Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

89/2020 Sjókvíaeldi við Snæfjallaströnd

Með

Árið 2021, föstudaginn 26. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 89/2020, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 4. september 2020 um veitingu rekstrarleyfis fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á regnbogasilungi með 5.300 tonna hámarkslífmassa við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands, náttúruverndarfélagið Laxinn lifi,  eigandi hluta veiðiréttar í Hvannadalsá, Langadalsá og Þverá í innanverðu Ísafjarðardjúpi, Veiðifélag Laxár á Ásum og Akurholt ehf. og Geiteyri ehf., sem eigendur Haffjarðarár í Hnappadal, þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 4. september 2020 að veita Arctic Sea Farm hf. rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á regnbogasilungi með 5.300 tonna hámarkslífmassa við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 30. nóvember 2020.

Málavextir: Hinn 30. maí 2012 veitti Fiskistofa rekstrarleyfi til handa Dýrfiski ehf., sem nú heitir Arctic Sea Farm hf., fyrir 200 tonna ársframleiðslu á laxi og regnbogasilungi í sjókvíum við Snæfjallaströnd í Ísfjarðardjúpi, en engin starfsemi fór fram á grundvelli leyfisins. Í desember 2013 tilkynnti leyfishafi Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framleiðsluaukningu þar sem áætlað var að hámarksframleiðsla yrði 4.000 tonn á ársgrundvelli, að heildarframleiðsla yfir þriggja ára tímabil yrði 6.700 tonn og að slátrað yrði allt að 7.000 tonnum. Í greinargerð sem fylgdi tilkynningu kom jafnframt fram að hámarkslífmassi yrði 5.300 tonn. Hinn 6. mars 2014 tók Skipulagsstofnun ákvörðun um að framleiðsluaukningin væri ekki líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en kröfu um ógildingu ákvörðunarinnar var hafnað með úrskurði uppkveðnum 14. júlí 2015 í kærumáli nr. 22/2014.

Í apríl 2015 veitti Umhverfisstofnun leyfishafa starfsleyfi til framleiðslu á allt að 4.000 tonnum á ári af regnbogasilungi í sjókvíaeldi við Snæfjallaströnd. Hinn 1. september 2016 sótti leyfishafi um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi við Snæfjallaströnd. Kom fram í umsókninni að árlegt framleiðslumagn yrði 4.000 tonn í kynslóðaskiptu eldi og að heildarslátrun á þriggja ára tímabili yrði um 12.000 tonn. Tillaga að umræddu rekstrarleyfi var auglýst á vef Matvælastofnunar 22. maí 2020 og bárust stofnuninni athugasemdir frá kærendum vegna tillögu að leyfi. Hinn 4. september s.á. gaf stofnunin út rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á regnbogasilungi með 5.300 tonna hámarkslífmassa. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kærenda: Kærendur telja sig eiga mikilla hagsmuna að gæta að ekki sé stefnt í hættu lífríki Haffjarðarár, Hvannadalsár, Langadalsár, Þverár og Laxár á Ásum og hinum villtu lax- og silungastofnum ánna, m.a. með lúsafári, sjúkdómasmiti og mengun frá erlendum og framandi regnbogasilungi, sem enginn mótmæli að muni sleppa í meira og minna mæli úr fyrirhuguðu sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi. Stórfelld saur- og fóðurleifamengun verði í nágrenni eldiskvíanna.

Rekstrarleyfi Matvælastofnunar varði allt aðra framkvæmd en þá sem fjallað hafi verið um í ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 6. mars 2014. Sú ákvörðun hafi varðað 6.700 tonna framleiðslu á þremur árum, að meðaltali 2.250 tonn á ári, og 4.000 tonna hámarksframleiðslu á einu ári. Hin kærða ákvörðun varði 5.300 tonna hámarkslífmassa á hverjum tíma eða allt að 15.900 tonna heildarlífmassa á þremur árum. Skipulagsstofnun hafi aldrei fjallað um þessi framleiðsluáform, en slíkt sé andstætt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Um það vísist til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 9. janúar 2020 í málum nr. 3 og 4/2019.

Hvergi í málsmeðferð vegna umræddrar framleiðsluaukningar í eldi regnbogasilungs hafi verið rannsakaðir og bornir saman þeir aðrir valkostir sem til greina komi varðandi framkvæmdina, s.s. eldi á landi, eldi í lokuðum sjókvíum, minna sjókvíaeldi eða svokallaður núllvalkostur, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000. Þetta varði undirbúning rekstrarleyfisins sem hafi verið á ábyrgð Matvælastofnunar og varði ógildingu þess. Um afleiðingar þessa verulega annmarka leyfisins vísist til úrskurða úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 3, 4, 5 og 6/2018.

Bráðabirgðaákvæði II. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi gildi í málinu, sbr. ákvæði 24. gr. b. (II.) breytingalaga nr. 101/2019, en þau hafi tekið gildi 18. júlí 2019. Samkvæmt ákvæðinu fari meðferð og afgreiðsla umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi eftir nýrri ákvæðum laga nr. 71/2008, m.a. þar sem frummatsskýrslu hafi ekki verið skilað fyrir gildistöku bráðabirgðaákvæðisins og málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 hafi ekki verið lokið fyrir gildistöku þess. Meðferð og afgreiðsla umsóknarinnar fari því eftir nýjum ákvæðum í 4. gr. a. laga nr. 71/2008. Útgáfa rekstrarleyfisins sé því með öllu óheimil þar sem hún sé bæði andstæð nefndum ákvæðum laga nr. 106/2000 og laga nr. 71/2008.

Reynslan hér á landi, í Noregi og víðar sýni að eldisfiskur sleppi ávallt úr sjókvíum og ferðist langar leiðir í hafinu áður en hann gangi upp í veiðiár. Kort um dreifingu strokufisks úr regnbogasilungseldi á Vestfjörðum árið 2016 sýni glöggt hvernig strokufiskurinn hafi dreift sér í veiðiár um allt land. Strokufiskur geti borið með sér laxalús og sjúkdómasmit í villta laxfiskastofna. Alþekkt sé að aðeins örfáir eldisfiskar af erlendri og framandi tegund, sem veiðist í lax- eða silungsveiðiá, eyðileggi samstundis ímynd hreinnar og ómengaðrar náttúru og þar með eignaréttindi annarra.

Matvælastofnun hafi haldið því sjónarmiði á lofti að með setningu laga um fiskeldi hafi verið tekin sú pólitíska ákvörðun að leyfa fiskeldi í sjókvíum hérlendis. Það sé rétt að lögin geri ráð fyrir fiskeldi í sjókvíum sem möguleika, en af þessari staðreynd megi ekki draga of víðtækar ályktanir. Ekki megi gleyma að önnur pólitísk ákvörðun hafi verið tekin við setningu laganna sem samkvæmt berum orðum þeirra sé rétthærri, þ.e. að vernda villta fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra skuli ekki stefnt í hættu, sbr. 1. gr. laga nr. 71/2008. Í athugasemdum við greinina í greinargerð frumvarps þess sem hafi orðið að þeim lögum segi að þegar ekki fari saman annars vegar hagsmunir þeirra sem veiðirétt eigi samkvæmt lax- og silungsveiðilögum og hins vegar þeirra sem fjallað sé sérstaklega um í frumvarpinu víki hinar síðarnefndu. Ekkert leyfi til fiskeldis megi gefa út nema sýnt sé fram á með óyggjandi hætti að með því sé ekki farið gegn þessum grundvallarreglum. Leyfishafi hafi ekki sýnt fram á að framkvæmdin samrýmist 1. gr. laganna, en enginn sem komi að eldi í sjókvíum dragi í efa að eldisfiskur strjúki eða sleppi í meira eða minna mæli úr opnu sjókvíaeldi og geti skaðað villta fiskstofna.

Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er gerð krafa um frávísun málsins þar sem kærendur hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn þess. Um skilyrði fyrir kæruaðild fari skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Eigendur Haffjarðarár í Hnappadal á Snæfellsnesi hafi ekki sýnt fram á að hagsmunum þeirra stafi hætta af sjókvíaeldi á regnbogasilungi í Ísafjarðardjúpi. Hið sama eigi við um Veiðifélag Laxár á Ásum, en áin renni í Húnaflóa. Úrskurðarnefndin hafi áður fjallað um kæruaðild þessara aðila í máli nr. 5/2017 varðandi kröfu um ógildingu starfsleyfis í Ísafjarðardjúpi og í máli nr. 97/2016 þar sem kröfu félaganna um ógildingu rekstrarleyfis fiskeldis í Arnarfirði hafi verið vísað frá nefndinni með vísan til þess að þeir hefðu ekki hagsmuna að gæta umfram þá hagsmuni sem almenna megi telja og hafi úrskurðarnefndin slegið því föstu að slíkir hagsmunir nægi ekki einir og sér til kæruaðildar að málum fyrir nefndinni, sbr. einnig úrskurð í máli nr. 20/2018. Þar sem sjókvíaeldi leyfishafa í þessu máli sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000 njóti Náttúruverndarsamtök Íslands og náttúruverndarfélagið Laxinn lifi ekki kæruaðildar á grundvelli undanþáguákvæðis 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Þá uppfylli eigandi að hluta jarðar innst í Ísafjarðardjúpi ekki heldur skilyrði nefndar 3. mgr. 4. gr., enda hafi ekki verið sýnt fram á að hann eigi sem slíkur lögvarða hagsmuni tengda útgáfu rekstrarleyfisins. Aðilar hafi heldur ekki sýnt fram á hvaða lögmætu hagsmuni hver og einn eða allir í sameiningu hafi af úrlausn kærumálsins. Rétt sé að vekja athygli á mati Hafrannsóknastofnunar á burðarþoli eldissvæðisins og að við eldið sé notaður regnbogasilungur af hrygnustofni. Samkvæmt greinargerð Veiðimálastofnunar til Skipulagsstofnunar frá 28. maí 2008 hafi regnbogasilungur ekki náð að fjölga sér hér á landi, enda ekki til náttúrulegur stofn á Íslandi. Því sé ekki hætta á að regnbogasilungur í eldi valdi hættu á erfðablöndun. Áhrif sjókvíaeldis með regnbogasilungi séu þannig afturkræf.

Í kjölfar málsmeðferðar samkvæmt lögum nr. 106/2000 hafi leyfishafi sótt um rekstrarleyfi 1. september 2016 til Matvælastofnunar fyrir 4.000 tonna framleiðslu af regnbogasilungi við Sandeyri í Ísafjarðardjúpi. Með umsókninni hafi fylgt afrit af ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum auk upplýsinga í samræmi við fyrirmæli 8. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Jafnframt hafi legið fyrir útgefið starfsleyfi Umhverfisstofnunar frá 1. apríl 2015 sem hafi heimilað félaginu að framleiða á eldissvæðinu allt að 4.000 tonn á ári af regnbogasilungi og að lífmassi á hverjum tíma skyldi ekki vera meiri en 5.300 tonn. Við skoðun á umsókninni hafi Matvælastofnun talið vera ósamræmi milli umsóknarinnar og tilkynningarinnar sem send hafi verið Skipulagsstofnun. Samkvæmt tilkynningunni hafi fyrirhugað eldi verið 7.000 tonna framleiðsla á þriggja ára tímabili en umsóknin fæli í sér 12.000 tonna framleiðslu. Hafi leyfishafi síðar fallist á breytta framsetningu umsóknarinnar. Í kjölfarið hafi breytingar verið gerðar á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. breytingalög nr. 101/2019, þar sem kveðið sé á um að í rekstrarleyfi skuli vera ákvæði um stærð fiskeldisstöðvar mælt í leyfilegum lífmassa, en lífmassi skv. 3. gr. laganna sé skilgreindur sem margfeldi af fjölda og meðalþyngd eldisdýra á tilteknu eldissvæði. Hafi málsmeðferð stofnunarinnar tekið mið af þeim breytingum. Þá hafi verið gerð frekari athugasemdir við ósamræmi umsóknarinnar og tilkynningar til Skipulagsstofnunar sem varði fjölda eldissvæða. Hafi verið óskað eftir nýrri eldisáætlun sem myndi gera ráð fyrir einni eldisstaðsetningu og hafi leyfishafi orðið við þeirri beiðni. Matvælastofnun hafi tekið afstöðu til umsóknarinnar sem lýst sé í greinargerð með rekstrarleyfinu.

Í 10. gr. laga nr. 71/2008 og 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi, sem fjalli um efni rekstrarleyfis, komi fram að í rekstrarleyfi skuli vera ákvæði um stærð fiskeldisstöðvar mælt í leyfilegum lífmassa. Í þeim tilvikum þar sem ekki sé mögulegt að mæla nákvæmlega lífmassa megi með heimild Matvælastofnunar styðjast við reiknilíkan við mat á lífmassa þannig að sem nákvæmust niðurstaða fáist. Í 25. gr. reglugerðarinnar segi að Matvælastofnun skuli endurskoða rekstrarleyfi þannig að leyfilegur hámarkslífmassi sé tilgreindur í leyfinu. Stofnunin skuli tryggja við slíka endurskoðun að samræmis sé gætt við hámarksframleiðslumagn gildandi rekstrarleyfa að öðru óbreyttu. Þessi framkvæmd sé í samræmi við önnur ákvæði laganna og reglugerðarinnar. Í samræmi við framangreind ákvæði hafi stofnunin gefið út rekstrarleyfi þar sem stærð eldisins sé mælt í leyfilegum lífmassa og skuli hann ekki vera meiri en 5.300 tonn á hverjum tíma. Í rekstrarleyfinu sé einungis kveðið á um stærð fiskeldisstöðvarinnar í leyfilegum lífmassa þrátt fyrir að tilkynning um fyrirhugaða framleiðsluaukningu og umsókn rekstrarleyfisins hafi bæði tilgreint framleiðslumagn og lífmassa, en leyfilegur lífmassi leyfisins sé í samræmi við niðurstöðu Skipulagsstofnunar frá 6. mars 2014.

Ályktun kærenda um 15.900 tonna heildarlífmassa á þremur árum sé sett fram með villandi hætti, enda ekki hægt að leggja saman hámarks lífmassa fyrir þrjú ár. Fyrir liggi að heildarlífmassi muni aldrei fara yfir 5.300 tonn. Við upphaf útsetningar á seiðum sé hann um 240 tonn og nái hámarki á sama tíma og slátrun hefjist, en þá nái hann 5.274 tonnum. Lífmassinn verði þannig innan þeirra marka sem gengið hafi verið út frá í tilkynningu leyfishafa til Skipulagsstofnunar.

Sá munur sé á framlagðri framleiðsluáætlun til Skipulagsstofnunar og þeirri sem lögð hafi verið fram til Matvælastofnunar að í stað þess að slátrun hefjist 18 mánuðum eftir að seiði séu sett í sjó og að slátrað verði næstu 12 mánuði eftir það, þá hefjist slátrun 16 mánuðum eftir útsetningu og ljúki 6 mánuðum síðar. Síðan sé svæðið hvílt í a.m.k. 90 daga samkvæmt ákvæðum í reglugerð og þá hefjist ferillinn að nýju. Eftir sem áður sé mesta framleiðsla hvers árs nokkurn veginn sú sama og ársframleiðslan að meðaltali innan við 4.000 tonn á ári í báðum tilvikum. Að framangreindu virtu telji stofnunin að framkvæmdin samkvæmt rekstrarleyfinu sé í samræmi við tilkynnta framkvæmd til Skipulagsstofnunar.

Líkt og rakið hafi verið hafi Skipulagsstofnun tekið þá ákvörðun 6. mars 2014 að framkvæmdin væri ekki matsskyld og hafi sú ákvörðun verið staðfest af úrskurðarnefndinni í máli nr. 22/2014 með úrskurði kveðnum upp 14. júlí 2015. Málsmeðferðin hafi verið í samræmi við lög nr. 106/2000. Þar sem mat á umhverfisáhrifum hafi ekki farið fram sé hvorki skylda til að rannsaka og bera saman valkosti né að láta meðferð og afgreiðslu umsóknarinnar fara eftir 4. gr. a. laga nr. 71/2008.

Í gögnum málsins komi fram lýsingar á aðgerðum leyfishafa til að draga úr hættu á sjúkdómum, s.s. með kynslóðaskiptu eldi, samstarfi við önnur eldisfyrirtæki um útsetningu og framkvæmd eldisins, bólusetningu þar sem það eigi við, að halda þéttleika eldisins undir 10 kg fyrir hvern rúmmetra, viðhafa fjarlægð milli kvía til að tryggja súrefnisstreymi og minnka ofauðgun undir þeim og hanna verkferla þannig að hætta verði lágmörkuð á að smit berist milli eldissvæða. Jafnframt verði lögð áhersla á velferð enda veiki stress og súrefnisskortur mótstöðuafl eldisfisks. Þá segi í gögnunum að laxalús geti smitast frá villtum laxi í sjó og frá öðrum eldisstöðvum, en að regnbogasilungur virðist minna móttækilegur fyrir slíku smiti og sé lúsin minna vandamál hjá þeirri tegund en laxi. Fylgst verði náið með lús til að meta mögulega hættu á að hún nái sér á strik.

