftir því sem snjallmælavæðingu hafi undið fram hafi hefðbundnum mælum verið skipt út fyrir snjallmæla. Öll mælaskipti hefðu farið fram í góðri sátt við viðskiptavini og kærandi hafi ekki upplýsingar um að kvartanir hafi borist, hvorki til HMS né annarra, vegna þeirra samskipta. Það sé nokkuð vel þekkt að eldri sölumælar hafi tilhneigingu til að hægja á sér og sé hægt að sjá það þegar prófunarskýrslur séu skoðaðar. Afleiðingar þess séu að mælar skrái minna en raunnotkun og viðskiptavinir greiði þá minna en þeir hefðu ella gert.

Þeirri staðhæfingu sé mótmælt að Veitur ohf. hafi reynt eftir fremsta megni að komast hjá lögbundinni skyldu sinni til að endurlöggilda sölumæla. Þvert á móti hafi félagið haft víðtækt samráð um framkvæmdina og talið sig hafa heimild frá atvinnuvega- og nýsköpunar­ráðu­neytinu til að fresta löggildingu á meðan útskipti á mælasafninu færi fram. Útskipti sölumæla sé flókið verkefni sem hafi lengi verið í undirbúningi. Með hliðsjón af samskiptum við ráðuneytið hafi verið gerð grein fyrir útskiptunum í samþykktum fjárhagsáætlunum félagsins, en ekki haft verið gert ráð fyrir fjármagni vegna löggildingar á eldri mælum. Það hafi ekki verið fyrr en 1. mars 2023 sem félaginu hafi verið gert ljóst að ráðuneytið túlkaði bréf þess frá 7. janúar 2021 á annan hátt en það. Frá þeim tíma hafi ekki liðið nema tveir og hálfur mánuður þar til stofnunin hafi lagt hæstu mögulegu dagsektir á kæranda.

Bent sé á að 5. júlí 2023 hafi drög að reglugerðum um breytingu á reglugerðum nr. 1061/2008, 1062/2008 og 561/2012 komið í samráðsgátt stjórnvalda, en þar sé að finna tímabundna heimild til að veita dreifiveitum undanþágu frá tímamörkum við löggildingaferli mæla á meðan útskiptum yfir í snjallmæla standi yfir, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Kærandi muni sækja um slíka undanþágu þegar reglugerðirnar taki gildi. Þá hafi kærandi verið upplýstur um að 5. júní 2023 hafi menningar- og viðskiptaráðuneytið upplýst HMS um breytingatillöguna og stofnuninni verið gert kleift að koma sínum sjónarmiðum að. Því sé ljóst að ætlun ráðu­neytisins sé að styðja við snjallmælavæðingu og koma í veg fyrir þá miklu sóun sem það hefði í för með sér að löggilda gamla mæla sem verið sé að skipta út. Verði niðurstaða úrskurðar­nefndarinnar sú að staðfesta ákvörðun HMS um dagsektir gæti kærandi þurft að greiða dagsektir þá daga eða vikur sem líði á milli þess sem úrskurður sé kveðinn upp og reglugerðar­breytingar taki gildi, þrátt fyrir að ljóst sé að verið sé að heimila þá framkvæmd sem kærandi hafi viðhaft.

Fyrri málsrök um meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 séu ítrekuð og bent á að reglur um lögbundna og málefnalega stjórnsýslu feli í sér að stjórnvöldum sé almennt skylt að reisa ákvarðanir sínar og athafnir á lögum og þeim beri að gæta málefnalegra sjónarmiða við meðferð opinbers valds. Markmið dagsekta sé að knýja fram tiltekna athafnaskyldu og ná þannig fram tilteknu markmiði sem að sé stefnt. Dagsektir séu þannig ekki refsing heldur þvingunaraðferð. Hvert markmiðið með álagningu dagsekta sé í fyrirliggjandi máli sé með öllu óljóst, enda liggi fyrir að við núverandi réttarástand verði ekki unað og breytingatillögur liggi nú þegar fyrir. Sé markmiðið að beita dagsektum sem einhverskonar stjórnvaldssekt meðan beðið sé eftir breytingu á reglugerð samræmist slíkt markmið ekki 2. mgr. 39. gr. laga nr. 91/2006 um mælingar, mæligrunna og vigtunarmenn né stjórnsýslulögum. Með beitingu dagsekta í máli þessu sé því ekki stefnt að lögmætu markmiði.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar (HMS) frá 22. maí 2023 um að Veitur ohf. skuli hefja vinnu við endurlöggildingu sölumæla, í samræmi við ákvæði reglugerða nr. 1061/2008, 1062/2008 og 561/2012, og gera stofnuninni grein fyrir áætlunum sínum eigi síðar en 5. júní 2023, sem og um álagningu dagsekta að fjárhæð 500.000 kr. á dag frá 6. s.m. Kærandi hefur krafist þess að réttaráhrifum dagsekta verði frestað þar til niðurstaða úrskurðarnefndarinnar liggi fyrir, en ekki er tilefni til að fjalla um þá kröfu þar sem málsskot til nefndarinnar verður sjálfkrafa til þess að dagsektir falla ekki á fyrr en niðurstaða hennar liggur fyrir, sbr. 2. mgr. 39. gr. laga nr. 91/2006 um mælingar, mæligrunna og vigtunarmenn.

Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 91/2006 eru eftirlitsskyld mælitæki í notkun, m.a. vatnsmælar, raforkumælar og varmaorkumælar, sbr. 1., 3. og 4. tölul. ákvæðisins. Í 1. mgr. 14. gr. laganna er mælt fyrir um að staðfesta skuli með löggildingu að mælitæki í notkun uppfylli kröfur eftir því sem nánar sé kveðið á um í reglugerðum. Samkvæmt 2. mgr. nefnds ákvæðis getur eigandi mælitækja eða ábyrgðaraðili mælinga þó óskað samþykkis HMS fyrir því að gæðakerfi eða önnur tilhögun formlegs innra eftirlits verði tekin gild í stað löggildingar. Fyrir liggur að Veitur ohf. fengu slíkt samþykki árið 2016.

Í 1. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 1061/2008 um mælifræðilegt eftirlit með raforkumælum segir: „Dreifiveita ber ábyrgð á mælingum á dreifiveitusvæði sínu. Í því felst uppsetning, rekstur og viðhald raforkumæla, ennfremur skulu dreifiveitur tryggja að raforkumælar til uppgjörs raforku uppfylli kröfur þessarar reglugerðar. Dreifiveita getur falið þjónustufyrirtæki mælinga að annast mælingar og umsýslu mæla.“ Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins: „Dreifiveita skal hlíta skilyrðum framleiðanda um aðstæður fyrir notkun og leyfð rekstrarskilyrði sem mælarnir eru framleiddir fyrir og má aðeins setja upp mæla sem uppfylla kröfur 2. mgr. 1. gr. og ber ábyrgð á að þeir uppfylli kröfur IV. kafla til raforkumæla í notkun og fer eftir reglum V. kafla um löggildingar raforkumæla í notkun.“ Sambærileg ákvæði eru í 6. gr. reglugerðar nr. 1062/2008 um mælifræðilegt eftirlit með vatnsmælum og í 6. gr. reglugerðar nr. 561/2012 um mælifræði­legt eftirlit með varmaorkumælum. Í IV. kafla þessara reglugerða kemur fram að innra eftirlit skuli tryggja réttar mælingar og að mælaskipti, úrtök og prófanir fari fram á réttum tíma og að það hlutfall mæla sem ætla megi að komið sé út fyrir leyfileg skekkjumörk sé ásættanlegt, en mörk þar að lútandi eru sett í reglugerðunum. Í reglugerðunum eru jafnframt ítarleg ákvæði um prófanir og úrtaksskoðanir mæla sem háðir eru reglum um innra eftirlit, sbr. 20. gr. reglugerðar nr. 1061/2008, 16. gr. reglugerðar nr. 1062/2008 og 15. gr. reglugerðar nr. 561/2012.

Fram kemur í gögnum þessa máls að Veitur ohf. hafa ekki endurlöggilt alla mæla sem til stóð að löggilda á árinu 2018 og enga mæla á árunum 2019, 2020 og 2021. Svo sem áður hefur verið rakið hefur kærandi vísað til þess að hann hafi talið sig hafa fengið undanþágu frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu frá skyldu til endurlöggildingar sölumæla sem komnir væru á tíma vegna útskiptinga mæla í snjallmæla. Hefur kærandi í því sambandi bent á bréf ráðuneytisins frá 7. janúar 2021, en þar sagði að ráðuneytið hefði farið yfir drög að bréfi frá kæranda til viðskiptavina sinna í tengslum við útskiptingu mæla vegna snjallmælavæðingar og gerði ekki athugasemdir við það sem þar kæmi fram, eða fyrirhuguð áform kæranda á þessu sviði. Það má vel skilja þetta bréf þannig að í því hafi falist ádráttur um að fallist væri á þau áform félagsins sem lýst hefur verið fyrir úrskurðarnefndinni, þ.e. að í stað formlegrar undanþágu frá reglum um löggildingar mæla, eftir atvikum með breytingum á reglugerð, yrðu viðskiptavinir upplýstir um stöðu löggildingar mælis og ef viðkomandi óskaði eftir að skipt væri um mæli yrði það gert.

Í bréfi Neytendastofu til Veitna ohf., dags. 27. apríl 2021, var þessi skilningur félagsins borinn til baka að höfðu samráði við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið. Þá liggur fyrir bréf frá menningar- og viðskiptaráðuneytinu, dags. 15. febrúar 2023, til HMS þar sem upplýst er að ráðuneytið telji ekki tilefni til að túlka bréfið frá 7. janúar 2021 þannig að með því hafi verið veitt undanþágu frá reglum um endurlöggildingu sölumæla. Svo sem fyrr greinir krafðist stofnunin með bréfi, dags. 22. mars 2023, að Veitur ohf. endurlöggilti sölumæla sem ekki væru með löggildingu og legði fram upplýsingar um til hvaða aðgerða félagið myndi grípa ekki síðar en 17. apríl 2023. Verður því ekki álitið með vísan til þessarar afstöðu stjórnvalda að Veitur ohf. hafi getað gert sér væntingar um að þeim væri óskylt að viðhafa innra eftirlit með sölumælum sínum, svo sem félagið þó heldur fram. Þá kemur einnig fram af hálfu félagsins í bréfi sem er á meðal málsgagna að það hafi gert sér grein fyrir því að hafa ekki fengið „formlega undanþágu“ frá ráðuneytinu.

HMS getur krafist þess að eftirlitsskyldur aðili geri nauðsynlegar úrbætur innan ákveðins frests þegar hann brýtur gegn ákvæðum laga nr. 91/2006 eða reglna settra samkvæmt þeim, sbr. 1. mgr. 36. gr. laganna. Fram kemur í 1. mgr. 39. gr. sömu laga að sé ekki farið að ákvörðun sem tekin hefur verið samkvæmt lögunum og reglum settum samkvæmt þeim geti HMS ákveðið að sá sem ákvörðunin beinist gegn greiði dagsektir þar til farið verði að henni. Dagsektir geti numið frá 10–500 þúsund krónum á dag. Var hin kærða ákvörðun réttilega heimfærð til þessa lagaákvæðis í því skyni að knýja Veitur ohf. til athafna, þ.e. til að sinna skyldu til að endurlöggilda mæla í samræmi við ákvæði III. kafla reglugerða nr. 1061/2008, 1062/2008 og 561/2012. Hvað snertir fjárhæð álagðra dagsekta verður ekki hjá því litið að um umfangsmikið frávik frá skyldum er að ræða sem varðar mikinn fjölda aðila. Auk þess að fyrir liggur að Veitur ohf. hafa skirrst við löglegum fyrirmælum yfirvalda um langan tíma. Á hinn bóginn með því að leggja á hæstu löglegu dagsektir m.a. með því að vísa til stærðar félagsins án nánari útskýringa verður ekki séð að gætt hafi verið meðalhófs við undirbúning ákvörðunarinnar.

Sú breyting hefur orðið á reglum á þessu sviði að með breytingarreglugerðum nr. 1070/2023, 1071/2023 og 1072/2023, sem birtar voru í B-deild Stjórnartíðinda 12. október 2023, voru sett ákvæði til bráðabirgða í reglugerðir nr. 1061/2008, 1062/2008 og 561/2012. Með þessum reglugerðum hafa orðið til nýjar forsendur um skyldur dreifiveitna sem vinna að snjallmæla-væðingu. Samkvæmt þeim er dreifiveitu heimilt að óska eftir tímabundinni undanþágu hjá HMS frá kröfum um endurlöggildingu mæla, enda liggi fyrir útfærð og tímasett endurnýjunaráætlun fyrir útskipti mæla þar sem nýir snjallmælar koma í stað eldri mæla eða mælasafns. Dreifiveita skuli í slíku tilviki upplýsa stofnunina um áform sín og skila tímasettri áætlun um útskipti mæla. Forsenda undanþágu sé að stofnunin hafi fengið öll gögn og farið yfir áform viðkomandi veitu um útskipti mæla fyrir snjallmæla.

Með hliðsjón af öllu framangreindu, m.a. þar sem til er að dreifa nýjum forsendum, verður hin kærða ákvörðun hvað varðar álagningu dagsekta eigi látin óröskuð. Að öðru leyti er kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkja­stofnunar frá 22. maí 2023 þess efnis að kærandi hafi brotið gegn ákvæðum reglugerða nr. 1061/2008, 1062/2008 og 561/2012 og skuli hefja vinnu við endurlöggildingu sölumæla og gera stofnuninni grein fyrir áætlunum sínum eigi síðar en 5. júní 2023.

Felld er úr gildi ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 22. maí 2023 um álagningu dagsekta að fjárhæð 500.000 kr. frá 6. júní 2023.

59/2023 Drangahraun

Með

Árið 2023, föstudaginn 18. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 59/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 5. apríl 2023 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir staðsteyptu iðnaðar- og geymsluhúsnæði að Drangahrauni 3, matshluta 02.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. maí 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir G.P. Kranar ehf., lóðarleiguhafi Skútahrauns 2a, þá ákvörðun byggingar­fulltrúa Hafnarfjarðar frá 5. apríl 2023 að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir stað­steyptu iðnaðar- og geymsluhúsnæði að Drangahrauni 3, matshluta 02. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 1. júní 2023.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarkaupstað 11. maí 2023.

Málavextir: Kærandi er lóðarleiguhafi að lóðinni Skútahrauni 2a. Árið 2008 tók gildi deili­skipulag Drangahrauns – Skútahrauns og kemur fram í greinargerð þess um lóðina Skútahraun 2a að kvöð sé um „að bílastæði fyrir kjallara (neðstu hæð) húsa við nr. 3 og 5 við Drangahraun (hámarksflatarmál 2000 m2) verði á lóð Skútahrauns 2a og að fjöldi þeirra verði skv. byggingar­reglugerð“ auk þess sem á skipulagsuppdrætti kemur fram að kvöð sé um umferð að kjallara Drangahrauns 3 og 5. Í skilmálum skipulagsins um lóðirnar  Drangahraun 3 og 5 kemur fram að „[n]yrst á lóðunum sé gert ráð fyrir kjöllurum sem aðeins hafa aðkomu frá Skútahrauni […]. Hámarksvegghæð er 6 m frá Drangahrauni og hámarksmænishæð 7,5 m á þeim hluta sem snýr að Skútahrauni 2 og 2a. Bílastæði fyrir kjallarana skulu vera á lóð Skútahrauns 2A og fjöldi þeirra skv. byggingarreglugerð.“ Þá er í greinargerð skipulagsins að finna almenna skilmála þess efnis að athafnasvæði innan lóða skuli vera í samræmi við starfsemi í húsunum og þess gætt að ferming og afferming flutningstækja geti farið fram innan lóða. Í almennum skilmálum skipulagsins kemur jafnframt fram að fjöldi bílastæða á lóð skuli vera í samræmi við 64. gr. þágildandi byggingarreglugerðar nr. 441/1998 með síðari breytingum, þ.e. eitt bíla­stæði fyrir hverja 35 m2 verslunar- og skrifstofuhúsnæðis og eitt bílastæði fyrir hverja 50 m2 af öðru húsnæði.

Hinn 23. nóvember 2022 sótti Virki ehf., lóðarleiguhafi Drangahrauns 3, um leyfi fyrir stað­steyptu iðnaðar- og geymsluhúsnæði. Á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 5. apríl 2023 var umsóknin samþykkt.

Eftir að kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni kom kærandi áleiðis þeim ábendingum að framkvæmdir væru hafnar á lóðinni. Óskaði úrskurðarnefndin af því tilefni eftir upplýsingum frá Hafnarfjarðarkaupstað um hvort byggingarleyfi hefði verið gefið út og í svari sveitar­félagsins, dags. 25. maí 2023, kom fram að svo hafi ekki verið gert. Lagði kærandi þá fram myndir með tölvubréfi, dags. 31. maí 2023, sem sýndu framkvæmdir á hinu umrædda svæði. Kærandi sendi byggingarfulltrúa bréf, dags. 6. júní s.á., og vakti athygli á framkvæmdunum. Byggingarfulltrúi fór fram á að framkvæmdir yrðu stöðvaðar þann sama dag.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki verði byggingaráform aðeins samþykkt sé fyrirhuguð mannvirkjagerð í samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis. Þá leiði af 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. sömu laga að byggingarleyfi verði ekki gefið út nema mannvirkið og notkun þess samræmist gildandi skipulagsáætlunum. Hið kærða byggingarleyfi sé ekki í samræmi við fyrirliggjandi deili­skipulag svæðisins og beri því að fella það úr gildi.

Samkvæmt deiliskipulagi Drangahrauns – Skútahrauns hvíli tvær kvaðir á lóð kæranda. Í dóma- og úrskurðarframkvæmd hafi verið gerðar töluverðar kröfur til skipulagskvaða af þessu tagi og m.a. lagt til grundvallar að ekki sé hægt að stofna til umferðarréttar með deiliskipulagi nema að fengnu samþykki eiganda eða á grundvelli eignarnáms, sbr. m.a. dóma Hæstaréttar í málum nr. 118/2009 og 781/2016 og úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 67/2015. Þá hafi verið lagt til grundvallar að náist ekki samningar eða séu skilyrði eignarnáms ekki talin vera fyrir hendi geti það leitt til þess að skipulagskvöð í skipulagi verði ekki virk, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 26/2018.

Inntak beggja kvaðanna sé verulega óljóst samkvæmt fyrirliggjandi gögnum. Það eina sem fram komi um umferðarkvöðina í deiliskipulaginu sé texti á skipulagsuppdrætti. Liggi þannig ekkert fyrir um inntak ætlaðs umferðarréttar, svo sem hver skuli vera breidd, lega eða lengd þeirrar aðkomu sem kvöðin mæli fyrir um. Kvöðin skeri sig frá sambærilegri kvöð á lóð Skútahrauns 2 sem útfærð sé með nánari hætti í deiliskipulaginu. Að sama skapi sé inntak kvaðarinnar varðandi bílastæðin verulega óljóst og ekkert sé fjallað um hvar bílastæðin skuli vera staðsett innan lóðar kæranda. Önnur gögn bæti ekki úr þessum óskýrleika og liggi ekki fyrir samkomulag við kæranda um kvaðirnar. Í fyrirliggjandi lóðarleigusamningi sé þannig ekki mælt fyrir um kvaðirnar heldur aðeins kveðið á um kvaðir fyrir aðkomu fyrir lóðirnar Skútahraun 2 og 2a og kostnaðarskiptingu vegna þessa. Það hafi því komið kæranda verulega á óvart hvernig kvaðirnar hafi verið útfærðar í þeim gögnum sem lögð hafi verið fram með byggingarleyfisumsókn lóðarhafa. Á meðal gagna sem fylgt hafi umsókninni hafi verið afstöðumynd sem sýnt hafi m.a. aðkomu að mannvirkinu og bílastæði, sbr. gr. 4.3.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Öfugt við deiliskipulagið hafi verið búið að teikna inn bílastæði á lóð kæranda og tilgreina fjölda þeirra.

Þær kvaðir sem komið hafi fram í skipulaginu frá 2008 geti ekki skapað óbein eignarréttindi til handa lóðarhafa aðliggjandi lóðar án samþykkis kæranda. Þar sem slíkt samþykki liggi ekki fyrir hafi Hafnarfjarðarkaupstað verið óheimilt að samþykkja byggingarleyfi á grundvelli aðaluppdrátta sem mæli fyrir um umferðarrétt á lóð kæranda og bílastæði inn á lóð hans. Í öllu falli telji kærandi einsýnt að hið kærða byggingarleyfi og þau gögn sem liggi því til grundvallar fari langt fram úr heimildum deiliskipulagsins enda liggi fyrir að kvöðunum sé þar gefið allt annað inntak en leiða megi af fyrirmælum deiliskipulagsins. Byggingarleyfið sé því ekki í sam­ræmi við fyrirliggjandi skipulagsáætlanir og því í andstöðu við 11. og 13. gr. laga nr. 160/2010.

Samkvæmt gildandi deiliskipulagi skuli öll ferming og afferming flutningstækja fara fram innan lóðar. Af fyrirliggjandi gögnum megi ráða að ætlun lóðarhafa standi til þess að hafa geymslur í þeim hluta mannvirkisins sem snúi að Skútahrauni 2a. Í ljósi nálægðar mann­virkisins við lóðarmörk Skútahrauns 2a sé vandséð hvernig lóðarhafi hyggist fullnægja því skilyrði deiliskipulagsins að ferming og afferming fari fram innan lóðar hans. Í öllu falli sé óútskýrt hvernig þeim málum verði háttað og því óskýrt hvort eða hvernig fyrirhuguð notkun mannvirkisins samrýmist skilmálum deiliskipulagsins að þessu leyti. Hámarksmænishæð þess hluta mannvirkisins sem snúi að Skútahrauni 2 skuli vera 7,5 m samkvæmt deiliskipulagi. Af fyrirliggjandi teikningum verði ekki annað séð en að hámarksmænishæð sé 11,8 m samkvæmt samþykktri umsókn um byggingarleyfi og þar með í ósamræmi við framangreindan skilmála deiliskipulagsins. Að lokum sé ekki að finna upplýsingar í gögnum frá lóðarhafa um hvernig frárennslismálum frá kjallara verði háttað að öðru leyti en að frárennsli fari á kerfi sveitar­félagsins. Frárennsli frá kjallara að Skútahrauni 2a sé um dælu sem lóðarhafi reki.

Málsrök Hafnarfjarðarkaupstaðar: Sveitarfélagið vísar til þess að umdeild byggingaráform séu í samræmi við deiliskipulag svæðisins. Ekkert byggingarleyfi hafi verið gefið út og sé því ekki fyrir hendi nein heimild til framkvæmda á lóðinni.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að samþykktir aðaluppdrættir séu í fullu samræmi við gildandi deiliskipulag og séu því engar forsendur til að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi. Í gildandi deiliskipulagi liggi fyrir að á lóðinni Skútahrauni 2 sé kvöð um umferð að lóðinni Skútahrauni 2a sem og umferð að kjallara Drangahrauns 3 og 5. Sambærileg kvöð sé á lóðinni Skútahrauni 2a um umferð að kjallara Drangahrauns 3 og 5. Bílastæði fyrir kjallara Drangahrauns 3 og 5 eigi að vera á lóð Skútahrauns 2a og fjöldi þeirra sé samkvæmt byggingarreglugerð. Þó sé hámarksfjöldi stæða miðað við að kjallarar Drangahrauns 3 og 5 séu ekki samanlagt stærri en 2.000 m2 eins og fram komi í deiliskipulagi.

Við hönnun og teikningu hússins hafi kjallari þess verið dreginn fjóra metra inn frá byggingar­reit svo unnt væri að hafa hluta bílastæða framan við viðkomandi einingar. Lóðarhafar Drangahrauns 3 og 5 muni eftir sem áður nýta sér þá kvöð sem hvíli á lóðinni Skútahrauni 2a um umferðarrétt og bílastæði í suðausturhorni lóðarinnar, enda sé sá réttur óumdeildur. Lóðar­hafar Skútahrauns 2a nýti sér sambærilega kvöð um umferðarrétt á lóðinni Skútahrauni 2.

Sú umferð sem kærandi þurfi að þola sé umferð á um sjö metra breiðu bili syðst á lóð sinni. Umferðarkvöðin hafi legið fyrir í skipulaginu frá upphafi auk þess sem um sé að ræða leigulóð. Rök kæranda um eignarnám eigi því ekki við. Ekkert við umferðarkvöðina sé óljóst þar sem hún komi bæði fram í deiliskipulagi og á hæðarblaði fyrir lóðina. Það sé því rangt sem haldið sé fram í kæru að það eina sem liggi fyrir um kvöðina sé texti á skipulagsuppdrætti. Ferming og afferming muni ekki fara fram innan lóðar Skútahrauns 2a. Engin rök eða gögn hafi verið lögð fram til stuðnings fullyrðingu kæranda um að þetta kunni að vera vandamál.

Mænishæð hins umdeilda húss sé 6,26 m miðað við núllpunkt á aðalhæð hússins, sem sé í samræmi við deiliskipulag og samþykktar teikningar.

Lóðirnar hafi í upphafi verið í eigu sama aðila sem komið hafi að gerð deiliskipulagsins árið 2008, en sá aðili hafi einnig látið teikna og fá samþykktar teikningar að húsi sem hefði valdið mun meiri truflun fyrir lóðarhafa Skútahrauns 2a. Fyrsti áfangi þeirra framkvæmda, steyptur stoðveggur, hafi verið byggður árið 2008 en niðursveifla í þjóðfélaginu hafi orðið til þess að ekki hafi orðið af frekari framkvæmdum. Núverandi lóðarhafi að Skútahrauni 2a leiði rétt sinn frá þeim aðila og þurfi að sætta sig við þær kvaðir sem séu til staðar og hann hafi vitað eða mátt vita um. Geti hann ekki öðlast betri rétt en deiliskipulagið kveði á um.

Fyrir liggi að aðalteikningar hafi verið samþykktar sem séu að öllu leyti í samræmi við gildandi deiliskipulag. Þeirri fullyrðingu kæranda að þær kvaðir sem komi fram í deiliskipulagi geti ekki skapað óbein eignarréttindi til handa lóðarhafa aðliggjandi lóðar án samþykkis kæranda sé hafnað. Ekkert í þeim dómum og úrskurðum sem kærandi vísi til styðji þá niðurstöðu. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 118/2009 hafi atvik verið þau að í nýju deiliskipulagi hafi verið gert ráð fyrir umferðarrétti án samþykkis eiganda aðliggjandi fasteignar. Því sé ekki svo farið í máli þessu, þar sem þáverandi lóðarhafi Skútahrauns 2a hafi samþykkt deiliskipulagið. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 781/2016 hafi krafa um umferðarrétt verið sett fram með beinni innsetningar­gerð á grundvelli deiliskipulags sem hafi enga þýðingu við úrlausn þessa máls. Ekki verði séð að sá ágreiningur sem hafi verið uppi í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 26/2018 hafi neina tengingu við þann ágreining sem uppi sé í máli þessu.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Hæðarblað hafi að mati kæranda ekki þýðingu við mat á því hvort útgefið byggingarleyfi sé í samræmi við deiliskipulag. Á hæðarblaði sé kvöðunum, líkt og á aðaluppdráttum, gefið allt annað inntak en leiða megi af deiliskipulagi. Skilyrði laga nr. 160/2010 um mannvirki lúti að því að byggingaráform og byggingarleyfi séu í samræmi við skipulagsáætlanir. Hæðarblöð falli ekki undir hugtakið skipulagsáætlun heldur séu þau hönnunargögn sem séu unnin í kjölfar og á grundvelli deiliskipulags. Byggingarleyfi verði því ekki gefið út eða byggingaráform samþykkt á þeim grundvelli að það sé í samræmi við hæðar­blað, sér í lagi ef hæðarblaðið er í ósamræmi við deiliskipulag.

Hæðarblað gæti hugsanlega haft sjálfstæða þýðingu í málinu ef það væri hluti af þinglýstum gögnum eða áritað um samþykki af kæranda. Kærandi hafi aldrei samþykkt hæðarblaðið og það sé ekki hluti af þeim skjölum sem hafi verið þinglýst á lóðina. Eina hæðarblaðið sem sé hluti af þinglýstum skjölum sé það sem komi fram í lóðarleigusamningi kæranda við Hafnarfjarðarbæ frá árinu 1997. Bent sé á að hæðarblaðið sé dagsett í maí 2023 eða rúmlega mánuði eftir að byggingarfulltrúi hafi tekið hina kærðu ákvörðun. Á hæðarblaðinu sé dregið ský í kringum kvaðirnar sem sé hugsanlega gert til áhersluauka eða til að auðkenna breytingar frá fyrra hæðarblaði. Hafnarfjarðarbær vísi til mæliblaðs frá árinu 2008 sem ekki liggi fyrir í málinu.

Í greinargerð leyfishafa sé rakið að í upphafi hafi báðar lóðirnar verið í eigu sama aðila sem hafi komið að og samþykkt deiliskipulagið árið 2008 og að viðkomandi aðili hafi þá verið búinn að láta teikna og fá samþykktar teikningar. Kærandi hafi verið einn af lóðarhöfum Skútahrauns 2a þegar deiliskipulagið hafi tekið gildi árið 2008 en ekki Drangahrauns 3. Hinar umræddu teikningar hafi væntanlega verið samþykktar í gildistíð eldra skipulags enda séu þær áritaðar um samþykki fyrir gildistöku deiliskipulagsins í desember 2008. Ekkert liggi fyrir um að kærandi hafi samþykkt kvaðir deiliskipulagsins og séu gögn þar að lútandi ekki á meðal þinglýstra skjala lóðarinnar. Bent sé á að tvær fasteignir að Skútahrauni 2a ásamt tilheyrandi lóðarréttindum hafi verið seldar nauðungarsölu árið 2014 og að eignirnar hafi í kjölfarið verið seldar aftur til kæranda. Við nauðungarsöluna hafi öll hugsanleg óbein eignarréttindi yfir eignunum fallið niður, sbr. 2. mgr. 56. gr. laga nr. 90/1991 um nauðungarsölu.

Í athugasemdum leyfishafa komi fram að mænishæð hússins sé í samræmi við deiliskipulag þar sem hún sé 6,26 m miðað við núllpunkt á aðalhæð hússins. Í deiliskipulaginu sé ekki rætt um að miða skuli hámarksmænishæð við tiltekinn núllpunkt. Þar komi fram að hámarks­mænishæð sé „7,5 m á þeim hluta sem snúi að Skútahrauni 2 og 2a“. Framlagðar teikningar séu ekki í samræmi við þessi fyrirmæli. Af fyrirliggjandi teikningum virðist mega ráða að fimm metrar séu frá kjallara mannvirkisins að lóðarmörkum. Því sé verulega óljóst hvernig leyfishafi ætli að ferma og afferma innan lóðar sinnar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um samþykkt byggingaráforma fyrir staðsteyptu iðnaðar- og geymsluhúsnæði á lóðinni Drangahrauni 3, Hafnarfirði. Óumdeilt er að heimilt sé að byggja slíkt húsnæði á lóðinni samkvæmt gildandi deiliskipulagi svæðisins, Drangahrauns-Skútahrauns, sem tók gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 19. desember 2008. Deila aðila snýst um útfærslu tiltekinna atriða, þ.e. staðsetningu bílastæða og umferðarkvöð innan lóðar Skútahrauns 2a, hvernig fermingu og affermingu skuli háttað og um hámarksmænishæð húss að Drangahrauni 3.

Samkvæmt afstöðumynd sem fylgdi umsókn vegna hinna kærðu byggingaráforma er gert ráð fyrir að 10 bílastæði verði staðsett á suðausturhorni lóðar Skútahrauns 2a. Líkt og fram kemur í málavaxtakafla segir í deiliskipulagsskilmálum um lóðir nr. 3 og 5 við Drangahraun að bíla-stæði fyrir kjallara skuli vera á lóð Skútahrauns 2a og fjöldi þeirra samkvæmt byggingar-reglugerð. Þá segir í skilmálum fyrir lóðina Skútahraun 2a að kvöð sé um að bílastæði fyrir kjallara húsa nr. 3 og 5 við Drangahraun verði á lóð Skútahrauns 2a og fjöldi þeirra verði samkvæmt byggingarreglugerð. Í almennum skilmálum skipulagsins kemur fram að fjöldi bílastæða á lóð skuli vera í samræmi við þágildandi 64. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 með síðari breytingum, þ.e. eitt bílastæði fyrir hverja 35 m2 verslunar- og skrifstofuhúsnæðis og eitt bílastæði fyrir hverja 50 m2 af öðru húsnæði.

Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er áskilið að byggingarleyfisskyldar framkvæmdir séu í samræmi við skipulagsáætlanir til að byggingaráform verði samþykkt. Samkvæmt sömu grein skal byggingarfulltrúi ganga úr skugga um að aðaluppdrættir uppfylli ákvæði laganna og reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli þeirra, sbr. einnig 1. mgr. 16. gr. laganna. Verða byggingaráform samkvæmt framansögðu ekki samþykkt nema þau séu bæði í samræmi við skipulagsáætlanir og gildandi lög og reglugerðir.

Fjallað er um aðkomuleiðir og umferðarsvæði innan lóðar í gr. 6.2.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og er almennt ákvæði um bílastæði að finna í 7. mgr. nefnds ákvæðis. Þar kemur fram að stæði fyrir bíla, reiðhjól og önnur farartæki skuli vera í samræmi við ákvæði gildandi deiliskipulags eða ákvörðun viðkomandi sveitarfélags á grundvelli 44. gr. eða 1. tölul. bráðabirgðaákvæða skipulagslaga. Komi ekki fram krafa um ákveðna staðsetningu bílastæða eða stæða fyrir reiðhjól í skipulagi beri að hafa þau á sem öruggustu svæði innan lóðar. Í núgildandi byggingarreglugerð er ekki kveðið á um tiltekinn lágmarksfjölda bílastæða, að undanskildum bílastæðum hreyfihamlaðra, sbr. gr. 6.2.4., en í eldri byggingarreglugerð nr. 441/1998 var mælt fyrir um tiltekinn fjölda bílastæða á lóð, hafi ekki verið kveðið á um annað í deiliskipulagi, sbr. 64. gr. þeirrar reglugerðar.

Samkvæmt 7. mgr. gr. 6.2.2. í byggingarreglugerð er sveitarfélögum heimilt að ákveða fjölda bílastæða á lóð með deiliskipulagi. Verður að telja að skipulagsyfirvöldum sé heimilt að vísa til krafna eldri byggingarreglugerðar um fjölda bílastæða, stangist þær kröfur ekki á við gildandi byggingarreglugerð hverju sinni, enda er skipulagsvaldið í höndum sveitarstjórna, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í máli þessu verður ekki séð að hin samþykktu byggingaráform fari gegn ákvæðum byggingarreglugerðar hvað bílastæði varðar. Var því heimilt að mæla fyrir um í deiliskipulagi að fjöldi bílastæða á lóð færi eftir ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 441/1998.

Bílastæði lóðar Drangahrauns 3 eru ekki á þeirri lóð heldur eru þau á lóð Skútahrauns 2a. Samkvæmt 20. tölul. 2. gr. skipulagslaga eru skipulagskvaðir kvaðir sem lagðar eru á einstakar lóðir eða landsvæði í deiliskipulagi, svo sem um umferðarrétt og legu lagna. Er kvöð um hin umdeildu bílastæði skipulagskvöð samkvæmt framansögðu enda er henni komið á með deiliskipulagi, en úrskurðarnefndin tekur ekki afstöðu til einkaréttarlegs ágreinings um mögulega tilvist eða efni einkaréttarlegra kvaða um bílastæðin. Þrátt fyrir að réttur til hinna umdeildu bílastæða og fjöldi þeirra, sé nægjanlega tilgreindur í skipulagskvöðinni verður ekki ráðið af deiliskipulagi hver staðsetning stæðanna skuli vera. Verður að telja að staðsetning bílastæða á annarri lóð samkvæmt skipulagskvöð sé svo veigamikill þáttur kvaðarinnar að skipulagsyfirvöld geti ekki ákveðið slíka staðsetningu með byggingarleyfi, heldur þarf stað­setningin að eiga stoð í deiliskipulagi. Verður því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi hvað staðsetningu bílastæða á lóð Skútahrauns 2a varðar.

Samkvæmt afstöðumynd sem fylgdi umsókn vegna hinna kærðu byggingaráforma er gert ráð fyrir kvöð um aðkomu að kjallara Drangahrauns 3 og 5 syðst á lóð Skútahrauns 2a. Ekki er að finna nákvæm mál kvaðarinnar á afstöðumyndinni en ráða má af henni að kvöðin nái um 7 m inn á lóð Skútahrauns 2a. Á deiliskipulagsuppdrætti er kvöðin ekki afmörkuð nákvæmlega en þar er að finna texta við lóðamörk Skútahrauns 2a, Drangahrauns 3 og Drangahrauns 5 þar sem kemur fram: „Kvöð um umferð að kjallara Drangahrauns 3 og 5“. Í skilmálum skipulagsins um lóðir nr. 3 og 5 við Drangahraun kemur jafnframt fram að „[n]yrst á lóðunum er gert ráð fyrir kjöllurum sem aðeins hafa aðkomu frá Skútahrauni en heimilt er að hafa neyðarútgang Drangahraunsmegin.“ Þrátt fyrir að óumdeilt sé að umferðarréttur sé til staðar á lóð Skútahrauns 2a vegna kjallara Drangahrauns 3 verður með sömu rökum og um staðsetningu bílastæða hér að framan ekki talið að samþykkt byggingaráforma geti falið í sér útfærslu kvaðar á lóð kæranda umfram það sem fram kemur í deiliskipulagi. Verður því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi hvað varðar þá útfærslu umferðarkvaðar á lóð Skútahrauns 2a sem fram kemur í hinni kærðu ákvörðun.

Kærandi hefur vísað til þess að fasteignir að Skútahrauni 2a ásamt tilheyrandi lóðarréttindum hafi verið seldar nauðungarsölu árið 2014 og hafi öll óbein eignarréttindi þá fallið niður skv. 2. mgr. 56. gr. laga nr. 90/1991 um nauðungarsölu. Í nefndri málsgrein kemur fram að hafi nauðungarsölu verið krafist eftir heimild 6. eða 7. gr. falli niður öll veðbönd, umráðaréttindi, kvaðir, höft og önnur réttindi yfir eigninni við útgáfu afsals nema annað leiði beinlínis af lögum, eignin hafi verið seld með þeim skilmálum að þau standi í tilteknum atriðum óhögguð eða kaupandinn hafi síðar tekið þau að sér. Í afsali skuli tekið fram hver réttindi yfir eigninni falli á brott. Líkt og áður segir tekur nefndin ekki afstöðu til einkaréttarlegs ágreinings um mögulega tilvist eða efni kvaða. Skipulagskvöðum er komið á með deiliskipulagi, sem teljast til almennra stjórnvaldsfyrirmæla, og sækja stoð sína í 20. tölul. 2. gr. skipulagslaga. Er skipulagskvöðum því komið á með lögum í skilningi 2. mgr. 56. gr. laga nr. 90/1991 og á greinin því ekki við hvað varðar þær skipulagskvaðir sem deilt er um í máli þessu.

Samkvæmt almennum deiliskipulagsskilmálum svæðisins skulu athafnasvæði innan lóða vera í samræmi við starfsemi í húsunum og þess gætt að ferming og afferming flutningstækja geti farið fram innan lóða. Samkvæmt skipulagsuppdrætti er byggingarreitur kjallara Drangahrauns 3 samsíða lóðamörkum þeirrar lóðar og lóðanna Skútahrauns 2 og 2a og er einn metri frá byggingarreit að lóðamörkum. Af grunnmynd kjallara má sjá að hin nýja bygging að Drangahrauni 3 mun ekki fullnýta byggingarreit lóðarinnar, heldur er veggur byggingarinnar fimm metra frá lóðamörkum og verða bílastæði fyrir utan bygginguna sem ná að þeim mörkum. Ekki verður fullyrt að ómögulegt sé að ferma og afferma innan lóðarmarka og verður því ekki talið að hin kærða ákvörðun brjóti í bága við deiliskipulag hvað þetta varðar.

Samkvæmt skipulagsskilmálum fyrir lóðir nr. 3 og 5 við Drangahraun er hámarksmænishæð 7,5 m á þeim húshluta er snýr að Skútahrauni 2 og 2a. Í lýsingu staðhátta í deiliskipulaginu kemur einnig fram að mikill hæðarmunur sé milli lóða nr. 3 og 5 við Drangahraun og lóðar nr. 2a og hluta lóðar nr. 2 við Skútahraun. Samkvæmt grunnmynd kjallara er hæð hans er snýr að Skúta­hrauni 2 og 2a alls 6,26 m frá botnplötu 1. hæðar. Er hið kærða leyfi í samræmi við deili­skipulag að því leyti.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að varði ógildingu hennar að því er varðar útfærslu kvaða vegna staðsetningar bílastæða og umferðarkvaðar á lóð Skútahrauns 2a. Að teknu tilliti til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er þó ekki tilefni til að ógilda hina kærðu ákvörðun í heild sinni.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 5. apríl 2023 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir staðsteyptu iðnaðar- og geymsluhúsnæði að Drangahrauni 3, matshluta 02, að því er varðar staðsetningu bílastæða á lóð Skútahrauns 2a og legu umferðar­kvaðar á sömu lóð. Að öðru leyti stendur hin kærða ákvörðun óröskuð.

 

38/2023 Sóltún

Með

Árið 2023, fimmtudaginn 29. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 38/2023, kæra á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 6. desember 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ármannsreits vegna lóðar nr. 2–4 við Sóltún.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. desember 2022, er barst nefndinni 21. mars 2023, kærir 21 íbúi Mánatúns 4, Reykjavík, þá ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 6. desember 2022 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ármannsreits vegna lóðar nr. 2–4 við Sóltún. Skilja verður kröfugerð kærenda á þann veg að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Með kærum til úrskurðarnefndarinnar, er bárust 10. og 21. apríl 2023, kæra Íbúasamtök Laugar­dals og einn íbúi að Mánatúni 2 sömu ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur með kröfum um ógildingu hennar. Verða þau kærumál, sem eru nr. 47/2023 og 56/2023, sameinuð máli þessu þar sem sama ákvörðun er kærð til ógildingar og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 11. apríl 2023.

Málavextir: Á fundi skipulags- og samgönguráðs Reykjavíkurborgar 2. mars 2022 var tekin fyrir umsókn um breytingu á deiliskipulagi Ármannsreits vegna lóðar nr. 2–4  við Sóltún. Breytingin fólst því í að lóðinni yrði skipt upp til tveggja nota, annars vegar fyrir hjúkrunarheimili í húsi nr. 2 og hins vegar fyrir íbúðir í húsi nr. 4. Breytingar varðandi húshluta nr. 2 fólust í því að tvær álmur yrðu lengdar til að bæta við hjúkrunarrýmum, 5. hæðinni var bætt við að hluta og kjallarinn stækkaður. Varðandi húshluta nr. 4 var byggingarreit breytt og notkun úr hjúkrunar­­heimili í íbúðir, hæðarheimild var breytt úr fjögurra hæða í fimm hæða hús með sjöttu hæð að hluta. Var samþykkt að auglýsa framlagða tillögu skv. 1. mgr. 41. gr., sbr. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samþykkti borgarráð afgreiðslu skipulags- og samgönguráðs á fundi sínum 10. s.m. Tillagan var auglýst til kynningar frá 23. mars 2022 til 11. maí s.á.

Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 16. nóvember 2022 var tillagan lögð fram að nýju ásamt um­sögn skipulagsfulltrúa, dags. 10. október s.á. Var tillagan samþykkt með þeim breytingum sem fram komu í umsögn skipulagsfulltrúa og málinu vísað til borgarráðs til staðfestingar. Á fundi borgarráðs 24. nóvember 2022 var deiliskipulagið samþykkt og sent til endanlegrar afgreiðslu borgarstjórnar með vísan til ákvæða í 2. mgr. 48. gr. samþykktar um stjórn Reykjavíkur­borgar og fundarsköp borgarstjórnar. Var breyting deiliskipulags Ármannreits sam­þykkt á fundi borgarstjórnar 6. desember 2022 og tók það gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 13. mars 2023.

Málsrök kærenda: Bent er á að hækkun byggingar samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi muni auka skuggavarp. Skuggavarpsteikningar sýni aukið skuggavarp á Mánatún 2, en ekki sé hægt að leggja mat á hversu aukið skuggavarp verði fyrir íbúðirnar í Mánatúni 4 þar sem skuggavarp sé einungis sýnt á yfirlitsafstöðuteikningum. Það skorti sniðteikningar sem sýni áhrif skuggavarps á íbúðir. Skuggavarp hafi einungis verið sýnt á teikningum eins og það verði kl. 9:00, 12:00 og 17:00. Á þessum tímum sé langflest vinnandi fólk í vinnu á virkum dögum. Það vanti nauðsynlegar upplýsingar um skuggavarp eftir kl. 17:00 til sólarlags.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 komi fram að hæðir Sóltúns 2–4 skuli vera færri en fimm. Deiliskipulagið sé ekki í samræmi við þetta enda geri það ráð fyrir að Sóltún 4 verði sex hæðir. Hið nýja deiliskipulag geri því ráð fyrir hækkun byggingarinnar um tvær hæðir. Það þýði að vindstrengur í austanátt og vestanátt milli Sóltúns 4 og Mánatúns 1 verði meiri en ef byggingin yrði fjórar hæðir eins og eldra skipulag hafi gert ráð fyrir. Austanátt sé algengasta áttin á Reykjarvíkursvæðinu og þekkt sé að vindstrengir í næsta nágrenni séu stórhættulegir gangandi fólki. Engar upplýsingar séu um vindstrengi með deiliskipulaginu.

Ljóst sé að byggingarmagn hverfisins, sem afmarkist af Borgartúni, Sóltúni og Nóatúni, sé þegar orðið allt of mikið. Samkvæmt deiliskipulaginu aukist byggingarmagn ofanjarðar um 27% umfram eldra skipulag. Ljóst sé að þessu muni fylgja aukin umferð, umferðarhnútar, hávaði, slysahætta og bílastæðvandi. Allar upplýsingar um hvaða áhrif breytingin hafi á þessa þætti vanti. Samkvæmt aðalskipulagi sé reiturinn Sóltún 2–4, ÍB20, skilgreindur sem reitur 35. Í texta við mynd 3 (kafla 3.2) segi: „Uppbyggingarreitir sem skilgreindir eru fyrir nýja íbúðar­byggð. Uppbygging íbúðarhúsnæðis er heimil á öðrum svæðum en afmörkuð eru á myndinni, sam­kvæmt ákvörðunum í hverfis- og/eða deiliskipulagi og/eða með byggingarleyfi, enda á land­notkunar­svæðum þar sem íbúðir eru almennt heimilar og einstök byggingarverkefni gera ekki ráð fyrir fleiri en 49 íbúðum á einum og sama reitnum. Hin landfræðilega afmörkun á upp­drætti er ráðandi og bindandi um stærð svæðis.“ Teikningar og greinargerð skipulagsins fyrir Sóltún 2-4 segi að samtals sé heimilt að gera 156 hjúkrunar-/þjónusturými fyrir aldraða á lóðinni Sóltúni 2 og 79 hefðbundnar íbúðir í Sóltúni 4. Í aðalskipulagi komi fram á bls. 22 að byggðin verði yfirleitt tvær til fimm hæðir og þéttleiki ekki minni en 40–60 íbúðir á ha. Ekki verði gengið á opin græn svæði með útivistar- og verndargildi. Samkvæmt deiliskipulaginu sé reiturinn fyrir Sóltún 2–4 um 1,5 ha og því megi byggingarmagnið ekki vera meira en 73,5 íbúðir fyrir allan reitinn. Deiliskipulagið geri ráð fyrir miklu meira byggingarmagni á reitnum en heimilt sé samkvæmt aðalskipulagi.

Byggja eigi stórt fjölbýlishús við hlið grunnskóla, leikskóla og háhýsa í Mánatúni og Sóltúni. Áhrif breytinganna á umferð við núverandi byggingar hafi ekki verið könnuð sérstaklega eða hvort aukin umferð gæti haft áhrif á ferðavenjur íbúa. Fyrir þær 79 íbúðir sem fyrirhugaðar séu sé gert ráð fyrir að koma fyrir 54 bílastæðum með gestastæðum og að óheimilt verði að sérmerkja bílastæði tilteknum íbúðum. Að meðaltali séu skráðar 1,56 bifreiðar á hverja íbúð í Reykjavík og samkvæmt því muni 123 bifreiðar fylgja þessum íbúðum og því þyrfti 69 bif­reið­um að vera lagt utan lóðarinnar nr. 4 við Sóltún. Næstu bílastæði verði við hjúkrunarheimilið og svo grunnskólann. Hjúkrunarheimilið muni hafa 112 bílastæði fyrir hjúkrunarrýmin 156 og starfs­menn, að hluta til í bílageymslu neðanjarðar og því ólíklega mikið svigrúm fyrir íbúa Sóltúns 4 að leggja á þeirri lóð. Því verði hætt við að margir freistist til að leggja bifreiðum sínum við grunnskólann með tilheyrandi umferðarálagi við skólann og aukinni hættu fyrir nemendur.

Í nýsamþykktu aðalskipulagi sé kveðið á um að hverfisgarðar skuli vera að hámarki í 500 m fjarlægð frá íbúðum. Frá fyrirhuguðu fjölbýlishúsi við Sóltún 4 verði styst um 800 m í beinni loft­línu í næsta almenningsgarð, Klambratún. Í aðalskipulagi Reykjavíkur segi: „Tryggja á góð tengsl íbúðarbyggðar við fjölbreytt útivistarsvæði og viðhalda náttúrulegum fjölbreytileika lands og lífríkis. Um 92% íbúa Reykjavíkur búa í innan við 300 m fjarlægð frá útivistarsvæði sem sé stærra en 2.000 m2. Þessum hlutföllum á að halda samhliða þéttingu byggðar og tryggja að ekki verði gengið á gæði náttúru og landslags innan borgarinnar og nærri heimilum borgar­búa.“ Með hinu kærða deiliskipulagi sé það útilokað. Eini reiturinn í Túnunum þar sem tækifæri sé að koma upp hverfisgarði sé óbyggði hluti Ármannsreitsins. Hluti af því svæði tilheyri nú Sól­stöfum, grunn- og leikskólum, en stór hluti þess sem eftir standi sé lóðin við Sóltún 4.

Í deiliskipulaginu sé afmarkaður almenningsgarður, en innan hans sé helgunarsvæði Orkuveitu Reykjavíkur. Ef borin sé saman stærð helgunarsvæða og svo almenningsgarðsins sé ljóst að helgunarsvæðið sé stærra en almenningsgarðurinn. Þetta hljóti að þýða að það verði enginn garður. Þá fari helgunarsvæðið langt inn fyrir lóðarmörk Waldorfskólans. Teikningarnar hljóti að vera rangar. Samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur þurfi 24 m2 garðrými á íbúð þegar 150 íbúðir séu á ha. Fyrir 79 íbúðir þurfi því að gera ráð fyrir 1.900 m2 garðrými og þá sé ekki gert ráð fyrir neinu garðrými fyrir 156 hjúkrunarrými. Í aðalskipulagi komi fram að almenningsrými eigi að vera áhugaverðir áfangastaðir sem geri borgar- og hverfisbúum kleift að halda viðburði og njóta lífsins. Þau séu mikilvæg tæki til að viðhalda mannlífi og þjónustu. Deiliskipulagið tryggi ekki að lágmarkshlutfall lóða verði gróðursæl né sólrík útisvæði. Þegar litið sé til reitsins sem afmarkist af Katrínartúni, Borgartúni, Kringlumýrarbraut og Laugavegi sé hvergi að finna opinn leikvöll með leiktækjum fyrir börn né grænt svæði fyrir alla aldurshópa. Til viðbótar hafi svo litla opna garðinum við Bríetartún 9 verið lokað af með girðingu til notkunar fyrir leikskóla. Þetta þýði að enginn leikvöllur eða grænt andrými verði á svæðinu sem afmarkist af Snorra­braut, Laugavegi og Kringlumýrarbraut þar sem almenningsgarðurinn sem sýndur sé á teikn­ingu við Miðtún sé helgunarreitur fyrir Orkuveitu Reykjavíkur.

Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 98/2008 frá 18. nóvember 2010 hafi verið felld úr gildi breyting á deiliskipulagi Ármannsreits vegna sömu lóðar. Núna hafi borgarráð hins vegar ákveðið að byggingin eigi að vera sex hæðir. Það verði að teljast óbilgirni af hálfu borgarinnar að fara aftur fram með hækkun á byggingunum.

Í svörum umhverfis- og skipulagssviðs vegna deiliskipulagsbreytingarinnar hafi komið fram að vegna mistaka hafi verið misræmi í framsetningu deiliskipulagsins og að gerðar yrðu lag­færingar, m.a. þannig að afmörkun breytingar á notkunarheimildum og lóðamörk yrðu skýr. Það sé óboðlegt að skipulagsfulltrúi fari fram með teikningar sem hann viðurkenni að séu rangar. Ef hann svo breyti teikningum fái almennir borgarar sem hafi þá þegar rýnt teikning­arnar ekki að vita um breytingarnar. Óboðlegt sé að skipulagsfulltrúi breyti teikningum án þess að borgarar hafi tækifæri til umsagnar um þær breytingar.

Ekki hafi verið haldinn kynningarfundur vegna breytingarinnar þar sem um sé að ræða veiga­miklar breytingar frá fyrra skipulagi. Athugasemdir íbúa í aðlægum húsum og ítrekuð erindi frá Íbúasamtökum Laugardals hafi ekki verið tekin til greina hvað varðaði breytingu á land­nýtingu. Íbúum hafi þannig verið gert ómögulegt að koma sjónarmiðum sínum formlega á fram­færi. Lóðarhafar fái ávinning á kostnað lífsgæða annarra íbúa í aðlægum húsum. Umgjörð skipulagsvinnu eigi að tryggja aðkomu íbúa og breytingar þurfi einnig að taka mið af hags­munum þeirra. Breytt landnýting og fjölgun almennra íbúða með tilheyrandi umferð og álagi sé ekki til hagsbóta fyrir íbúa sem búsettir séu á svæðinu.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að Íbúasamtök Laugardals eigi ekki kæruheimild skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála þar sem þeir einir geti kært ákvörðun sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kærð sé. Þá sé í 3. mgr. 4. gr. laganna enn fremur í lið a.-c. taldar upp með tæmandi hætti þær ákvarðanir sem meðal annars hagsmunasamtök með minnst 30 félaga geti kært. Íbúasamtökin hafi í fyrsta lagi ekki sýnt fram á að samtökin eigi nokkra lögvarða hags­muni tengda hinni kærðu ákvörðun og í öðru lagi falli hin kærða ákvörðun ekki undir liði a.-c. í 3. mgr. 4. gr. laganna. Því beri að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni.

Þegar úrskurðað hafi verið í máli nr. 98/2008 hafi Aðalskipulag Reykjavíkur 2001–2024 verið í gildi. Nú sé hins vegar í gildi Aðalskipulag Reykjavíkur 2040 sem birt hafi verið í B-deild Stjórnar­tíðinda 18. janúar 2022. Ekki hafi verið fjallað sérstaklega um úrskurðinn í umsögn skipulags­fulltrúa þar sem niðurstaðan hafi byggt á eldra aðalskipulagi.

Deiliskipulagið sem um ræði sé í samræmi við núgildandi aðalskipulag en lóðin Sóltún 2–4 sé á íbúðarsvæði og samkvæmt töflu 3.1. og mynd 6 í greinargerð aðalskipulagsins sé gert ráð fyrir að byggingar geti verið fimm hæðir og með sérstökum rökstuðningi um sex til sjö hæðir ef um inndregnar hæðir sé að ræða. Á síðastliðnum árum hafi átt sér stað mikil endurþróun á upp­byggingu svæðisins umhverfis reitinn til betri nýtingar á landi. Sú þróun hafi leitt til þess að þar hafi töluvert af nýjum íbúðabyggingum risið sem almennt séu fimm til tíu hæðir. Byggingarnar í deil­iskipulagsbreytingunni séu fjögurra til sex hæða og að mestum hluta fimm hæða háar byggingar að undan­skilinni heimild fyrir inndregna sjöttu hæð á annarri byggingunni. Það falli vel að byggða­mynstri og sé í megin atriðum í lægri kantinum miðað við það.

Reykjavíkurborg hafi kynnt og auglýst skipulagstillöguna samkvæmt 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 1. mgr. 43. gr. laganna og hafi skilyrði um málsmeðferð því verið uppfyllt. Í tillögu að breytingu á deiliskipulagi hafi verið settir fram uppdrættir, skuggavarp og aðrar þær upplýsingar sem skipti máli vegna breytingarinnar. Ekki sé um að ræða verulega breytingu frá þágildandi deiliskipulagi. Fyrir hafi verið miklar uppbyggingarheimildir á lóðinni og því hafi ekki þótt ástæða til að halda íbúafund vegna breytingarinnar.

Sunnan Sóltúns 2–4 sé gert ráð fyrir opnu grænu svæði sem muni nýtast sem vandað og sólríkt útivistarsvæði í hverfinu. Það að hluti svæðisins sé á helgunarsvæði Orkuveitu Reykjavíkur hafi engin áhrif á áform borgarinnar um að gera almenningsgarð heldur feli það eingöngu í sér kvöð um að Orkuveita Reykjavíkur geti haft aðgang að lögnum neðanjarðar. Umrætt svæði sé á borgarlandi og geti leiksvæði verðið í almenningsgarðinum en ætlunin sé að fara í hönnunar­samkeppni. Varðandi önnur leiksvæði á svæðinu sem afmarkist af Snorrabraut, Laugavegi og Kringlumýrarbraut sé bent á opið leiksvæði á milli Bríetartúns og Laugavegs. Önnur opin leiksvæði í nálægð við Sóltún 2–4 séu meðal annar fyrir framan Laugarneskirkju, við hlið Sjómannaskólans og Klambratún. Auk þess séu leiksvæði við nálæga grunn- og leik­skóla.

Hvað varði hugtakið andrými þá felist alltaf í því huglægt mat og fari það eftir aðstæðum hverju sinni. Við ákvörðun á staðsetningu byggingar Sóltúns 4 hafi þótt mikilvægt að gæta að því að góður lóðarhluti væri til suðurs vegna dvalarsvæða auk þess sem það hafi þótt jákvætt að byggingin kæmi nær götunni og væri meira með til að mynda götuhlið húsa að Sóltúni. Engu að síður hafi þess verið gætt að enn væri gott andrými milli götu og húss meðal annars vegna skuggamyndunaráhrifa á húsin norðan við götuna.

Þær lagfæringar sem gerðar hafi verið á uppdrætti eftir að tillagan hafði verið auglýst hafi verið smávægilegar og ekki þess eðlis að auglýsa þyrfti tillöguna aftur. Annars vegar hafi athugasemdum Veitna verið bætt inn í skilmála og hins vegar hafi teikningin af almenningsgarðinum auk boltasvæðis og lóð við Sóltún 6 verið breytt. Bæði almenningsgarðurinn og Sóltún 6 séu utan þess svæðis sem deiliskipulagsbreytingin hafi átt við um.

Skuggavarpsáhrif hafi verið skoðuð vegna breytinga á deiliskipulaginu. Skuggavarps­uppdráttur sýni að skuggavarp breytist óverulega vegna breyttrar tillögu og sé innan þeirra marka sem megi búast við þegar uppbygging eigi sér stað í þéttri borgarbyggð. Ekki sé hægt að sjá að skuggavarpið hafi mikil áhrif á íbúa við Mánatún 2. Telji kærendur að Reykjavíkur­borg hafi með samþykkt umþrættrar deiliskipulagsbreytingar valdið þeim tjóni þá geti þeir á grundvelli 51. gr. skipulagslaga átt rétt á bótum. Kröfur um bætur skuli beint að sveitar­félaginu sem taki afstöðu til kröfunnar þegar og ef hún berst.

Málsrök lóðarhafa Sóltúns 2-4: Vísað er til þess að við deiliskipulagsferlið hafi Reykjavíkurborg svarað öllum athugasemdum kærenda og þar sé að finna svör við mörgum af þeim athugasemdum sem liggi til grundvallar kærunni.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 komi fram að Sóltún 2–4 geti verið fimm hæðir eða lægra. Það sé svo skýrt nánar þar sem segi: „stefna og viðmið aðalskipulags um þéttleika byggðar og byggingar­magn gefa einvörðungu til kynna mögulega hámarksnýtingu svæða. Endanleg ákvörðun um magn bygginga, fjölda íbúða, hæðir húsa og þéttleika á einstökum svæðum er ávallt tekin við gerð deiliskipulags, með tilliti til meginmarkmiða aðalskipulags um sjálfbæra þróun og gæði byggðar, að undangengnu kynningar- og samráðsferli og mati á umhverfis­áhrifum og með sérstöku tilliti til þeirra viðmiða og ákvæða sem sett er fram í neðangreindum köflum 3.6.1–3.6.4.“ Af þessu megi ráða að aðalskipulagið gefi skipulagsyfirvöldum mjög rúmt svigrúm til að taka ákvarðanir í deiliskipulagi varðandi einstaka reiti, enda um viðmið að ræða þegar komi að mörgum atriðum en ekki reglur. Þessu til viðbótar komi fram í aðalskipulaginu að möguleg frávik frá viðmiðum í deiliskipulagi séu +tvær hæðir, einkum inndregið og við götu­horn verði rökstudd sérstaklega. Efstu hæðir umræddra bygginga séu inndregnar og eingöngu á hluta af húsunum auk þess sem lóðin Sóltún 2–4 sé við götuhorn. Inndregnu hæðirnar séu hannaðar til að minnka áhrif af hækkun hússins. Í deiliskipulaginu komi fram sá rökstuðningur að breytt lögun hússins falli betur að götumynd Sóltúns og að skuggavarp breytist lítið frá eldra deili­skipulagi.

Talsvert sé um háhýsi og háar byggingar í næsta nágrenni við lóðina Sóltún 2–4 og því sé ekki óeðlilegt að samræmi sé í götumyndinni. Þetta sé rökstutt í svörum borgarinnar. Fullyrðingar um að hæð bygginga skv. deiliskipulaginu eigi ekki rétt á sér og að skuggavarp komi til með að breytast á róttækan hátt sé mótmælt. Um afar takmarkaðar breytingar sé að ræða frá eldra deili­skipulagi. Aðilar sem búi í þéttri borgarbyggð geti ekki búist við því að óbyggðar og vannýttar lóðir í nágrenni þeirra haldist óbyggðar og óbreyttar auk þess sem réttur til útsýnis sé ekki bundinn í lög. Frá árinu 2005 hafi legið fyrir að umfangsmikið mannvirki myndi rísa á lóðinni. Rétt sé að háar byggingar geti valdið einhverjum breytingum á veðri á jörðu niðri en þær byggingar sem um ræði séu ekki það háar að þær geti haft nokkur áhrif á vindafar á svæðinu. Ekki hafi verið talin ástæða til að gera athuganir á mögulegum breytingum á vindafari enda ekki um háhýsi að ræða.

Í aðalskipulagi sé gert ráð fyrir að fram fari mat á einstökum reitum á grundvelli fjölmargra þátta, s.s. að byggð sé í samræmi við yfirbragð núverandi byggðar, að byggð sé þétt í kringum helstu áhrifasvæði almenningssamgangna o.fl. Fjöldi íbúða við Sóltún 2–4 sé í samræmi við markmið aðalskipulags enda sé staðsetning reitsins í mikilli nálægð við stofnleiðir strætó. Þá sé jafnframt gert ráð fyrir því að við ákvörðun um byggingarmagn eigi að leggja til grundvallar niðurstöður úr samgöngumati. Í samgöngumati fyrir Sóltún 4 hafi niðurstaðan verið sú að uppbygging á lóðinni tónaði vel við stefnu svæðisskipulags höfuðborgarsvæðisins, Höfuð­borgar­svæðið 2040, um hagkvæman vöxt og að meginþunga vaxtar yrði beint á miðkjarna og önnur samgöngumiðuð þróunarsvæði. Uppbyggingin sé einnig í samræmi við stefnu aðal­skipulags Reykjavíkur um uppbyggingu á þéttri og blandaðri borg.

Í samgöngumati sem gert hafi verið fyrir lóðina hafi komið fram að með uppbyggingu fjölbýlis­húss með 79 íbúðum og að meðaltali 2,2 íbúa í hverri íbúð, mætti áætla að 300 bílferðir verði farnar á degi hverjum að eða frá lóðinni. Þetta væri ekki talið hafa teljandi áhrif á rýmd gatna­kerfisins í grennd við fyrirhugaða uppbyggingu.

Það komi fram með skýrum hætti að garðsvæði sé stækkað á sunnanverðri lóðinni frá fyrra deiliskipulagi og leiksvæði sé komið fyrir á milli bygginga hennar. Aðkoma að leiksvæði verði um lóðina miðja og garðurinn verði svo tengdur opnum afmörkuðum reit Orkuveitu Reykja­víkur til suðurs. Hið svokallaða helgunarsvæði Orkuveitu Reykjavíkur sé af hálfu Reykja­víkurborgar í skipulagi skilgreint sem „[m]inni opin svæði innan þéttrar byggðar. Leikvellir, gróður­reitir, minni útivistarsvæði og almenningsrými og græn belti innan þéttbýlis.“ Helgunin snúist um það að ekki sé hægt að byggja yfir svæðið þótt vissulega sé hægt að nota það til þess sem skilgreining þess taki til.

Úrskurður nefndarinnar í máli nr. 98/2008 hafi enga þýðingu við meðferð þessa máls þar sem nýtt aðalskipulag hafi tekið gildi. Auk þess hafi allt skipulagsferlið verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010, þar með talið gerð ítarlegs samgöngumats. Tillaga að breytingu að deiliskipulagi hafi verið auglýst í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Athugasemdir kærenda og umfang þeirra sýni fram á að þeir hafi getað kynnt sér efni deiliskipulagstillögunnar og athugasemdum hafi verið svarað af hálfu borgarinnar. Ein af athugasemdunum hafi verið um óskýr lóðamörk og hafi deiliskipulagsuppdrátturinn verið uppfærður eftir þessa athugasemd. Fjölmargir aðilar hafi gert athugasemdir á kynningartíma tillögunnar og því ljóst að auglýsingin og kynningin hafi vakið athygli og ekki komið í veg fyrir að hægt væri að koma á framfæri sjónarmiðum og athugasemdum.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Bent er á að miðað við orðalag í umsögn Reykjavíkur­borgar hafi ekki verið tekin ákvörðun um staðsetningu leiksvæðis á helgunarreit Orkuveitu Reykjavíkur heldur sé það möguleiki. Varðandi leiksvæði á svæðinu sem afmarkist af Snorra­braut, Laugavegi, Sæbraut og Kringlumýrarbraut sé eitt leiksvæði milli Bríetartúns og Lauga­vegs. Þar séu 15 leiktæki og einn körfuboltavöllur fyrir börn eða unglinga. Samanlagt grænt svæði á þessum reit sé u.þ.b. 1.400 m2 sem samsvari ferningi sem sé 40 m á kant.

Hvað varði hugtakið andrými þá sé rétt að það sé huglægt mat en það þurfi að horfa til þess hvort eigi að vega þyngra, óskir íbúa sem komi til með að lifa í þessu andrými til framtíðar eða framkvæmdar­aðila. Íbúar hverfisins séu mun fleiri en þeir sem komi að framkvæmdinni.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Hin kærða ákvörðun var birt í B-deild Stjórnartíðinda 13. mars 2023. Tók kærufrestur því að líða 14. s.m., sbr. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæra kærandans að Mánatúni 2 barst úrskurðarnefndinni 21. apríl 2023 eða átta dögum eftir að kærufresti lauk. Verður þeirri kæru af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Íbúasamtök Laugardals hafa ekki slíkra hagsmuna að gæta. Þá er sérstök kæruaðild umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtaka til úrskurðarnefndarinnar bundinn við þær ákvarðanir um mat á áhrifum framkvæmda og áætlana sem greinir í tilvísaðri lagagrein. Skortir því Íbúasamtök Laugardals kæruaðild og verður kæru þeirra af þeim sökum vísað frá úrskurðar­nefndinni.

Hins vegar verður kæra íbúa að Mánatúni 4 tekin til efnismeðferðar enda er þeim játuð kæruaðild vegna mögulegra grenndaráhrifa á fasteignir þeirra vegna heimilaðra framkvæmda samkvæmt hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er Sóltún 2–4 á svæði ÍB20, sem er einn af uppbyggingarreitum fyrir nýja íbúðarbyggð þar sem gera má ráð fyrir 50 íbúðum eða fleiri. Á mynd 6 í kafla III. í greinargerð skipulagsins, Landnotkun og önnur ákvæði um uppbyggingu og þróun byggðar, er fjallað um hæðir húsa á mismunandi byggingarsvæðum borgarinnar. Samkvæmt myndinni er lóðin Sóltún 2–4 á svæði þar sem heimilt er að byggja fimm hæða hús. Þá segir einnig: „Möguleg frávik frá viðmiðum í deiliskipulagi +2 hæðir (einkum inndregið og við götuhorn, varðandi frávik til hækkunar) verði rökstudd sérstaklega“.

Með hinni kærðu breytingu er lóðinni Sóltúni 2–4 skipt upp með tilliti til tvennra nota, annars vegar undir hjúkrunarheimili í húsi nr. 2 og íbúðir í húsi nr. 4. Þá er formi byggingarreits húss fyrir hús nr. 4 breytt, notkuninni hjúkrunarheimili breytt í íbúðir og hæðarheimild aukin úr fjögurra í fimm hæða hús með sjöttu hæð að hluta. Í greinagerð skipulagsins segir um markmið þess: „Markmiðið með deiliskipulaginu er að nýta lóðina enn betur en núverandi deiliskipulag gerir ráð fyrir, til stækkunar hjúkrunarheimilis ásamt því að gera í Sóltúni 4 nýjar íbúðir á miðlægum stað í borginni. Þróun nýtingar í skipulagi hefur aukist frá því sem áður var og er með tillögum þessum gerð í samhengi þess sem þéttingaráherslur byggðar hafa orðið á svæðum sem skil­greind eru miðkjarni Reykjavíkur og þessi reitur tilheyrir.“ Þá kemur fram að forsendur breytingarinnar séu til komnar m.a. vegna óska stjórnvalda um fleiri og rúmbetri hjúkrunarrými á hjúkrunarheimilum landsins. Einnig eigi þar við krafa um uppbyggingu og þéttingu byggðar í miðkjarna Reykjavíkur og fram kominnar þarfar á íbúðarrýmum af mismunandi stærðum.