Í 9. gr. laga nr. 71/2008 segi að við meðferð umsóknar um rekstrarleyfi til fiskeldis skuli Matvælastofnun leggja mat á sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti sem kunni að fylgja starfsemi fiskeldisstöðvar. Skuli stofnunin hafna umsókn ef þetta mat bendi til þess að fyrirhugað eldi feli í sér umtalsverða hættu á útbreiðslu sjúkdóma eða hafi umtalsverð óæskileg áhrif á vistkerfi, sbr. 9. mgr. 10. gr. laganna. Matvælastofnun hafi fjallað um þetta álitaefni í greinargerð sinni með rekstrarleyfinu. Þar komi fram að náttúrulegar aðstæður á fyrirhuguðu eldissvæði, sú eldistegund sem notast verði við og þær eldisaðferðir sem notaðar verði gefi ekki tilefni til neikvæðra vistfræði- eða erfðafræðiáhrifa. Rekstrarleyfi geri ráð fyrir kynslóðaskiptu eldi þar sem ein kynslóð sé alin upp á svæðinu og svæðið síðan hvílt á milli.

Gera þurfi skýran greinarmun á áhrifum sjúkdómasmits á villta laxfiskastofna eftir eðli sjúkdómsvalda. Það geti reynst villandi að tengja saman áhættu af völdum örvera annars vegar, s.s. veira og baktería, og sníkjudýra hins vegar, s.s. laxalúsar. Þá sé einnig skýr munur á því hvort fjallað sé um dulið smit eða klínískan sjúkdóm. Reynslan hafi sýnt að smit af völdum baktería eða veira hvorki skaði né ógni villtum laxfiskastofnum. Ekki sé óalgengt að dulið og náttúrulegt smit örvera sé til staðar í villtum stofnum án þess að sjúkdóms verði nokkurn tíma vart með klínískum einkennum. Þetta eigi sérstaklega við um sjúkdóma af völdum veira. Þekktir veirusjúkdómar sem geti komið upp við eldisaðstæður í regnbogasilungi og þorski, á borð við blóðþorra (ISA), brisdrep (IPN), brisveiki (PD), taugadrep (VNN) og veirublæði (VHS), hafi ekki sést í klínískri mynd í náttúrulegu umhverfi, jafnvel þó vitað sé að veirusmit leynist í hjörðinni. Það sama sé hægt að segja um nýrnaveiki af völdum bakteríunnar Renibacterium salmoninarum, en klínísk nýrnaveiki og afföll hafi ekki sést við náttúruleg skilyrði.

Í fáeinum tilvikum hafi bakteríusýkingar komið upp og valdið tímabundnum búsifjum í ám. Megi vísa til kýlaveikinnar sem komið hafi upp í Elliðaánum síðla sumars 1995. Þess megi geta að kýlaveiki af völdum Aeromonas salmonicida hafi aldrei komið upp í íslensku fiskeldi og á sínum tíma hafi þótt ljóst að smit í Elliðaárnar hafi borist með villtum laxi frá fæðustöðvum í hafi. Slíkir viðburðir séu einnig þekktir erlendis, en þessi tilfelli eigi það sameiginlegt að þau séu tímabundin og afturkræf. Áhætta af dreifingu mögulegra sjúkdómsvalda, annarra en laxalúsar, úr eldisfiski í villtan fisks sé hverfandi lítil. Eðli málsins samkvæmt sé það fyrst og fremst eldisfiskurinn sjálfur sem sé í mestri hættu, ekki ólíkt og í öðrum hjarðbúskap þar sem einstaklingum sé haldið á afmörkuðu svæði.

Áhrif laxalúsasmita á villta laxfiska séu að öllu jöfnu ekki mikil. Helst sé hætta á neikvæðum áhrifum á heilbrigði og velferð villtra laxfiska þegar seiði gangi í sjó að vori, en verulega dragi úr áhrifum með aukinni fjarlægð laxeldiskvía frá útgöngustöðvum seiða. Miðað við staðsetningar á hinu kærða eldi sé hætta á lúsasmiti í villta stofna hverfandi.

Búnaður sem notaður verði við eldið verði samkvæmt staðlinum NS 9415:2009. Með notkun slíks búnaðar sé tryggt að hann standist ströngustu staðla sem gerðir séu fyrir fiskeldismannvirki í sjó, en það samræmist markmiðum laga um fiskeldi með því að koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýti slíka stofna. Einnig beri að nefna að leyfishafi muni notast við hrygnustofn, en það séu hrygnur sem geti myndað hrogn en séu kynbættar á þann hátt að kynþroski sé síðbúinn. Ítrekað sé að regnbogasilungur hafi ekki náð að fjölga sér hér á landi enda ekki til náttúrulegur stofn á Íslandi. Engin hætta sé á erfðablöndun vegna stroks auk þess sem eldissvæði uppfylli ákvæði reglugerðar um nálægð eldis frá laxveiðiám.

Þrátt fyrir að fiskeldi geti haft í för með sér ákveðna áhættu hafi verið tekin sú pólitíska ákvörðun að leyfa fiskeldi í sjó hérlendis. Jafnframt hafi í löggjöf verið tekið tillit til sjónarmiða til að takmarka þá áhættu sem kunni að stafa af fiskeldi. Sett hafi verið lög um fiskeldi en markmið þeirra sé að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu, stuðla að ábyrgu fiskeldi og tryggja verndun villtra nytjastofna. Við framkvæmd þeirra skuli leitast við að tryggja gæði framleiðslunnar, koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýti slíka stofna. Til að ná markmiðum löggjafarinnar skuli tryggt að eldisbúnaður og framkvæmd við sjókvíaeldi standist ströngustu staðla sem gerðir séu fyrir fiskeldismannvirki í sjó. Þá sé í lögunum kveðið á um leyfisskyldu, eftirlit og úrræði til að bregðast við frávikum við rekstrarleyfi og ákvæði laga og reglugerða. Jafnframt sé kveðið á um umhverfissjóð en hann hafi það markmið að lágmarka umhverfisáhrif sjókvíaeldis. Í sjóðinn greiði rekstrarleyfishafar og sé honum ætlað að greiða kostnað við rannsóknir, vöktun og önnur verkefni sem stjórn ákveði. Í 2. mgr. 1. gr. laganna sé sérstaklega kveðið á um að við framkvæmd laganna skuli þess ávallt gætt að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu. Þá hafi stjórnvöld á grundvelli áhættu af fiskeldi friðað tiltekin svæði sem séu í nágrenni mikilvægra svæða til að vernda villta stofna laxfiska, sjá auglýsingu nr. 460/2004. Vestfirðir, þ.m.t. Ísafjarðardjúp, og Austurland falli utan þessara friðunarsvæða samkvæmt auglýsingunni.