Í greinargerð Aðalskipulags Reykjavíkur 2040 kemur fram að stefna og viðmið þess um þétt­leika byggðar og byggingarmagn gefi einvörðungu til kynna mögulega hámarksnýtingu svæða. Þar segir enn fremur: „Endanleg ákvörðun um magn bygginga, fjölda íbúða, hæðir húsa og þéttleika á einstökum svæðum sé ávallt tekin við gerð deiliskipulags með tilliti til megin­markmiða aðal­skipulags um sjálf­bæra þróun og gæði byggðar að undangengnu kynningar- og samráðs­ferli, mati á umhverfis­áhrifum og með sérstöku tilliti til þeirra viðmiða og ákvæða sem sett séu fram í köflum 3.6.1–3.6.4 aðalskipulagsins.“ Í þeim köflum er m.a. vikið að atriðum sem snerta umhverfis­gæði sem taka þurfi mið af við endanlegt mat á umfangi uppbyggingar, ákvörðun um hæðir húsa og byggingarform í deiliskipulagi. Þá er t.a.m. tekið fram að við endanlega ákvörðun um byggingarmagn og fjölda íbúða í deiliskipulagi eigi að leggja til grundvallar niður­stöður úr samgöngumati.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar var unnið samgöngumat og er til þess vísað í greinar­gerð deiliskipulagsins. Þar kemur fram að lagt hafi verið mat á fjölda bíla- og hjólastæða fyrir lóðina vegna uppbyggingarinnar samkvæmt reglum Reykjavíkurborgar um fjölda bíla- og hjóla­stæða í Reykjavík. Verður að telja að framsetning deiliskipulagsins hvað varðar fjölda bíla- og hjólastæða­ sé í samræmi við kröfur b-liðar gr. 5.3.2.5. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013.

Fjallað er um skuggavarp í 1. mgr. b-liðar í gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð. Þar kemur fram að við ákvörðun um fjarlægð milli einstakra byggingarreita skuli taka tillit til sólarhæðar og skugga­varps eftir því hver notkun bygginganna sé. Þá er fjallað um skýringarmyndir og önnur fylgi­skjöl deiliskipulagstillögu í gr. 5.5.4. og kemur þar fram að ef skýringaruppdrættir fylgi skuli vísa til þeirra í deiliskipulagi og að skýringaruppdrætti, svo sem skuggavarpsteikningar, sé heimilt að nota til að sýna áhrif af og dæmi um útfærslu deiliskipulags.

Með hinu kærða skipulagi fylgja skuggavarpsteikningar sem sýna skuggavarp á vorjafndægri, 1. maí og sumarsólstöðum kl. 09:00, 13:00 og 17:00. Af gögnum málsins verður ráðið að heimilaðar framkvæmdir í hinu kærða deiliskipulagi muni hafa í för með sér grenndaráhrif vegna skuggavarps, en telja verður að skipulagsyfirvöld hafi nokkurt svigrúm við mat á því hvert ásættanlegt skuggavarp sé hverju sinni. Að framangreindu virtu verður ekki talið að grenndar­hagsmunum kærenda hafi verið raskað með þeim hætti að réttur þeirra hafi verið fyrir borð borinn í skilningi c-liðar 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Rétt þykir þó að benda á að þeir sem geta sýnt fram á tjón vegna deiliskipulagsákvarðana geta eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. laganna.

Ekki verður séð að borgaryfirvöld hafi við undirbúning deiliskipulagsbreytingarinnar fjallað sérstaklega um eða rökstutt frávik frá þeim takmörkunum sem fram koma í Aðalskipulagi Reykja­víkur 2040 varðandi hæðir húsa. Þá er hvergi í greinargerð deiliskipulagsins að finna sérstök rök eða umfjöllun um ástæður þess að vikið er frá skilyrðum aðalskipulags um hæðir húsa.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Þá er stefna aðalskipulags bindandi við gerð deiliskipulags samkvæmt 6. mgr. 32. gr. sömu laga. Í ljósi þess að engin rök voru færð fyrir því að víkja frá stefnu aðalskipulags um fimm hæða hámarkshæð bygginga á svæðinu í hinni kærðu deiliskipulagstillögu verður að telja að fjöldi hæða fyrirhugaðrar byggingar að Sóltúni 4 sé í andstöðu við Aðalskipulag Reykjavíkur 2040.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að varði ógildingu hennar að því er varðar fjölda hæða fyrirhugaðrar byggingar að Sóltúni 4. Að teknu tilliti til meðal­hófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga er þó ekki tilefni til að ógilda deiliskipulags­breytinguna í heild sinni.

Úrskurðarorð:

Kröfum kæranda að Mánatúni 2 og Íbúasamtaka Laugardals er vísað frá úrskurðar­nefndinni.

Felld er úr gildi ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 6. desember 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ármannsreits að því er varðar heimilaða sjöttu hæð fyrirhugaðrar byggingar nr. 4 á lóðinni Sóltúni 2–4.

151/2016 Eftirlitsgjöld Isavia

Með

Vinsamlegast athugið að niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í þessum úrskurði varðandi eftirlit með flugstöðvarbyggingu, sbr. kafli I í niðurstöðu nefndarinnar, hefur verið afturkölluð. Nýr úrskurður um þann hluta málsins var kveðinn upp 31. mars 2023, sjá hér.

Árið 2023, miðvikudaginn 8. febrúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21. Þátt tóku Arnór Snæbjörnsson formaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Endurupptekið var mál nr. 151/2016, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 19. október 2016, um álagningu gjalda vegna heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits á Keflavíkurflugvelli.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, 17. september 2021, er barst nefndinni sama dag, fór kærandi í máli nr. 151/2015, Isavia ohf., fram á endurupptöku málsins, en úrskurður í því var áður kveðinn upp 10. ágúst 2018. Með bréfi, dags. 15. desember 2021, tilkynnti úrskurðarnefndin kæranda og hlutaðeigandi stjórnvaldi að málið skyldi endur-upptekið.

Málavextir: Með reikningi, dags. 19. október 2016, var kæranda gert að greiða alls kr. 7.299.143 í heilbrigðiseftirlitsgjöld fyrir árið 2016. Samkvæmt eftirlitsáætlun námu gjöldin kr. 9.225.033, en vegna tímabundinna aðstæðna voru gjöldin lækkuð um kr. 1.925.890. Samkvæmt gjaldskrá fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit á Suðurnesjasvæði, sem birt var með auglýsingu nr. 927/2015 í B-deild Stjórnartíðinda, er árlegt eftirlitsgjald vegna alþjóðaflugvallar með meira en þrjár milljónir farþega kr. 9.205.423.

 Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 151/2016, uppkveðnum 10. ágúst 2018, var ógildingarkrafa kæranda tekin greina að því er varðaði kr. 19.610. Hin kærða ákvörðun stóð að öðru leyti óröskuð. Hinn 28. janúar 2019 leitaði kærandi til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 19. október 2016 um að leggja á kæranda gjald vegna heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits á Keflavíkurflugvelli. Jafnframt var kvartað yfir greindum úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Með áliti nr. 9970/2019, dags. 13. september 2021, komst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að úrskurður nefndarinnar hefði ekki verið í samræmi við lög, bæði hvað varðaði málsmeðferð og niðurstöðu um fjárhæð tímagjalds fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit á Suðurnesja-svæði, sem og tíðni og umfang eftirlitsins á Keflavíkurflugvelli.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, 17. september 2021, er barst nefndinni sama dag, fór Isavia ohf. fram á endurupptöku málsins. Hinn 20. s.m. var endurupptökubeiðnin kynnt Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja og því gefið kostur á að tjá sig um beiðnina, sem það og gerði með bréfi, dags. 29. s.m. Með bréfi, dags. 15. desember 2021, upplýsti úrskurðarnefndin Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja og Isavia ohf. um að ákveðið hafi verið að endurupptaka kærumál nr. 151/2016. Var Isavia veittur kostur á að koma að athugasemdum vegna áðurgreindrar umsagnar Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja og þeirra gagna sem henni fylgdu og barst greinargerð Isavia úrskurðarnefndinni 6. janúar 2022.

 Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 151/2016 er greint ítarlega frá sjónarmiðum kæranda vegna hinnar umþrættu gjaldtöku og einnig gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum sem Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja færði fram í málinu. Fyrir nefndinni hafa þessi sjónarmið verið ítrekuð, en um efni þeirra vísast til greinds úrskurðar. Þá hafa þessir aðilar fært fram nokkur frekari sjónarmið og lagt fram gögn við meðferð þessa endurupptökumáls og verður nú gerð grein fyrir þeim.

 Viðbótarathugasemdir Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins eru áréttuð þau sjónarmið að um tímagjald hinnar kærðu álagningar hafi verið byggt á gjaldskrá sem hafi verið sett með hliðsjón af auglýsingu nr. 254/1999 um leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit. Nákvæmari útreikninga á álögðu gjaldi, eftir formúlu þeirri sem auglýsingin noti í dæmaskyni, hefði mátt leggja fram í málinu ef eftir því hefði verið óskað. Það sé álit eftirlitsins að öll framsetning á skýringum hafi verið í samræmi við kröfur um álagningu þjónustugjalda, þ.e. að innheimt gjöld hafi ekki mátt nema hærri fjárhæð en kostnaður við að veita þjónustuna.

Fram kemur að Heilbrigðiseftirlitið hafi endurreiknað tímagjald fyrir árið 2016 samkvæmt aðferð auglýsingar nr. 254/1999 á grundvelli samþykkts ársreiknings ársins 2016 og bókhaldsgagna. Það frávik hafi þó verið gert að í auglýsingu nr. 254/1999 sé gert ráð fyrir 1.320 virkum vinnustundum á ári fyrir hvert heilt stöðugildi, en miðað hafi verið við rauntölur úr rekstri eftirlitsins, þar sem séu um 1.000–1.200 virkar vinnustundir á ári, þ.e. 1.100 virkar vinnustundir. Með þessum forsendum nemi endurreiknað tímagjald 17.900 kr./klst. Álagt tímagjald samkvæmt gjaldskránni sem hafi verið kært hafi numið 17.340 kr./klst. Með þessu sé ljóst að tímagjald hinnar kærðu álagningar hafi verið lægra en raunkostnaður miðað við forsendur auglýsingar nr. 254/1999.

Í starfsleyfi Isavia hafi að áliti eftirlitsins verið skýrt nákvæmlega hverjir væru eftirlitsskyldir þættir í starfseminni. Sú skýrsla sem Isavia hafi látið vinna fyrir sig og ætlað hafi verið að endurmeta þörf á heilbrigðiseftirliti hafi verið unnin einhliða og í henni hafi birst mikil vanþekking á eftirlitsskyldum þáttum og þeim tíma sem fari í að sinna eftirliti. Augljóst sé af gögnum málsins, útreikningi á tímagjaldi, forsendum þess, áhættumati og eftirlitsáætlun að kostnaður eftirlitsins sé í reynd meiri en álögð gjöld. Upplýsingar um rekstrarafkomu á tilteknu tímabili (2014–2016) sé til stuðnings því að álögð gjöld séu lægri en kostnaður við rekstur, en í málinu hafi legið fyrir að viðvarandi rekstrarhalli hafi verið á heilbrigðiseftirlitinu og þess vegna hafi verið ráðist í endurskoðun á gjöldum til að gera þann hluta starfseminnar sjálfbæran.

Viðbótarathugasemdir Isavia ohf: Af hálfu Isavia ohf. er vísað til og tekið undir sjónarmið sem fram komi í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 9970/2019, dags. 13. september 2021.

—–

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um upphæð eftirlitsgjalds. Hið umdeilda gjald var lagt á með útgáfu reiknings, dags. 19. október 2016, og verður því í máli þessu að skoða lagaumhverfið eins og það var á þeim tíma.

Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með skattheimtu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga hafa sveitarfélög þó einnig m.a. tekjur af leyfisgjöldum eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um, sbr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Í lögum er víða gert ráð fyrir því að borgurunum, einstaklingum og lögaðilum, sé með slíkum gjöldum, gert að greiða sérgreint endurgjald til stjórnvalda, t.d. vegna þjónustu eða leyfa, sem látin eru í té og greiðslunni er þá ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði vegna þjónustu eða leyfa.

Samkvæmt þágildandi 10. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skyldi ekkert sveitarfélag vera án heilbrigðiseftirlits. Í skýringum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 7/1998 kom fram að mestur hluti kostnaðar heilbrigðiseftirlits, eða á bilinu 70–80%, væri á þeim tíma borinn af atvinnuvegunum. Í 1. mgr. 12. gr. laganna sagði að við gerð fjárhagsáætlana heilbrigðiseftirlits skyldi miða við að allar tekjur af eftirlitsskyldri starfsemi á svæðinu rynnu í sameiginlegan sjóð til greiðslu rekstrarkostnaðar heilbrigðiseftirlits á svæðinu. Í framhaldinu var tekið fram að sá kostnaður sem eftirlitsgjöld stæðu ekki undir væru greidd af sveitarfélögum í samræmi við íbúafjölda næstliðins árs.

Í þágildandi 3. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998 voru síðan ákvæði um ákvörðun gjaldskrár fyrir eftirlitsskylda starfsemi heilbrigðiseftirlits, en málsgreinin var svohljóðandi: „Heimilt er sveitarfélögum að setja gjaldskrá og innheimta gjald fyrir eftirlitsskylda starfsemi, svo sem fyrir eftirlit, útgáfu starfsleyfa og vottorða, sé eftirlitið á vegum sveitarfélaga. Leita skal umsagnar hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar áður en gjaldskrá er sett. Upphæð gjaldsins skal byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á og má gjaldið ekki vera hærra en sá kostnaður. Hvert eftirlitssvæði skal hafa sameiginlega gjaldskrá og skal hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd láta birta hana í B-deild Stjórnartíðinda. […]. Ráðherra skal gefa út leiðbeinandi reglur um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga.“

Af þessum fyrirmælum leiddi að leggja varð fullnægjandi grundvöll að umþrættri gjaldtöku, s.s. með viðhlítandi áætlun. Átti það bæði við um ákvörðun fjárhæðar tímagjalds samkvæmt gjaldskrá og fyrir eftirlitsskylda starfsemi samkvæmt eftirlitsáætlun. Hér höfðu þýðingu leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit, sbr. auglýsingu nr. 254/1999, sem sett var með heimild í 3. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998. Með þeim var gert ráð fyrir að tímagjald væri heildarkostnaður ákveðinna kostnaðarliða, sumra aðeins að hluta, deilt með tilgreindum, virkum vinnustundum, en um þær sagði að notast væri við þekkta stærð, 110 stundir á mánuði, eða 1.320 stundir í ársverki. Í II. kafla reglnanna var fjallað um álagningu eftirlitsgjalda. Þau áttu að byggjast á eftirlitsáætlun fyrir viðkomandi flokk fyrirtækja. Mátti gjaldið ekki vera hærra en sem næmi reiknuðum kostnaði, þ.e. margfeldi tímagjalds og heildartíma í viðkomandi flokki fyrirtækja.

Í fyrri úrskurði nefndarinnar í máli þessu, nr. 151/2016, er rakið að heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi bent á að rekstrartekjur hafi ekki staðið undir kostnaði af eftirlitinu og því hafi verið nauðsynlegt að hækka gjaldskrá ársins 2016. Til grundvallar hækkuninni hafi legið greining á ársverkum og kostnaðarliðum og þekkt stærð varðandi virkar vinnustundir við eftirlitið. Útreiknað tímagjald hafi verið fundið út með því að deila heildarlaunakostnaði með virkum vinnustundum við útselt eftirlit og við það hafi verið bætt hlutdeild í föstum kostnaði og stjórnunarkostnaði. Í nefndum forsendum hafi verið undanskilinn sérkostnaður, sem fram komi í sundurliðun ársreiknings á öðrum rekstrarkostnaði og varði meindýr, dýralækna-þjónustu, rannsóknarþjónustu og sérstakar vátryggingar. Framangreindar forsendur hafi verið í samræmi við leiðbeinandi reglur í auglýsingu nr. 254/1999. Eftirlitsgjöld heilbrigðis-eftirlitsins hafi verið óbreytt milli ára vegna aðhalds í rekstri. Við embættið starfi 5 manns í 4,7 stöðugildum. Í forsendum hafi verið gert ráð fyrir því að reikna yrði með 4.700 útseldum virkum vinnustundum. Kostnaðarverð miðað við launakostnað hafi því verið kr. 15.340 á klukkustund og við það hafi verið bætt kr. 2.000 á klukkustund fyrir fastan kostnað, stjórnunarkostnað og annað, sem sé talið algert lágmark. Þannig hafi reiknað útselt tímagjald heilbrigðiseftirlitsins verið kr. 17.340 á útseldan tíma samkvæmt gjaldskrá nr. 927/2015.

Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9970/2019 var fjallað um rökstuðning nefndarinnar í máli nr. 151/2016 áhrærandi ákvörðun eftirlitsgjaldsins, þar sem litið var til þeirra gagna og skýringa sem heilbrigðiseftirlitið lagði fram fyrir nefndina. Var álitið af hálfu umboðsmanns að nokkuð hafi verið á reiki hvernig fjárhæð tímagjaldsins hefði verið ákveðin, þ. á m. væru ekki útreikningar eða áætlanir sem sýndu fram á það. Málið hefði því ekki verið nægilega upplýst til að úrskurðarnefndin gæti úrskurðað um lögmæti fjárhæðar tímagjaldsins. Hefði verið tilefni fyrir nefndina til að kalla eftir nánari upplýsingum og taka að svo búnu rökstudda afstöðu til forsendna að baki ákvörðunar tímagjaldsins. Gæti þá einnig komið til álita, svo sem rakið er í álitinu, hvaða þýðingu það hefði ef eftirlitið legði ekki fram viðhlítandi gögn.

Við meðferð þessa endurupptökumáls hefur heilbrigðiseftirlitið lagt fram endurreikning tímagjalds fyrir árið 2016, þar sem fylgt er náið þeirri aðferð sem gert er ráð fyrir í leiðbeinandi reglum ráðherra. Fram kemur að endurreikningurinn sé samkvæmt samþykktum ársreikningi rekstrarársins 2016 og bókhaldsgögnum þess árs. Hefur úrskurðarnefndin farið yfir þessa reikninga og eru þeir settir upp í samræmi við fyrrnefndar leiðbeinandi reglur. Samkvæmt þessu nam kostnaður vegna eftirlitsskyldra fyrirtækja og stofnanna kr. 63.752.674, sbr. gr. 2.1. í leiðbeinandi reglum ráðherra. Til að reikna tímagjaldið þarf að deila í þessa tölu með fjölda virkra vinnustunda. Í hinum leiðbeinandi reglum var sagt að notast væri við þekkta stærð, 110 stundir á mánuði, eða 1.320 stundir í ársverki. Eins og áður er komið fram hefur Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja vísað til þess að virkar vinnustundir þess hafi verið 1.000–1.200 á ári og er því í reikningnum miðað við meðalár við útreikning tímagjalds, þ.e. 1.100 klst. Verður ekki talið að leiðbeinandi reglur ráðherra hafi girt fyrir slíka aðra viðmiðun. Eru virkar vinnustundir í heildina samkvæmt þessu 3.520 á ári. Miðað við þetta hefði heilbrigðiseftirlitinu verið heimilt að innheimta tímagjald sem næmi allt að 18.111 kr./klst.

Að áliti úrskurðarnefndarinnar benda þessi nýju gögn ekki til þess að innheimt hafi verið hærra tímagjald en numið hafi raunverulegum kostnaði við eftirlitið skv. þágildandi 3. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998. Verður því ákvörðun tímagjalds vegna ársins 2016 látin óröskuð af hálfu nefndarinnar.

—–

Í fyrri úrskurði nefndarinnar í máli þessu, nr. 151/2016, var rakið að kærandi hafi gert athugasemdir við þá flokka og tíðni eftirlits sem að baki hinu kærða gjaldi lágu. Var í nokkru tekin afstaða til þessa og álitið að þeir flokkar sem um ræddi teldust eðlilegur hluti starfsemi alþjóðaflugvallar. Væri og ljóst að eftirlit færi fram með þeirri starfsemi sem fram færi í raun, en væri ekki bundið við eftirlit með starfsleyfisskilyrðum. Af þeirri ástæðu yrði ekki gerð athugasemd við að við gjaldtökuna væri m.a. gert ráð fyrir eftirliti með jarðvegstippi, en komið hafi fram að slíkur tippur væri á athafnasvæði flugvallarins.

Að auki er í úrskurðinum vísað til 12. gr. þágildandi reglugerðar nr. 786/1999 þar sem fjallað er um reglubundið mengunarvarnaeftirlit. Skiptist það í 5 flokka skv. gr. 12.1 og féll alþjóðaflugvöllur í flokk 3 skv. fylgiskjali 2. Skyldi haga reglubundnu eftirliti eftir töflu A nema annað segði í reglugerðinni eða starfsleyfum. Í töflu A var yfirlit yfir meðaltíðni eftirlits og samkvæmt henni var meðalfjöldi skoðana í flokki 3 einu sinni á ári og eftirlitsmælingar tíunda hvert ár. Einnig var rakið í úrskurðinum að nefndri reglugerð var breytt með reglugerð nr. 375/2015 og sagði í þágildandi gr. 12.6 eftir breytinguna að eftirlitsaðila væri heimilt að haga tíðni reglubundins eftirlits út frá kerfisbundnu áhættumati sem gert væri fyrir hlutaðeigandi fyrirtæki. Slíkt mat hafi verið meðal gagna málsins, auk þess sem meðaltíðni feli í sér samkvæmt orðanna hljóðan að um meðaltal væri að ræða.

Með vísan til þessa og gagna málsins var það álit nefndarinnar í fyrri úrskurði að ekkert væri komið fram annað en að mat heilbrigðiseftirlitsins á þörf á eftirliti með starfsemi flugvallarins hafi verið framkvæmt á málefnalegum grundvelli og verið byggt á efnisrökum, hvað sem líði áliti þess sérfræðings sem kærandi tefldi fram í málflutningi sínum. Áréttaði nefndin um leið að rekstur Keflavíkurflugvallar væri einstakur á landsvísu og mætti gera ráð fyrir því að umfang eftirlits með þeirri atvinnustarfsemi miðaðist við það. Kæmi innra eftirlit kæranda því ekki í stað þess, en um nánari forsendur þessarar niðurstöðu vísast til annarra þátta úrskurðarins.

Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9970/2019 er vakin athygli á að ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins um tíðni og umfang eftirlits samkvæmt eftirlitsáætlun hefði mátti skjóta til nefndarinnar sérstaklega, en það hafi ekki verið gert. Hvað sem því líði sé þess að gæta að nefndin hafi fjallað efnislega um ákvörðunina í úrskurði nefndarinnar nr. 151/2016. Umrædd ákvörðun byggðist á fagþekkingu Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja á sviði heilbrigðis- og mengunarvarna. Af þeim sökum og í ljósi stjórnsýslulegrar stöðu eftirlitsins sem stofnunar sveitarfélaga var fallist á með úrskurðarnefndinni að eftirlitið hafi haft svigrúm til að meta og ákveða þörf á eftirliti með starfsemi Isavia ohf. á Keflavíkurflugvelli. Nefndinni hafi engu að síður borið að endurskoða það mat sem lá hinni kærðu stjórnvaldsákvörðun til grundvallar. Verður nú að nýju leitast við það af hálfu úrskurðarnefndarinnar að endurskoða það mat sem lá til grundvallar hinni kærðu ákvörðun hvað snertir þá flokka og tíðni eftirlits sem að baki hinu kærða gjaldi lágu samkvæmt starfsleyfi kæranda.

Við þessa endurskoðun skal athugað að heilbrigðiseftirlitsgjaldið er svonefnt þjónustugjald, en um ákvörðun slíkra gjalda gilda ýmis sjónarmið. Það er m.a. skilyrði að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við það að veita þjónustuna. Sá sem greiðir þjónustugjöld getur hins vegar almennt ekki krafist þess að sá kostnaður sé reiknaður nákvæmlega út heldur er heimilt að haga gjaldtöku svo að um sé að ræða jafnaðargjald. Upphæð þjónustugjalds verður að byggjast á traustum útreikningi, en þó hefur verið litið svo á að sé ekki hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði sé heimilt að byggja þá á skynsamlegri áætlun. Þá hefur jafnan ekki verið litið svo á að hver og einn gjaldandi eigi rétt  á því að reiknaður sé út kostnaður við að veita þjónustu í hans tilviki sérstaklega.

—–

Verður nú fjallað um tíðni og umfang eftirlits samkvæmt eftirlitsáætlun, á grundvelli þessara sjónarmiða.

Starfsleyfi til Isavia ohf. var gefið út 21. ágúst 2015. Í því var tiltekið að starfsleyfið næði til starfsemi sem sé háð leyfi heilbrigðiseftirlits skv. matvælalögum nr. 93/1995 og lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun og reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti. Þá taki starfsleyfið til tóbaksvarnarlaga nr. 6/2002. Fram kemur að rekstur Isavia ohf. á Keflavíkurflugvelli falli undir starfsleyfið, þ.m.t. almennur rekstur Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar, umsjón með bílastæðum og ytra umhverfi flugstöðvarinnar, rekstur og viðhald á mengunarvarnarbúnaði og kerfum flugvallarins og flugstöðvarinnar. Mengunarvarnir fyrir svæði þar sem mengandi starfsemi fari fram eða önnur mengunarhætta eigi við um, þ.m.t. mengunarvarnir fyrir flughlöð og brautir, afísingar- og frostvarnasvæði flugvéla, svæði sem ætluð séu til afgreiðslu flugvélaeldsneytis og æfingarsvæði slökkviliðs. Enn fremur fjalli leyfið um fráveitu flugstöðvarinnar og flughlaða, verkstæði fyrir bifreiðar og tæki félagsins, úrgangsmál, þ.m.t. söfnun og vörslu spilliefna, meðhöndlun á olíumenguðum jarðvegi, neysluvatnsdreifingu, þ.m.t. vatnstökustaði fyrir flugvélar.

I.  Eftirlit með flugstöðvarbyggingu.

Fjallað var um hollustuhætti og heilnæmi í flugstöð Leifs Eiríkssonar í 3. kafla starfsleyfis Isavia ohf. Þar sagði að í rekstri, þrifum og viðhaldi flugstöðvarinnar skuli með efnavali og verklagi tryggja heilnæm lífsskilyrði og koma í veg fyrir að mengun hafi skaðleg áhrif á heilsufar og líðan þeirra sem flugstöðina nýta. Halda skuli rými flugstöðvarinnar ómenguðu m.t.t. eðlisfræðilegra þátta, s.s. hita, raka, hávaða, titrings, og efnafræðilegra þátta s.s. ryks, efna og lyktar. Þá kom fram að Isavia skuli undirbúa þrifaáætlun og bera undir Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja, en þar til hún liggi fyrir gildi samræmd starfsleyfisskilyrði fyrir almenningssalerni og samræmd starfsleyfisskilyrði fyrir samgöngumiðstöðvar.

Samkvæmt gr. 7.2. í fylgiskjali 2 með reglugerð nr. 786/1999 voru alþjóðaflugvellir og flugvellir með eldsneytisafgreiðslu í eftirlitsflokki 3, en meðalfjöldi skoðana skyldi samkvæmt þeim flokki vera einu sinni á ári. Þrátt fyrir að starfsemi Keflavíkurflugvallar hafi verið umfangsmeiri en annarra alþjóðaflugvalla og flugvalla með eldsneytisafgreiðslu verður ekki hjá skýrum fyrirmælum reglugerðarinnar litið að þessu leyti og var Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja því óheimilt að áætla fjórar eftirlitsferðir í flugstöðina á árinu 2015. Þar sem áætlað var að ein ferð tæki 15 klst. á tímagjaldinu 17.340 kr./klst. gætti með þessu ofáætlunar um kr. 780.300.

II.  Vöktun grunnvatns.

Samkvæmt eftirlitsáætlun heilbrigðiseftirlitsins var ekki gert ráð fyrir vöktun vegna grunnvatns árið 2016 og ekki var lagt á eftirlitsgjald vegna þess þáttar.

III.  Eftirlit með olíuskiljum, settjörnum, brunnum og siturlögnum.

Í starfsleyfi kæranda voru ítarleg fyrirmæli um meðhöndlun olíu, þ.m.t. að afgreiðsla eldsneytis á flugvélar væri einungis heimiluð á bundnu slitlagi þar sem afrennsli væri leitt um olíuskiljur og settjarnir/lón. Mælt var fyrir um viðbragðsáætlun og fyrirkomulag mengunarvarna á svæðum ætluðum til eldsneytisáfyllinga á flugvellinum. Fjallað var um viðbúnað annars vegar þar sem áfylling fari fram á plönum sem tengd séu við fullnægjandi olíuskiljur og hins vegar búnað og viðbragðsbíl til olíuhreinsunar. Var mælt fyrir um skyldu til að skrá mengunaróhöpp og fara með olíumengaðan jarðveg þannig að hann yrði fluttur til förgunar.

Í II. viðauka reglugerðar nr. 785/1999 var að finna skrá yfir reglugerðir þar sem fram koma losunarmörk, viðmiðunarmörk og eða gæðaviðmið og er reglugerð nr. 809/1999 um olíuúrgang tiltekin í 11. tölul. viðaukans. Samkvæmt gr. 3.4 í reglugerðinni eru eftirlitsaðilar viðkomandi heilbrigðisnefnd og Hollustuvernd ríkisins og einnig eftir atvikum faggiltir skoðunaraðilar. Er heilbrigðisnefndum skylt að sjá til þess að ákvæðum reglugerðarinnar sé framfylgt skv. 4. gr. hennar. Um eftirlit með olíu, þ.m.t. með eftirlitsbrunnum, var einnig fjallað í reglugerð nr. 35/1994 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi í landi. Í þessum reglugerðum var ekki fjallað um tíðni eftirlits með olíuskiljum, settjörnum, brunnum eða siturlögnum. Heilbrigðiseftirlitið áætlaði að þörf væri á sex eftirlitsferðum á árinu og að hver ferð reiknaðist sem 13 vinnustundir. Þykir það mat, sem byggt er á áhættumati og staðbundinni sérfræðiþekkingu, ekki úr hófi.

IV.  Æfingasvæði slökkviliðs – eftirlit með mengunarvarnarbúnaði.

Fjallað var um æfingasvæði björgunar og eldvarna í kafla 2.5. í starfsleyfinu. Þar kom fram að meðhöndlun olíu væri einungis heimiluð á bundnu slitlagi þar sem afrennsli væri leitt um olíuskiljur og síðan í settjarnir/lón eða fráveitu sem Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hefði samþykkt. Samkvæmt gr. 9.7. í fylgiskjali 2 með reglugerð nr. 786/1999 er æfingasvæði slökkviliðs í eftirlitsflokki 5 og er tíðni því ákveðin af eftirlitsaðila. Heilbrigðiseftirlitið áætlaði að þörf væri á einni eftirlitsferð á árinu, alls 13 klst., sem virt var sem kr. 225.420. Verður það mat ekki talið úr hófi. Af hálfu kæranda hefur verið bent á að í gjaldskrá nr. 927/2015 var tiltekið að eftirlitsgjöld vegna æfingasvæðis slökkviliðs væru kr. 53.754. Þetta hefur enga þýðingu í þessu máli þar sem eftirlit með slökkviliði var hluti af umræddu starfsleyfi kæranda og fellur þannig undir gjaldflokk gjaldskrárinnar um alþjóðaflugvöll þar sem fara um meira en þrjár milljónir farþega á ári.

V.  Eftirlit með hávaða.

Í 4. kafla starfsleyfisins var fjallað um eftirlit með hávaða og skyldi Isavia skuli í rekstri flugvallarins leitast við að draga úr og koma í veg fyrir ónæði og skaðleg áhrif af völdum hávaða í byggð, sbr. reglugerð nr. 724/2008 um hávaða. Viðmiðunarmörk fyrir hávaða frá flugumferð voru þar tilgreind og skyldi m.a. leitast við að lágmarka hávaða af flugumferð yfir íbúabyggð og hátta hreyfingum flugvéla þannig að sem fæstir íbúar yrðu fyrir ónæði. Var mælt fyrir um reglubundnar mælingar samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar sem skyldu fara fram eigi sjaldnar en ársfjórðungslega.

Í starfsleyfi Isavia kom fram að reglubundnar mælingar skyldu fara fram eigi sjaldnar en ársfjórðungslega og að niðurstöður skyldu sendar heilbrigðiseftirliti. Var með þessu uppfyllt skilyrði gr. 12.2 í reglugerð nr. 786/1999 um að mælt sé fyrir um tíðni í starfsleyfi. Í ljósi eðli starfseminnar þykir mat þetta ekki úr hófi, sér í lagi í ljósi þess að Isavia var gert kleift að endurskoða tíðni og fyrirkomulag mælinga í samráði við heilbrigðiseftirlitið, en bent var á það fyrir nefndinni að yrðu teknar upp símælingar mundi það hafa áhrif til lækkunar á eftirlitskostnaði. Verður því fallist á að heilbrigðiseftirlitinu hafi verið rétt að áætla fjórar eftirlitsferðir á ári vegna eftirlits með hávaða eða samtals 64 klukkustundir á einu ári.

VI:  Eftirlit með úrgangi.

Fjallað var ítarlega um úrgangsmál í kafla 5 í starfsleyfi kæranda. Sett voru fram markmið um að draga úr myndun úrgangs. Úrgang sem hægt væri að endurnota, endurnýta eða endurvinna skyldi flokka og lágmarka skyldi þann úrgang sem sendur væri til endanlegrar förgunar. Standa skyldi að söfnun, geymslu og annarri meðhöndlun á úrgangi sem til félli á athafnasvæði flugvallarins þannig að ekki ylli ónæði, lýti, mengunarhættu eða annarri hættu fyrir heilbrigði manna og dýra. Tryggt skyldi að úrgangur sem til félli fengi viðeigandi meðhöndlun og væri fluttur til meðhöndlunar eða förgunar af aðilum með starfsleyfi.

Um sóttvarnir var vísað til leiðbeininga sóttvarnarlæknis „um forvarnir gegn sýkingum hjá lögreglumönnum, tollvörðum og starfsmönnum Isavia á Keflavíkurflugvelli, júní 2014“. Tekið var fram að kæmi upp tilfelli þar sem úrgangur væri sóttmengaður eða grunur léki á um að svo væri skyldi heilbrigðiseftirlitið kallað til og unnið samkvæmt sérstöku verkferli. Sama mundi gilda ef grunur vaknaði á því að alvarlegur smitsjúkdómur kæmi upp í flugvél og var vísað um það til viðbragðsáætlunar Landlæknisembættisins „fyrir starfsfólk sem annast þrif á flugvöllum og í flugvélum, 28. apríl 2003“. Skylt var að safna sóttmenguðum úrgangi í þar til gerð traust ílát, sem skyldu merkt vandlega með upplýsingum um innihald og komið til förgunar.

Í þágildandi 3. mgr. 5. gr. a. laga nr. 7/1998 kemur fram að í starfsleyfi skuli vera ákvæði um meðferð úrgangs. Líkt og áður segir eru slík ákvæði í starfsleyfi Isavia. Ekki er kveðið sérstaklega á um tíðni við framkvæmd eftirlits vegna meðferðar úrgangs, en Heilbrigðis-eftirlitið áætlaði að þörf væri á fjórum eftirlitsferðum, sem hver tæki 19 klukkustundir. Í ljósi mikillar flugumferðar og umfangsmikillar starfsemi á Keflavíkurflugvelli fær úrskurðarnefndin ekki séð að mat þetta geti talist óforsvaranlegt.

VII. Eftirlit með spilliefnum.

Í kafla 5.1. í starfsleyfi kæranda sagði að um söfnun og geymslu spilliefna sem féllu til á athafnasvæði flugvallarins skyldi eftir því sem við ætti farið að skilyrðum um æskilegar lágmarkskröfur um starfshætti og mengunarvarnir í leiðbeiningum Umhverfisstofnunar „Söfnunar- og móttökustöðvar sem eru með starfsleyfi frá heilbrigðisnefnd“. Í leiðbeiningum þessum eru nánari fyrirmæli um söfnun og tímabundna geymslu spilliefna svo varna megi mengun. Tekið var fram í starfsleyfinu að spilliefnum skyldi komið til móttökuaðila sem hefði starfsleyfi til meðhöndlunar eða förgunar efnanna og skyldu kvittanir fyrir förgun efnanna varðveittar í skrá viðbragðsáætlunar.