Stofnunin telji vísindalega þekkingu ekki skorta um áhrif framkvæmdarinnar. Ekki hafi því verið fyrir hendi ástæður fyrir synjun á útgáfu leyfisins eða sjónarmið um að umhverfisáhrif framkvæmdarinnar séu alvarleg eða óafturkræf. Þá ítreki stofnunin að útgáfa rekstrarleyfisins stefni villtum fiskstofnum og sjálfbærri nýtingu þeirra ekki í hættu.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi telur kærendur ekki eiga lögvarða hagsmuni að kærumálinu og beri að vísa því frá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Taki leyfishafi undir sjónarmið Matvælastofnunar varðandi aðild Náttúruverndarsamtaka Íslands og náttúruverndarfélagsins Laxinn lifi, en bendi einnig á að í máli nr. 8/2018 hjá úrskurðarnefndinni hafi náttúruverndarsamtök ekki verið talin eiga kæruaðild í máli sem hafi varðað útgáfu rekstrarleyfis vegna framkvæmdar sem ekki var háð mati á umhverfisáhrifum. Jafnframt sé krafa um frávísun vegna aðildar Veiðifélags Laxár á Ásum og eigenda Haffjarðarár byggð á sömu sjónarmiðum og Matvælastofnun geri en ennfremur sé vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 1/2020 þar sem staðfest hafi verið að veiðifélög ættu ekki lögvarða hagsmuni vegna stjórnvaldsákvörðunar sambærilegri hinni kærðu ákvörðun. Segi í dóminum að hagsmunir tengdir nýtingu laxveiðihlunninda tilheyri ekki veiðifélögum sem mönnum sé skylt að hafa með sér á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði heldur sé rétturinn í höndum félagsmanna þeirra þar sem eignarlandi fylgi veiðiréttur í vatni á eða fyrir því landi, enda sé ekki mælt fyrir um aðra skipan í lögum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Með vísan til dómsins eigi eigandi að hluta jarðar innst í Ísafjarðardjúpi ekki heldur lögvarða hagsmuni í málinu. Réttur til aðildar vegna hagsmuna tengdum nýtingu laxveiðihlunninda sé í höndum félagsmanna þar sem veiðiréttur lax- og silungsveiði fylgi eignarlandi, sbr. 1. mgr. 37. gr. laga um lax- og silungsveiði. Einsýnt sé að rétturinn sé bundinn við þá fasteign sem sé eigandi lands að vatnsfalli en ekki einstaka minnihluta eiganda fasteignar. Í kæru sé gerð grein fyrir því að eigandi að hluta jarðar innst í Ísafjarðardjúpi sé veiðirétthafi sem einn af sex sameigendum jarðarinnar Rauðumýrar í Strandabyggð. Því sé hann ekki félagsmaður í skilningi nefndrar 1. mgr. 37. gr. laganna og eigi þar af leiðandi ekki lögvarða hagsmuni skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Í tilkynningu leyfishafa til Skipulagsstofnunar, dags. 20. desember 2013, komi fram fyrirhuguð áform um stækkun eldisins í 4.000 tonna ársframleiðslu á regnbogasilungi, eða sem nemi 5.300 tonna hámarkslífmassa. Það sama komi fram í starfsleyfinu sem gefið hafi verið út 1. apríl 2015 og því sé ekki um „allt aðra og nýja framkvæmd“ að ræða. Gerð hafi verið breyting á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi með lögum nr. 101/2019 þar sem lífmassi hafi verið skilgreindur, en samkvæmt skilgreiningunni sé lífmassi margfeldi af fjölda og meðalþyngd eldisdýra á tilteknu eldissvæði í sjó eða landeldi, sbr. 22. tl. 1. mgr. 3. gr. laga um fiskeldi. Í kjölfar þess sé almennt ekki lengur fjallað um heildarframleiðslu á slátruðum fiski, eins og byggt sé á í ákvörðun Skipulagsstofnunar, en þess í stað sé miðað við hámarkslífmassa.

Skylda til að rannsaka og bera saman valkosti eigi við í þeim tilvikum þegar framkvæmd sé háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvæðið sé hluti af umfjöllun um frummatsskýrslu og eigi því ekki við í þessu máli. Röksemdir kærenda þar að lútandi séu haldlausar.

Hinn 20. júní 2019 hafi lög nr. 101/2019 um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi verið samþykkt á Alþingi, en lögin hafi tekið gildi 19. júlí s.á. Breytingalögin hafi m.a. falið í sér breytta tilhögun við útgáfu rekstrarleyfa sjókvíaeldis laxfiska og að tillögur Hafrannsóknastofnunar um áhættumat erfðablöndunar, ásamt útgefnu burðarþoli svæða, skuli vera bindandi við ákvörðun um leyfilegt magn á hverjum stað. Sé þannig horfið frá eldra fyrirkomulagi við veitingu rekstrarleyfa en þess í stað tekið upp kerfi sem geri ráð fyrir að eldissvæðum sé úthlutað eftir opinbera auglýsingu og á grundvelli hagstæðasta tilboðs. Sé málsmeðferð við veitingu rekstrarleyfa því mismunandi eftir því hvort hún fylgi nýju lögunum eða þeim eldri. Í bráðabirgðaákvæði II. breytingalaganna sé að finna lagaskilareglu. Í ákvæðinu komi fram að umsóknir, sem ekki hafi hlotið málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum eða frummatsskýrslu hafi ekki verið skilað fyrir gildistöku ákvæðisins til Skipulagsstofnunar, falli niður og sé þá viðkomandi eldissvæðum úthlutað á grundvelli útboðs, sbr. 4. gr. a. laga um fiskeldi. Í þessu máli hafi málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 lokið 6. mars 2014, en sú ákvörðun hafi verið staðfest með úrskurði nefndarinnar 14. júlí 2015 í máli nr. 22/2014. Tilvísun kærenda til þess að frummatsskýrslu hafi ekki verið skilað fyrir gildistöku bráðabirgðaákvæðis hafi því enga þýðingu, enda aðeins þörf á að skila frummatsskýrslu þegar framkvæmdaraðila beri að vinna skýrslu vegna mats á umhverfisáhrifum sem Skipulagsstofnun auglýsi til kynningar.

Leyfishafi vísi til sömu sjónarmiða og Matvælastofnun varðandi málsrök kærenda um lúsafár, sjúkdómasmit og strokufiska. Vegna fullyrðinga kærenda um strok fiska sé bent á að fá dæmi séu um að eldisfiskur veiðist í íslenskum ám. Á síðustu þremur árum hafi 15 laxfiskar með uppruna úr fiskeldi í sjó hjá tilteknu fiskeldisfyrirtæki á Vestfjörðum verið greindir í vöktun Hafrannsóknastofnunar. Sníkjudýr séu vöktuð í eldiskvíum með áherslu á bæði laxalús og fiskilús. Þegar hitastig leyfi séu eldisfiskar athugaðir í hverri viku samkvæmt reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi og niðurstöður sendar til Matvælastofnunar ásamt því að vera aðgengilegar á heimasíðu leyfishafa. Einnig séu hrognkelsi nýtt í kvíum en þau éti lýs af eldisfiskum og hafi nýst vel sem mótvægisaðgerð gegn lúsasmiti. Innan raða leyfishafa sé mikil þekking á eldi og velferðarmálum laxa og regnbogasilungs í vestfirskum sjó. Hafi sú reynsla sýnt að lúsasmit á regnbogasilungi hafi reynst mun minni en á laxi. Sú reynsla sé staðfest með gögnum um talningu lúsa á eldisfiskum á heimasíðu Matvælastofnunar.

Tekið sé undir það sjónarmið kærenda að við meðferð umsókna um leyfi til fiskeldis beri að taka mið af grundvallarreglum laga nr. 71/2008, þ. á m. að gæta skuli þess að sem minnst röskun verði á vistkerfum villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Í raun sýni málsmeðferð rekstrarleyfisins að vandað hafi verið til verka og að markmið laganna hafi verið uppfyllt.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að Matvælastofnun hafi gefið út hið kærða rekstrarleyfi sem falli undir 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum án þess að gæta fyrirmæla 13. gr. sömu laga og þar með brotið með athafnaleysi sínu gegn þátttökurétti almennings sem þar sé tryggður. Hin leyfða framkvæmd sé önnur en sú sem tilkynnt hafi verið til Skipulagsstofnunar 13. desember 2013 og matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar 6. mars 2014 hafi varðað. Kæran falli skýrlega undir kæruheimild þá sem mælt sé fyrir um í d-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, eins og það ákvæði beri að túlka með hliðsjón af ákvæðum tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2011/92/ESB frá 13. desember 2011 og rökstuddu áliti Eftirlitsstofnunar EFTA frá 4. maí 2016. Uppfylli Náttúruverndarsamtök Íslands og náttúruverndarfélagið Laxinn lifi því skilyrði 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, enda lúti kæra þeirra að því að brotið hafi verið gegn þátttökurétti almennings með fyrrgreindu athafnaleysi. Sama eigi við varðandi kæruaðild eigenda Haffjarðarár, Veiðifélags Laxár á Ásum og eiganda hluta veiðiréttar í Hvannadalsá, Langadalsá og Þverá. Vísist einnig til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar frá 27. september 2018 í máli nr. 5/2018 varðandi aðild þeirra á grundvelli lögvarinna hagsmuna.

Í tilkynningu leyfishafa til Skipulagsstofnunar hafi verið skýrlega tekið fram að ráðgerð heildarframleiðsla yfir þriggja ára tímabil yrði 6.700 tonn. Þá hafi verið lagt til grundvallar að fyrirhugað eldissvæði skyldi hvílt í a.m.k. 6 mánuði milli kynslóða. Engar takmarkanir af þessum toga sé að finna í hinu kærða leyfi. Þvert á móti sé leyfishafa þar heimilaður rekstur fiskeldisstöðvar með allt að 5.300 tonna lífmassa á hverjum tíma án ofangreindra takmarkana í 16 ár. Þá sé út frá því gengið í leyfinu að um hvíldartíma fari samkvæmt ákvæðum reglugerðar þar sem einungis sé gert ráð fyrir 90 daga lágmarkshvíldartíma. Áherslu beri að leggja á í þessu sambandi að tilgreindur 6 mánaða lágmarkshvíldartími hafi verið meðal forsenda ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar og sérstaklega vísað til hans sem mótvægisaðgerðar sem væri til þess fallin að draga úr umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Enginn vafi sé þannig um að hið útgefna leyfi víki verulega frá þeim forsendum sem stofnunin hafi lagt til grundvallar mati sínu.

Framkvæmdaraðili verði að bera hallann af því ef lýsing hans á framkvæmd, sem lögð hafi verið til grundvallar þeim farvegi sem umsókn hans um framkvæmdaleyfi hafi verið lögð í af hálfu stjórnvalda, reynist síðar ófullnægjandi. Vafa um það, hvort umsókn um leyfi til framkvæmda sem kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér rúmist innan lýsingar sem lögð hafi verið til grundvallar ákvörðun um matsskyldu, verði jafnframt að skýra í ljósi varúðarreglu 9. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Hvorki náttúran né almenningur eigi að bera hallann af slíkum vafa. Mat á umhverfisáhrifum feli ekki í sér bann við framkvæmd heldur aðeins áskilnað um að umhverfisáhrif framkvæmdar skuli könnuð með viðhlítandi hætti áður en hún hefjist. Rekstrarleyfið hafi því verið gefið út án þess að Matvælastofnun hafi sinnt athafnaskyldu sinni samkvæmt 13. gr. laga nr. 106/2000 um að tryggja að fyrir lægi álit Skipulagsstofnunar eða ákvörðun hennar um matsskyldu í samræmi við þá framkvæmd sem leyfið taki til.

Framangreint brot gegn ákvæðum laga nr. 106/2000 hafi einnig í för með sér að hið útgefna leyfi sé reist á röngum lagagrundvelli samkvæmt lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. ákvæði II. til bráðabirgða við þau lög. Þar með talið án þess að gætt væri að ákvæði 4. gr. a. og leyfið gefið út án þess að lagt hafi verið mat á það af hálfu Matvælastofnunar hvernig framkvæmdin horfi við efnisákvæðum fiskeldislaga, þ. á m. með tilliti til smithættu og annarra áhrifa á villta laxfiskastofna, annað hvort á grundvelli neikvæðrar matsskylduákvörðunar Skipulags­stofnunar um þá framkvæmd eða á grundvelli álits stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Málsmeðferð Matvælastofnunar hafi að þessu leyti einnig verið andstæð 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt umsögn Matvælastofnunar eigi ákvæði 4. gr. a. laga um fiskeldi ekki við í málinu þar sem matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar hafi verið tekin 6. mars 2014 fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019. Hins vegar hafi verið byggt á því í umsögn Matvælastofnunar að 6.700 tonna hámarksframleiðsla yfir þrjú ár, sem lögð hafi verið til grundvallar sömu ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, eigi ekki við um útgáfu rekstrarleyfisins vegna þeirra breytinga sem gerðar hafi verið á 10. gr. laga um fiskeldi með nefndum breytingalögum. Matvælastofnun telji þannig að breytingar sem gerðar hafi verið á lögum um fiskeldi eigi bæði við og ekki við um meðferð og afgreiðslu hinnar kærðu ákvörðunar. Ákvörðunin sé að þessu leyti reist á þverstæðu og þar með röngum lagagrundvelli.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 4. september 2020 að gefa út rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á regnbogasilungi með 5.300 tonna hámarkslífmassa við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi. Eins og fram kemur í kæru eru kærendur annars vegar náttúruverndarsamtök og hins vegar Veiðifélag Laxár á Ásum auk þeirra sem telja til veiðiréttar, ýmist í heild eða að hluta, í Hvannadalsá, Langadalsá og Þverá í innanverðu Ísafjarðardjúpi og í Haffjarðará í Hnappadal.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hags­muna að gæta að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, m.a. þegar um er að ræða ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr., og athafnir eða athafnaleysi stjórnvalda sem lúta að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. d-lið nefndrar málsgreinar.

Svo sem rakið var í málavöxtum komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu 6. mars 2014 að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar, en kröfu um ógildingu hennar var hafnað með úrskurði kveðnum upp 14. júlí 2015 í kærumáli nr. 22/2014. Hefur þeirri niðurstöðu ekki verið hnekkt af dómstólum. Hið kærða rekstrarleyfi tekur mið af 5.300 tonna hámarkslífmassa en matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar fjallar um 4.000 tonna ársframleiðslu. Í tilkynningu leyfishafa til stofnunarinnar vegna fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar kom hins vegar fram að hámarkslífmassi yrði 5.300 tonn. Verður að telja ljóst að um sömu framkvæmd sé að ræða og í ljósi þess að fyrir lá ákvörðun um að hún væri ekki matsskyld verður ekki séð að Matvælastofnun hafi brotið gegn 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum með því að gefa út umdeilt leyfi, enda var almenningi kynnt matsskylduákvörðunin. Eru því hvorki uppfyllt skilyrði b- né d-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og verður náttúruverndarsamtökunum ekki játuð kæruaðild að málinu á grundvelli þeirra.

Um veiðifélög gilda ákvæði VI. kafla laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði og er mönnum skylt að hafa með sér félagsskap um skipulag veiði í hverju fiskihverfi í því skyni að markmiðum laganna skv. 1. gr. verði náð, sbr. 1. mgr. 37. gr. laganna, en þau markmið eru m.a. að kveða á um skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra. Verður að teknu tilliti til þessa við það að miða að veiðifélög geti átt aðild að kærumálum, svo fremi sem skilyrði kæruaðildar eru að öðru leyti uppfyllt. Við mat á því hvort Veiðifélag Laxár á Ásum og veiðiréttarhafar uppfylli skilyrði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um lögvarða hagsmuni verður að meta hagsmuni og tengsl þeirra kærenda við úrlausn málsins, þ.e. hvort þeir eigi verulegra og sérstakra hagsmuna að gæta. Almennt verður að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni, nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir hagsmuni þeirra að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu. Telja framangreindir kærendur sig eiga mikilla hagsmuna að gæta af því að ekki verði stefnt í hættu lífríki viðkomandi veiðiáa sem og hinum villtu lax- og silungsstofnum þeirra, m.a. með lúsafári, sjúkdómasmiti og mengun frá erlendum og framandi regnbogasilungi auk þess sem stórfelld saur- og fóðurleifamengun verði í nágrenni eldiskvíanna. Laxá á Ásum er laxveiðiá í Austur-Húnavatnssýslu sem rennur í Húnavatn og síðan um Húnaós í Húnaflóa. Haffjarðará er í Hnappadal á Snæfellsnesi og rennur laxveiðiáin til sjávar á sunnanverðu nesinu. Sjókvíaeldið sem hið kærða starfsleyfi heimilar er við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi. Er með leyfinu heimilað eldi á regnbogasilungi en sá stofn hefur ekki náð að tímgast hér á landi og veldur því ekki áhættu á erfðablöndun. Með hliðsjón af því og vegna fjarlægðar ánna frá umræddu eldi verða veiðifélag og eigendur umræddra áa ekki taldir hafa hagsmuna að gæta umfram þá hagsmuni sem almenna má telja. Þar sem á þykir skorta að greindir kærendur eigi þá lögvörðu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun sem gerðir eru að skilyrði fyrir kæruaðild í fyrrgreindri 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 verður kröfum þeirra vísað frá úrskurðarnefndinni. Aðrar ár þær sem um ræðir eru í innanverðu Ísafjarðardjúpi og verður að játa þeim kæranda sem þar á veiðirétt kæruaðild vegna nándar við fyrirhugað eldi, en samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands er hann einn eigenda Rauðumýrar og eru hlunnindi í Langadalsá einn matshluti þeirrar fasteignar.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi er markmið laganna að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu, stuðla að ábyrgu fiskeldi og tryggja verndun villtra nytjastofna. Skal í því skyni leitast við að tryggja gæði framleiðslunnar, koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnun og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýta slíka stofna. Taka lögin tillit til þeirrar hættu er stafað getur af erfðablöndun og slysasleppingum og eru í því skyni settar reglur til að ekki verði röskun á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra verði ekki stefnt í hættu, sbr. t.d. 6. gr. laganna um staðbundið bann við starfsemi, 13. gr. um veiðar fisks sem sleppur og bótareglur 2. og 3. mgr. 18. gr. laganna. Að því virtu hefur löggjafinn beinlínis gert ráð fyrir að umrædd starfsemi geti haft áhrif á umhverfi sitt, en allt að einu gert ráð fyrir því að hún sé heimiluð, að teknu tilliti til þeirra takmarkana og skilyrða sem lög og reglugerðir áskilja.