Samkvæmt gr. 3.5 í reglugerð nr. 806/1999 felst meðhöndlun spilliefna m.a. í söfnun, geymslu og flutningi spilliefna og skv. gr. 10.1 skal atvinnurekstur sem sér um einstaka þætti meðhöndlunar spilliefna hafa starfsleyfi. Þá fara heilbrigðisnefndir, undir yfirumsjón Hollustuverndar ríkisins, og Hollustuvernd ríkisins með eftirlit samkvæmt reglugerðinni, sbr. 4. gr. hennar. Ekki er fjallað um tíðni eftirlits vegna spilliefna í reglugerðinni. Heilbrigðiseftirlitið áætlaði að þörf væri á fjórum eftirlitsferðum, sem hver tæki 19 klst. Í ljósi eðlis og umfangs starfsemi Isavia á Keflavíkurflugvelli verður mat heilbrigðiseftirlitsins hvað þennan þátt varðar talið forsvaranlegt.

VIII.  Landmótun/tippar.

Fjallað er um nýtingu óvirks úrgangs til landfyllingar/landmótunar í kafla 5.3. í starfsleyfi Isavia ohf. Þar kemur fram að samkvæmt reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs teljist notkun úrgangsefna til landmótunar vera endurnýting sem háð sé starfsleyfi skv. reglugerð nr. 785/1999. Starfsleyfi þetta gildi hins vegar ekki til endurnýtingar jarðvegsefna og óvirks úrgangs sem falli til á svæðinu á jarðvegstippi eða aðra landmótun innan svæðisins. Jarðvegsefni sem heimilt sé að nota til landfyllingar/landmótunar skuli einungis nýtt til landmótunarverkefna sem samræmist skipulagsáætlunum og hafi starfsleyfi viðkomandi heilbrigðisnefndar. Áformi Isavia endurnýtingu óvirks úrgangs innan flugvallarsvæðisins skuli félagið gera viðeigandi ráðstafanir í skipulagsáætlunum og sækja um starfsleyfi til Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja.

Samkvæmt framangreindu er ljóst að landmótun/tippar var ekki hluti starfsleyfisins og var heilbrigðiseftirlitinu því óheimilt að taka gjald fyrir eftirlit vegna eftirlits samkvæmt starfsleyfinu. Bar heilbrigðiseftirlitinu að hlutast til um að starfsleyfisskyld starfsemi hefði gilt starfsleyfi skv. lögum nr. 7/1998 eða beita þeim þvingunarúrræðum sem lög heimiluðu, sbr. VI. kafla sömu laga. Gætti oftöku gjalda vegna þessa eftirlitsþáttar sem nam kr. 190.070.

IX.  Vatnsveita.

Kafli 6 í starfsleyfi kæranda fjallaði um vatns- og dreifiveitu sem kærandi virðist reka á Keflavíkurflugvelli. Vísað var m.a. til skyldu til að reka innra eftirlit vegna hennar og vatnsveituhandbókar Samorku „Leiðbeiningar um innra eftirlit GÁMES, febrúar 2003“. Um sýnatöku og rannsóknir á neysluvatninu skyldi fara skv. I. viðauka í reglugerð nr. 536/2001 um neysluvatn, en þar er kveðið á um lágmarksfjölda eftirlitssýna við reglulegt eftirlit með vatnsveitu og lágmarkstíðni sýnatöku samkvæmt íbúafjölda veitusvæðis, sbr. töflu 6.

Í eftirlitsáætlun var gert ráð fyrir því farnar yrðu sjö eftirlitsferðir vegna eftirlits með vatnsveitu þessari og tekin yrðu sjö sýni. Taflan við reglugerðina miðar við fastan íbúafjölda en ekki starfsemi alþjóðaflugvallar, en taka skal samkvæmt henni að lágmarki sjö sýni í reglubundnu eftirliti þegar íbúar veitusvæðis eru fimm til tíu þúsund talsins. Að lágmarki skal taka fjögur slík sýni þegar íbúar veitusvæðis eru frá einu þúsundi til fimm þúsund en það var viðmiðun sem kærandi hefur vísað til. Að áliti nefndarinnar verður að telja mat heilbrigðiseftirlitsins á eftirlitsþörf hafi verið málefnalegt og ekki úr hófi, en árið 2015 fóru um 18.000 manns um flugstöðina daglega og áætlanir þess tíma gerðu ráð fyrir að sá fjöldi yrði 24.000 árið 2016.

X.  Skólp og fráveita.

Í 7. kafla starfsleyfis kæranda kom fram að skólp skyldi meðhöndlað og því fargað þannig að heilsu manna stafaði ekki hætta af. Vísað var til ákvæða reglugerðar nr. 798/1999 um fráveitur og skólp, en fram kom að viðtakinn væri strandsjór vestan Stafness sem teldist síður viðkvæmur í skilningi B-liðs II. viðauka reglugerðarinnar. Sett voru fyrirmæli um m.a. hreinsun á skólpi til að hindra að föst efni bærust út í viðtakann sem og um umhverfismörk fyrir saurmengun. Skylt var að meta virkni hreinsivirkis og mæla og skrá efnisflæði. Þá var skylt að gera grein fyrir losun fljótandi efna út í viðtakann og taka sýni til að meta álag á hann. Í starfsleyfinu var jafnframt lögð sú skylda á kæranda að gera tillögu um vöktun, mælingar og rannsóknir til að meta áhrif á vistkerfið.

Við mat á eftirlitsþörf áætlaði heilbrigðiseftirlitið að líklegt magn skólps sem félli til hjá kæranda væri umfram 10.000 persónueiningar. Með þessu mati, sem er forsvaranlegt að áliti nefndarinnar, féll skólphreinsistöð kæranda í eftirlitsflokk 2, sbr. a. lið gr. 8.1. í fylgiskjali 2 með reglugerð nr. 786/1999. Af því leiddi samkvæmt töflu A í gr. 12.2 í reglugerðinni að meðaleftirlitstíðni skyldi vera einu sinni á ári og eftirlitsmælingar fimmta hvert ár, nema annað segði í starfsleyfi. Í starfsleyfi var tekið fram að taka skyldi sýni fjórum sinnum á ári vegna tiltekinna þátta og að lágmarki skyldi taka 10 sýni vegna annarra þátta, sbr. einnig umhverfismörk sem tilgreind væru í fylgiskjali 2 með reglugerð nr. 798/1999.  Um tíðni sýnatöku vegna skólps frá þéttbýli var vísað til I. viðauka við reglugerðina.  Í 3. tölul. D-liðar viðaukans er fjallað um lágmarksfjölda sýna á ári og tekið fram að sýnum skuli safnað með reglulegu millibili allt árið. Í flokknum 10.000–49.999 persónueiningar skuli taka 12 sýni á ári. Með vísan til þessa var heilbrigðiseftirlitinu heimilt að fara í fjórar eftirlitsferðir á ári og taka 12 sýni, líkt og áætlun þess gerði ráð fyrir. Hver eftirlitsferð tók 11 klst. og verður það ekki talið óhóflegt.

XI.  Eftirlit með loftgæðum.

Fjallað var um loftgæði í 8. kafla starfsleyfis kæranda. Voru fyrirmæli þar um að takmarka skyldi loftmengun eins og kostur væri og lýst aðgerðum sem grípa skyldi til. Gerð var krafa um að kærandi mundi annast mælingar á loftgæðum og gengi úr skugga um að styrkur efna færi ekki yfir umhverfismörk utan athafnasvæðis flugvallarins, sbr. 21. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði. Skyldi þessi vöktun hefjast innan sex mánaða frá útgáfu starfsleyfisins og ná til þeirra efna sem tilgreind væru í I. viðauka reglugerðarinnar.

Heilbrigðiseftirlitið gerði ráð fyrir því að í áætlun sinni að til þessa eftirlits yrði varið vinnu í 12 klst. fjórum sinnum á ári sem mundi að mesta felast í yfirferð gagna sem aflað væri frá kæranda. Verður ekki talið óeðlilegt að nokkrum tíma sé varið til þessa, en ekki er ástæða til að taka nánari afstöðu til þess í málinu, þar sem heilbrigðiseftirlitið innheimti vegna þessa eftirlitsþáttar ekki nema fyrir tvær vinnustundir á árinu 2016, þar sem dregist hafði að kærandi kæmi upp áskyldum vöktunarbúnaði fyrir loftgæði, svo sem segir í bréfi heilbrigðiseftirlitsins til kæranda, dags. 20. september 2016, sem er meðal málsgagna. Verður því ekki gerð athugasemd við þennan þátt heilbrigðiseftirlitsgjaldsins.

XII. Önnur mengandi starfsemi – bifreiðaverkstæði með smurstöð, sandblástur, sprautuverkstæði og járnsmíði.

Fjallað var um aðra starfsemi sem gæti haft í för með sér mengun í kafla 2.8. í starfsleyfi kæranda. Þar kom fram að kærandi skyldi stuðla að því með upplýsingagjöf til heilbrigðiseftirlitsins að öll starfsemi á flugvallarsvæðinu sem félli undir starfsleyfisskyldu laga nr. 7/1998, sbr. reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun, hefði starfsleyfi. Um slíka starfsemi skyldu gilda að lágmarki almenn starfsleyfisskilyrði, sbr. auglýsingu nr. 582/2000, og eftir atvikum sértæk starfsleyfisskilyrði fyrir viðkomandi starfsemi. Var um þetta jafnframt vísað til reksturs sprautuverkstæðis, almenns bifreiðaverkstæðis og skylds rekstrar sem og fyrir sandblástur og skylda starfsemi. Heilbrigðiseftirlitið áætlaði eftirlit vegna þessa þannig að næmi 5,5 klst. með tíðnina 0,25. Það svarar til einnar eftirlitsferðar á fjögurra ára fresti. Verður það talið hóflegt með hliðsjón af flokkun starfseminnar í viðauka 2 með reglugerð nr. 786/1999.

—–

 Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu var eftirlitsgjald fyrir alþjóðaflugvöll þar sem um fara meira en þrjár milljónir farþega á ári ákveðið kr. 9.205.423 með gjaldskrá nr. 927/2015 fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit á Suðurnesjasvæði. Það grunngjald sem gjöld þau sem kærandi var krafinn um fyrir árið 2016 byggjast á voru hins vegar kr. 9.225.033, samkvæmt eftirlitsáætlun. Það gjald var síðan lækkað um kr. 1.925.890 og var reikningur fyrir eftirlitsgjöldum, dags. 19. október 2016, sem mál þetta snýst um, að fjárhæð kr. 7.299.143. Með úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 151/2016, uppkveðnum 10. ágúst 2018, var álagning þessa gjalds felld úr gildi hvað varðaði kr. 19.610, en að öðru leyti var kröfum um ógildingu gjaldsins hafnað.

Samkvæmt því sem að framan er rakið var Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja óheimilt að áætla fjórar eftirlitsferðir í flugstöðvarbyggingu Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar á árinu 2015, og nam gjaldtaka vegna þeirrar ofáætlunar kr. 780.300, sbr. kafli I hér að framan. Þá var heilbrigðiseftirlitinu óheimilt að taka eftirlitsgjald vegna landmótunar/tippa, sem nam kr. 190.740, sbr. kafli VIII hér að framan.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 19. október 2016 um álagningu gjalda vegna heilbrigðis- og mengunarvarnareftirlits á Keflavíkurflugvelli að þeim hluta er varðar kr. 971.040. Að öðru leyti stendur hin kærða ákvörðun óröskuð.

146/2022 Ásvellir

Með

Árið 2023, föstudaginn 20. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 146/2022, kæra á afgreiðslu skipulags- og byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 28. september 2022 um að fela skipulagsfulltrúa að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir jarðvinnu að Ásvöllum 35 og ákvörðunum byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 23. nóvember og 21. desember 2022 um samþykki byggingaráforma að Ásvöllum 1 og Ásvöllum 35.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 22. desember 2022, kæra eigendur, Blikaási 6, og eigandi, Erluási 1, Hafnarfirði, öll áform og kæranlegar ákvarðanir sem tengist byggingu knatthúss, bílastæða, fjögurra æfingavalla og tengdra framkvæmda upp við mörk friðlands Ástjarnar. Þá er gerð krafa um ógildingu framkvæmda- og byggingarleyfa á lóðinni Ásvellir 3–5.

Málskot kærenda til nefndarinnar verður að skilja svo að krafist sé ógildingar á ákvörðunum byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar um samþykkt byggingaráforma, annars vegar á lóð Ásvalla 1 frá 23. nóvember 2022 og hins vegar á lóð Ásvalla 3–5 frá 21. desember s.á. Þá sé krafist ógildingar á þeirri afgreiðslu skipulags- og byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 28. september 2022 um að fela skipulagsfulltrúa að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir jarðvinnu á síðarnefndri lóð. Loks er þess jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 10. janúar 2023 fór eigandi, Blikaási 4, Hafnarfirði, fram á að vera á meðal kærenda í málinu.

Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarkaupstað 6. janúar 2023.

Málavextir: Í greinargerð Aðalskipulags Hafnarfjarðar 2013–2025 kemur fram að íþróttafélagið Haukar hafi byggt upp fjölbreytta aðstöðu til íþróttaiðkunar á íþróttasvæði sínu að Ásvöllum sem sé u.þ.b. 16 ha að flatarmáli. Með auglýsingu sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 12. mars 2020 um breytingu á aðalskipulaginu var landnotkun eins hektara svæðis á vesturmörkum þess breytt í íbúðarbyggð sem sameinaðist íbúðarbyggð Valla. Deiliskipulag Ásvalla, íþrótta- og útivistarsvæði Hauka er frá árinu 2004 og hefur því verið breytt í tvígang. Með breytingu sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 27. júlí 2021 var skilgreind ný lóð vestan íþróttamiðstöðvar „innan íþrótta- og útivistarsvæðis undir íbúðir til að stuðla að fjölbreyttari landnotkun á svæðinu.“ Þá var byggingarreitur fyrir fjölnota knatthús færður nyrst á lóð Ásvalla „til að stuðla að betri nýtingu lóðar og svo byggingin raski sem minnst núverandi íbúðarbyggð í nágrenninu.“

Íþróttasvæði Hauka liggur að friðlandsmörkum Ástjarnar sem friðlýst var árið 1978 samkvæmt heimild í þágildandi lögum nr. 47/1971 um náttúruvernd. Verndarsvæðið var síðar stækkað árið 1996 með stofnun fólkvangs við Ástjörn og Ásfjall umhverfis friðlandið með skírskotun til 26. gr. sömu laga. Í aðalskipulagi Hafnarfjarðarkaupstaðar kemur fram að flatarmál friðlandsins Ástjarnar sé 28,5 ha og fólkvangsins Ásfjalls sé 56,9 ha. Fyrri áform um knatthúsið fólu í sér að það yrði staðsett fyrir miðju íþróttasvæðisins, að hluta á fyrrgreindri lóð fyrir íbúðarbyggð, og að önnur skammhliða þess myndi snúa að fólkvanginum. Í kjölfar breytinga á skipulagi er nú gert ráð fyrir húsið verði nyrst á lóð Ásvalla, vestan megin við íþróttahúsið, og að önnur langhliða þess verði meðfram mörkum friðlandsins.

Samkvæmt upplýsingum frá Skipulagsstofnun barst stofnuninni 16. mars 2021 tilkynning frá Hafnarfjarðarkaupstað um fyrirhugaða uppbyggingu á íþróttasvæði Hauka að Ásvöllum, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 10.03 í 1. viðauka laganna. Leitaði stofnunin umsagnar Hafnarfjarðarkaupstaðar, Hafrannsóknarstofnunar, Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar, Garðabæjar og Kópavogs, Minjastofnunar Íslands og Umhverfisstofnunar. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu frá 13. júlí s.á. kom m.a. fram að fyrirhuguð framkvæmd kynni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum og skyldi því háð mati á umhverfisáhrifum.

Hinn 25. nóvember 2021 barst Skipulagsstofnun matsáætlun um uppbyggingu á íþróttasvæði Hauka að Ásvöllum samkvæmt 21. gr. laga um um umhverfismat framkvæmda og áætlana nr. 111/2021, sbr. lið 10.01 í 1. viðauka laganna og fyrri ákvörðun stofnunarinnar um að framkvæmdin skyldi sæta mati á umhverfisáhrifum. Hafnarfjarðarkaupstaður lagði hinn 4. maí 2022 fram umhverfismatsskýrslu um uppbyggingu á svæðinu til kynningar og athugunar Skipulagsstofnunar, sbr. 23. gr. laga nr. 111/2021. Framkvæmdin og skýrslan voru auglýst í Lögbirtingablaðinu og Fréttablaðinu 2. júní s.á. og Fjarðarfréttum 8. s.m. og kom þar fram að allir gætu kynnt sér skýrsluna og lagt fram athugasemdir. Umhverfismatsskýrslan lá til kynningar hjá stofnuninni frá 2. júní til 15. júlí 2022 og var einnig aðgengileg á vefsíðu hennar. Umsagna var leitað hjá áðurgreindum stjórnvöldum ásamt Orkustofnun og Veðurstofu Íslands og bárust umsagnir frá þeim öllum og fleirum, þ. á m. frá þremur kærendum.

Í umhverfismatsskýrslu kom fram að í mati á umhverfisáhrifum væru til skoðunar þrír valkostir. Valkostur A væri fyrirhuguð uppbygging samkvæmt skipulagi sem gerði ráð fyrir að knatthús væri staðsett nyrst á athugunarsvæðinu og æfingarsvæði staðsett sunnan við núverandi gervigrasvöll. Syðst á svæðinu væri gert ráð fyrir þremur æfingavöllum sem væru sameiginlegir báðum valkostum. Þá væri íbúðarbyggð staðsett við núverandi íþróttamiðstöð Hauka en félli ekki undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Valkostur B væri fyrri hugmynd um uppbyggingu og fæli í sér staðsetningu mannvirkja samkvæmt eldra deiliskipulagi frá árinu 2010. Ef valkostur B yrði fyrir valinu yrði ekki úr frekari uppbyggingu íbúða. Núllkostur fæli í sér óbreytt ástand og að ekki yrði af framkvæmdum. Kom fram að núllkostur væri notaður sem grunnviðmið til að meta áhrif framkvæmda á umhverfið og að með honum kæmi ekki til þeirra áhrifa sem aðrir valkostir hefðu í för með sér. Helstu áhrifin fælust í sjónrænum áhrifum vegna knatthúss, raski á eldhrauni og áhrifum á fuglalíf við Ástjörn sem hefði sýnt sig að væri viðkvæmt fyrir framkvæmdum.

Í niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum frá 23. september 2022 kom m.a. fram að það væri mat stofnunarinnar að verið væri að taka áhættu með því að reisa stórt knatthús steinsnar frá viðkvæmri náttúru, líkt og ráðgert væri, yrði kostur A fyrir valinu og að með hliðsjón af mögulegum áhrifum á Ástjörn og lífríki hennar væri valkostur B betri kostur.

Kærð ákvörðun í málinu er í samræmi við téðan valkost A, en hluti þess svæðis sem knatthús samkvæmt valkosti B hefði getað risið á er nú lóð fyrir íbúðarhús, þ.e. Ásvellir 3–5.

Málsrök kæranda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að þær framkvæmdir sem fari fram á Ásvöllum brjóti gegn reglum um friðlýsingar. Samkvæmt 2. gr. auglýsingar um friðlýsingu Ástjarnar frá 1978 sé óheimilt að breyta náttúrulegu vatnsborði Ástjarnar. Þá sé samkvæmt 5. gr. auglýsingarinnar bannað að skerða gróður, trufla dýralíf og skaða varp. Þetta ákvæði eigi við óháð því hvaðan skerðingin eða truflunin komi. Hún geti verið upprunninn innan marka friðlandsins, frá mörkum þess eða jafnvel utan þess.

Fara kærendur fram á að framkvæmdir annars vegar að Ásvöllum 1 vegna knatthúss, bílastæða og fjögurra æfingavalla og hins vegar að Ásvöllum 3–5 vegna íbúðarhúsa verði stöðvaðar á meðan málið sæti efnismeðferð. Málefni beggja lóðanna séu samhangandi og ljóst sé að ef áfram verði haldið með íbúðabyggðina verði endanlega búið að útiloka annan þeirra tveggja valkosta sem lagt var mat á í ferli umhverfismats. Ljóst sé að framkvæmdir við byggingu knatthússins að Ásvöllum 1 séu hafnar. Verði þeim framhaldið muni það hafa óafturkræf áhrif á svæðið, friðlandið og fólkvanginn. Byggingarleyfi hafi ekki verið gefið út fyrir knatthúsið og því sé í reynd óheimilt að hefja framkvæmdir á svæðinu og breyti þar engu um þó byggingaráform hafi verið samþykkt. Uppi séu álitamál um lögmæti hinna kærðu ákvarðana sem gætu haft áhrif á gildi þeirra. Verði framkvæmdum haldið áfram sé kæran í reynd markleysa. Verulegum hagsmunum kærenda væri stefnt í hættu og erfitt yrði að ráða bót á tjóni þeirra ef ákvörðun byggingarfulltrúa um mannvirkið yrði síðar felld úr gildi.

Málsrök Hafnarfjarðarkaupstaðar: Bæjaryfirvöld telja engar forsendur fyrir því að stöðva framkvæmdir. Byggingarleyfi hafi verið veitt fyrir mannvirki sem sé í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulag, álit Skipulagsstofnunar liggi fyrir og nauðsynleg gögn sem fylgja þurfi byggingarleyfisumsókn. Við undirbúning, málsmeðferð og ákvörðun um byggingu knatthúss á Ásvöllum hafi öllum lögum og reglum sem við eigi verið fylgt, svo sem skipulagslögum nr. 123/2010, skipulagsreglugerð nr. 90/2013, lögum og reglugerðum um umhverfismat, lögum um mannvirki nr. 160/2010, byggingarreglugerð nr. 112/2012, lögum um náttúruvernd nr. 60/2013 og lögum um menningarminjar nr. 80/2012.

 Athugasemdir Byggingarfélags Gylfa og Gunnars: Af hálfu byggingaraðila Ásvala 3–5 er farið fram á að ekki verði fallist á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda sem væri mjög íþyngjandi aðgerð sem hefði verulegan kostnað í för með sér. Jarðvegsframkvæmdir séu hafnar og fyrstu sökklar verði steyptir innan skamms. Samkvæmt deiliskipulagi sé heimilt á lóðinni Ásvellir 3–5 að byggja 100-110 íbúðir. Deiliskipulagið hafi fengið meðferð í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010 og sé kærufrestur vegna þess sé löngu liðinn.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur ítreka fyrri sjónarmið og benda á að vinnuvélum hafi fjölgað og byggingarframkvæmdum við knatthús sé fram haldið á svæðinu án þess að byggingarleyfi hafi verið gefið út. Þá liggi ekki fyrir umsögn Umhverfisstofnunar, sem sé þó áskilin samkvæmt 54. gr. laga um náttúruvernd nr. 60/2013, en sveitarfélagið hafi reynt að virða að vettugi skyldu til að leita umsagnar stofnunarinnar um bygginguna.

Vettvangsferð: Formaður úrskurðarnefndarinnar ásamt starfsmanni nefndarinnar kynntu sér staðhætti á vettvangi 12. janúar 2023.

Niðurstaða: Sótt var um leyfi til byggingar knatthúss að Ásvöllum 1 hinn 30. október 2022. Í fundargerð afgreiðslufundar skipulags- og byggingarfulltrúa frá 23. nóvember 2022 kemur fram í A-hluta fundargerðarinnar um byggingarleyfi að lagðar séu inn teikningar dags. 26. október 2022 vegna byggingar knatthúss á Ásvöllum. Er eftirfarandi bókað: „Erindið er samþykkt í samræmi við lög um mannvirki nr. 160/2010.“ Þá er tekið fram að við afgreiðslu hafi legið fyrir samantekt byggingarfulltrúa vegna afgreiðslu á byggingarleyfisumsókn fyrir knatthúsi Hauka á Ásvöllum, þar sem fjallað er m.a. um umhverfissjónarmið, friðlýsingu Ástjarnar og markmið náttúruverndarlaga. Verður með þessu að álíta að á fundinum hafi verið tekin ákvörðun sem kærð verði til nefndarinnar.

 Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Kærendur eru eigendur fjögurra fasteigna í Áslandshverfi í Hafnarfirði. Standa fasteignir þeirra ofar í landi en fyrirhuguð mannvirki, en um leið í nokkurri fjarlægð frá þeim.

Fasteignir kærenda eru að lágmarki í 600 m fjarlægð frá áformaðri íbúðarbyggð að Ásvöllum 3–5. Munu mannvirkin verða í sjónlínu frá flestum húsum kærenda, þótt þau verði ekki mjög áberandi með hliðsjón af staðháttum. Ekki verður séð að hagsmunir kærenda muni skerðast á nokkurn hátt að því er varðar landnotkun, skuggavarp eða innsýn. Þá verður ekki talið að grenndaráhrif vegna aukinnar umferðar verði teljandi ef nokkur vegna þeirra. Að þessu virtu verður kröfu um ógildingu hinna kærðu ákvarðana um afgreiðslu framkvæmdaleyfis og samþykki byggingaráforma að Ásvöllum 3–5 vísað frá úrskurðarnefndinni.

Að áliti nefndarinnar er ekki unnt að útiloka grenndaráhrif gagnvart sumum kærenda vegna byggingar knatthúss að Ásvöllum 1 enda er þar um að ræða stórt mannvirki sem verður áberandi í byggðinni, en áætlað er að það verði um 12.000 m2 að flatarmáli og 23,8 m á hæð. Að virtum staðháttum verður ekki talið að grenndaráhrif útsýnisbreytinga vegna knatthússins séu með þeim hætti að þau geti varðað hagsmuni eigenda að Erluási 1 og Blikaási 6 umfram aðra og verður kröfu þeirra því vísað frá nefndinni. Á hinn bóginn er ekki unnt að útiloka að grenndaráhrif hins umdeilda knatthúss verði slík að varðað geti í verulegu hagsmuni eigenda að Blikaási 4 og 9 og verður þeim því játuð kæruaðild í máli þessu.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Fram kemur í athugasemdum með 2. mgr. 4. gr. í frumvarpi því sem varð að nefndum lögum að kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar sé styttri en almennur kærufrestur stjórnsýslulaga. Brýnt sé að ágreiningur um form eða efni ákvörðunar verði staðreyndur sem fyrst og áréttað í því samhengi að eftir því sem framkvæmdir séu komnar lengra áður en ágreiningur um þær verði ljós skapist meiri hætta á óafturkræfu tjóni af bæði umhverfislegum og fjárhagslegum toga. Sjónarmið um réttaröryggi og tillit til hagsmuna leyfishafa liggja því þarna að baki og hefur leyfishafi eðli máls samkvæmt ríkra hagsmuna að gæta.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar 23. nóvember 2022 voru samþykkt byggingaráform vegna knatthúss Hauka að Ásvöllum 1. Byggingarfulltrúi hefur upplýst úrskurðarnefndina um að aðaluppdrættir hafi þó ekki verið áritaðir á fundinum og séu af þeim sökum ekki aðgengilegir á vefsíðu bæjarins. Þar sem efni ákvörðunar byggingarfulltrúa um samþykki áformanna liggur ekki fyrir verður ekki talið að unnt sé að miða upphaf kærufrests við þá dagsetningu. Af þeirri ástæðu og þar sem byggingarleyfi hefur ekki verið gefið út og framkvæmdir samkvæmt því af þeim sökum ekki hafnar verður kæra eiganda Blikaáss 4 talin nægilega snemma framkomin til þess að taka beri hana til efnismeðferðar.

——

Úrskurðarnefndinni er kunnugt um að framkvæmdir séu hafnar við jarðvinnu að Ásvöllum 1 vegna knatthússins en hefur ekki fengið upplýsingar frá Hafnarfjarðarkaupstað um hvort gefið hafi verið út leyfi til þeirra framkvæmda sérstaklega.

Líkt og fram kemur í málavöxtum nýtur Ástjörn og svæði í kringum hana friðlýsingar. Í 54. gr. laga um náttúruvernd nr. 60/2013 kemur fram að ef starfsemi eða framkvæmdir, sem leyfis-skyldar séu samkvæmt öðrum lögum, geti haft áhrif á verndargildi friðlýsts svæðis skuli taka mið af því við ákvörðun um veitingu leyfis og leita umsagnar Umhverfisstofnunar áður en leyfi er veitt. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi að lögunum kom fram um 53. gr. þess, nú 54. gr. laganna, sbr. 27. gr. laga nr. 109/2015, að greininni væri ætlað að tryggja að tekið yrði tillit til verndargildis friðlýsts svæðis þegar teknar væru ákvarðanir um starfsemi eða framkvæmdir utan svæðisins sem gætu haft áhrif inn á það. Þar geti t.d. verið um að ræða mengun, breytingar á vatnsflæði eða vatnsborði, áhrif á lífverur á friðlýsta svæðinu, útbreiðsla framandi tegunda, hávaði eða annars konar truflun. Taki greinin til ákvarðana um leyfi samkvæmt öðrum lögum og leiði af henni að verndargildi hins friðlýsta svæðis sé eitt af þeim atriðum sem skylt sé að leggja til grundvallar mati á því hvort leyfi skuli veitt. Þá segir þar ennfremur að gert sé ráð fyrir að umsagnar Umhverfisstofnunar sé leitað áður en ákvörðun er tekin.

Í umhverfismatsskýrslu hinnar kærðu framkvæmdar er áhrifum af fyrirhugaðri framkvæmd lýst og kemur fram í samantekt í skýrslunni að hún sé líkleg til að hafa óveruleg til talsvert neikvæð áhrif á landslag og ásýnd. Það eigi við um báða valkosti, A og B. Þá er m.a. tilgreint að helstu áhrifin séu sjónræn vegna knatthússins, áhrif á fuglalíf við Ástjörn og vegna rasks á eldhrauni. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar eru áhrif þeirra á jarðmyndanir taldar verða talsvert neikvæðar, en þó tekið fram að stofnunin telji að þar sem hraunið á Ásvöllum sé mikið raskað þá hafi það að mestu glatað verndargildi sínu. Þá telur stofnunin að framkvæmdirnar séu líklegar til að hafa neikvæð áhrif á fuglalíf á og við Ástjörn. Áhrif af völdum knatthússins, valkostar A, verði varanleg en áhrif af völdum valkostar B ráðist af því hvert umfang æfinga á sama svæði verði. Skipulagsstofnun telji áhrif valkostar A á fuglalíf talsvert neikvæð en áhrif valkostar B óverulega neikvæð. Með vísan til þessa og þó einkum áhrifa á fuglalíf, verður að mati nefndarinnar talið að nægileg rök séu framkomin til að álíta að framkvæmdin geti haft áhrif á verndargildi hins friðlýsta svæðis við Ástjörn þannig að skylt sé að taka tillit til hennar og um leið leita lögskyldrar umsagnar Umhverfisstofnunar áður en leyfi er veitt skv. 54. gr. laga um náttúruvernd.

Fyrir úrskurðarnefndina hafa verið lögð samskipti milli Hafnarfjarðarbæjar og Umhverfisstofnunar. Af þeim verður ráðið að 10. október 2022 vakti Umhverfisstofnun athygli bæjaryfirvalda á skyldu til þess að afla umsagnar um hina kærðu framkvæmd, skv. 54. gr. laga um náttúruvernd, áður en bæði framkvæmda- og byggingarleyfi væru veitt fyrir henni. Af hálfu bæjarins var bent á fyrri aðkomu stofnunarinnar, þ.e. við matsferli framkvæmdar sem og að grein yrði gerð, við ákvörðun um leyfisveitingar, fyrir afstöðu bæjarins gagnvart áliti Skipulagsstofnunar og umhverfismatsskýrslu. Leiddi þetta til frekari samskipta og óskaði Hafnarfjarðarkaupstaður eftir umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 5. og 12. desember 2022, með vísan til 54. gr. laga um náttúruvernd og voru stofnuninni sendir aðaluppdrættir knatthússins og samantekt byggingarfulltrúa um afgreiðslu byggingarleyfisins. Hinn 21. s.m. óskaði stofnunin eftir að fá send drög að byggingarleyfi og benti á að henni hefðu aðeins verið  send framangreind gögn. Var því svarað til með því að byggingarleyfi hefði ekki verið gefið út né heldur lægju fyrir drög að því.

Fyrir liggur að umsagnar Umhverfisstofnunar skv. 54. gr. laga um náttúruvernd var ekki leitað fyrr en 5. desember 2022, en hin kærða ákvörðun um samþykki byggingaráforma að Ásvöllum 1 er frá 23. nóvember s.á. Verður að telja þetta verulegan annmarka við meðferð málsins, en þegar lög áskilja að álitsumleitan fari fram áður en ákvörðun er tekin hefur í stjórnsýslurétti verið talið að um verulegan annmarka á meðferð máls geti verið að ræða, sé þess eigi gætt. Verði réttaráhrifum þess annmarka eftir atvikum jafnað til þess að lögbundinnar umsagnar hafi ekki verið aflað, enda hafi hún þá engin réttaráhrif haft á úrlausn máls.

Með vísan til framangreinds er hin kærða ákvörðun frá 23. nóvember 2022 um samþykki byggingaráforma knatthúss að Ásvöllum 1 haldin slíkum annmörkum að fella verður hana úr gildi.

 Úrskurðarorð:

 Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 23. nóvember 2022 um samþykki byggingaráforma að Ásvöllum 1.

Kröfu um ógildingu ákvarðana byggingafulltrúa um samþykki byggingaráforma að Ásvöllum 3–5 frá 21. desember 2022 er vísað frá nefndinni. Kröfu um ógildingu afgreiðslu skipulags- og byggingarfulltrúa frá 28. september 2022 um samþykki framkvæmdaleyfis á sömu lóð er vísað frá nefndinni.

173/2021 Rio Tinto

Með

Árið 2022, föstudaginn 18. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Hólmfríður Grímsdóttir héraðsdómari. Þátt tók í gegnum fjarfundabúnað Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 173/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. október 2021 um að veita Rio Tinto á Íslandi hf. starfsleyfi til framleiðslu á allt að 460 þúsund tonnum af áli í álveri ISAL í Straumsvík.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 30. nóvember 2021, kæra Sína Þorleif Þórðardóttir, Leifur Sörensen, Gréta Sörensen og Birgir Sörensen, hluti eigenda Óttarsstaða, 220 Hafnarfirði, L217937 og L220975, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. október 2021 að veita Rio Tinto á Íslandi hf. nýtt starfsleyfi til framleiðslu á allt að 460 þúsund tonnum af áli á ári í álveri ISAL í Straumsvík er gildi til 28. október 2037. Er þess aðallega krafist að hið nýja starfsleyfi verði afturkallað en til vara að leyfið verði ógilt og lagt verði fyrir Umhverfisstofnun að taka málið fyrir að nýju.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 29. desember 2021.

Málavextir: Álver hefur verið rekið í Straumsvík skammt sunnan Hafnarfjarðar í yfir fimmtíu ár. Aðdraganda þess má rekja til samnings ríkisstjórnar Íslands og Sviss Aluminium Limited frá árinu 1966, um byggingu og rekstur álbræðslu við Straumsvík, sbr. lög nr. 76/1966. Við samninginn hafa verið gerðir átta viðaukasamningar, sjá síðast lög nr. 145/2010. Í 12. gr. samningsins er fjallað um ábyrgð Íslenska álfélagsins, ISAL, og kemur m.a. fram að það beri ábyrgð á hverju því tjóni sem hljótist af gastegundum og reyk frá bræðslunni, „utan við svæði með ummáli reiknuðu frá miðju bræðslukerjasalarins, eins og sýnt sé á uppdrætti II með bræðsluáætluninni (fylgiskjal C með hafnar- og lóðarsamningnum).“ Á uppdrættinum er svæði þetta nefnt „svæði takmarkaðrar ábyrgðar“ en það mun m.a. ná til landsvæðis sem að hluta er í eigu kærenda.