Kærandi hefur m.a. vísað til þess að eldisfiskur sleppi ávallt úr sjókvíum og að strokufiskur geti borið með sér laxalús og sjúkdómasmit í villta laxfiskastofna. Í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar vegna umþrættrar framkvæmdar var sem fyrr segir komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin væri ekki líkleg til að valda verulegum og óafturkræfum áhrifum á umhverfið. Kemur þar jafnframt fram um fisksjúkdóma að ætla megi að aukinn lífmassi á svæðinu muni auka líkur á því að sjúkdómar valdi tjóni. Gripið verði til tilgreindra aðgerða til að draga úr hættu á að sjúkdómar valdi áföllum eða berist út í umhverfið, t.d. að hver kynslóð verði alin aðskilin í sérhverjum firði, að samstarf verði við önnur eldisfyrirtæki í sama firði um hvíldartíma og framkvæmd eldis og að fylgt verði ráðleggingum yfirdýralæknis fisksjúkdóma um bólusetningu seiða. Þá kemur fram að regnbogasilungur virðist minna móttækilegur fyrir smiti á laxalús og almennt sé vandamálið minna hjá þeirri tegund en laxi. Um áhrif á laxfisk segir að regnbogasilungur geti ekki lifað og fjölgað sér í íslenskri náttúru. Ekki þekkist að regnbogasilungur hafi myndað náttúrulegan stofn þrátt fyrir að eldi á þessari tegund hafi verið stundað hér á landi í meira en hálfa öld. Í greinargerð Matvælastofnunar með hinu kærða rekstrarleyfi er síðan vísað til þess að við útgáfu leyfisins noti stofnunin burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar sem takmarki lífmassa í fiskeldi fyrir tiltekin svæði vegna lífræns álags. Að teknu tilliti þess sem að framan er rakið verður ekki talið að útgáfa hins kærða rekstrarleyfis hafi brotið í bága við fyrrgreint markmið laga nr. 71/2008.

Í tilkynningu leyfishafa 20. desember 2013 til Skipulagsstofnunar um fyrirhugaða framleiðsluaukningu kemur fram að ráðgert sé að hvíla eldissvæðið í a.m.k. 6 mánuði að lokinni slátrun. Þá er vísað til þess í greinargerð tilkynningarinnar að almennt sé talið að þriggja mánaða hvíldartími sé nægur til að tryggja að lúsasmit berist ekki milli kynslóða en eftir því sem hitastigið sé lægra og þroskunarhraði lúsarinnar hægari þurfi hvíldartími að vera lengri. Hvíld svæða sé einnig mikilvæg til að botndýralíf undir eldiskvíum verði ekki fyrir langvarandi röskun og til að tryggja endurnýjun á botndýrafánu. Í niðurstöðu matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar er bent á að fyrirhugað 4.000 tonna eldi sé nálægt 10% af áætluðu heildarburðarþoli Ísafjarðardjúps á einungis einu eldissvæði, sem hljóti að auka staðbundið álag. Því megi búast við uppsöfnun lífrænna leifa og þar með staðbundnum neikvæðum áhrifum á botndýralíf á eldissvæðinu. Með fyrirhugaðri hvíld svæðisins, sem lýst sé í gögnum framkvæmdaraðila, megi draga úr neikvæðum áhrifum á botndýralíf og auka líkur á afturkræfni áhrifanna.

Leyfihafi sótti um hið kærða rekstrarleyfi 1. september 2016 en í umsókninni er hvíldartími ekki tilgreindur nákvæmlega. Í janúar 2020 sendi leyfishafi Matvælastofnun framleiðsluáætlun til fimm ára og kemur þar fram að gert verði ráð fyrir einu eldissvæði með að lágmarki þriggja mánaða hvíldartíma. Er greint frá því að á umsóknartíma hafi þekkingar verið aflað um umhverfisáhrif á eldissvæðum og sé tekið mið af því, straumum og botnssvæði verði að teljast ólíklegt að þörf sé á lengri hvíldartíma en þeim sem getið sé á um í lögum. Í greinargerð er fylgdi hinu kærða rekstraleyfi kemur fram að við fyrirhugaða framkvæmd sé gert ráð fyrir að eldissvæðið verði hvílt samkvæmt ákvæðum reglugerðar um fiskeldi. Samkvæmt 46. gr. reglugerðar nr. 540/2020 skal sjókvíaeldissvæði vera hvílt í a.m.k. 90 daga þegar eldi og slátrun hverrar kynslóðar lýkur. Liggur því fyrir að sá lágmarkshvíldartími sem hið kærða rekstrarleyfi mælir fyrir um er ekki í samræmi við þá sex mánaða hvíld sem gert var ráð fyrir í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar. Telja kærendur að með því víki rekstrarleyfið verulega frá þeirri forsendu ákvörðunarinnar.

Til starfrækslu fiskeldisstöðva þarf bæði starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar, sbr. 4. gr. a. laga nr. 71/2008. Málsmeðferð vegna veitingar rekstrarleyfis fer eftir ákvæðum nefndra laga, en meðal markmiða þeirra er sem fyrr segir að gæta að því að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Starfsleyfi er hins vegar gefið út á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, en meðal markmiða þeirra laga er að koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið, sbr. 1. gr. laganna. Þegar kemur að veitingu leyfa fyrir fiskeldi hefur löggjafinn því kveðið á um málefnaleg valdmörk milli nefndra stofnana og eiga þau einnig við þegar veitt eru leyfi í kjölfar matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar. Í títtnefndri matsskylduákvörðun í máli þessu tekur umfjöllun um hvíld eldissvæðisins fyrst og fremst mið af áhrifum á botndýralíf. Í starfsleyfi leyfishafa, sem Umhverfisstofnun gaf út 1. apríl 2015, er hvíldartími eldissvæðisins þó ekki tilgreindur. Telja verður að full ástæða hafi verið til þess með hliðsjón af þeirri forsendu sem lá til grundvallar matsskylduákvörðunar, þ.e. að með þeirri hvíld sem lýst var í tilkynningu leyfishafa mætti draga úr neikvæðum áhrifum á botndýralíf, en lögmæti nefnds starfsleyfis er ekki til umfjöllunar í máli þessu. Fyrir liggur að í júní 2020 sendi leyfishafi Umhverfisstofnun drög að vöktunaráætlun í samræmi við skilyrði þess efnis í gildandi starfsleyfi. Í umræddu starfsleyfisskilyrði segir að vakta skuli dreifingu á losun mengunarefna til viðtaka og vistfræðilegar afleiðingar hennar, svo og að meta skuli umhverfisástand sjávarbotns og breytingar af völdum eldisins. Í drögum leyfishafa að vöktunaráætlun kemur fram að hvíldartími verði að minnsta kosti 6 mánuðir en að mögulega verði hægt að víkja frá því heimili ástand botns það samkvæmt niðurstöðum mælinga og að höfðu samráði við Umhverfisstofnun og Matvælastofnun. Samkvæmt upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur aflað frá Umhverfisstofnun mun endanleg vöktunaráætlun ekki verða samþykkt fyrr en leyfishafi tilkynnir að hann sé að hefja rekstur. Með hliðsjón af valdmörkum umræddra stofnana og að teknu tilliti til þess að vöktunaráætlun hefur ekki verið samþykkt verður, eins og atvikum í máli þessu er sérstaklega háttað, ekki talið að misræmi í hvíldartíma hins kærða rekstrarleyfis og matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar varði ógildingu leyfisins.

Svo sem fyrr greinir verður ekki fallist á með kæranda að kært rekstrarleyfi varði allt aðra framkvæmd en fjallað hafi verið um í þeirri ákvörðun Skipulagsstofnunar 6. mars 2014 að framleiðsluaukningin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Fyrir liggur að málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 lauk með greindri ákvörðun Skipulagsstofnunar auk þess sem kröfu um ógildingu hennar var hafnað með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 22/2014. Verður því ekki talið að nauðsynlegt hafi verið að rannsaka og bera saman aðra valkosti á grundvelli 3. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000, enda á það ákvæði einungis við þegar framkvæmd er háð mati á umhverfisáhrifum. Að sama skapi verður heldur ekki talið að meðferð og afgreiðsla umsóknar rekstrarleyfisins hafi átt að fara eftir nýjum ákvæðum laga nr. 71/2008 sem tóku gildi 18. júlí 2019, sbr. breytingalög nr. 101/2019. Kveður enda bráðabirgðaákvæði II. á um að meðferð og afgreiðsla umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafa verið metin til burðarþols fari eftir eldri ákvæðum laganna í þeim tilvikum þegar málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 160/2000 er lokið fyrir gildistöku breytingalaganna, rétt eins og í þessu tilviki. Skírskotun ákvæðisins tekur samkvæmt orðanna hljóðan einungis til meðferðar og afgreiðslu umsóknar, en að öðru leyti fer um rekstrarleyfi eftir gildandi ákvæðum laganna eins og lagaskilareglur gera ráð fyrir. Fær sú niðurstaða einnig stoð í lögskýringargögnum að baki áðurnefndum breytingalögum.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kröfum Náttúruverndarsamtaka Íslands, náttúruverndarfélagsins Laxinn lifi, Veiðifélags Laxár á Ásum, svo og Akurholts ehf. og Geiteyrar ehf., sem eigenda Haffjarðarár í Hnappadal.

Hafnað er kröfu A um ógildingu ákvörðunar Matvælastofnunar frá 4. september 2020 um veitingu rekstrarleyfis fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á regnbogasilungi með 5.300 tonna hámarkslífmassa við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi.

123/2020 Vaka við Héðinsgötu

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 18. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 123/2020, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um að heimila Vöku hf. að starfa án starfsleyfis að Héðinsgötu 2.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Kleppsvegi 6, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur að heimila Vöku hf. að starfa án starfsleyfis að Héðinsgötu 2. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Með bréfi, dags. 5. janúar 2021, gerði kærandi kröfu um að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Í ljósi þess að starfsleyfi var gefið út 2. febrúar s.á. verður ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda og er málið tekið til endanlegs úrskurðar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 23. desember 2020.

Málavextir: Með umsókn til Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 28. október 2019, sótti Vaka hf. um tímabundið starfsleyfi til loka árs 2021 fyrir bílapartasölu, bifreiða- og vélaverkstæði, hjólbarðaverkstæði og úrvinnslu vegna endurvinnslu bíla að Héðinsgötu 2, Reykjavík. Hinn 4. nóvember 2019 sendi heilbrigðiseftirlitið beiðni um umsögn vegna umsóknarinnar til bæði skipulagsfulltrúa og byggingarfulltrúa Reykjavíkur. Sama dag var birt á heimasíðu heilbrigðiseftirlitsins tilkynning um móttöku umsóknar og auglýsing um tillögu að starfsleyfi fyrir starfsemina að Héðinsgötu 2, sbr. 8. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Auglýsingatími tillögu um starfsleyfi var frá 5. nóvember til 2. desember 2019.

Í upphafi árs 2020 flutti Vaka hf. starfsemi sína að Héðinsgötu 2 og fljótlega eftir það fóru að berast kvartanir frá íbúum í nágrenninu vegna ónæðis og áhyggna um mengun. Umkvörtunarefni þeirra var staðfest í eftirlitsferðum heilbrigðiseftirlitsins, en frá mars til september 2020 fór eftirlitið í sjö slíkar ferðir. Í þeim kom einnig í ljós að starfsemin var umfangsmeiri en sótt var um starfsleyfi fyrir og lýst var í greinargerð með umsókn, auk þess sem starfsemin fór út fyrir lóðarmörk. Með tölvupósti heilbrigðisfulltrúa 28. febrúar 2020 til eins þess sem kvartað hafði var upplýst um að samkvæmt stjórnsýsluvenju væri fyrirtækinu leyft að hefja starfsemi á meðan verið væri að ljúka starfsleyfisumsókn.

Í eftirlitsferð 14. september 2020 gaf starfsmaður eftirlitsins Vöku hf. munnleg tilmæli og ítrekaði einnig fyrri tilmæli sem höfðu verið gefin í fyrri eftirlitsferðum. Var forsvarsmanni fyrirtækisins gerð grein fyrir því að umsókn fyrirtækisins frá október 2019 yrði að óbreyttu lögð fyrir næsta fund umhverfis- og heilbrigðisráðs Reykjavíkur og lagt til að henni yrði synjað. Í sömu eftirlitsferð var jafnframt rætt um að fyrirtækið skilaði inn nýrri umsókn í samræmi við starfsemi og drægi til baka þá sem unnið væri að. Hinn 28. október 2020 barst heilbrigðiseftirlitinu bréf frá fyrirtækinu þar sem fyrri umsókn um starfsleyfi var dregin til baka og samhliða sótt um starfsleyfi að nýju.

Á afgreiðslufundi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur 2. febrúar 2021 var síðari umsókn Vöku hf. um starfsleyfi samþykkt og leyfi gefið út.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að þegar kæra hafi verið send úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi starfsleyfi ekki enn verið gefið út. Ekki sé hægt að hefja starfsleyfisskylda starfsemi á meðan umsókn sé til meðferðar samkvæmt stjórnsýsluvenju.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar: Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er vísað til þess að sótt hafi verið um starfsleyfi til tveggja ára í október 2019 vegna flutninga hinnar umdeildu starfsemi að Héðinsgötu 2, Reykjavík. Hafi húsnæðið verið tekið út af hálfu eftirlitsins, sem hafi talið það uppfylla kröfur um hollustuhætti og mengunarvarnir og samræmast þeirri starfsemi sem kynnt hefði verið fyrir fulltrúum eftirlitsins á þeim tíma. Á auglýsingatíma starfsleyfisumsóknar hafi engar athugasemdir borist eða ábendingar, en óskað hafi verið eftir umsögn frá skipulagsfulltrúa og byggingarfulltrúa. Skipulagsfulltrúi hafi ekki gert neinar athugasemdir, enda ljóst að hvorki aðal- né deiliskipulag setji skorður við léttri iðnaðarstarfsemi á reitnum. Hafi skipulagsfulltrúi látið það í hendur heilbrigðiseftirlitsins að meta hvort starfsemin félli þar undir. Hins vegar hafi komið í ljós að húsnæðið væri skráð sem vörugeymsla og því hafi umsögn byggingarfulltrúa verið neikvæð. Í kjölfar þess hafi verið sótt um byggingarleyfi fyrir breytingu á notkun hússins úr vörugeymslu í bíla- og hjólbarðaverkstæði með geymsluhúsnæði fyrir ökutæki, bílauppboðssal o.fl.

Stjórnsýsluvenja sé venja sem myndast hafi á tilteknu sviði stjórnsýslunnar og kunni að vera svo rótgróin, og eftir atvikum kunn, að hún teljist bindandi fyrir viðkomandi stjórnvöld þar til ný ákvæði í lögum eða reglum víki henni til hliðar. Á þessu sviði hafi orðið til stjórnsýsluvenja. Í þeim tilvikum geti fyrirtæki, sem uppfylli í meginatriðum öll sett skilyrði um útgáfu starfsleyfis haldið áfram rekstri á meðan starfsleyfisumsókn sé í vinnslu, enda liggi fyrir að um sé að ræða starfsemi sem geti fengið starfsleyfi á umræddum stað og að þau skilyrði sem ekki séu þegar uppfyllt sé unnt að uppfylla með góðu móti. Umrædd venja hafi orðið til í ljósi meðalhófs þar sem mjög íþyngjandi sé fyrir fyrirtæki að leggja niður starfsemi sína á meðan starfsleyfisumsókn sé í ferli. Þar sem mjög viðtekin venja hafi verið til staðar árum saman telji heilbrigðiseftirlitið að venja þessi sé bindandi fyrir sig þar sem gæta verði að jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins.

Áréttað sé að þessi venja eigi ekki við um öll fyrirtæki heldur aðeins þau sem séu í rekstri, uppfylli að mestu leyti öll skilyrði fyrir útgáfu á starfsleyfi og þau skilyrði sem ekki séu uppfyllt séu þess eðlis að auðvelt sé að bregðast við þeim og lagfæra.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi byggir aðallega á því ekki sé lagastoð fyrir þeirri ákvörðun að leyfa leyfishafa að starfa án formlegs starfsleyfis. Geri kærandi sérstaka athugasemd við að slíkt bráðabirgðaleyfi, eða undanþága, hafi ítrekað verið veitt munnlega án þess að það hafi verið skjalfest skriflega eða formlega birt í samræmi við góðar stjórnsýsluvenjur.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé óheimilt að hefja atvinnurekstur hafi starfsleyfi ekki verið gefið út. Eina undantekningin á þessu sé í 4. málsl. 1. mgr. 6. gr. laganna þar sem segi að ráðherra sé heimilt að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi. Þá segi í 4. mgr. 7. gr. laganna að útgefandi starfsleyfis skuli innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögur að starfsleyfi hafi runnið út taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfis.