Með ákveðnum skilyrðum um m.a. mælingar á styrk brennisteinstvíoxíðs og flúors var með úrskurði Skipulagsstofnunar, dags. 26. júlí 2002, um mat á umhverfisáhrifum vegna stækkunar álvers ISAL í Straumsvík, Hafnarfirði, fallist á fyrirhugaða stækkun þess í allt að 460 þúsund tonn á ári. Fór matið fram á grundvelli þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í fyrri áfanga var gert ráð fyrir stækkun í allt að 330 þúsund tonn á ári og í öðrum áfanga í allt að 460 þúsund tonn á ári. Í úrskurðinum kom m.a. fram að helstu mannvirki fyrirhugaðrar stækkunar væru tveir kerskálar, súrálsgeymir, tvær þurrhreinsistöðvar, skautsmiðja, kersmiðja og stækkun steypuskála, spennistöðvar og geymslu.

Á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir gaf Umhverfisstofnun 7. nóvember 2005 út starfsleyfi fyrir álver Alcan á Íslandi hf., ISAL Straumsvík, Hafnarfirði. Veitti leyfið heimild til framleiðslu á allt að 460 þúsund tonnum af áli á ári í kerskálum álversins, þar af allt að 50 þúsund tonn af hreináli, auk reksturs tilheyrandi málmsteypu, ker- og skautsmiðju, flæðigryfja fyrir eigin framleiðsluúrgang, verkstæða og annarrar þjónustu fyrir eigin starfsemi og var leyfið í gildi til 1. nóvember 2020. Tekið var fram í leyfinu að þar sem við ætti giltu einnig ákvæði í aðalsamningi ríkisstjórnar Íslands og Sviss Aluminium Limited frá árinu 1966 eins og honum hefði verið breytt með fimm viðaukasamningum, síðast 16. nóvember 2005.

Rio Tinto á Íslandi hf., sem nú rekur álverið í Straumsvík, sótti um nýtt starfsleyfi 29. apríl 2020 og samþykkti Umhverfisstofnun 13. október s.á. að komin væri fram fullnægjandi umsókn til að hefja gerð þess. Óskaði félagið þann sama dag eftir framlengingu á gildandi starfsleyfi. Með bréfi, dags. 15. s.m., tilkynnti Umhverfisstofnun að gildandi starfsleyfi hefði verið framlengt, með vísan til 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, og myndi gilda þar til nýtt starfsleyfi yrði gefið út, þó ekki lengur en til 1. nóvember 2021. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála af eigendum Óttarsstaða I og II, þ. á m. kærendum máls þessa. Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 117/2020, uppkveðnum 30. mars 2021, var kröfu um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað.

Tillaga að nýju starfsleyfi fyrir Rio Tinto var auglýst á vefsíðu Umhverfisstofnunar 24. ágúst 2021. Kom þar m.a. fram að tillagan, ásamt umsóknargögnum frá rekstraraðila, yrði aðgengileg á vefsíðu stofnunarinnar og var veittur frestur til og með 21. september s.á. til að skila inn athugasemdum. Þá kom og fram að auk starfsleyfistillögunnar yrði einnig hægt að gera athugasemdir við drög að vöktunaráætlun fyrir tímabilið 2021–2029 sem fyrirtækið hefði lagt fram og að þau drög væru auglýst samhliða. Rafrænn kynningarfundur var haldinn 14. september 2021. Átta umsagnir bárust um starfsleyfistillöguna og vöktunaráætlunina, þ. á m. frá kærendum máls þessa.

Starfsleyfi til handa Rio Tinto til framleiðslu áls í álveri ISAL í Straumsvík var gefið út 29. október 2021 og gildir til 28. október 2037. Með leyfinu er veitt heimild til að framleiða allt að 460 þúsund tonn af áli á ári í kerskálum álversins auk reksturs tilheyrandi málmsteypu, ker- og skautsmiðju og flæðigryfja fyrir kerbrot og eigin framleiðsluúrgang, ásamt því að starfrækja verkstæði og aðra þjónustu sem heyri beint undir starfsemina. Í starfsleyfinu kemur m.a. fram að það byggi á sama grundvelli og fyrra starfsleyfi leyfishafa og að um sé að ræða efnislega sömu framkvæmd og áður. Starfsleyfið, ásamt greinargerð og þeim umsögnum sem bárust, var birt á heimasíðu Umhverfisstofnunar 2. nóvember 2021, sbr. ákvæði 5. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998. Í 3. kafla starfsleyfisins er fjallað um varnir gegn mengun umhverfis á grundvelli bestu aðgengilegu tækni við mengunarvarnir. Jafnframt segir að verði breytingar á bestu aðgengilegu tækni skuli þær taka gildi í samræmi við ákvæði reglugerða.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að útgáfa hins nýja starfsleyfis sé ólögleg þar sem ekki liggi fyrir gilt og/eða fullnægjandi umhverfismat fyrir framleiðslu á allt að 460 þúsund tonnum á áli á ári. Nú eigi við allt önnur viðmið, lög og reglugerðir um umhverfismál og mengun heldur en þegar mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar stækkunar álversins um tvo nýja kerskála var framkvæmt árið 2002. Fallið hefði verið frá þeim hugmyndum sem lýst var í því mati sem byggði m.a. á forsendum um að losun mengandi efna mætti vera yfir viðmiðunarmörkum innan þynningarsvæðis í landi sem ekki sé í eigu álversins. Á jörð kærenda hafi m.a. í skipulagsgögnum frá Hafnarfjarðarbæ verið mörkuð tvö svæði þessu tengt, annars vegar svæði takmarkaðrar ábyrgðar og hins vegar þynningarsvæði. Forsendur fyrir þessum viðmiðum, sem hafi verið ákveðnar einhliða af ríkisvaldinu, hafi breyst með breytingum á lögum.

Á kynningarfundi Umhverfisstofnunar 14. september 2021 hafi komið fram að mengun utan verksmiðjulóðar væri óheimil og að starfsleyfið myndi taka mið af því. Óskiljanlegt sé hvers vegna stofnunin taki svo ákvörðun um að tiltaka sérstaklega í leyfinu að lög nr. 76/1966, um lagagildi samnings milli ríkisstjórnar Íslands og Swiss Aluminium Ltd. um álbræðslu við Straumsvík, gildi samhliða starfsleyfinu. Það liggi í hlutarins eðli að lög nr. 76/1966 hafi í raun verið numin úr gildi með nýjum lögum sem banni mengun utan lóðar. Í greinargerð með starfsleyfinu hafi Umhverfisstofnun svo bent á að ekki hefði verið átt við lóðarmörk ISAL heldur við iðnaðarsvæði samkvæmt skipulagi sem sé óheimilt.

Umhverfisstofnun hefði ekki átt að gefa út starfsleyfi fyrr en fyrir lægi að Rio Tinto væri fært um að uppfylla gildandi lög og reglugerðir frá og með útgáfudegi þess. Þá hefði stofnunin vanrækt að hefja undirbúning fyrir útgáfu nýs starfsleyfis þegar fyrir hefði legið að þynningarsvæði yrðu afnumin úr starfsleyfum. Þar sem fyrra starfsleyfi hafi gert ráð fyrir þynningarsvæði liggi ekki fyrir gögn sem varði mengun sem dreifst hafi á landi kærenda vestan við álverið eða hvernig hún muni dreifast eftir að hið nýja starfsleyfi hafi tekið gildi. Þó liggi fyrir gögn sem staðfesti að mengun berist út fyrir lóðarmörk, sbr. sýni sem hafi verið tekin af krækiberjum á eignarlandi kærenda. Til þess að breyta dreifingu á mengun þurfi að draga úr framleiðslu eða með uppsetningu eins fullkomins mengunarvarnarbúnaðar og völ sé á.

Í starfsleyfi hafi verið veittur frestur til 1. október 2022 til að setja upp loftgæðamælistöð vestan við álverið. Á kynningarfundi Umhverfisstofnunar hafi komið fram að frá útgáfu starfsleyfisins gæti verið um þriggja ára ferli að ljúka þeim mælingum sem þörf væri á til þess að fá fulla vitneskju um dreifingu mengunar frá álverinu. Óásættanlegt sé að stofnunin leggi það á herðar landeigenda að sýna fram á að mengun berist frá álverinu út fyrir lóðarmörk þess og valdi þeim tjóni í stað þess að stofnunin geti sjálf sýnt fram á að svo sé ekki.

Í starfsleyfinu sé mikið gert úr BAT-niðurstöðum og að ISAL noti þær reglur. Kærendur telji þó upplýst að ISAL noti ekki bestu mögulegu tækni. Mengað loft streymi frá álverinu, t.d. upp um mæni á öllum kerskálunum og skautsmiðju. Suma daga í það miklum mæli að mengunarský liggi yfir álverinu og landi Óttarsstaða, t.d. séð frá Hafnarfirði. Ástæða þess sé að hreinsibúnaður sé ekki eins fullkominn og kostur sé. Kerskálarnir sjálfir séu t.d. loftræstir með svokallaðri náttúrulegri loftræsingu án hreinsunar og vélræns búnaðar. Þegar hreinsibúnaður bili aukist magn mengaðs lofts sem streymi upp um mæni kerskálanna þriggja margfalt, en enginn hreinsibúnaður sé í mæni þeirra. Í starfsleyfinu og fylgiskjölum þess sé það staðfest að núverandi mengun frá ISAL í Straumsvík muni halda áfram að berast yfir á jörð kærenda en ekki hafi verið gert ráð fyrir nýjum og bættum mengunarvarnarbúnaði í álverinu. Það skjóti skökku við að í starfsleyfinu séu gerðar auknar kröfur til mengunarvarna í fyrirhuguðum nýjum kerskálum álversins samanborið við þá gömlu. Sömu kröfur ætti að gera til mengunarvarna í öllum kerskálunum.

Eigendur Óttarsstaða hafi gert fjölmargar athugasemdir við tillögu að framangreindu starfsleyfi en Umhverfisstofnun hafi láðst að svara þeim öllum og þá séu flest þau svör sem þó hafi verið sett fram ófullnægjandi. Miklir annmarkar hefðu verið á umsóknarferlinu og undirbúningur þess verið ófullnægjandi. Þannig hefðu ekki legið fyrir upplýsingar um það hvernig ákveðin lagaskilyrði væru uppfyllt eða nákvæm og áreiðanleg gögn um dreifingu mengunar utan lóðar álversins, þá sérstaklega vestan við álverið. Starfsleyfið sé óskýrt og víða séu notuð orðasamböndin „eins og kostur er“, „stendur til“ og „stefnt að“. Lágmarkskrafa sé að Umhverfisstofnun hafi fulla vitneskju um að ISAL uppfylli kröfur um mat á umhverfisáhrifum áður en nýtt starfsleyfi sé gefið út en af svörum stofnunarinnar megi ráða að svo sé ekki.

Hafnarfjarðarbær vinni nú að því að endurskoða aðalskipulag umhverfis álverið og tali um að gefa fyrrum þynningarsvæði nýtt nafn, „umhverfismörk í kringum álverið“, sem ekki sé í samræmi við gildandi lög eða stefnu stjórnvalda um afnám þynningarsvæða. Leiða megi að því líkum að ástæða þess að Umhverfisstofnun hafi verið svo óskýr um merkingu þess að halda mengun innan lóðar sé til að gefa bæjaryfirvöldum í Hafnarfirði svigrúm til að gefa þynningarsvæðinu nýtt nafn með fjárhagslega hagsmuni bæjarsjóðs og Rio Tinto að leiðarljósi. Kærendur hafi bótalaust orðið að þola skerðingu á eignarréttindum sínum yfir stórum hluta jarðar sinnar og muni ekki fallast á að land þeirra verði áfram notað til að spara álverinu kostnað við fullkominn hreinsibúnað.

Skýrsla gerð af Resource International ehf. um endurskoðun á þynningarsvæði og svæðis takmarkaðrar ábyrgðar vegna álversins í Straumsvík frá 3. nóvember 2020 staðfesti að mengun berist út fyrir lóð álversins. Þar sé niðurstaðan að mengun muni halda áfram að mælast yfir leyfilegum hámarks gildum fyrir utan lóðarmörk ISAL og í landi Óttarsstaða þrátt fyrir að notuð séu útreiknuð meðaltalsgildi. Um leið séu forsendur við útreikningana rangar vegna skorts á gögnum frá bæði áreiðanlegri veðurmælingarstöð og raungögnum frá símælistöðvum sem mæli mengun umhverfis allt álverið, en ekki bara að hluta. Á mynd sem fylgi kæru megi sjá hversu mikil áhrif mannvirki hafi á stefnu og styrk vinds sem veðurstöð mæli. Mæligögn frá þeirri veðurmælistöð séu því ónothæf til útreikninga á dreifingu loftmengunar frá álverinu. Veðurstöðin sé aðeins 7 m yfir sjávarmáli á meðan mannvirkin umhverfis hana séu á bilinu 20-65 m yfir sjávarmáli, ásamt því að vera fleiri þúsundir fermetrar að stærð. Stöðin þyrfti að vera staðsett á allt öðrum stað til að fá fullnægjandi veðurmælingar.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er farið fram á að kröfum kærenda verði hafnað og bent á að ekki sé um að ræða breytingu frá fyrra starfsleyfi varðandi framkvæmd eða umfang starfseminnar. Þá hafi ekki komið fram ábendingar um annmarka á málsmeðferð hins kærða starfsleyfis. Umhverfisstofnun sé stjórnvald sem sé við málsmeðferð sína bundið af lögmætisreglunni og meginreglum stjórnsýsluréttarins. Ekki sé deilt um að rannsóknarskylda um áhrif rekstursins á umhverfið hvíli á stofnuninni. Sú rannsóknarskylda hafi verið uppfyllt og áhersla lögð á góða stjórnsýsluhætti við meðferð málsins. Rio Tinto á Íslandi hf. hafi uppfyllt þau laga- og reglugerðaskilyrði sem útgáfa hins kærða starfsleyfis byggi á, en það hafi verið veitt samkvæmt reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, sbr. lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þá sé öllum athugasemdum sem berist á auglýsingatíma tillagna að starfsleyfum ávallt svarað í greinargerð sem birt sé opinberlega með útgefnu starfsleyfi. Rekstri álvera fylgi losun mengunarefna og sé í starfsleyfi kveðið á um stjórnun þeirrar losunar og umhverfisvöktunar í samræmi við samræmdar reglur sem gildi á hinu Evrópska efnahagssvæði.

Í eldra starfsleyfi álversins, sem fellt hafi verið úr gildi með gildistöku hins kærða leyfis, hafi í grein 1.7 verið kveðið á um að mengun brennisteinsdíoxíðs og svifryks mætti vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum innan þynningarsvæðis. Þynningarsvæði hafi verið skilgreind sem sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar eigi sér stað og ákvæði starfsleyfis kveði á um að mengun megi vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum sbr. skilgreiningar í 3. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði og 3. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti. Grundvöllur fyrir þynningarsvæðum sé þó brostinn eftir setningu laga nr. 66/2017 um breytingu á lögum nr. 7/1998 sem hafi innleitt tilskipun 2010/75/ESB um losun í iðnaði. Við útgáfu hins kærða starfsleyfis hafi verið miðað við BAT-niðurstöður sem hafi verið skilgreindar í Best Available Techniques (BAT) Reference Document for the Non Ferrous Metals Industries og birtar á formi framkvæmdarákvörðunar framkvæmdarstjórnarinnar (ESB) nr. 2016/1032, samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2010/75/ESB, vegna iðnaðar með járnlausan málm. Breyting á lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 550/2018 sem hafi innleitt framangreinda tilskipun hafi ekki breytt ákvæðum í starfsleyfum um þynningarsvæði og vinni Umhverfisstofnun nú að því að taka upp og afnema ákvæði um þynningarsvæði úr starfsleyfum samhliða uppfærslu á BAT-niðurstöðum. Brottfall þynningarsvæða sé til þess fallið að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum en leiði ekki eitt og sér til þess að meta þurfi umhverfisáhrif á ný eða tilkynna um breytingu.

Í neðanmálsgrein við starfsleyfið sé ákvæði þar sem vísað sé til þess að á meðan samningurinn milli ríkisstjórnar Íslands og Swiss Aluminum Ltd., um álbræðslu við Straumsvík hefði lagagildi, gildi hann samhliða starfsleyfinu. Með þessu hefði aðeins verið bent á lagagildi samningsins en hvorki hann né einstök ákvæði, t.d. í 12. gr. um svæði takmarkaðrar ábyrgðar, hafi verið tekin upp í starfsleyfið. Ekki verði séð að lög nr. 76/1966 um lagagildi samningsins hafi verið felld úr gildi, en það hefði þó engin áhrif á efni hins kærða starfsleyfis. Mengun frá álverinu hafi minnkað mjög frá þeim tíma er ástæða hafi þótt til að koma á svæði takmarkaðrar ábyrgðar með samninginum. Ekkert hafi komið fram sem gefi til kynna að rekstraraðili geti ekki uppfyllt strangari skilyrði hins kærða starfsleyfis. Þvert á móti gefi fyrirliggjandi gögn, m.a. skýrsla ReSource International ehf. frá 3. nóvember 2020 sem kærendur vísi til, það til kynna að rekstraraðili uppfylli líklega nú þegar skilyrði um að mengun brennisteinsdíoxíðs og svifryks mælist ekki umfram umhverfismörk innan þynningarsvæðis í kjölfar niðurfellingar þess.

Leyfishafi hafi spurst fyrir um það hjá Skipulagsstofnun hvort útgáfa nýs starfsleyfis myndi kalla á einhverja málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum og af viðbrögðum og svörum Skipulagsstofnunar að dæma sé stofnunin sammála mati Umhverfisstofnunar á því að þess sé ekki þörf. Í starfsleyfi séu viðmiðanir sem varði mælingar, viðmiðanir um það hvernig fylgst sé með losun og flestar aðrar kröfur sóttar í BAT-niðurstöður. Með kröfu um símælingar í útblæstri sé tryggt að mengunartoppar séu teknir inn í meðaltalið en ekki sé krafa í BAT-niðurstöðum um mælingar mengunartoppa en þeir geti þó haft áhrif á meðaltalið. Tekið hefði verið tillit til athugasemda kærenda varðandi staðsetningu veðurmælingarstöðvar og verði hún á öðrum stað. Fyrirkomulagið verði ekki eins og lýst hafi verið í kæru heldur muni veðurstöðvar fylgja loftgæðamælistöðvum samkvæmt vöktunaráætlun.

Með hinu kærða leyfi hafi kröfur um mengunarvarnir verið uppfærðar til samræmis við nýjustu reglur og áherslur og gerðar kröfur um auknar mælingar og vöktun. BAT-niðurstöður hafi verið uppfærðar og kröfur, þ.m.t. um mengunarvarnabúnað, verið miðaðar við skilyrði sem fram komi í þeim. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum sé gert ráð fyrir að tækni sem þar sé áskilin sé notuð í álverinu. Umhverfisstofnun geri ráð fyrir að rekstraraðili geti uppfyllt þær kröfur sem á hann hafi verið lagðar með starfsleyfi en stofnunin búi yfir úrræðum sem hún geti beitt ef komi til frávika eða vanefnda, sbr. XVII. kafla laga nr. 7/1998.

Í starfsleyfinu sé kveðið á um að álag á umhverfið sé vaktað innan fyrrum þynningarsvæðis og eigi loftgæði hvað varði brennisteinsdíoxíð og svifryk nú að uppfylla ákvæði laga og reglna og vera innan umhverfismarka. Krafa í grein 4.6 í starfsleyfinu um loftgæðamælistöð vestan við álverið ásamt veðurstöð sé bein afleiðing af þessari breytingu. Þá séu í vöktunaráætluninni nýir sýnatökustaðir fyrir gróðursýni sem séu innan fyrrum þynningarsvæðis. Greint umhverfismat sé enn í gildi og þar sem forsendur umhverfismatsskýrslu hafi ekki breyst verulega hafi verið stuðst við það við vinnslu hins kærða starfsleyfis. Ekkert hafi komið í stað þynningarsvæðis og hafi Hafnarfjarðarbær tilkynnt um fyrirhugaða niðurfellingu þess úr aðalskipulagi til samræmis við niðurfellingu í hinu kærða starfsleyfi. Þar sem stýring mengunaráhrifa gangi út á það að vernda nærliggjandi byggð og náttúru hafi þótt rétt að mælingar væru gerðar utan iðnaðarsvæðis eins og það sé skilgreint í skipulagi. Í samskiptum við umhverfis- og auðlindaráðuneytið, m.a. í bréfi til Umhverfisstofnunar, dags. 10. júlí 2019, hafi ráðuneytið miðað við lóðamörk iðnaðarsvæða en ekki lóðar og bent á að niðurfelling þynningarsvæða gæti kallað á breytingar á skipulagi, t.d. að stækka þyrfti viðkomandi iðnaðarsvæði. Þá hafi í samskiptum við ráðuneytið verið áréttað að miða skyldi við iðnaðarsvæði samkvæmt skipulagi.

Þar sem umhverfismörk fyrir flúoríð hafi hvorki verið skilgreind í lögum né reglugerð sé ekki kveðið á um umhverfismörk þess í hinu kærða starfsleyfi. Þá séu engin skilgreind umhverfismörk til fyrir hámarksgildi flúors. Hins vegar sé í leyfinu fjallað um mælingar flúoríðs í tengslum við losun mengunarefna frá álverinu og telji Umhverfisstofnun mikilvægt og rétt að rekstraraðili vakti og að fylgst sé með dreifingu flúors á svæðinu. Ef nota ætti þau umhverfismörk sem byggt sé á í greindri skýrslu ReSource International væru þau 0,3 μg/m3 á vaxtartíma gróðurs. Í samantekt ritgerðarinnar Vöktun á loftbornum flúor í gróðri sé vikið að raunmælingum í mælistöðinni í Hvaleyrarholti og segi þar að meðaltöl ársins 2016 yfir vaxtartímabil gróðurs á Hvaleyrarholti hefðu verið um 0,01 μg/m3 fyrir rykkenndan flúor og 0,02 μg/m3 fyrir gaskenndan flúor og sé því heildarflúor reiknaður sem 0,03 μg/m3. Hæsta mæligildi yfir árið mældist á fimm daga tímabili 0,20 μg F/m3 að meðaltali. Rétt sé að benda á hversu langt undir viðmiðunum þessar tölur séu, ef fallist sé á að miða við 0,3 μg/m3 á vaxtartíma gróðurs.

Í kjölfar þess að kærendur hafi upplýst Umhverfisstofnun um niðurstöðu sýnatöku á krækiberjum á jörð þeirra, þar sem greinst hafi nokkuð hár styrkur flúors, hafi í starfsleyfið verið bætt við kröfu um flúorsýnatöku úr gróðri í landi kærenda. Líkt og fram hafi komið í svörum Matvælastofnunar til kærenda hafi umræddar mælingar verið gerðar á óhreinsuðum og ómeðhöndluðum berjum. Kærendur hafi fullyrt að í greindri skýrslu hefði verið staðfest að mengun bærist út fyrir lóð álversins og að sviðsmynd hafi sýnt að „miðað við gefnar forsendur fyrir 3 klst. bilun í þurrhreinsivirki 3 þá fer styrkur HF og PM10 margfalt yfir viðmiðunarmörk.“ Umhverfisstofnun telji að vísað sé í mælingar á svifryki og flúoríði við óeðlilegar aðstæður þar sem gert sé ráð fyrir bilun í búnaði. Bent sé á að búnaður geti bilað og að gert sé ráð fyrir skjótum viðbrögðum rekstraraðila við slíkar aðstæður.

Ýmsar umbætur hafi verið gerðar í nýju starfsleyfi. Megi þar t.a.m. nefna skyldu til að starfrækja umhverfisstjórnunarkerfi. Losunarmörkum fyrir ársmeðaltal heildarlosunar flúoríðs, brennisteins og ryks frá kerskálum hafi verið breytt í samræmi við BAT-niðurstöður og önnur losunarmörk hafi einnig verið aðlöguð að BAT-niðurstöðum. Val á tæknilausnum til að draga úr losun og minnka önnur umhverfisáhrif hafi verið sett fram í takti við BAT-niðurstöður og mælikröfur á losun álversins hafi verið auknar. Í starfsleyfinu séu einnig ákvæði (losunarmörk) sem virkist ef um aukna framleiðslu verði að ræða í álverinu og taki hert ákvæði gildi fari ársframleiðsla yfir 330 þúsund tonn. Þá sé einnig gerð krafa um auknar sýnatökur úr gróðri og nýja mælistöð vestan við álverið. Ítarlegar kröfur séu settar á leyfishafa um mengunarvarnarbúnað, starfshætti og vöktun á losun í samræmi við það sem m.a. sé mælt fyrir um í BAT og niðurstöðum þeirra um járnlausa málma. Rekstraraðila beri að halda sig innan þeirra losunarmarka sem skilgreind séu í starfsleyfi og BAT.

Umhverfisstofnun hafi eftirlit með starfseminni í samræmi við 1. og 2. mgr. 40. gr. laga nr. 7/1998 sem og 57. gr. reglugerðar nr. 550/2018 og birti allar eftirlitsskýrslur á vef stofnunarinnar. Komi fram frávik í eftirliti sé þeim fylgt eftir. Álver ISAL sé ekki nýtt álver og tæknilegt svigrúm þess til endurbóta ráðist nokkuð af þeim möguleikum sem upphafleg hönnun gefi færi á. Verði byggðir nýir kerskálar virkist kröfur í starfsleyfinu sem séu eins og þær sem gerðar séu til nýrri álvera, en kröfur BAT séu mismunandi milli nýrra og eldri álvera og byggi mismunandi kröfur því á BAT-niðurstöðum. Tilteknar kröfur í BAT-niðurtöðum séu ekki gerðar til eldri búnaðar enda ráðist tæknilegt svigrúm til endurbóta af þeim möguleikum sem upphafleg hönnun gefi færi á.

Umhverfisstofnun hafi óskað álits Skipulagsstofnunar um það hvort endurskoða þyrfti að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en starfsleyfi yrði veitt. Skipulagsstofnun hafi í svari sínu hinn 17. ágúst 2021 bent á að í því umhverfismati sem lokið hefði verið með úrskurði 26. júlí 2002 hefði verið gert ráð fyrir stækkun álvers í tveimur áföngum og að í þeim hefði verið gert ráð fyrir ýmis konar uppbyggingu til að gera mögulegt að auka framleiðsluna. Í svari Skipulagsstofnunar hafi komið fram að skv. 12. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hefði stofnunin eingöngu talið sig geta tekið ákvörðun um endurskoðun matsskýrslu, þ.e. úrskurðar Skipulagsstofnunar í þeim tilvikum þar sem framkvæmdir hefðu ekki hafist innan tíu ára frá útgáfu álits.

Umhverfisstofnun telur að ekki sé hægt að halda því fram að framkvæmdir samkvæmt matsskýrslu hafi aldrei hafist en framleiðsla hefði verið aukin á grundvelli umhverfismats sem lokið hefði verið með úrskurði Skipulagsstofnunar 26. júlí 2002. Starfsleyfi sem hefði verið í gildi til ársins 2005 hefði aðeins veitt heimild til allt að 200 þúsund tonna ársframleiðslu á áli. Árið 2005 hafi verið gefið út starfsleyfi sem hefði veitt heimild til allt að 460 þúsund tonna ársframleiðslu. Þessi aukna framleiðsluheimild hafi grundvallast á fyrrgreindum úrskurði Skipulagsstofnunar frá árinu 2002 og leyfið hafi því veitt heimild til stækkunarinnar. Samkvæmt gögnum um framleiðsluna sem Umhverfisstofnun hafi yfirfarið „hefur framleiðsla á tímabilinu sum árin verið meiri en sem nemi 200 þúsund tonnum á ári. Stækkunarferli álversins sé því hafið enda hefði svo mikil framleiðsla ella verið ólögmæt og leitt til skráningar fráviks í eftirliti Umhverfisstofnunar og eftirfylgni með því fráviki.“ Í beinum tengslum við aukna framleiðslu hefðu m.a. eftirfarandi verklegar framkvæmdir verið gerðar: Aðveitustöð stækkuð, tvær viðbótar þurrhreinsistöðvar teknar í notkun, steypuskáli stækkaður og aukið við skrifstofu- og geymslurými. Í fyrrnefndri matsskýrslu frá árinu 2002 og greindum úrskurði Skipulagsstofnunar s.á. hafi komið fram að á meðal helstu framkvæmda fyrirhugaðrar stækkunar væru tvær þurrhreinsistöðvar og stækkun steypuskála og sé því ljóst að þessar verklegu framkvæmdir sem tilteknar hafi verið í mati á umhverfisáhrifum hafi komið til framkvæmda. Sem leyfisveitandi telji Umhverfisstofnun forsendur umhverfismatsskýrslu ekki hafa breyst verulega enda sé ekki um að ræða breytta framkvæmd og áfram sé um sömu framleiðsluheimild að ræða. Þá hafi stofnunin sérstaklega litið til þess að ekki hefðu orðið breytingar á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar sem breytt gætu forsendum umræddrar umhverfismatsskýrslu.

Fyrir útgáfu hins kærða starfsleyfis hafi Rio Tinto starfað á grundvelli eldra leyfis og þeirra skilyrða sem þar hefðu komið fram. Umhverfisstofnun hafi ekki talið sér stætt að krefjast aukinnar vöktunar innan þynningarsvæðis áður en slíkar kröfur hefðu tekið gildi með nýju starfsleyfi en skylda rekstraraðila til að uppfylla einstök skilyrði starfsleyfisins stofnist ekki fyrr en við útgáfu þess. Hertum kröfum í núgildandi starfsleyfi sé aðeins hægt að fylgja eftir með framvirkum hætti, eftir að breytingar hafi verið kynntar og rekstraraðila og almenningi gefinn kostur á að tjá sig um þær, ellegar væri um að ræða brot gegn 11., 12. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fyrir hendi séu upplýsingar um losun frá álverinu á liðnum árum sem gefi góðar upplýsingar og tengja megi dreifilíkönum þar til mælingar liggi fyrir. Skýrslur um grænt bókhald álversins nái aftur til ársins 2003 og hafi verið birtar. Þá hafi Umhverfisstofnun í tíu ár birt mæli- og vöktunarskýrslur, eftirlitsskýrslur, bréf er varði eftirfylgni og fleiri upplýsingar er varði umhverfisáhrif álversins og annars reksturs sem háður sé starfsleyfi stofnunarinnar. Þessi gögn séu öllum aðgengileg á heimasíðu stofnunarinnar og hafi hún verið í forystu í Evrópu hvað varði birtingu gagna um starfsleyfi og eftirlit.

Umhverfisstofnun hafi ekki komið að gerð skýrslu ReSource International og ekki byggt á henni við vinnslu á hinu kærða starfsleyfi. Samkvæmt skýrslunni séu þó ekki miklar líkur á að mengun brennisteinsíoxíðs og svifryks komi til með að greinast umfram umhverfismörk innan þynningarsvæðis í kjölfar niðurfellingar þess. Til að meta loftgæði verði ný mælistöð sett upp innan fyrrum þynningarsvæðis vestan við álverið og gert sé ráð fyrir nýjum og reglubundnum sýnatökum í gróðri í vesturátt frá álverinu. Uppsetning mælistöðvar krefjist undirbúnings og sé því ekki talið raunhæft að láta ákvæði þar um taka gildi sama dag og önnur ákvæði starfsleyfisins þar sem um nýja kröfu sé að ræða. Þynningarsvæði samrýmist ekki núgildandi lögum og því hafi stofnuninni ekki verið stætt á því að fresta niðurfellingu þess við útgáfu hins kærða starfsleyfis. Eðlilegt þyki að gefa rekstraraðila raunhæft svigrúm til að undirbúa og klára aðgerðir til að uppfylla strangari skilyrði hins kærða starfsleyfis og hafi frestur til að setja upp loftgæðamælistöð verið veittur til 1. október 2022. Stuðst verði við önnur gögn þar til mælingar hefjist í umræddri loftgæðastöð. Með auknum kröfum um vöktun fái Umhverfisstofnun bráðlega skýrari mynd á stöðuna sem byggt verði á í mengunarvarnareftirliti stofnunarinnar. Vöktun og sýnatökur auk reglubundins eftirlits stofnunarinnar veiti rekstraraðila viðeigandi aðhald að mati stofnunarinnar og verði niðurstöður mælinga og umhverfisvöktunar áfram birtar á heimasíðu hennar.

Kærendur hafi m.a. gert athugasemdir um að starfsleyfið væri óskýrt og að leyfisveitanda bæri að setja fram skýr skilyrði og mörk og nota orðið „skal“ frekar en orðalag á borð við „eins og kostur er“, „stendur til“ og „stefnt að“. Umhverfisstofnun bendi á að með framangreindu orðalagi sé ekki um að ræða tilslökun á þeim kröfum sem gerðar séu í starfsleyfinu heldur sé þvert á móti almennt um að ræða viðbótarkröfur. Þessar greinar hafi talsverða þýðingu þrátt fyrir að geta mögulega í einhverjum tilfellum verið matskenndar. Í þessu felist aðhald og að áréttað sé að ekki eigi að láta staðar numið við tiltekin losunarmörk eða áður skilgreindar aðferðir ef tækifæri skapist til að ná enn betri árangri með einföldum aðgerðum. Rekstraraðila beri því ekki aðeins að fara að tilgreindum losunarmörkum heldur hafi einnig þá skyldu að reyna að ná losun eins langt niður og mögulegt sé og öðrum umhverfisgæðaviðmiðunum í átt að eins góðu ástandi og hægt sé, t.d. bæta nýtingu vatns og koma meðhöndlun úrgangs í gott horf.

 Athugasemdir leyfishafa: Sjónarmið leyfishafa eru um flest á sömu lund og hjá Umhverfisstofnun. Leyfishafi telur að starfsleyfisumsókn hans hafi verið staðfest af Umhverfisstofnun sem fullgild og séu engar forsendur fyrir því að hafna henni eða líta svo á að óheimilt hafi verið að gefa leyfið út. Í 3. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir komi fram að Umhverfisstofnun sé heimilt að setja strangari starfsleyfisskilyrði en þar komi fram ef kveðið sé á um það í reglugerð sem ráðherra setji. Ekki hafi verið mælt fyrir um slík skilyrði í reglugerð og því sé Umhverfisstofnun óheimilt að mæla fyrir um strangari kröfur. Með útgáfu nýs starfsleyfis hafi kröfur um mengunarvarnir verið uppfærðar til samræmis við nýjustu lög og þær áherslur sem við eigi.

Ljóst sé að hreinsibúnaður álversins uppfylli kröfur laga, reglugerða og starfsleyfis um losunar- og umhverfismörk. Fjarri lagi sé að verið sé að spara fjármuni hvað varði fullkomnun hreinsibúnaðar. Þvert á móti hafi verið gerðar stífar kröfur í starfsleyfi álversins um mengunarvarnarbúnað og séu þær kröfur uppfærðar reglulega eftir því sem þörf sé á. Lög geri ekki ráð fyrir því að starfsleyfi kveði nákvæmlega á um hvaða búnað skuli nota til að draga úr mengun. Hins vegar skuli í starfsleyfi setja losunarmörk og tilteknar starfsreglur fyrir viðkomandi rekstur. Allar viðmiðanir sem varði mælingar og hvernig fylgst sé með losun mengunar séu sóttar í BAT-niðurstöður samkvæmt lögum og reglugerðum. Ætti að miða við önnur viðmið þá verði að gera ráð fyrir slíku með viðeigandi hætti í lögum.

Varðandi athugasemd kærenda um að mengun berist út fyrir lóðarmörk bendir leyfishafi á að það sé með öllu óvíst að öll sú mengun sem fram komi í tilvísuðum mælingum sé vegna starfsemi hans. Á svæðinu starfi einnig önnur fyrirtæki með mengandi starfsemi. Þá sé í starfsleyfinu kveðið á um að mælingar á losun þungmálma frá ISAL skuli fara fram á a.m.k. átta ára fresti, en Umhverfisstofnun sé heimilt að kveða á um aukna tíðni mælinga mælist losun mikil. Með slíkri heimild geti stofnunin brugðist við ef tilefni þyki til. Vöktunaráætlun sé þannig háð breytingum og því hversu mikil losun mælist. Í lögum nr. 7/1998 sé kveðið á um að veita skuli hæfilegan frest til úrbóta ef þörf sé á.

Starfsleyfi álvera séu sértæk og flókin í vinnslu. Hið sama gildi um mælingar á mengun og mengunarvarnarbúnað sem settur sé upp í því skyni að takmarka losun mengandi efna. Víðtækar breytingartillögur, líkt og tillögur um afnám þynningarsvæða og auknar eftirlitskröfur, þurfi eðlilegan aðlögunartíma. Umhverfisstofnun hafi mælt fyrir um auknar loftgæðamælingar og séu slíkar kröfur íþyngjandi fyrir leyfishafa. Stofnuninni sé því bæði rétt og skylt að veita eðlilegan aðlögunartíma svo hægt sé að bregðast við með viðeigandi hætti. Umhverfisstofnun hafi veitt frest til þess að setja upp mælistöð vestan við álverið til 1. október 2022 sem telja verði eðlilegan í ljósi aðstæðna. Kröfur um loftgæðamælingar í vesturátt frá álverinu og áætlun stofnunarinnar um að bæta við gróðursýnatökum innan þess svæðis sem áður hefði verið þynningarsvæði séu viðbrögð Umhverfisstofnunar vegna niðurfellingar þynningarsvæðisins.

Leyfishafi hafi gert athugasemdir við þá ákvörðun í hinu nýja starfsleyfi að gert væri ráð fyrir nýrri loftgæðamælistöð vestan megin við álverið. Í 9. gr. reglugerðar nr. 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings segi m.a. að Umhverfisstofnun skuli sjá til þess að mælistöðvar séu settar upp svo fara megi að ákvæðum reglugerðarinnar og að fjöldi þeirra og staðsetning sé í samræmi við VI. viðauka reglugerðarinnar. Umhverfisstofnun beri þannig ávallt að ákvarða staðsetningu og fjölda mælistöðva í samræmi við það sem þar komi fram, en stofnunin hafi ekki frjálsar hendur við töku slíkrar ákvörðunar. Í viðaukanum komi m.a. fram að meta skuli gæði andrúmslofts á öllum stöðum, þó ekki á svæðum sem ekki séu aðgengileg almenningi og enginn hafi fasta búsetu. Í 1. tl. a-liðar í kafla B sama viðauka segi svo að ef mælistöðvar tengist heilsuvernd manna skuli þær vera staðsettar þar sem þær veiti gögn um þá staði innan svæða og þéttbýlisstaða þar sem styrkur sé mestur og líklegast sé að íbúar verði fyrir beinum eða óbeinum váhrifum efnanna.

Ljóst sé að enginn hafi fasta búsetu á svæðunum vestan megin við álverið sem liggi að iðnaðarsvæði þess. Þar sé hvorki íbúabyggð samkvæmt skipulagi né áætlað að svo verði. Sé því ólíklegt að nokkur íbúi verði fyrir váhrifum vegna mengunar sem kunni að verða á svæðinu, hvorki beinum né óbeinum. Í 1. tl. e-liðar sama kafla viðaukans komi fram að þegar meta eigi mengun sem stafi frá iðnaðarupptökum, skuli a.m.k. ein mælistöð vera í næstu íbúðarbyggð, hlémegin við upptökin. Orðalagið styðji þann skilning að við ákvörðun um staðsetningu mælistöðva varðandi heilsuvernd manna skuli leitast við að staðsetja þær þar sem raunveruleg hætta sé á að íbúar verði fyrir váhrifum efnanna, en ekki á svæðum þar sem enginn hafi fasta búsetu og váhrif á íbúa séu mjög ólíkleg. Umhverfisstofnun hefði átt að hafa framangreindar leiðbeiningar í huga við töku ákvörðunar um staðsetningu mælistöðvarinnar.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Í viðbótarathugasemdum áréttuðu kærendur fyrri sjónarmið sín í kæru. Hið kærða starfsleyfi kveði á um heimild til framleiðslu á allt að 460 þúsund tonnum af áli á ári, líkt og fyrra leyfi hafi gert, en þynningarsvæði hafi nú verið afnumin og séu því gerðar strangari kröfur hvað varði mengun. Hvorki Rio Tinto né Umhverfisstofnun hafi reitt fram ný gögn sem sýni fram á að álverið geti staðist þær kröfur sem gerðar séu verði framleiðsla aukin í 460 þúsund tonn líkt og heimilað hafi verið, en hámarksafköst ISAL hafi hingað til verið 230 þúsund tonn.

Í skýringum með lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana hafi komið fram að meginreglan sé að stjórnvöld þurfi að vera fullviss um að umhverfismat framkvæmdar eigi enn við og þarfnist ekki endurskoðunar áður en leyfi sé veitt fyrir henni. Það að langt sé um liðið frá því að matið hafi verið gert leiði ekki sjálfkrafa til þess að slík endurskoðun verði að fara fram en úrslitum ráði hvort forsendur hafi breyst verulega. Þær forsendur séu t.d. breytingar á löggjöf líkt og hér um ræði. Þynningarsvæði hafi verið afnumin og því sé mengun heimil á mun minna svæði en byggt hefði verið á í því umhverfismati sem lagt hefði verið til grundvallar. Alls ófullnægjandi sé að veita nýtt starfsleyfi þegar ekki sé fyrir hendi vitneskja um dreifingu mengunar frá álverinu. Um sé að ræða grundvallaratriði varðandi rannsókn málsins en brot á rannsóknarreglu eigi að leiða til afturköllunar ákvörðunar eða að öðrum kosti til ógildingar hennar.

Í 9. gr. reglugerðar nr. 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings komi m.a. fram að Umhverfisstofnun skuli sjá til þess að mælistöðvar séu settar upp svo fara megi að ákvæðum reglugerðarinnar og að fjöldi þeirra og staðsetning stöðvanna sé í samræmi við VI. viðauka reglugerðarinnar. Í viðaukanum komi m.a. fram að meta skuli gæði andrúmsloftsins á öllum stöðum, þó ekki á svæðum sem ekki séu aðgengileg almenningi og enginn hafi fasta búsetu. Enn fremur sé í 1. tölul. a-liðar í kafla B greinds viðauka kveðið á um að ef mælistöðvar tengist heilsuvernd manna skuli þær vera staðsettar þar sem þær veiti gögn um þá staði innan svæða og þéttbýlisstaða þar sem styrkur sé mestur og líklegast sé að íbúar verði fyrir beinum eða óbeinum áhrifum efnanna.

Hjá Umhverfisstofnun og Náttúrufræðistofnun liggi fyrir upplýsingar sem staðfesti að mengun hafi borist frá álverinu og út fyrir lóðarmörk þess. Mengunin geti haft áhrif á land í eigu kærenda sem sé opið almenningi, en svæðið vestan við álverið sé vinsælt útivistarsvæði enda þótt ekki sé þar gert ráð fyrir íbúabyggð að svo stöddu. Umhverfisstofnun hafi mælt fyrir um að sett verði upp mælistöð vestan við álverið og veitt frest til að reisa hana til 1. október 2022 en búnaður álversins hafi ekki verið uppfærður og muni því mengun halda áfram á meðan ekki verði gerð bót á. Við þessar aðstæður hefði ekki átt að veita hið kærða leyfi enda sé mælistöðin ekki komin upp og liggi því ekki fyrir með fullnægjandi hætti hver áhrif mengunar vestan megin við álverið verði. Þá sé því mótmælt að leyfishafi muni sjá um mælingar en slíkt geti ekki leitt til hlutlausrar rannsóknar í samræmi við skyldu stjórnvalds. Rio Tinto hafi enda af því ríka hagsmuni að mæld gildi séu sem lægst.

———-

Færð hafa verið fram frekari rök í máli þessu sem ekki þykja efni til að rekja nánar en úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þau sjónarmið.

 Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. október 2021 að veita Rio Tinto á Íslandi hf. nýtt starfsleyfi til framleiðslu á allt að 460 þúsund tonnum af áli á ári í álveri ISAL í Straumsvík. Við gildistöku leyfisins féll úr gildi eldra starfsleyfi álversins fyrir sama framleiðslumagn af áli sem upphaflega var gefið út til handa Alcan á Íslandi 7. nóvember 2005. Það starfsleyfi gilti til 1. nóvember 2020 en gildistími þess var framlengdur um eitt ár 15. október s.á. með heimild í 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Að baki leyfinu frá 2005 bjó fyrirhuguð stækkun álversins úr 200 þúsund tonna framleiðslugetu af áli á ári í allt að 460 þúsund tonn og lauk málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar stækkunar með úrskurði Skipulagsstofnunar 26. júlí 2002 samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I-V, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út, sbr. þó 8. gr. Útgefanda starfsleyfis er heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn vegna breyttra forsendna, s.s. ef breytingar verða á rekstrinum sem varðað geta ákvæði starfsleyfis, sbr. 2. mgr. 6. gr. sömu laga. Til þess að stuðla að framkvæmd mengunarvarna er ráðherra heimilt skv. 5. gr. að setja í reglugerð almenn ákvæði, m.a. um starfsleyfi, og hefur ráðherra sett slíka reglugerð, nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Við gerð starfsleyfis og útgáfu þess ber stofnuninni að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar sem og lögum nr. 7/1998 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Í lokamálslið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er tiltekið að starfsleyfi skuli veitt uppfylli starfsemi þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar, en útgáfa starfsleyfis getur m.a. verið háð mati á umhverfisáhrifum.

Samkvæmt 7. gr. laga nr. 7/1998 gefur Umhverfisstofnun út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur samkvæmt viðauka I-III við lögin og skal efnisinnhald starfsleyfa samrýmast þeim reglum sem fram koma í II. kafla laganna. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 skal útgefandi starfsleyfis vinna tillögur að starfsleyfi skv. 1. mgr. og auglýsa opinberlega hvers efnis þær eru og hvar megi nálgast þær. Heimilt er að gera skriflegar athugasemdir við tillögur útgefanda starfsleyfis innan fjögurra vikna frá auglýsingu. Þá er í 16. gr. laganna kveðið á um að þegar starfsemi feli í sér notkun, framleiðslu eða losun tiltekinna hættulegra efna skuli rekstraraðili, með hliðsjón af mögulegri jarðvegs- og grunnvatnsmengun á iðnaðarsvæði starfseminnar, taka saman og leggja fyrir Umhverfisstofnun skýrslu um grunnástand svæðisins áður en starfsemin hefst eða áður en starfsleyfi starfseminnar er uppfært.

Í 4. mgr. 7. gr. sömu laga segir að útgefandi skuli innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögu að starfsleyfi rann út taka ákvörðun um útgáfu þess. Skal umsækjanda um starfsleyfi og þeim sem hafa gert athugasemdir tilkynnt um afgreiðsluna. Samkvæmt 5. mgr. skal útgefandi starfsleyfis auglýsa á vefsvæði sínu útgáfu og gildistöku starfsleyfa. Í samræmi við 5. mgr. 7. gr. telst birting á vefsíðu útgefanda starfsleyfis vera opinber birting. Í 6. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 kemur fram að sé atvinnurekstur háður mati á umhverfisáhrifum eða tilkynningarskyldu skuli niðurstaða matsins eða ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu liggja fyrir áður en tillaga að starfsleyfi er auglýst. Þá skuli útgefandi starfsleyfis kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Samkvæmt 10. mgr. sömu greinar skal í greinargerð sem fylgja ber starfsleyfi m.a. taka afstöðu til niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum ef við eigi.

Samkvæmt gögnum málsins var tillaga að hinu umdeilda starfsleyfi ásamt vöktunaráætlun auglýst á vefsíðu Umhverfisstofnunar 24. ágúst 2021. Samhliða var m.a. birt áhættumat vegna efnis í flæðigryfjum og grunnástandsskýrsla leyfisbeiðanda. Haldinn var rafrænn kynningarfundur 14. september s.á. Átta umsagnir bárust, þ. á m. frá kærendum. Starfsleyfið var svo auglýst á vefsíðu Umhverfisstofnunar 2. nóvember 2021. Kærendur hafa haldið því fram að þeim hafi ekki verið tilkynnt um afgreiðsluna en birting á vefsíðu stofnunarinnar telst vera opinber birting. Með starfsleyfinu fylgdi greinargerð í samræmi við 10. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Þar er í 3. kafla lýst breytingum sem gerðar voru á leyfinu frá auglýstri tillögu, en að mestu vísað til þess að í svörum við athugasemdum séu ítarlegri upplýsingar um þær greinar starfsleyfisins sem breyttust frá auglýstri tillögu. Í 4. kafla segir að árið 2002 hafi verið lögð fram matsskýrsla um stækkun álversins og að fyrra starfsleyfi hefði byggst á umfjöllun skýrslunnar. Þá kemur fram að leyfið sé byggt á sama grundvelli og fyrra starfsleyfi og að um sé að ræða efnislega sömu framkvæmd og áður. Þá er þar tiltekið að leyfið samræmist úrskurði Skipulagsstofnunar sem enn sé í gildi enda séu framkvæmdir hafnar á grundvelli þess mats.

_ _

Við undirbúning að útgáfu starfsleyfisins voru í gildi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana öðluðust gildi 1. september 2021, sbr. 1. mgr. 37. gr. laganna. Í 1. tölulið ákvæðis til bráðabirgða við þau segir að í þeim tilvikum þegar umhverfismatsferli framkvæmdar sem falli undir lögin sé lokið við gildistöku þeirra skuli ákvæði eldri laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, er lúta að leyfisveitingum vegna framkvæmdarinnar gilda. Tillaga að nýju starfsleyfi var sem fyrr segir auglýst á vefsíðu Umhverfisstofnunar 24. ágúst 2021.

Í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 eru framkvæmdir flokkaðar í A-, B- og C-flokk. Í flokki A eru tilgreindar þær framkvæmdir sem ávallt eru háðar mati á umhverfisáhrifum, en samkvæmt lið 4.01 teljast álver til þeirra. Í lið 13.02 eru tilgreindar „allar breytingar eða viðbætur“ við framkvæmdir samkvæmt flokki A sem „þegar hafa verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif“. Þessar framkvæmdir teljast til B-flokks og þarf því að meta í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort þær skuli háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Í p-lið 3. gr. laganna eru umhverfisáhrif skilgreind sem umtalsverð ef um er að ræða „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum“.

Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 skal framkvæmdaraðili tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd í flokki B. Skipulagsstofnun skal innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi gögn um framkvæmdina berast, taka ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati samkvæmt lögunum. Skal stofnunin við þá ákvörðun byggja á viðmiðum í 2. viðauka. Skal Skipulagsstofnun byggja ákvörðun sína á þeim upplýsingum sem framkvæmdaraðili hefur lagt fram og ef við á öðrum gögnum um umhverfisáhrif framkvæmdar. Ákveði Skipulagsstofnun að framkvæmd sé ekki matsskyld er henni heimilt að setja fram ábendingar um tilhögun framkvæmdarinnar. Ákvörðun stofnunarinnar samkvæmt ákvæðinu má bera sérstaklega undir úrskurðarnefndina til úrskurðar.

Með bréfi leyfishafa til Skipulagsstofnunar 9. desember 2019 var greint frá því að rekstraraðili myndi sækja um endurskoðun á starfsleyfi fyrir álverið í Straumsvík samkvæmt reglugerð nr. 550/2018 og var óskað upplýsinga um hvort tilkynna þyrfti nánar um framkvæmdina. Fram kom að sótt yrði um óbreytt starfsleyfi fyrir 460 þúsund tonna framleiðslu. Í svari Skipulagsstofnunar 6. janúar 2020 kom fram að þar sem ekki væri um framleiðsluaukningu að ræða miðað við þáverandi starfsleyfi og sama framleiðslumagn og fjallað hefði verið um í ferli mats á umhverfisáhrifum árið 2002 og úrskurður Skipulagsstofnunar lægi fyrir um, ekki væri verið að stækka mannvirki og ekki verið að breyta starfseminni miðað við umfjöllun í umhverfismatsferlinu árið 2002 þannig að ætla mætti að það yrði aukið álag á umhverfið, kallaði endurnýjunin ekki á málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000.

Þessi afstaða byggir að því best verður séð á því að gildissvið laga nr. 106/2000 er bundið við framkvæmdir, en skv. c. lið 3. gr. þeirra, telst til þeirra „hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir, sem undir lögin falla.“ Í áformum leyfishafa, eins og þeim var lýst, fólst ekki ný eða breytt framkvæmd í þessum skilningi og verður að því leyti til ekki gerð athugasemd við svarið sem fól í sér að ekki væri þörf á formlegri tilkynningu um framkvæmdina skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000.

_ _

Kærendur telja útgáfu starfsleyfisins ólöglega þar sem ekki liggi fyrir gilt og/eða fullnægjandi umhverfismat fyrir framleiðslu á allt að 460 þúsund tonnum af áli á ári. Þar hafi einkum þýðingu breyttar forsendur þar sem þynningarsvæði hafi verið afnumið. Hafa kærendur af þessu tilefni vísað til nýrra laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, þar sem í 26. og 27. gr. er mælt fyrir um skyldu til að greina frá því hvort forsendur matsskylduákvörðunar eða mats á umhverfismatsskýrslu og áliti um umhverfismat framkvæmdarinnar hafi breyst af nánar tilgreindum ástæðum, þegar komi til leyfisútgáfu. Í skýringum sem fylgdu frumvarpi til þeirra laga komi m.a. fram að meginreglan sé að stjórnvöld þurfi að vera fullviss um að umhverfismat framkvæmdar eigi enn við og þarfnist ekki endurskoðunar áður en leyfi sé veitt.

Svo sem áður greinir giltu lög nr. 106/2000 um matsferli þeirrar framkvæmdar að stækka álverið úr 200 þúsund tonna heildarframleiðslu á áli á ári í tveimur áföngum í alls 460 þúsund tonn og var við leyfisveitingu byggt á mati á umhverfisáhrifum þeirrar framkvæmdar sem lauk með úrskurði Skipulagsstofnunar árið 2002. Í 1. mgr. 12. gr. laganna segir að ef framkvæmdir hefjast ekki innan tíu ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir skuli viðkomandi leyfisveitandi óska ákvörðunar stofnunarinnar um hvort endurskoða þurfi að hluta eða í heild matsskýrslu áður en leyfi til framkvæmda er veitt. Í skýringum með ákvæðinu, sem kom inn í lögin með 11. gr. laga nr. 74/2005, kom fram að einvörðungu væri verið að vísa til þess að um sömu framkvæmd væri að ræða. „Sé framkvæmdinni breytt í veigamiklum atriðum [fari] að sjálfsögðu um hana sem um nýja framkvæmd.“ Með þessu er lögð sú skylda á leyfisveitanda, hér Umhverfisstofnun, að leggja á það mat hvort skilyrði séu til að óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um endurskoðun matsskýrslu vegna framkvæmdar á grundvelli þess hvort um sömu framkvæmd sé að ræða og ef svo er hvort hún sé hafin.

Með tölvupósti 12. ágúst 2021 óskaði Umhverfisstofnun eftir áliti Skipulagsstofnunar um það hvort óska þyrfti ákvörðunar um endurskoðun matsskýrslu. Í svari Skipulagsstofnunar 17. s.m. sem líta má á sem leiðbeiningu um málsmeðferð kom fram að í því umhverfismati sem lokið hefði með úrskurði stofnunarinnar árið 2002 hefði verið gert ráð fyrir stækkun álvers í tveimur áföngum. Í báðum áföngum hefði verið gert ráð fyrir ýmissi uppbyggingu til að gera mögulegt að auka framleiðsluna. Skipulagsstofnun hefði ekki upplýsingar um hvort framkvæmdir hefðu átt sér stað síðan úrskurðurinn lá fyrir og benti á að ákvæði 12. gr. ætti eingöngu við ef „framkvæmdir, sbr. matsskýrslu,“ hefðu aldrei hafist. Ákvæðið ætti því ekki við ef ISAL hefði hafið framkvæmdir en þeim væri ekki lokið að öllu leyti, t.d. ef búið væri að framkvæma samkvæmt fyrsta áfanga en ekki öðrum. Í svari Umhverfisstofnunar til Skipulagsstofnunar frá 18. ágúst 2021 kom m.a. fram að steypuskálinn hefði verið stækkaður og að aukið hefði verið umfang spennustöðva og að þar með væri hluti þeirra framkvæmda sem lýst væri í matsskýrslu komnar af stað. Þá hefði framleiðsla verið aukin sem væri vísbending um að verið væri að nota umhverfismatið, þar sem matið fjallaði að hluta almennt um aukna framleiðslu óháð því hvernig hún fengist. Engin frekari samskipti urðu milli stofnananna um þetta atriði síðar svo séð verði. Var því aldrei við undirbúning að útgáfu starfsleyfis með formlegum hætti óskað álits Skipulagsstofnunar samkvæmt 12. gr. laga nr. 106/2000.

Í úrskurði Skipulagsstofnunar frá árinu 2002 var lagt mat á umhverfisáhrif þeirrar framkvæmdar að stækka álverið í tveimur áföngum, þeim fyrri með stækkun í allt að 330 þúsund tonn og þeim seinni í allt að 460 þúsund tonn. Samkvæmt matsskýrslu var í fyrri áfanga gert ráð fyrir að bætt yrði við tveimur tæplega 500 m löngum kerskálum með um 150 kerum sunnan Reykjanesbrautar. Á milli skálanna var áætlað að staðsetja þurrhreinsistöð og norðan við þá nýja skautsmiðju. Þá var gert ráð fyrir að stækka spennustöðina, steypuskálann og vörugeymsluna. Í seinni áfanga var áætlað að lengja kerskálana úr fyrri áfanga stækkunarinnar til vesturs þannig að þeir yrðu 950 m langir með 300 kerum. Þar vestan við, áfast kerskálunum, yrði reist kersmiðja. Á milli kerskálanna yrði reist önnur þurrhreinsistöð. Af öðrum mannvirkjum yrði steypuskáli stækkaður enn frekar og bætt við hafnargeymsluna. Þá þyrfti einnig að reisa nýjan súrálsgeymi við hlið þeirra tveggja sem fyrir væru. Af skýringarmyndum í matsskýrslunni, 14.1, 14.2 og 14.3, má sjá að stækkunaráform álversins voru að mestu sunnan Reykjanesbrautar. Ekkert varð af þessum áformum í framhaldi þess að ósk um breytingu á deiliskipulagi fyrir stækkað athafnasvæði álversins í Straumsvík var hafnað í atkvæðagreiðslu meðal íbúa sveitarfélagsins svo sem m.a. er rakið í greinargerð með Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013-2025.

Í umsókn um hið kærða starfsleyfi víkur leyfishafi lítið sem ekkert að þessum framkvæmdum sem voru forsendur starfsleyfisins frá 2005. Þar er á hinn bóginn fjallað um núverandi framleiðsluaðferðir og umhverfisáhrif þeirra. Þó má geta samantektar í viðauka við umsóknina, þar sem segir að áætlanir um framleiðsluaukningu í 460 þúsund tonn á ári hafi „ekki komið til framkvæmda“, en gert sé ráð fyrir óbreyttum framleiðsluheimildum í nýju starfsleyfi, þó þannig að nýir kerskálar sem yrðu byggðir muni uppfylla ákvæði reglugerðar nr. 935/2018 um BAT (bestu aðgengilegu tækni) o.fl. á sviði atvinnurekstrar sem haft getur í för með sér mengun. Komi til framkvæmda í tengslum við framleiðsluaukningu í nýjum kerskálum „muni þær dreifast á nokkurra ára tímabil og verði það kynnt sérstaklega“. Í umsókninni kemur fram að með framþróun í tækni sé hægt að auka framleiðslugetu í núverandi kerskálum úr 212 þúsund tonnum á ári í 230 þúsund tonn á ári, án þess að bæta við framleiðslukerum, en búið sé að bæta ýmis stoðkerfi og uppfæra í samræmi við bestu aðgengilegu tækni (BAT).

Í úrskurði Skipulagsstofnunar frá árinu 2002 var greint frá því að ársframleiðsla álversins væri þá um 170 þúsund tonn á ári, en starfsleyfi sem gilti til ársins 2005 heimilaði allt að 200 þúsund tonna ársframleiðslu. Áformað væri að þeirri framleiðsluaukningu sem upp á vantaði til að fullnýta það starfsleyfi yrði náð í núverandi hluta álversins og/eða í fyrirhugaðri stækkun með auknum rafstraumi og bættri nýtingu kera. Af skýrslum álversins samkvæmt reglugerð nr. 851/2002 um grænt bókhald sem nálgast má á vef Umhverfisstofnunar má sjá að frá árinu 2003 hefur ársframleiðsla álversins í sex skipti verið umfram 200 þúsund tonn, þ.e. árin 2014-2018 og árið 2021, þar af mest rétt rúm 212 þúsund tonn. Árið 2004 var heildarframleiðsla þess 178 þúsund tonn og kom fram að sú framleiðsla væri 19% meiri en kerskálarnir væru hannaðir fyrir. Í skýrslum álversins fyrir árin 2007 og 2008 kemur m.a. fram að niðurstaða íbúakosningar það ár hefði „hamlað þeim stækkunaráformum sem ráðgerð voru“ og að verið væri að kanna möguleika annars vegar á framleiðsluaukningu í núverandi kerskálum án stækkunar og hins vegar hvaða möguleikar væru í boði til að byggja nýtt álver á Íslandi. Áform um hugsanlegar framkvæmdir sem myndu lúta að því að hækka strauminn á kerum álversins og auka þannig framleiðslugetu þess um u.þ.b. 20% voru kynnt í skýrslu fyrir árið 2009 og kom fram í skýrslu fyrir næsta ár að tekin hefði verið „endanleg ákvörðun um að auka framleiðsluna um 20% og skömmu síðar að breyta framleiðslu steypuskálans þannig að framleiddir yrðu svokallaðir boltar í stað barra.“ Er þessum framkvæmdum og breyttri framleiðslu lýst í skýrslum næstu ára eða þar til að greint er frá því í skýrslu fyrir árið 2013 að dregið hefði verið úr þessum áformum og stefnt yrði að um 8% framleiðsluaukningu í stað 20%, þannig að hún yrði um 206 þúsund tonn. Í skýrslu fyrir árið 2017 segir að helsta framleiðsluafurð ISAL séu stangir sem séu tilbúnar til þrýstimótunar hjá viðskiptavinum fyrirtækisins og væru framleiddar í fjölmörgum málmblöndum.

Af 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiðir að stjórnvöldum er skylt að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Í ljósi þess sem nú hefur verið rakið verður að álíta að Umhverfisstofnun hefði verið rétt að leggja heildstæðara mat á það hvort skilyrði væru til þess að óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þyrfti að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaaðila samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Fyrir liggur að aðeins óverulegur hluti af þeim framkvæmdum sem lýst var í ákvörðun Skipulagsstofnunar árið 2002 urðu að veruleika. Þjóna þær framkvæmdir auk þess einvörðungu áformum, sem hafa gengið eftir í nokkru um aukna framleiðslu innan núverandi kerskála í Straumsvík. Við þessar aðstæður hefði stofnuninni verið rétt að leiðbeina leyfishafa nánar um hvort og þá við hvaða aðstæður leita skyldi ákvörðunar Skipulagsstofnunar skv. 6. gr. laga nr. 106/2000.

Þá vekur athygli það viðhorf Umhverfisstofnunar að þótt talið yrði að matsskýrsla gæti sætt endurskoðun skv. 12. gr. laga nr. 106/2000, þar sem framkvæmdir hefðu aldrei hafist, þá væri ekki til að dreifa breyttum forsendum sem leitt gætu til endurskoðunar hennar. Í 2. mgr. 12. gr. laganna eru talin þau sjónarmið sem skylt er að líta til við undirbúning ákvörðunar um það hvort endurskoða skuli matsskýrslu, þ.e. hvort til sé að dreifa breyttum forsendum frá þeim tíma að álit kom út, s.s. vegna breytinga á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál, breytinga á alþjóðlegum skuldbindingum eða vegna tækniþróunar. Athuga verður að ein forsenda stækkunar álversins var að Reykjanesbraut yrði færð, sem ekki varð af. Þá hafa umtalsverðar breytingar orðið á löggjöf um umhverfismál frá þeim tíma að úrskurður Skipulagsstofnunar frá 2002 lá fyrir svo sem áður er rakið. Verður að álíta með hliðsjón af þessu að rík ástæða hefði verið til þess að leita álits Skipulagsstofnunar um hvort þörf væri á endurskoðun matsskýrslu að hluta eða í heild, skv. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Það að svo var ekki gert verður að telja annmarka á málsmeðferð sem leitt geti til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

 _ _

Við auglýsingu að nýju starfsleyfi var af hálfu Umhverfisstofnunar tekið fram að rekstraraðili hefði óskað eftir því að starfsleyfið myndi veita sömu heimildir til framleiðslu og eldra starfsleyfi og hafi verið orðið við því. Þá kom þar fram að eftir sem áður þurfi að liggja fyrir mat á umhverfisáhrifum ef farið verði í aukna framleiðslu sem krefjist nýrra mannvirkja. Á þessum grundvelli voru sett nánari fyrirmæli í grein 1.4 í hinu kærða starfsleyfi. Með henni er skylt að tilkynna um fyrirhugaðar breytingar á rekstri með góðum fyrirvara svo að unnt sé að taka ákvörðun um hvort nauðsynlegt sé að gefa út nýtt starfsleyfi, sbr. 2. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Skuli slík breyting vera í samræmi við ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu eða álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, ef við eigi. Í umsókn leyfishafa og við undirbúning starfsleyfisins af hálfu Umhverfisstofnunar var hvað sem þessu líður í megindráttum miðað við framleiðslu og framleiðsluaðferðir þær sem verið hafa í álverinu á síðustu árum. Um þetta eru ákvæði starfsleyfisins þó ekki nægilega afmörkuð, en þar eru t.d. sett loftgæðamörk tengd heildarframleiðslu sem miða við fyrsta áfanga stækkunar álversins, þar sem miðað var við að framleiðsla yrði allt að 330 þúsund tonn á ári.

Það er meginregla í stjórnsýslurétti að með vísan til meðalhófs skuli jafnan beita vægara úrræðinu, sem gagnast geti, sé fleiri kosta völ, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Með vísan til þessa kemur til álita hvort hið kærða starfsleyfi verði aðeins fellt úr gildi að hluta, þ.e. hvað snertir þær framkvæmdir og starfsemi sem um var fjallað í ákvörðun Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum árið 2002 og voru forsenda hinna auknu framleiðsluheimilda, í starfsleyfi frá 2005. Er sá annmarki sem er á meðferð málsins samkvæmt lögum nr. 106/2000 enda afmarkaður við þann þátt málsmeðferðar við undirbúning leyfisins, þ.e. að ekki var tekin fullnægjandi afstaða til þess hvort þörf stæði til þess að endurskoða matsskýrslu framkvæmdaaðila skv. 12. gr. laga nr. 106/2000. Þannig verður ekki séð að hefði leyfishafi miðað umsókn um starfsleyfi við óbreytta starfsemi í álverinu, að skylt hefði verið að leita álits um hana, enda þá ekki um að ræða nýframkvæmd eða breytingu á eldri framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir, sbr. c. lið 3. gr., 1. mgr. 6. gr. laganna og lið 13.02 í 1. viðauka við lögin. Verður á þessu byggt og annmarki þessi ekki látinn varða ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar nema að hluta til. Núverandi framleiðslugeta í álverinu nemur 212 þúsund tonnum á ári að því fram kemur í starfsleyfisumsókn og verður við það miðað hér á eftir en með því er tekið mið af þróun framleiðslunnar á gildistíma starfsleyfisins frá árinu 2005. Þess skal getið að samkvæmt upplýsingum sem nefndin aflaði hjá leyfishafa nemur áætluð framleiðsla álversins í ár alls 201.750 tonnum og um 205 þúsund tonnum á næsta ári.

_ _

Kemur þá til álita hvort frekari annmarkar séu á hinu kærða starfsleyfi samkvæmt lögum nr. 7/1998. Með leyfinu eru gerðar ýmsar breytingar samanborið við fyrra starfsleyfi og tilgreindi Umhverfisstofnun sérstaklega eftirgreinda þætti við auglýsingu á tillögu að leyfinu: i) umhverfisstjórnunarkerfi, ii) brottfall þynningarsvæða, iii) breytt losunarmörk fyrir ársmeðaltal heildarlosunar flúoríðs, brennisteins og ryks fyrir heildarlosun frá kerskálum í samræmi við BAT-niðurstöður, iv) önnur losunarmörk aðlöguð að BAT-niðurstöðum, v) tilgreindar kröfur BAT-niðurstaðna um val á tæknilausnum til að draga úr losun og minnka önnur umhverfisáhrif og loks vi) að mælikröfur á losun álversins séu auknar. Þá fylgdi umsókn um starfsleyfi grunnástandsskýrsla um stöðu jarðvegs- og grunnvatnsmengunar á iðnaðarsvæði starfseminnar þar sem einnig var að finna yfirlit yfir efnanotkun álversins á rekstrartíma þess sem getur haft áhrif á grunnvatn skv. 16. gr. laga nr. 7/1998. Jafnframt var þar gerð frekari grein fyrir flæðigryfjum, tilurð þeirra, notkun í gegnum tíðina, mengun sem frá þeim stafar og mælingum á þeirri mengun.

Í gr. 1.7 í starfsleyfi álversins frá 2005 var fjallað um þynningarsvæði, sbr. 22. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði og kom þar fram að það fylgdi gildandi Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 1995-2015 varðandi brennisteinsdíoxíð og svifryk en svæði takmarkaðrar ábyrgðar gilti varðandi flúoríð, sbr. ákvæði 12. greinar í aðalsamningi, sbr. lög nr. 76/1966. Í bréfi umhverfis- og auðlindaráðuneytisins til Umhverfisstofnunar frá 10. júlí 2019 komu fram tilmæli ráðuneytisins til stofnunarinnar um að fella brott ákvæði um þynningarsvæði úr starfsleyfum. Var þar jafnframt tiltekið að með reglugerð nr. 550/2018 væri almennt miðað við að viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna skyldu gilda á losunarstað efnanna við stöðina og að í reglugerðinni væri ekki gert ráð fyrir þynningarsvæðum. Í hinu kærða starfsleyfi er því ekki að finna heimild til sérstaks þynningarsvæðis. Um leið er slíkt svæði ekki lengur markað í aðalskipulagi Hafnarfjarðar en auglýsing þess efnis birtist í B-deild Stjórnartíðinda 23. ágúst 2022, þ.e. um ári eftir að hið kærða starfsleyfi var veitt. Með breytingunni var varúðarsvæði VA1 breytt á þann veg að þynningarsvæði var fellt út en í staðinn sett ákvæði um vöktun á losun álversins með fjölgun á mælingum nær byggð í Vallarhverfi, Skarðshlíð og Hamranesi. Vegna athugasemda kærenda skal tekið fram að engin breyting hefur verið gerð á ábyrgð rekstraraðila álversins skv. lögum nr. 76/1966.

Afnám þynningarsvæða leiddi af lögum nr. 66/2017 um breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 með síðari breytingum (EES-reglur, losun frá iðnaði og skráningarskylda). Með lögum nr. 66/2017 var 9. gr. laga nr. 7/1998 breytt í þá veru að þar má finna starfsleyfisskilyrði í liðum a-h 1. mgr. Eru skilyrðin nánar útfærð í 8. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998 segir að Umhverfisstofnun skuli taka mið af BAT-niðurstöðum við útfærslu starfsleyfisskilyrða. Meðal annars þurfa í starfsleyfi skv. a-lið 1. mgr. 9. gr. laganna að vera skilyrði um viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna og viðeigandi kröfur um vöktun losunar, sbr. c-lið. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. skulu viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna gilda á losunarstað efnanna við stöðina og þegar viðmiðunarmörk losunar eru ákvörðuð skal ekki taka tillit til þynningar sem á sér stað áður en að losunarstað er komið.

Í þriðja kafla starfsleyfisins er mælt fyrir um varnir gegn mengun ytra umhverfis. Í gr. 3.1 segir að rekstraraðili skuli nota bestu aðgengilegu tækni (BAT) við mengunarvarnir og nýta orku vel. Þá er jafnframt tiltekið að verði breytingar á bestu aðgengilegu tækni skuli þær taka gildi í samræmi við ákvæði reglugerða. Ítrekað er í leyfinu vísað til BAT niðurstaðna samkvæmt framkvæmdarákvörðun framkvæmdastjórnarinnar 2016/1032/ESB og ljóst að ákvæði leyfisins taka mið af þeim, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998. Í gr. 3.8 starfsleyfisins eru sett losunarmörk fyrir heildarlosun mengunarefnanna, flúoríðs, ryks og brennisteins, í útblæstri frá kerskálum, og kemur fram að ársmeðaltöl séu ákvörðuð út frá gildum sem fram komi í BAT 67.

Í starfsleyfinu kemur fram að sýnum skuli safnað frá raflausnarkerum og loftopum á þaki og því ljóst að mörkin gilda á losunarstað þeirra við stöðina í samræmi við 1. mgr. 10. laga nr. 7/1998. Um losunarmörk vegna útblásturs frá þurrhreinsistöð er mælt fyrir um í gr. 3.9 leyfisins og taka þau til ryks, vetnisflúoríðs og heildarflúoríðs. Af mæliáætlun má sjá að sýnin eru tekin úr strompum og gilda því einnig á losunarstað þeirra við stöðina. Í gr. 4.1 starfsleyfisins kemur fram að mæliáætlun skuli liggja fyrir vegna þeirra mælinga sem gera þurfi vegna þeirra atriða sem fram komi í starfsleyfinu og viðaukum þess. Á vefsíðu Umhverfisstofnunar er með starfsleyfinu birt mæliáætlun Rio Tinto Alcan á Íslandi frá 10. janúar 2014 og var vísað til hennar hér að framan. Þar má sjá að mælingar fara fram við stöðina að undanskildum mælingum á hávaða sem fara fram við lóðamörk. Til viðbótar við framangreindar mælingar er þar gert ráð fyrir mælingum á tilteknum uppsprettum þar sem mælistaðir eru sjö strompar, einn í súrálsblöndunarkrana, tveir í kerbrotastöð, tveir í skautskála og tveir í efnisvinnslu, og fara þar fram mælingar á ryki, annað en frá þurrhreinsibúnaði. Þá er í gr. 3.10 leyfisins vísað til þess að losun rokgjarnra lífrænna efna skuli eftir því sem við eigi vera í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 550/2018. Vísað er til BAT 19 um takmarkanir á lyktarmengun í gr. 3.12 starfsleyfisins. Um mörk losunar í andrúmsloft frá bræðslu og meðhöndlun á fljótandi málmefni og steypingu er kveðið á um í gr. 3.13 og er vísað í BAT 68 um þau.

Þá er í gr. 3.21 fjallað um vatnshlot og meðhöndlun vatns og tekið fram í hvaða vatnshlotum starfsemin er í en vatnshlot hafa verið flokkuð samkvæmt reglugerð nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun, sbr. og lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Er tekið fram í nefndri grein starfsleyfisins að reksturinn megi hvorki valda því að vistfræðilegu ástandi eða efnafræðilegu ástandi strandsjávar vatnshlotsins hraki né heldur efnafræðilegu ástandi grunnvatnshlotsins. Þá kemur fram að vistfræðilegir gæðaþættir ásamt efna- og eðlisefnafræðilegum gæðaþáttum vatnshlota séu í samræmi við reglugerð nr. 535/2011 og séu útfærðir nánar m.t.t. til ástandsflokka í vatnaáætlun. Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. laga um stjórn vatnamála, skyldi ná umhverfismarkmiðum samkvæmt 11. gr. laganna eigi síðar en sex árum eftir að fyrsta vatnaáætlunin hefði verið staðfest og var gefinn frestur til þess í ákvæði til bráðabirgða við lögin að setja hana til 1. janúar 2018. Það dróst nokkuð uns vatnaáætlun var staðfest hinn 4. apríl 2022 sem tekur til áranna 2022–2027. Var það eftir að hið kærða starfsleyfi var gefið út.

Lög um stjórn vatnamála fela í sér skyldu til að tryggja að ástandi vatns verði viðhaldið þannig að það falli ekki um ástandsflokk. Þó geta ýmis atvik réttlætt að vikið sé frá meginreglum laganna og hafa þau að geyma ákvæði sem gera það kleift að uppfyllt séu ákvæði þeirra á grundvelli ítarlegrar greiningar og hagsmunamats, þótt farið sé gegn meginreglunum eða umhverfismarkmiðunum ekki náð, sbr. nánar 16.–18. gr. laganna. Í vatnavefsjá Umhverfisstofnunnar, sem Veðurstofan rekur má finna strandsjávaravatnshlotið Straumsvík-Kjalanes (104-1391-C). Þar kemur fram að bæði vistfræðilegt og efnafræðilegt ástand þess sé óflokkað. Sett eru hins vegar markmið um gott vistfræðilegt ástand sem og um gott efnafræðilegt ástand. Í ljósi þess hversu takmarkaðar upplýsingar liggja fyrir með þessu verður að telja óljóst hvernig hafi verið gætt að ákvæðum laga um stjórn vatnamála við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Á móti kemur að Umhverfisstofnun, sem fer með framkvæmd laga um stjórn vatnamála, hefur heimild til endurskoðunar leyfis, sbr. gr. 1.6 í starfsleyfinu, ef mengun af völdum rekstrar er meiri en búast mátti við þegar leyfið var gefið út eða ef vart verður mengunar sem ekki var gert ráð fyrir við útgáfu leyfisins. Verður þetta því ekki talið til verulegs annmarka við undirbúning hins kærða leyfis.

Með starfsleyfinu er leyfishafa einnig veitt heimild til reksturs flæðigryfja fyrir kerbrot og eigin framleiðsluúrgang. Í gr. 3.22 – 3.24 þess er fjallað um meðhöndlun úrgangs og er í gr. 3.22 kveðið á um hvernig fara skuli með kerbrot og losun í flæðigryfjur. Skal rekstraraðili vera með skipulagðar aðgerðir á rekstrarsvæði til að auðvelda ytri endurvinnslu á kerbrotum og skal liggja fyrir áætlun um það. Um þetta er vísað til BAT 73. Veitt er heimild til að setja kerbrot í flæðigryfjur ef ekki finnast leiðir til endurvinnslu sem eru í samræmi við niðurstöður um bestu aðgengilegu tækni. Þá er að undangengnu áhættumati og ef ekki liggja fyrir hentugar endurvinnsluleiðir heimild til að setja annan rekstrarúrgang í flæðigryfjur. Eru sett sex skilyrði sem flæðigryfjurnar verða að uppfylla. Þarf staðsetning þeirra að vera samþykkt af Umhverfisstofnun og vera hnitsett í samræmi við gildandi deiliskipulag. Meðhöndlun og frágangur skal vera í samræmi við áhættumatsgreiningu sbr. 25. gr. reglugerðar nr. 73/2003 um urðun úrgangs og lið 3.4 í viðauka I í reglugerðinni. Flæðigryfjan skal eingöngu vera fyrir úrgang rekstraraðila og skal svæðið vera lokað nema þegar losun í hana fer fram. Þá skal flæðigryfjan varin fyrir ágangi sjávar. Þegar efni er sett i flæðigryfju skal losun til lofts haldið í lágmarki. Þegar svæði flæðigryfju er fullnýtt skuli það hulið með þekjuefni sem falli inn í umhverfið. Greind ákvæði reglugerðar nr. 73/2003 og viðauka við hana kveða m.a. á um heimild Umhverfisstofnunar til að ákveða í starfsleyfi að minnka þær kröfur sem settar eru fram í liðum 3.2 og 3.3. í I. viðauka, sbr. a-lið 1. mgr. 25. gr. eða að ákvæði 20. gr. gildi ekki um urðunarstaði fyrir óvirkan úrgang, sbr. c-lið 1. mgr. Skal ákvörðun skv. 1. mgr. byggjast á framlögðum gögnum um áhættumat í umsókn um starfsleyfi og ef við eigi mat á umhverfisáhrifum og vera tekin í samræmi við lið 2 í I. viðauka. Líkt og fram hefur komið var í grunnástandsskýrslu gerð nokkur grein fyrir flæðigryfjum og þá var við auglýsingu starfsleyfistillögu 24. ágúst 2021 jafnframt birt á heimasíðu Umhverfisstofnunar áhættumat vegna efnis í flæðigryfjum frá því í júní s.á.

Í fjórða kafla starfsleyfisins er mælt fyrir um innra eftirlit og vöktun. Var að framan vikið að gr. 4.1 um mæliáætlun. Til viðbótar því sem áður greinir er þar mælt fyrir um að Umhverfisstofnun geti farið fram á að mældir séu aðrir þættir ef grunur vaknar um marktæk áhrif á styrk efna í umhverfinu eða annað álag á umhverfið af völdum starfsemi álversins sem ekki er vitað um við útgáfu leyfisins. Í gr. 4.2 er vísað til Viðauka 7 og ákvæða starfsleyfisins um tíðni mælinga og notkun staðla um tilteknar mælingar. Mælingar fyrir sýnatöku úr vatni skal samkvæmt gr. 4.3 framkvæma samkvæmt staðlinum ISO 5667 og skal vakta losun í vatn á staðnum þar sem losun fer út. Vísað er til Viðauka 8 og BAT 16 um vöktunarkröfur og þá er heimild til að aðlaga tíðni vöktunar ef gagnaraðir sýni með skýrum hætti að losunin sé stöðug. Um hávaða er mælt fyrir um í gr. 4.4 og skal rekstraraðili vera með yfirlit yfir þær hávaðauppsprettur sem kunni að valda hávaða yfir leyfilegum mörkum, sbr. gr. 3.25, utan eigin iðnaðarsvæðis samkvæmt skipulagi. Þá segir í gr. 4.6 að stofnunin geti tekið ákvarðanir um að gera breytingar á fyrirkomulagi umhverfisvöktunarinnar og loftgæðamælistöðvar, telji hún ástæðu til á grundvelli niðurstaðna vöktunar.

Af hálfu Umhverfisstofnunar hefur við meðferð þessa máls verið bent á að í hinu kærða starfsleyfi sé kveðið á um að álag á umhverfið sé vaktað innan fyrrum þynningarsvæðis og eigi loftgæði hvað varði brennisteinsdíoxíð og svifryk að uppfylla ákvæði laga og reglna og vera innan umhverfismarka. Hvað snerti staðsetningu mælistöðva til mælinga á umhverfismörkum, þá er háð mati stjórnvaldsins hvernig þeim verði best fyrir komið þannig að þær geti tryggt bestu mælingar. Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir hluta af þeim fyrirmælum í starfsleyfinu sem mæla fyrir um mælingar við stöðina á losun og þeim viðmiðunarmörkum sem um þær mælingar gilda. Þá hefur af hálfu Umhverfisstofnunar m.a. verið bent á að krafa í grein 4.6 í starfsleyfinu um loftgæðamælistöð vestan við álverið ásamt veðurstöð sé bein afleiðing af afnámi þynningarsvæða. Í umhverfisvöktunaráætlun fyrir árin 2021-2029 séu nýir sýnatökustaðir fyrir gróðursýni sem séu innan fyrrum þynningarsvæðis. Þá kemur fram að þar sem stýring mengunaráhrifa gangi út á það að vernda nærliggjandi byggð og náttúru hafi þótt rétt að mælingar væru gerðar utan iðnaðarsvæðis eins og það sé skilgreint í skipulagi. Verður ekki gerð athugasemd við það mat stofnunarinnar.

Með vísan til umfjöllunar um skilyrði starfsleyfisins og þrátt fyrir það hve langt sé frá gerð mæliáætlunar verður að telja að efnislegt innihald hins kærða starfsleyfis sé ásættanlegt, þ. á m. varðandi mengunarvarnir og vöktun. Verður að álíta á þeim grundvelli og að öðru leyti með vísan til sjónarmiða sem Umhverfisstofnun hefur fært fram fyrir nefndinni, að stofnunin hafi lagt nægilegan grundvöll að hinu útgefna starfsleyfi hvað snerti óbreytta starfsemi álversins. Stofnunin hafi með viðeigandi hætti sett þau viðmið sem fyrirfinnast í gildandi lögum og reglugerðum, tekið tillit til aðstæðna og reynt að tryggja gagnsæi líkt og kostur var að teknu tilliti til þess að starfsleyfið tekur til margra mismunandi og sérhæfðra þátta, s.s. áskilið er í lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 550/2018.

_ _

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður hafnað kröfu kærenda um ógildingu hins kærða starfsleyfis í heild sinni, en það þó fellt úr gildi hvað varðar aukningu á framleiðslumagni umfram óbreytta starfsemi leyfishafa. Að öðru leyti stendur hin kærða ákvörðun óröskuð.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu starfsleyfis Umhverfisstofnunar til Rio Tinto á Íslandi hf. frá 29. október 2021 að öðru leyti en því að felldur er úr gildi sá hluti ákvörðunarinnar sem lýtur að framleiðsluheimildum umfram 212 þúsund tonn af áli á ári, sbr. grein 1.2 í starfsleyfinu, þ.e. í stað orðanna 460.000 tonn af áli í þeirri grein komi: 212.000 tonn af áli.

 

Sérálit Aðalheiðar Jóhannsdóttur prófessors: Ég tel ákvörðun Umhverfisstofnunar um að veita hið kærða starfsleyfi haldna verulegum annmörkum sem leiða eigi til ógildingar.

Svo sem greinir í forsendum meirihlutans var í tölvubréfi leyfishafa til Skipulagsstofnunar 9. desember 2019 ekki lýst áformum sem fólu í sér nýja og breytta framkvæmd í skilningi þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ólíkt meirihlutanum tel ég að í ljósi þess sem rakið hefur verið um þær breytingar sem orðið hafa á áformum álversins um starfsemi þess frá árinu 2002 hafi hvílt ríkari skyldur á Skipulagsstofnun við meðferð erindisins sem sent var stofnuninni undir þeirri forskrift að það væri „[f]yrirspurn um málsmeðferð“. Stofnuninni hefði því verið rétt að líta á erindið sem tilkynningu um fyrirhugaða framkvæmd, skv. 1. málslið 2. mgr. 6. gr. laganna, enda var stofnuninni með því tilkynnt að áformað væri að sækja um óbreytt starfsleyfi fyrir 460 þúsund tonna ársframleiðslu fyrir álver Rio Tinto hf. á Íslandi (ISAL) og að fyrir lægi mat á umhverfisáhrifum frá árinu 2002 ásamt viðbótarloftdreifingarspá fyrir 460 þúsund tonna ársframleiðslu frá 2006.

Málsmeðferð samkvæmt 6. gr. laganna hvað varðar tilkynningu á fyrirhugaðri framkvæmd í flokki B er að hluta til lýst í niðurstöðu meirihlutans. Í ákvæðinu er gerð krafa um að framkvæmdaraðili leggi fram upplýsingar um framkvæmdina og líkleg umtalsverð áhrif hennar á umhverfið, sbr. einnig þágildandi 11. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum. Þá ber Skipulagsstofnun skv. 3. mgr. lagagreinarinnar að taka ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati samkvæmt lögunum, innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi gögn um framkvæmdina berast, og skal við ákvörðunartökuna fara eftir viðmiðum í 2. viðauka og rökstyðja niðurstöðuna með hliðsjón af þeim. Skal ákvörðun stofnunarinnar vera byggð á þeim upplýsingum sem framkvæmdaðili hefur lagt fram og ef við eigi á öðrum gögnum um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar. Þá skal stofnunin gera hlutaðeigandi grein fyrir niðurstöðu sinni, hafa hana aðgengilega á vef stofnunarinnar og kynna almenningi.

Skipulagsstofnun svaraði leyfishafa 6. janúar 2020. Í svari stofnunarinnar kom fram að hún teldi að þar sem ekki væri um framleiðsluaukningu að ræða miðað við núverandi starfsleyfi og sama framleiðslumagn og fjallað hefði verið um í ferli mats á umhverfisáhrifum árið 2002 og úrskurður Skipulagsstofnunar lægi fyrir um, ekki væri verið að stækka mannvirki og ekki væri verið að breyta starfsemi miðað við umfjöllun í umhverfismatsferlinu árið 2002 þannig að ætla mætti að það væri aukið álag á umhverfið, kallaði endurnýjunin ekki á málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000. Niðurstaða Skipulagsstofnunar byggist líkt og fram kemur í forsendum meirihlutans að öllum líkindum á skilgreiningu c-liðar 3. gr. laga nr. 106/2000 þar sem segir að „framkvæmd“, sé hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir sem undir lög þessi falla. Framangreint breytir því á hinn bóginn ekki að á undanförnum áratugum hafa orðið verulegar breytingar á þeim kröfum sem gerðar eru til starfsemi álvera eins og efni starfsleyfis Umhverfisstofnunar endurspeglar. Um leið hafa orðið breytingar á landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, eins og lýst er af meirihlutanum.

Ekki liggur fyrir að Skipulagsstofnun hafi gert að því reka að afla sér upplýsinga um starfsemi álversins eða þá starfsemi sem þar væri fyrirhuguð áður en hún tók stjórnvaldsákvörðun um að ekki þyrfti að koma til málsmeðferðar skv. lögum nr. 106/2000. Hvort sem litið er til 6. gr. tilvitnaðra laga eða 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefði stofnuninni áður en hún svaraði leyfishafa 6. janúar 2020 borið að upplýsa málið með forsvaranlegum hætti. Ákvörðun sinni til stuðnings vísar stofnunin m.a. til þess að ekki væri verið að breyta starfsemi álversins, en líkt og fram hefur komið verður ekki séð að nokkrar upplýsingar, aðrar en yfirlýsing leyfishafa, nærri 20 ára gömul matsskýrsla og tæplega 15 ára gömul dreifingarspá fyrir stækkun álversins, hafi legið þeirri niðurstöðu til grundvallar. Þá var þátttökuréttur almennings, skv. 6. málslið 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, jafnframt sniðgenginn. Mat Skipulagsstofnunar á því hvort til þurfi að koma nýtt mat á umhverfisáhrifum skv. gr. 13.02 í 1. viðauka, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 er því bæði haldið form- og efnisannmarka.

Samkvæmt framansögðu verður niðurstaða Skipulagsstofnunar frá 6. janúar 2020 þess efnis að ekki þyrfti að koma til málsmeðferðar skv. lögum nr. 106/2000 ekki lögð til grundvallar nýju starfsleyfi Rio Tinto á Íslandi hf. Ljóst er að eitt skilyrða fyrir útgáfu starfsleyfis er að í þeim tilvikum þegar að atvinnurekstur er háður mati á umhverfisáhrifum eða tilkynningarskyldur skuli niðurstaða matsins eða ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu liggja fyrir áður en tillaga að starfsleyfi er auglýst, sbr. 6. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Á það við um rekstur álvera en vinnsla járnlausra málma, þ.m.t. framleiðsla og bræðsla, er tiltekin í lið 2.5. í I. viðauka reglugerðarinnar.

Þegar lög eða reglugerðir settar með stoð í lögum gera ráð fyrir því að ákvörðun stjórnvalds sé háð því að fyrir liggi ákvörðun annars stjórnvalds leiðir af 10. gr. stjórnsýslulaga að rík skylda er fyrir fyrrnefnda stjórnvaldið að afla með forsvaranlegum hætti nægilegra upplýsinga um hvort ákvörðun síðarnefnda stjórnvaldsins liggi fyrir og hvers efnis hún sé.

Með tölvupósti 12. ágúst 2021 óskaði Umhverfisstofnun eftir áliti Skipulagsstofnunar um hvort óska þyrfti ákvörðunar um endurskoðun matsskýrslu, sbr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Í svari Skipulagsstofnunar 17. s.m. kom m.a. fram að í því mati á umhverfisáhrifum sem lokið hefði með úrskurði stofnunarinnar árið 2002 hefði verið gert ráð fyrir stækkun álvers í tveimur áföngum, en stofnunin hefði ekki upplýsingar um hvort framkvæmdir hefðu farið fram og 12. gr. ætti eingöngu við ef framkvæmdir hefðu ekki hafist. Ákvæðið ætti því ekki við ef framkvæmdir væru hafnar en ekki lokið að öllu leyti. Afstaða Skipulagsstofnunar rímar illa við þá staðreynd að rekstur álvers er starfsemi sem eðli málsins samkvæmt er ætlað að standa yfir til lengri tíma, en ekki framkvæmd sem hefst og lýkur á fyrir fram gefnu tímamarki.

Um er að ræða umfangsmikla mengandi starfsemi í nágrenni þéttbýlis sem hefur staðið í meira en hálfa öld og mun að öllu óbreyttu halda áfram. Einnig ber að hafa í huga að þótt ekki hafi orðið af þeirri framleiðsluaukningu sem stefnt var að árið 2002 er starfræksla álvera áfram sem hingað til starfsemi sem hefur í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Framangreind afstaða Skipulagsstofnunar leiðir til þess að rekstur álversins getur á grundvelli úrskurðar um mat á umhverfisáhrifum frá 2002 haldið áfram endalaust, þ.e.a.s. ef framleiðslan er innan þeirra 460 þúsund tonna á ári sem þá voru viðfangsefni matsins. Afleiðingar framangreinds eru m.a. þær að sniðgenginn er tilgangur mats á umhverfisáhrifum og meginreglan um að slíkt mat fari fram áður en leyfi er veitt. Jafnframt er markmið opinnar málsmeðferðar með þátttöku almennings í þeim tilgangi að tryggja almannahagsmuni sniðgengið, sjá nánar 1. gr. laga nr. 106/2000.

Af þessum sökum bar Umhverfisstofnun að óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar án tillits til þess hvort framkvæmdir væru taldar hafnar innan tíu ára. Jafnframt er tekið undir þá niðurstöðu meirihlutans að mat Umhverfisstofnunar á því hvort framkvæmdir hefðu hafist innan tíu ára væri ófullnægjandi. Á grundvelli 2. mgr. 12. gr. bar Skipulagsstofnun að endurskoða matsskýrsluna vegna verulegra breyttra forsendna. Hér eru fyrst og fremst hafðar í huga þær umfangsmiklu breytingar sem orðið hafa á umhverfisrétti síðastliðinn áratug og þeim kröfum sem gerðar eru til mengandi starfsemi. Einnig þarf að hafa hugfast að afstaða þorra almennings til umhverfismála hefur gjörbreyst á sl. áratugum. Þá á almenningur rétt á því samkvæmt 3. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 að ákvörðun Skipulagsstofnunar um endurskoðun matsskýrslu sé auglýst í Lögbirtingablaðinu og dagblaði sem gefið er út á landsvísu innan tveggja vikna frá því að ákvörðun liggur fyrir og skal í auglýsingu tilgreina kæruheimildir og kærufresti. Ljóst er að kærendur eiga lögvarða hagsmuni af því að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þá eiga umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök lögvarinna hagsmuna að gæta við gæslu almannahagsmuna og geta skotið til úrskurðarnefndarinnar tilgreindum ákvörðunum, þ.m.t. ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu skv. a-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, og einnig skv. b-lið sömu málsgreinar varðandi ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, m.a. vegna ætlaðs brots á þátttökuréttindum almennings með athöfnum eða athafnaleysi eða annars ágalla sem kann að hafa verið á málsmeðferðinni.

Þar sem efnisleg afstaða Skipulagsstofnunar til þess hvort áframhaldandi rekstur álversins í núverandi mynd sé háður mati á umhverfisáhrifum liggur ekki fyrir í málinu verður að ógilda ákvörðun Umhverfisstofnunar um að veita hið kærða starfsleyfi. Skal það tekið fram að ég tel hvorn annmarkann um sig vera ógildingarannmarka, sérstaklega þegar litið er til ákvæða 6. og 12. gr. laga nr. 106/2000.

Þá skal jafnframt tekið fram að í ljósi þess hversu takmarkaðar upplýsingar liggja fyrir í starfsleyfinu um áhrif rekstursins á viðkomandi vatnshlot og meðhöndlun vatns og hvort og með hvaða hætti lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála var fylgt við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar er ég ósammála því mati meirihlutans að það sé ekki verulegur annmarki á starfsleyfinu.

Í ljósi alls þess sem að framan er rakið tel ég að fella beri hið kærða starfsleyfi úr gildi í heild sinni.

154/2021 Bríetartún

Með

Árið 2022, föstudaginn 18. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson, starfandi formaður, Unnþór Jónsson, settur varaformaður, og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 154/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. september 2021 um að samþykkja umsókn um leyfi til að fjarlægja útigeymslu við austurhlið 1. hæðar hússins Bríetartúns 9-11 á lóð nr. 8-16A við Borgartún og til að innrétta fjögurra deilda leikskóla fyrir 60 börn í rými 0105, 0116 og 0117 í sama húsi.  

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

 Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. október 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur íbúða 0206, 0210, 0213, 2012, 0307 að Bríetartúni 11 og eigendur íbúðar 05 0803 að Bríetartúni 9, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að samþykkja umsókn um leyfi til að fjarlægja útigeymslu við austurhlið 1. hæðar hússins Bríetartúns 9-11 á lóð nr. 8-16A við Borgartún og til að innrétta fjögurra deilda leikskóla fyrir 60 börn í rými 0105, 0116 og 0117 í sama húsi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um stöðvun framkvæmda á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 21. október 2021.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjarvíkurborg 21. október 2021.

Málavextir: Með samningi, dags. 12. mars 2021, leigði Íþaka fasteignir ehf. Reykjavíkurborg eignarhluta 05 0105 í Bríetartúni 11 undir starfsemi ungbarnaleikskóla. Þar að auki leigði borgin 520-530 m2 af sameiginlegri lóð fyrir framan Bríetartún 11 þar sem útbúa átti afgirt útileiksvæði og 300 m2 opið leiksvæði sem þegar var á lóðinni og Íþaka ætlaði að breyta og girða af fyrir leikskólann. Kynningarfundur var haldinn fyrir eigendum Bríetartúns 9-11 hinn 6. maí 2021 um leigusamninginn og fyrirhugaðar breytingar á lóðinni. Í kjölfar fundarins sendu eigendur íbúðar 0307 að Bríetartúni 11 bréf til skóla- og frístundaráðs og Höfðaíbúða ehf., dags. 10. maí 2021, og mótmæltu fyrirhuguðum breytingum á lóðinni.

Hinn 8. júní 2021 var á húsfundi húsfélagsins Bríetartúni 9-11 fjallað um þá ósk Rekstrarfélags um lóð Höfðatorgs að stjórn húsfélagsins myndi undirrita yfirlýsingu um samþykki fyrir því að hluti sameiginlegrar lóðar Borgartúns 8-16A yrði tekinn undir rekstur leikskóla. Eftir atkvæðagreiðslu lá fyrir að eigendur 31 eignarhluta með 41,77% sameiginlega hlutfallstölu voru samþykkir en eigendur 10 eignarhluta með 11,08% sameiginlega hlutfallstölu voru á móti undirritun viljayfirlýsingarinnar. Fundarstjóri taldi, með hliðsjón af fyrirliggjandi áliti lögmanns sem aflað var fyrir fundinn og með vísan til 2. tölul. A-liðar 41. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús, tillöguna hafa fallið þar sem samþykki allra eigenda að Bríetartúni 9-11 væri krafist.

Á aðalfundi Rekstrarfélags um lóð Höfðatorgs hinn 24. júní 2021 var tekin fyrir beiðni um samþykki fundarins á framkvæmdum á lóðinni. Var erindið samþykkt af HTO ehf., Íþöku fasteignum og Höfðatorgi ehf., en hafnað af hálfu húsfélagsins Bríetartúni 9-11. Lögmaður Íþöku fasteigna mótmælti synjun húsfélagsins þar sem framkvæmdirnar hefðu verið samþykktar með auknum meirihluta þeirra sem mættu á fund húsfélagsins 8. s.m. Á félagsfundi Rekstrarfélags um lóð Höfðatorgs, 17. ágúst s.á., voru tekin fyrir drög að leigusamningi um umræddan hluta lóðar Höfðatorgs með vísan til 2. mgr. 19. gr. laga um fjöleignarhús. Samþykktu eigendur eignarhluta með 91,19% sameiginlega hlutfallstölu og fimm af sex miðað við fjölda umræddan leigusamning. Fram kom í fundargerð að í samræmi við samþykktir Rekstrarfélags um lóð Höfðatorgs færi hvert hús með eitt atkvæði en um 6 hús/matshluta væri að ræða sem standi á lóðinni. Formaður stjórnar rekstrarfélagsins undirritaði síðan leigusamninginn fyrir hönd stjórnar 19. ágúst s.á.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 14. september 2021 var samþykkt umsókn Íþöku fasteigna um leyfi til að fjarlægja útigeymslu við austurhlið 1. hæðar hússins Bríetartúns 9-11 á lóð nr. 8-16A við Borgartún og til að innrétta fjögurra deilda leikskóla fyrir 60 börn í rými 0105, 0116 og 0117 í sama húsi. Fyrir fundinum lá m.a. fundargerð Rekstrarfélags um lóð Höfðatorgs, dags. 2. júlí 2021 og 17. ágúst s.á., leigusamningur dags. 19. s.m., og umsögn frá skrifstofu sviðsstjóra umhverfis- og skipulagssviðs, dags. 8. september s.á. Á fundi borgarráðs 30. s.m. var afgreiðsla byggingarfulltrúa staðfest með samþykkt B-hluta fundargerðar skipulags- og samgönguráðs frá 29. s.m. Byggingarleyfi var síðan gefið út 29. september 2021.

 Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að með umdeildu byggingarleyfi hafi verið gefið leyfi til að girða af hluta lóðarinnar Borgartúns 8-16A og útbúa þar útileiksvæði fyrir leikskóla. Lóðin sé sameign eigenda Borgartúns 8-16A, Þórunnartúns 1, Bríetartúns 9-11 og Katrínartúns 2, 4 og 6. Í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki komi fram að umsókn um byggingarleyfi skuli send hlutaðeigandi byggingarfulltrúa eða eftir atvikum Húsnæðis- og mannvirkjastofnun ásamt hönnunargögnum og öðrum nauðsynlegum gögnum, þ.m.t. tilkynningu um hver verði hönnunarstjóri mannvirkisins og samþykki meðeigenda samkvæmt ákvæðum laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús.

Ákvörðun um að samþykkja leigusamning milli leyfishafa og Rekstrarfélags um lóð Höfðatorgs og breytingar á lóðinni á fundi rekstrarfélagsins 17. ágúst 2021 hafi ekki verið í samræmi við ákvæði laga um fjöleignarhús. Lögin kveði á um að allir eigendur eigi óskoraðan rétt á að eiga og taka þátt í öllum ákvörðunum er varði sameignina. Ákvarðanir skuli teknar á húsfundum sem allir eigendur séu boðaðir á. Sama regla eigi við þegar ákvarðanir séu teknar í lóðarfélagi, sbr. 2. mgr. 3. gr. sömu laga. Rekstrarfélagið hefði átt að boða alla eigendur lóðarinnar á fund enda hafi þurft samþykki allra eigenda fyrir samþykki leigusamningsins. Ef litið sé svo á að hver matshluti hafi eitt atkvæði í rekstrarfélaginu þá hefði þurft samþykki allra sex matshlutanna. Um verulegar breytingar á hagnýtingu, afnotum og ráðstöfun lóðarinnar væri að ræða og því hefði þurft samþykki allra eigenda skv. 1. mgr. 19. gr., 1. mgr. 30. gr., 31. gr. og 4. mgr. 35. gr., sbr. 2., 6., 7. og 9. tölul. A-liðar 41. gr. laga um fjöleignarhús. Þegar horft sé til þess hvort um óverulegan eða verulegan hluta sameignarinnar sé að ræða þá yrði að líta til þess að hin kærða ákvörðun taki til verulegs hluta af lóðinni við Bríetartún 11.

Þegar samþykktir Rekstrarfélags um lóð Höfðatorgs hafi verið samþykktar og þeim þinglýst hafi Bríetartún 9-11 ekki verið fjöleignarhús í skilningi fjöleignarhúsalaga þar sem það hafi verið í eigu eins aðila, Höfðaíbúða ehf. Hafi því verið um að ræða samþykktir sem eigendur matshlutanna sex á lóðinni hafi gert sín á milli þar sem hver og einn matshluti hafi verið í eigu eins aðila. Á þeim tíma þegar íbúðirnar í Bríetartúni 9-11 hafi verið seldar og húsið orðið að fjöleignarhúsi hafi ekki verið að finna ákvæði í lögum um fjöleignarhús um að eigendum í blönduðu húsnæði væri heimilt að semja sig frá reglum laganna. Sú röksemd, sem komi fram í minnisblaði lögmanns vegna umsóknar leyfishafa fyrir hinu kærða byggingarleyfi til byggingarfulltrúa hinn 23. ágúst 2021, að rekstrarfélagið fari með rekstur og stjórn lóðarinnar samkvæmt þinglýstum heimildum, en ekki einstakir fasteignaeigendur, sé ekki í samræmi við lög um fjöleignarhús og eignarráð eigenda.

Í 65. gr. laga um fjöleignarhús komi fram að enginn félagsmaður eða umboðsmaður hans megi taka þátt í atkvæðagreiðslu um samninga eða málefni ef hann eigi sérstakra persónulegra eða fjárhagslegra hagsmuna að gæta í málinu. Eigandi leyfishafa sé jafnframt eigandi matshluta 04 og 06 á lóðinni og auk þess eigandi eignarhluta 05 0105. Þá sé hann einnig eigandi Höfðatorgs ehf. sem eigi matshluta 07. Matshlutar 01 og 03 séu í eigu HTO ehf., en þeir matshlutar séu fjær hinu umrædda svæði og snúi ekki að því. Eigendur þeirra matshluta hafi því engra hagsmuna að gæta varðandi not svæðisins. Þar sem ekki hafi legið fyrir samþykki allra meðeigenda lóðarinnar, líkt og lög um fjöleignarhús kveði á um, hafi ákvörðun byggingarfulltrúa ekki verið í samræmi við ákvæði 10. gr. laga um mannvirki. Því beri að ógilda hina kærðu ákvörðun.

 Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að um sé að ræða tímabundna leigu á hluta af lóð sem kalli á breytingu á nýtingu lóðarinnar að hluta. Rekstrarfélag um lóð Höfðatorgs hafi samþykkt á fundi 17. ágúst 2021 að leigja 550 m2 undir útisvæði fyrir ungbarnaleikskóla. Þar af væri 140 m2 sérafnotareitur eignarhluta 0105 í Bríetartúni 9-11. Leigðir fermetrar væru því 410 m2 í heildina af dvalarsvæði innan lóðar. Heildarlóðarstærð væri 28.698 m2 en miða mætti við að dvalarsvæði reiknist rúmlega 7.000 m2. Leigusamningurinn hafi verið samþykktur með 5 atkvæðum af 6 miðað við fjölda og 91,19% miðað við eignarhluta. Samþykki einfalds meirihluta nægi nema ákvarðanir eigi undir A-, B- eða C-lið 41. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús, sbr. 10. gr. samþykkta fyrir lóðarfélagið. Samkvæmt 1. tölul. B-liðar 41. gr. laganna þarfnist leiga á óverulegum hluta sameignar samþykki 2/3 hluta eigenda, bæði miðað við fjölda og eignarhluta. Það hafi því verið mat embættis byggingarfulltrúa að nægjanleg samþykki hafi legið fyrir við afgreiðslu málsins.

Ekki hafi verið um verulega breytingu að ræða eða starfsemi sem myndi valda kærendum óþægindum eða takmörkunum á hagnýtingarrétti þeirra á lóðinni, en í besta falli hafi verið um óverulegar takmarkanir að ræða. Byggingarleyfið varði útileiksvæði fyrir ungbörn þar sem starfsemin fari fram á daginn. Yngstu börnin muni ekki vera úti nema í takmarkaðan tíma á daginn og á öðrum tímum yrði leiksvæðið opið til hagsbóta fyrir alla íbúa. Þá liggi fyrir að heimilt sé að reka atvinnustarfsemi á 1. hæð hússins að Bríetartúni 9-11, en slík starfsemi geti alltaf kallað á óverulegar breytingar á lóð.

 Málsrök leyfishafa: Leyfishafi bendir á að framkvæmdir séu í samræmi við deiliskipulag þar sem rými 0105 í Bríetartúni 9-11 skuli vera atvinnustarfsemi. Byggingarfulltrúi hafi framkvæmt sjálfstætt mat á því hvort ákvæðum 10. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki hafi verið fullnægt til þess að gefa mætti út byggingarleyfi, þ.m.t. skilyrði laga um fjöleignarhús nr. 26/1994 um samþykki meðeigenda. Þá sé vafi á því hvort samþykktar framkvæmdir á lóð væri einar og sér háðar byggingarleyfi. Samkvæmt e- og f-liðum gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 séu framkvæmdir og skjólveggir á lóð og girðingar undanþegnar byggingarleyfi.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Bent sé á að í umsögn skrifstofu sviðsstjóra Umhverfis- og skipulagssviðs frá 8. september 2021 hafi verið byggt á minnisblaði lögmanns vegna umsóknar leyfishafa um hið kærða byggingarleyfi frá 23. ágúst 2021. Í umræddu minnisblaði sé þess ekki getið að eigendur að Bríetartúni 9-11 hafi ekki verið boðaðir á fund þann sem ákvörðunin um leigu lóðarinnar hafi verið tekin 17. ágúst 2021. Því sé haldið fram að 2/3 hlutar í húsfélaginu hafi samþykkt breytingar á lóðinni á fundi 8. júní s.á., sem ekki sé rétt. Í umræddu minnisblaði hafi ekki verið upplýst um hagsmunatengsl og vanhæfissjónarmið leyfishafa en samkvæmt 65. gr. laga um nr. 26/1994 um fjöleignarhús megi enginn félagsmaður eða umboðsmaður hans taka þátt í atkvæðagreiðslu um samninga eða málefni eigi hann sérstakra persónulegra eða fjárhagslegra hagsmuna að gæta í málinu. Þrír af þeim fimm eigendum matshluta sem hafi samþykkt tillögurnar 17. ágúst 2021 um útleigu á lóðinni og breytingar á henni hafi haft verulegra hagsmuna að gæta. Tveir matshlutar séu í eigu leyfishafa og einn í eigu Höfðatorgs ehf. en bæði félögin séu í eigu sama eiganda. Á þeim tíma sem íbúðir í Bríetartúni 9-11 hafi verið seldar og húsið orðið að fjöleignarhúsi hafi ekki verið ákvæði í lögum um fjöleignarhús þess efnis að eigendur í blönduðu húsnæði gætu samið sig frá reglum laganna varðandi töku ákvarðana vegna hagnýtingar eða breytingar á sameign eða ráðstöfun hennar. Séu því allir eigendur umræddrar lóðar félagsmenn í lóðarfélaginu og hefðu átt að vera boðaðir á fund þess og hafa þar atkvæðisrétt. Það að rekstrarfélagið fari með rekstur og stjórn lóðarinnar samkvæmt þinglýstum heimildum, en ekki einstakir fasteignaeigendur, standist ekki lög. Þá sé umrætt svæði verulegur hluti af lóðinni næst húsinu og því eigi 2. mgr. 19. gr. laga um fjöleignarhús ekki við í málinu.

—–

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu sem ekki verður rakið nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þann rökstuðning til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í 10. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er gerð krafa um að með byggingarleyfisumsókn fylgi nauðsynleg gögn, þ.m.t. eftir atvikum samþykki meðeigenda samkvæmt ákvæðum laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Í 19. gr. síðarnefndu laganna er fjallað um ráðstöfunarrétt yfir sameign. Þar kemur fram í 1. mgr. að sameign fjöleignarhúss verði ekki ráðstafað af húsfélagi með samningi nema allir eigendur séu því samþykkir. Sama gildi um verulegar breytingar á sameign eða hagnýtingu hennar. Í 2. mgr. segir svo að þó sé heimilt að selja eða leigja óverulegan hluta sameignar ef öllum eigendum er gefinn kostur á að eiga hlut að ákvörðun um það á löglegum húsfundi og a.m.k. 2/3 hlutar eigenda, bæði miðað við fjölda og eignarhluta, séu því meðmæltir.

Lóðin Borgartún 8-16A er 28.698 m2 að stærð, en svæðið sem deilt er 550 m2 að stærð og liggur næst Bríetartúni 9-11. Fyrirhugað er að girða svæðið af og nota sem leiksvæði fyrir ungbarnaleikskóla. Er því hið umþrætta svæði um 2% af hinni sameiginlegri lóð sem verður að teljast óverulegur hluti hennar í skilningi 2. mgr. 19. gr. laga um fjöleignarhús.

Þegar byggingarfulltrúi tók hina kærðu ákvörðun um byggingarleyfi lá fyrir samningur Rekstrarfélags um lóð Höfðatorgs og leyfishafa um leigu afmarkaðs svæðis á lóðinni Borgartún 8-16A. Ákvörðun um leigu svæðisins var tekin á grundvelli samþykkta félagsins þar sem fram kemur að hver matshluti á lóðinni hefði eitt atkvæði og voru 5 af 6 atkvæðum samþykk greindri ráðstöfun. Í 2. gr. samþykkta Rekstrarfélags um lóð Höfðatorgs kemur fram að tilgangur félagsins sé að gæta sameiginlegra hagsmuna eigenda með því að annast stjórn og rekstur sameignarlóðarinnar og bílastæða á lóð. Verkefni félagsins feli meðal annars í sér að skipuleggja og framkvæma varðveislu, viðhald, endurbætur og rekstur á sameign og hafa umsjón með öllum öðrum daglegum rekstri og sameiginlegum málefnum félagsins í samræmi við samþykktir þess og ákvarðanir félagsfunda. Þá beri félaginu að innheimta rekstrargjöld, upplýsa félagsmenn um málefni félagsins og hafa umsjón með því að þeim kvöðum sem hvíli á lóðinni sé framfylgt. Ekki kemur fram í samþykktum félagsins að það hafi heimild til að ráðstafa hluta sameignar með leigu eða sölu eða heimild til að veita tilteknum eigendum aukinn hagnýtingarrétt af sameiginlegri lóð umfram aðra. Verður að gera þá kröfu að sé rekstrarfélaginu ætlað að hafa slíka ráðstöfunarheimild verði að vera skýrt kveðið á um það í samþykktum þess. Hvorki er hægt að leiða slíka heimild af 2. gr. samþykkta félagsins né öðrum ákvæðum þeirra. Hefði skv. 2. mgr. 19. gr. laga um fjöleignarhús því þurft að gefa öllum eigendum kost á að eiga hlut að ákvörðun um það á löglegum húsfundi og hefðu 2/3 hlutar eigenda, bæði miðað við fjölda og eignarhluta, þurft að vera meðmæltir leigu hins umdeilda svæðis til leyfishafa.

Sá hluti hins samþykkta byggingarleyfis er varðar framkvæmdir á umdeildu svæði Borgartúns 8-16A byggði á að fyrir lægi samþykki meðeigenda í samræmi við ákvæði laga um fjöleignarhús. Slíkt samþykki lá ekki fyrir við undirritun leigusamnings rekstrarfélagsins við leyfishafa. Að fenginni þeirri niðurstöðu fullnægir hið kærða byggingarleyfi ekki áskilnaði 1. mgr. 10. gr. mannvirkjalaga um samþykki meðeigenda og varðar það ógildingu. Að teknu tilliti til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður hið kærða byggingarleyfi þó einungis fellt úr gildi að því er varðar samþykktar framkvæmdir á sameiginlegri lóð Borgartúns 8-16A.

 Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. september 2021 að því er varðar leyfi til framkvæmda á sameiginlegri lóð nr. 8-16A við Borgartún. Að öðru leyti stendur ákvörðunin óröskuð.

153/2021 Íslenska gámafélagið

Með

Árið 2022, fimmtudaginn 24. febrúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 153/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 6. september 2021 um að veita Íslenska gámafélaginu ehf. starfsleyfi fyrir móttöku og meðhöndlun spilliefna að Kalksléttu 1 og Koparsléttu 22 á Esjumelum í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. október 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi og íbúi við Kollafjarðarveg, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 6. september 2021 að veita Íslenska gámafélaginu ehf. starfsleyfi fyrir móttöku og með­höndlun spilliefna að Kalksléttu 1 og Koparsléttu 22 á Esjumelum í Reykjavík. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að fellt verði úr gildi „leyfi til meðhöndlunar spilliefna sem teljast til aukaafurða dýra.“

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 15. nóvember 2021.

Málavextir: Hinn 24. mars 2021 sótti Íslenska gámafélagið ehf. um starfsleyfi fyrir móttöku á allt að 1.000 tonnum af spilliefnum fyrir fyrirhugaða starfsstöð félagsins að Kalksléttu 1 og Koparsléttu 22 á Esjumelum í Reykjavík. Í fylgiskjali umsóknar félagsins kom fram að félagið hafi gilt starfsleyfi en vegna flutnings starfseminnar á Esjumela þurfi það að sækja um nýtt starfsleyfi. Þar til endanleg aðstaða spilliefna­móttöku á Kalksléttu 1 verði tilbúin verði tíma­bundin aðstaða á Koparsléttu 22. Tillaga að starfsleyfi var auglýst á vefsíðu Umhverfis­stofnunar 25. júní 2021 með athugasemdafresti til og með 23. júlí s.á. og kom kærandi að athugasemdum á auglýsingatíma, en hún er eigandi fasteignar sem er í u.þ.b. 630 m fjarlægð frá fyrirhugaðri starfsstöð. Hinn 11. ágúst s.á. óskaði Umhverfisstofnun eftir upplýsingum frá skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar hvort starfsleyfið samræmdist gildandi skipulagi. Skilaði skipulagsfulltrúi umsögn 27. s.m., þar sem bent er á að eftir breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 árið 2019 megi gera ráð fyrir starfsemi sem falli undir iðnaðarsvæði samkvæmt skipulagsreglugerð nr. 90/2013 á norðurhluta Esjumela, en tilgreina þurfi þá starfsemi sérstaklega í deiliskipulagi. Gerð hafi verið breyting á deiliskipulagi Esjumela þar sem heimilað var að hafa iðnað á lóð Koparsléttu 1. Í niðurstöðu skipulagsfulltrúa kemur fram að ekki séu gerðar athugasemdir við starfsemi leyfishafa að Esjumelum en lagt til að starfsemin að Koparsléttu 22 verði einungis með tímabundna heimild fyrir móttöku á spilliefnum í eitt ár. Móttaka spilliefna sé þó talin falla innan almennra heimilda um athafnasvæði miðað við skilgreiningu í aðalskipulagi.

Málsrök kæranda: Kærandi telur það óásættanlegt að gefa út hið kærða starfsleyfi fyrir tvær starfsstöðvar í einu og sama starfsleyfinu. Í deiliskipulagi svæðisins sé Koparslétta 22 á athafnasvæði en samkvæmt skilgreiningu e-liðar í 2. mgr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 séu flokkunarmiðstöðvar og birgðastöðvar fyrir mengandi efni ekki á athafnasvæðum. Aðstæður til mengunarvarna, t.d. vegna leka í húsnæðinu, séu varla eða ekki í samræmi við bestu fáanlegu tækni þar sem ekki sé gerð krafa um söfnunarþrær í gr. 3.4 í starfsleyfinu. Þá sé leyfið fyrir Koparsléttu 22 auk þess ótímasett. Húsnæðið á Kalksléttu 1 hafi ekki verið sam­þykkt af byggingarfulltrúa Reykjavíkurborgar því öryggisúttekt vanti. Því hafi Heilbrigðis­eftirlit Reykjavíkur ekki enn gefið út starfsleyfi fyrir leyfishafa að Kalksléttu 1. Það sé óeðlilegt að Umhverfisstofnun gefi út starfsleyfi fyrir móttöku spilliefna án byggingarleyfis húsnæðis­ins. Í gr. 3.2 í starfsleyfinu sé gefið leyfi til meðhöndlunar spilliefna sem teljist til aukaafurða dýra. Leyfishafi hafi ekki sótt sérstaklega um það en hann hafi ítrekað kynnt að ekki verði nein meðhöndlun lífrænna efna í starfsstöðinni. Íbúar í næsta nágrenni hafi hafnað vinnslu á öllum lífrænum úrgangi í starfsstöðinni og komið þeim sjónarmiðum á framfæri við leyfishafa, en starfsemin sé einnig í mikilli nálægð við eitt vinsælasta útivistarsvæði borgarinnar.

Kollafjörður sé skilgreindur sem viðkvæmur viðtaki í umsögn skrifstofu umhverfisgæða hjá Reykjavíkurborg vegna tillögu að breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 um iðnað og aðra landfreka starfsemi. Þrátt fyrir það sé enn einungis frárennslislögn til bráðabirgða frá Esjumelum út í Kollafjörðinn. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur sinni vöktun og sýnatöku á frá­rennslinu en einungis með tilliti til coligerlar. Vísað sé til gr. 7.2 og 23 í reglugerð nr. 798/1999 um fráveitur og skólp. Meira mengað skólp muni renna út í fjörðinn þar sem fjölbreytt fuglalíf sé nú þegar í hættu. Starfsemin að Koparsléttu 22 sé án söfnunarþróar. Gera verði enn meiri kröfur til frárennslis og tíðari sýnatökur heldur en einu sinni á ári.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Umhverfisstofnun telur að starfsleyfið fullnægi þeim kröfum sem gerðar séu í lögum og reglugerðum. Því sé ekki um annmarka að ræða sem séu til þess fallnir að hafa þau áhrif á efni ákvörðunarinnar að geta orðið grundvöllur fyrir ógildingu hinnar kærðu stjórnvaldsákvörðunar. Starfsleyfið sé gefið út fyrir tvær samliggjandi lóðir sem báðar hýsi starfsemi rekstraraðila. Fordæmi séu fyrir starfsemi sem nái yfir fleiri en eina starfsstöð í einu og sama starfsleyfinu. Stofnunin líti þó svo á að um eina starfsstöð sé að ræða í þessu tilfelli.

Staðfest hafi verið að starfsemin samræmist gildandi skipulagi, en Umhverfisstofnun hafi sent skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar fyrirspurn þess efnis áður en starfsleyfið hafi verið gefið út. Í umsögn skipulagsfulltrúa hafi ekki verið gerðar athugasemdir við starfsemi rekstraraðila og sé spilliefnamóttaka talin falla innan almennra heimilda um athafnasvæði, sbr. skilgreiningu í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Rekstraraðila sé aðeins heimil móttaka og með­höndlun spilliefna að Koparsléttu 22 þar til aðstaða að Kalksléttu 1 verði tilbúin til notkunar. Aðstaðan að Koparsléttu 22 sé hönnuð sem framleiðslurými fyrir lífdísil, öll niðurföll séu lokuð og þar sé olíuskilja tengd við lokuð niðurföll. Rýmið henti því vel fyrir starfsemina til bráða­birgða. Umhverfisstofnun hafi ekki talið tilefni til að setja ákvæði um tímamörk á flutningi starf­seminnar þar sem skýrt komi fram í svari skipulagsfulltrúa að hún samræmist gildandi skipu­lagi. Stofnunin bendi á að verði breyting á skipulagi geti stofnunin endurskoðað leyfið, sbr. gr. 1.6 í stafsleyfinu.

Bestu aðgengilegri tækni (BAT) hafi ekki verið lýst fyrir starfsemi með þessu umfangi en niðurstöður um bestu aðgengilegu tækni fyrir meðhöndlun úrgangs hafi verið höfð til hliðsjónar við vinnslu starfsleyfisins. Ekki sé rétt að leyfið fyrir Koparsléttu 22 sé ótímasett, enda sé um að ræða eitt starfsleyfi sem gildi til 6. september 2037.

Byggingarleyfi sé ekki grundvöllur fyrir veitingu starfsleyfis en ekki sé óalgengt að rekstrar­aðilar þurfi að sækja um önnur leyfi vegna starfsemi sinnar. Ekki sé gert ráð fyrir því í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir eða reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, sem hin kærða ákvörðun byggi á, að afla þurfi annarra leyfa fyrir útgáfu starfsleyfa. Umhverfisstofnun sé bundin af lögmætisreglu stjórnsýslu­réttarins. Hafi úrskurðarnefndin það til skoðunar að túlka lögbundin skilyrði starfsleyfis svo rúmt að undir þau falli atriði sem ekki sé kveðið á um í lögum sé það varhugavert.

Grein 3.2 í starfsleyfinu sé staðlað ákvæði í starfsleyfum fyrir spilliefnamóttökur og sé ætlað að ná utan um sóttmengaðan úrgang sem kynni að falla til, t.d. vegna aðgerða er tengjast dýra­heilbrigði. Í umsókn rekstraraðila komi ekki fram að móttaka spilliefna sem teljist til auka­afurða dýra sé fyrirhuguð í starfsstöðinni. Í svari rekstraraðila við fyrirspurn stofnunarinnar komi fram að slíkur úrgangur sé fluttur beint til förgunar án umpökkunar og því sé ekki þörf á að meðhöndla hann í spilliefnamóttöku fyrirtækisins. Stofnunin telji engu að síður nauðsynlegt að hafa slíkt ákvæði í leyfinu ef til þess komi að geyma þurfi slíkan úrgang og tekur fram að ekki sé heimilt að umpakka honum eða meðhöndla á annan hátt en að geyma hann í lekaheldum umbúðum samkvæmt ákvæðum starfsleyfisins. Þá falli það utan valdheimilda úrskurðar­nefndarinnar að breyta stjórnvaldsákvörðuninni með því að fella einstök ákvæði úr starfs­leyfinu.

Mikilvægt sé að koma í veg fyrir að mengun berist frá spilliefnamóttökunni sem gæti haft áhrif á lífríki Kollafjarðar. Sé því gerð krafa um að lokað sé fyrir frárennsli þar sem spilliefni séu geymd eða meðhöndluð og að aðstaðan sé útbúin lekavörnum. Með þeim mengunarvörnum sem starfsleyfið kveði á um, s.s. lekavarnarbúnaði, lokun niðurfella auk vöktunar á olíugildru og söfnunarþróm, séu litlar líkur á að mengun berist frá spilliefnamóttökunni í fráveitukerfi eða nærliggjandi umhverfi.

Samkvæmt reglugerð nr. 798/1999 um fráveitur og skólp séu viðtakar skilgreindir viðkvæmir eða síður viðkvæmir þegar um losun á húsaskólpi frá þéttbýli í viðtaka sé að ræða. Hér sé ekki um að ræða losun frá þéttbýli í viðtaka. Þrátt fyrir það sé rétt að nefna að Umhverfisstofnun skilgreini viðtaka. Viðtakinn Kollafjörður hafi ekki verið skilgreindur af stofnuninni sam­kvæmt reglugerð nr. 798/1999. Kærandi vísi til umsagnar skrifstofu umhverfisgæða frá 27. nóvember 2018 því til stuðnings að viðtakinn sé skilgreindur sem viðkvæmur, en Umhverfis­stofnun telji óljóst á hvaða forsendum skrifstofan byggi þá niðurstöðu á. Áréttað sé að í starfs­leyfinu séu stíf skilyrði sem eigi að koma í veg fyrir að mengun berist í fráveitukerfi eða nærliggjandi umhverfi. Þá hafi stofnunin sent Veitum ohf. fyrirspurn 5. ágúst 2021 um stöðu fráveitumála á Esjumelum. Í svari Veitna hafi komið fram að þar sé unnið að undirbúningi aukinnar hreinsunar fráveitu frá svæðinu. Að mati Umhverfisstofnunar sé mikilvægt að hreinsun skólps frá athafnasvæðinu sé viðunandi og í samræmi við gildandi lög og reglugerðir. Auk þess telji stofnunin mikilvægt að óæskileg efni sem geti haft áhrif á fráveitukerfin berist ekki þangað þar sem það geti haft áhrif á virkni hreinsunarbúnaðar. Því sé gerð fyrrnefnd krafa um að lokað sé fyrir frárennsli og að lekahólf eða söfnunarþrær séu til staðar til að fanga afrennsli sem kunni að innihalda spilliefni. Stofnunin ítreki að litlar líkur séu á að mengun berist í fráveitu frá starfseminni með þeim kröfum sem kveðið sé á um í starfsleyfinu. Tíðni vöktunarmælinga séu viðeigandi miðað við umfang starfseminnar en hægt verði skv. gr. 2.11 í starfsleyfinu að fara fram á tíðari mælingar ef ástæða sé til.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 komi skýrt fram að skipuleggja þurfi í deiliskipulagi lóðir sem ætlaðar séu til iðnaðar­starfsemi. Í f-lið 2. mgr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé iðnaðarstarfsemi skilgreint svo: „Svæði fyrir umfangsmikla iðnaðarstarfsemi eða starfsemi sem er talin geta haft mengun í för með sér, svo sem verksmiðjur, virkjanir, þ.m.t. vatnsfallsvirkjanir, jarðhitavirkjanir, sjávarfallavirkjanir og vindmyllur, tengivirki, veitustöðvar, skólpdælu- og hreinsistöðvar, endurvinnslustöðvar, brennslustöðvar, förgunarstöðvar, sorpurðunarsvæði, flokkunar­miðstöðvar og birgðastöðvar fyrir mengandi efni.“ Koparslétta 22 sé á athafnasvæði og hafi ekki verið deiliskipulögð sem lóð fyrir mengandi iðnað. Kalkslétta 1, áður D-melur 1, sé með sérstakt deiliskipulag þar sem leyfð sé iðnaðarstarfsemi með sérstökum skilyrðum. Þá sé bent á að Umhverfisstofnun hafi staðfestar upplýsingar frá Veitum ohf. um ófullnægjandi ástand fráveitu frá deiliskipulagssvæði AT5b í Kollafjörð.

———-

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu en hann hefur ekki tjáð sig um málatilbúnað kæranda.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 6. september 2021 um að veita Íslenska gámafélaginu ehf. starfsleyfi fyrir móttöku og meðhöndlun spilli­efna að Kalksléttu 1 og Koparsléttu 22.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV í lögunum, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefi út. Í b-lið 9. tl. í viðauka II er tilgreint að Umhverfisstofnun gefi út starfsleyfi fyrir meðhöndlun og förgun úrgangs þar sem heimild er til meðhöndlunar á 500–2.500 tonnum af spilliefnum á ári eða til að endurmynda og nýta á staðnum 10.000 tonn af úrgangsolíu á ári eða meira. Koma sömu efnisatriði fram í reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Þá segir í 2. mgr. 14. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs að Umhverfisstofnun veiti starfsleyfi fyrir meðhöndlun spilliefna, aðra en flutning.

Tillaga að hinu kærða starfsleyfi var auglýst í samræmi við 7. gr. laga nr. 7/1998 og gafst kæranda kostur á að koma að athugasemdum, sem og hún gerði. Meðal athugasemda kæranda vegna tillögunnar, sem einnig eru tíundaðar í kæru, eru að gefið hafi verið út starfsleyfi fyrir tvær starfsstöðvar í einu og sama starfsleyfinu, að byggingarleyfi hafi ekki verið samþykkt fyrir húsnæðið að Kalksléttu 1, að aðstæður til mengunarvarna að Koparsléttu 22 séu ekki í samræmi við bestu aðgengilegu tækni og að starfs­leyfið hafi fjallað um spilliefni sem teljist til auka­afurða dýra.

Í gr. 1.1 í hinu umrædda starfsleyfi kemur fram að rekstraraðila sé heimilt að taka á móti og meðhöndla spilliefni að Koparsléttu 22 þar til aðstaða spilliefnamóttöku að Kalksléttu 1 sé tilbúin til notkunar. Er því ljóst að um bráðabirgðaaðstöðu er að ræða í húsnæði að Koparsléttu 22, en sú lóð er við hliðina á lóð Kalksléttu 1. Verður ekki ráðið af lögum nr. 7/1998 eða reglugerðum sem settar eru á grundvelli laganna að skorður séu við því að sú starfsemi geti verið rekin í sitt hvoru húsinu á sama svæði, svo fremi að önnur lögbundin skilyrði séu uppfyllt. Þá er veiting starfsleyfis ekki háð því að byggingarleyfi hafi verið samþykkt vegna húsnæðis þess sem á að hýsa viðkomandi starfsemi. Á hinn bóginn skal tekið fram að ef húsnæðið er tekið í notkun áður en öryggisúttekt fer fram er hægt að fara fram á það við byggingarfulltrúa að beitt verði þvingunarúrræðum á grundvelli laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998 segir að Umhverfisstofnun skuli taka mið af BAT-niðurstöðum við útfærslu starfsleyfisskilyrða, en skv. orðskýringu 8. mgr. 3. gr. laganna er með BAT-niður­stöðu átt við tilvísun til reglugerðar sem ráðherra setur, sbr. 5. gr., þar sem settar eru fram niðurstöður um bestu aðgengilegu tækni. Þá segir í 4. mgr. 9. gr. laganna að ákvæði um mengunarvarnir skuli taka mið af BAT-niðurstöðum þegar þær liggja fyrir. Eðli málsins samkvæmt getur starfs­leyfið ekki tekið mið af BAT-niðurstöðum nema þegar slík niðurstaða hefur verið tekin saman fyrir tiltekna starfsemi. Ekki hefur verið gefin út hér á landi BAT-niðurstaða um meðhöndlun spilliefna en í gr. 3.1 í starfsleyfinu segir að rekstraraðili skuli nota bestu aðgengilegu tækni (BAT) við mengunarvarnir, hafi hún verið skilgreind. Þá fær úrskurðarnefndin ekki séð að einhver slíkur annmarki sé á þeim starfsskilyrðum um mengunarvarnir sem mælt er fyrir um í 3. kafla starfs­leyfisins að varðað geti ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Að sama skapi verður það ekki talið varða ógildi hins kærða starfsleyfis þótt mælt sé fyrir um skilyrði fyrir meðhöndlun spilliefna sem teljast til aukaafurða dýra þurfi að uppfylla, sbr. gr. 3.2 í starfsleyfinu.

Þá hefur kærandi gert athugasemd við að einungis frárennslislögn til bráðabirgða sé frá Esju­melum út í Kollafjörð þótt fjörðurinn sé skilgreindur sem viðkvæmur viðtaki. Vísar kærandi um það efni til þess sem fram kemur í umsögn skrifstofu umhverfisgæða hjá Reykjavíkurborg frá 27. nóvember 2018, vegna tillögu að breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 um iðnað og aðra landfreka starfsemi, að aukin mengandi starfsemi á Esjumelum muni gera enn meiri kröfur um eðli og virkni ofanvatnskerfisins og auka álag á viðkvæma viðtaka. Þá segir einnig í umsögninni að Kollafjörður sé viðtaki ofanvatns af norðurhluta Esjumela og hafi verið skilgreindur sem viðkvæmur viðtaki þótt hann sé ekki á verndarsvæði. Er því andmælt af hálfu Umhverfisstofnunar sem vísar til þess að það sé í verkahring stofnunarinnar að skilgreina viðkvæma viðtaka samkvæmt reglugerð nr. 798/1999 um fráveitur og skólp, en stofnunin hafi ekki skilgreint viðtakann Kollafjörð sem viðkvæman. Fram kemur í svari Veitna ohf. við fyrirspurn Umhverfisstofnunar um fráveitumál á staðnum að fyrirkomulag fráveitu sé tvöfalt fráveitukerfi með eins þreps hreinsvirki, byggt á árinu 2002, og að til standi að ráðast í frekari framkvæmdir vegna framtíðarfyrirkomulags skólphreinsunar.

Hvað sem líður ágreiningi um hvort Kollafjörður sé skilgreindur sem viðkvæmur viðtaki eða ekki er óumdeilt að umfang mengandi starfsemi á Esjumelum hefur farið vaxandi á undan­förnum árum. Í ljósi þess er það mat úrskurðarnefndarinnar að fyrirkomulag fráveitna á svæðinu sé ekki í samræmi við varúðarreglu umhverfisréttarins, sbr. og varúðarreglu 9. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Verður að telja það annmarka á hinni kærðu ákvörðun. Hins vegar verður það þó ekki talið leiða til ógildingu hennar þegar litið er til umfangs starfseminnar og þeirra skilyrða um mengunarvarnir sem mælt er fyrir um í 3. kafla starfsleyfisins.

Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er tekið fram að allur atvinnurekstur sem sótt sé um starfsleyfi fyrir skuli vera í samræmi við skipulag samkvæmt skipulagslögum eða lögum um skipulag haf- og strandsvæða. Vegna umsóknar leyfishafa óskaði Umhverfisstofnun eftir upplýsingum frá skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar um hvort hin umsótta starfsemi samræmdist skipulagi. Í niðurstöðu umsagnar skipulagsfulltrúa frá 27. ágúst 2021 kom fram að hann gerði ekki athugasemdir við starfsemi leyfishafa. Fyrirhuguð starfsemi væri „norðan vatnaskila Norður­grafarvegar“ en á því svæði mætti gera ráð fyrir starfsemi sem falli undir iðnaðarsvæði samkvæmt skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Taldi skipulagsfulltrúi þó rétt að starfsemi að Koparsléttu 22 yrði einungis með tímabundna heimild fyrir móttöku á spilliefnum í eitt ár þar til aðstaða yrði tilbúin að Kalksléttu 1. Umrædd móttaka á spilliefnum væri þó talin falla innan almennra heimilda um athafnasvæði.

Í 1. mgr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð segir að stefna um landnotkun skuli sýnd með einum landnotkunarflokki. Sé gert ráð fyrir landnotkun á sama reit sem fellur undir fleiri en einn landnotkunarflokk skuli sá flokkur tiltekinn fyrir reitinn sem er ríkjandi en umfang annarrar landnotkunar tilgreint í skilmálum. Landnotkunarflokkurinn athafnasvæði er skil­greindur svo í e-lið 2. mgr. reglugerðarákvæðisins: „Svæði fyrir atvinnustarfsemi þar sem lítil hætta er á mengun svo sem léttur iðnaður, hreinleg verkstæði, bílasölur og umboðs- og heild­verslanir. Einnig atvinnustarfsemi sem þarfnast mikils rýmis, t.d. vinnusvæði utandyra á lóðum eða starfsemi sem hefur í för með sér þungaflutninga, svo sem vörugeymslur og matvæla­iðnaður.“ Í f-lið sama reglugerðarákvæðis er iðnaðarsvæði skilgreint sem svæði fyrir umfangs­mikla iðnaðarstarfsemi eða starfsemi sem sé talin geta haft mengun í för með sér og eru þar m.a. taldar upp endurvinnslustöðvar, flokkunarmiðstöðvar og birgðastöðvar fyrir mengandi efni.

Í þágildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 var svæðið AT5 Esjumelar upphaflega skil­greint með landnotkuninni athafnasvæði og kveðið á um að þar væri fyrst og fremst iðnaður og önnur starfsemi sem ekki hafi teljandi mengunarhættu í för með sér, s.s. verkstæði, gagnaver og vörugeymslur. Árið 2019 var gerð breyting á aðalskipulaginu þar sem við var bætt að á norðurhluta svæðisins, svæði AT5b, mætti einnig gera ráð fyrir „starfsemi sem falli undir iðnaðarsvæði, sbr. skipulagsreglugerð, en tilgreina þarf þá starfsemi sérstaklega í deili­skipulagi“ og tók sú breyting gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 16. september 2019. Samhliða nefndri aðalskipulagsbreytingu var gerð breyting á deiliskipulagi athafnasvæðis á Esjumelum á Kjalarnesi frá árinu 2016, en sú breyting tók gildi 13. september 2019. Í greinar­gerð deiliskipulagsbreytingarinnar segir að markmið skipulagsins sé m.a. að tryggja aukið framboð lóða fyrir mengandi iðnað sem víki af öðrum iðnaðarsvæðum. Þá kemur fram að með breytingunni verði starfsemi sem flokkist undir mengandi iðnað leyfð á lóðinni D-melar 1, sem heitir nú Kalkslétta 1. Í inngangi greinargerðarinnar eru efnisvinnslustöðvar og flokkunar­miðstöðvar teknar sem dæmi um starfsemi sem verði heimiluð með breytingunni.

Telja verður að skilyrði 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, um samræmi starfsleyfis við skipulag samkvæmt skipulagslögum, séu uppfyllt hvað varðar lóð Kalksléttu 1, enda heimila áður­nefndar breytingar á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 og deiliskipulagi Esjumela starf­semi sem fellur undir skilgreiningu iðnaðarsvæðis samkvæmt skipulagsreglugerð.

Við mat á því hvort sömu skilyrði séu uppfyllt vegna lóðar Koparsléttu 22 er til þess að líta að fyrrnefnd deiliskipulagsbreyting tók ekki til þeirrar lóðar og er því einvörðungu heimilt að reka þar starfsemi sem fellur undir skilgreiningu athafnasvæðis samkvæmt skipulagsreglugerð. Svo sem áður greinir fellur undir athafnasvæði atvinnustarfsemi þar sem lítil hætta er á mengun, s.s. léttur iðnaður, hreinleg verkstæði, bílasölur og umboðs- og heildverslanir, sbr. e-lið 2. mgr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð, en á iðnaðarsvæðum er gert ráð fyrir starfsemi sem talin er geta haft mengun í för með sér og flokkunarmiðstöð talin upp í dæmaskyni, sbr. f-lið sama reglugerðar­ákvæðis. Með hlið­sjón af framangreindu verður ekki talið að umdeild starfsemi, sem felur í sér móttöku og meðhöndlun spilliefna, samræmist landnotkuninni athafnasvæði í skilningi skipulagsreglugerðar. Eru því skilyrði 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, um samræmi starfsleyfis við skipulag samkvæmt skipulagslögum, ekki uppfyllt með fyrirhugaðri starfsemi leyfishafa á lóð Koparsléttu 22.

 

Að framangreindu virtu og með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi að því er varðar heimild fyrir móttöku og meðhöndlun spilliefna að Koparsléttu 22. Að öðru leyti er kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 6. september 2021 um að veita Íslenska gámafélaginu ehf. starfsleyfi fyrir móttöku og meðhöndlun spilliefna að því er varðar heimild fyrir starfsemi að Koparsléttu 22 á Esjumelum í Reykjavík. Að öðru leyti stendur ákvörðunin óröskuð.