Af því leiði að starfsleyfi þurfi að vera „gefið út“ svo heimilt sé að hefja viðkomandi starfsemi. Með útgáfu hljóti að vera átt við formlega veitingu á skjalfestu starfsleyfi, enda sé með öllu ómögulegt að „gefa út“ munnlega tilkynningu sem komi fram í tveggja manna tali.

Þrátt fyrir að stjórnsýslulög nr. 37/1993 útiloki ekki að stjórnvaldsákvörðun sé tilkynnt munnlega hljóti það þó að heyra til undantekninga. Almenna venjan sé að stjórnvaldsákvörðun sé birt skriflega fyrir þeim sem hún beinist að. Þetta eigi ekki síst við þegar um sé að ræða ákvarðanir um opinber leyfi, sem málsaðili verði að geta framvísað eða haft sýnileg á starfsstöð sinni. Stjórnvaldsákvarðanir sem ekki séu birtar almenningi, þannig að enginn eða fáir viti af þeim, geti ekki heldur haft nema mjög takmarkað fordæmisgildi í stjórnsýslu.

Þá sé meint stjórnsýsluvenja með öllu ósönnuð. Það sé ein af meginreglum réttarfars að sá sem beri fyrir sig venju verði að leiða tilvist og efni hennar í ljós, líkt og endurspeglist í 2. mgr. 44. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Það hafi heilbrigðiseftirlitið ekki gert. Enn fremur geti venja ekki gengið framar settum rétti, síst af öllu þegar hún sé beinlínis í andstöðu við settan rétt eins og hann komi fram í fyrrnefndum ákvæðum laga nr. 7/1998.

Verði litið svo á að hin kærða ákvörðun sé ekki ákvörðun um leyfisveitingu heldur um undanþágu frá kröfu um starfsleyfi byggi kærandi á því að heilbrigðiseftirlitinu skorti vald til að veita slíka undanþágu. Samkvæmt fyrrnefndum ákvæðum laga nr. 7/1998 sé ráðherra einum heimilt að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi.

Viðbótarathugasemdir Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Af hálfu eftirlitsins er áréttað að ákvörðunin sem um ræði hafi verið tekin á grundvelli stjórnsýsluvenju. Hún hafi orðið til svo fyrirtæki, sem uppfylli í meginatriðum öll sett skilyrði um útgáfu starfsleyfis, geti haldið áfram rekstri á meðan starfsleyfisumsókn sé í vinnslu. Enda liggi þá fyrir að um sé að ræða starfsemi sem geti fengið starfsleyfi á umræddum stað og að þau skilyrði sem ekki séu uppfyllt sé unnt að uppfylla með góðu móti. Umrædd venja hafi orðið til í ljósi meðalhófs þar sem mjög íþyngjandi sé fyrir fyrirtæki að leggja niður starfsemi sína á meðan starfsleyfisumsókn sé í ferli. Ákvörðunin hafi því verið ekki tekin formlega og ekki sendar út tilkynningar vegna hennar. Upplýsingar um þetta verklag hafi eingöngu verið sendar í tölvupósti 28. febrúar 2020 til eins þess sem kvartað hafði í kjölfar þess að hann sendi inn erindi um málið.

Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 komi fram að óheimilt sé að hefja atvinnurekstur hafi starfsleyfi ekki verið gefið út eða hann ekki verið skráður hjá Umhverfisstofnun. Vísi eftirlitið til þess að í frumvarpi sem hafi orðið að breytingalögum nr. 66/2017 komi meðal annars fram: „Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að skráningarskylda í stað útgáfu starfsleyfa verði tekin upp í áföngum og ekki er gert ráð fyrir tímamörkum við framkvæmd hennar, þ.e. rekstraraðili þarf einungis að skrá starfsemi sína einu sinni. Eftir að rekstraraðili hefur skráð starfsemi sína getur hann starfað svo framarlega sem hann uppfyllir hlutaðeigandi kröfur sem gilda um starfsemina. Með því að hafa starfsleyfi ótímabundin verður ekki gerður aðstöðumunur á starfsemi hvort hún sé starfsleyfisskyld eða skráningarskyld. Þá mun nýja fyrirkomulagið draga úr álagi á stjórnsýsluna vegna þess að ekki verður lengur þörf á undanþágu frá starfsleyfi á meðan nýtt starfsleyfi er í vinnslu og gildistími eldra starfsleyfis er runninn út. Í nýja fyrirkomulaginu mun starfsleyfi gilda á meðan Umhverfisstofnun er að endurskoða starfsleyfið og endurskoðað starfsleyfi tekur síðan við af eldra starfsleyfi þegar endurskoðun þess er lokið. Með þessu móti þurfa fyrirtæki ekki að eiga á hættu að starfa án starfsleyfis vegna þess að gildistími starfsleyfis hafi runnið út. Eftir sem áður þurfa rekstraraðilar að uppfylla þær kröfur sem til starfseminnar eru gerðar.“

Stefna löggjafans sé þannig að megnið af þeirri starfsemi sem heilbrigðiseftirlitið gefi út starfsleyfi fyrir verði eingöngu skráningarskyld en ekki leyfisskyld. Þá sé stefnt að því að starfsleyfi verði ótímabundin. Þróunin sé því sú að fyrirtæki í fullri starfsemi eigi að geta haldið henni áfram um ókominn tíma, svo lengi sem þau uppfylli þær kröfur sem til starfseminnar séu gerðar. Þessi breyting ýti enn styrkari stoðum undir þá stjórnsýsluvenju sem hafi skapast, þ.e. að ekki sé til þess ætlast að fyrirtæki sem séu í rekstri þurfi að stöðva rekstur sinn á meðan á vinnslu starfsleyfis standi. Sér í lagi þegar um sé að ræða starfsemi sem að nánast öllu leyti uppfylli þau skilyrði sem gerð séu fyrir útgáfu starfsleyfis og að þau skilyrði sem ekki séu uppfyllt séu þess eðlis að þau hvorki skapi umhverfis- né öryggisáhættu og vel sé hægt að bæta úr þeim áður en ákvörðun um starfsleyfi verði tekin. Margar ástæður geti verið fyrir drætti á afgreiðslu umsóknar, t.d. ófrágengin mál hjá byggingarfulltrúa eins og í þessu tilfelli.

Starfsleyfi fyrir Vöku hf. hafi nú verið gefið út, en veiting þess hafi verið samþykkt á afgreiðslufundi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur 2. febrúar 2020 og greinargerð verið birt á heimasíðu þess.

—-

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í máli þessu en hefur ekki nýtt sér það tækifæri.

Niðurstaða: Í þessu máli er deilt um ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um að heimila fyrirtækinu Vöku hf. að stunda starfsleyfisskylda starfsemi á nýrri starfsstöð á meðan starfsleyfisumsókn þess var til meðferðar. Sú ákvörðun var ekki tekin á fundi eftirlitsins, en skjalfest var í tölvupósti 28. febrúar 2020 til eins þeirra sem kvartað hafði yfir starfseminni að slík ákvörðun hefði verið tekin.

Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er vísað til þess að um sé að ræða stjórnsýsluvenju fyrir því að heimila fyrirtækjum, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, að hefja starfsleyfisskylda starfsemi á meðan umsókn um starfsleyfi er enn til meðferðar. Úrskurðarnefndin óskaði eftir frekari upplýsingum um tilvist þeirrar stjórnsýsluvenju, þá sérstaklega m.t.t. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og þeirrar heimildar ráðherra sem þar er að finna, til þess að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi. Í svörum eftirlitsins, sem fram koma í viðbótarathugasemdum þess, er vísað til þess að stefna löggjafans sé sú að megnið af þeirri starfsemi sem heilbrigðiseftirlitið gefi út starfsleyfi fyrir verði eingöngu skráningarskyld en ekki leyfisskyld. Þá sé stefnt að því að starfsleyfi verði ótímabundin og sé því þróunin sú að fyrirtæki sem séu í fullri starfsemi eigi að geta haldið henni áfram um ókominn tíma svo lengi sem þau uppfylli þær kröfur sem til starfseminnar séu gerðar. Um þetta var vísað til frumvarps sem varð að breytingalögum nr. 66/2017 sem breyttu lögum nr. 7/1998. Í svörum heilbrigðiseftirlitsins er ekki að finna frekari upplýsingar um tilvist meintrar stjórnsýsluvenju, svo sem tilvísun til sambærilegra mála sem fengið hafi sömu afgreiðslu, hvort eftirlitið telji um staðbundna venju að ræða, sem eigi einungis við um fyrirtæki sem starfi innan svæðis Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, eða hvort hún eigi við um landið allt. Þá er ekki vikið að því hve lengi venja þessi eigi að hafa verið við lýði.

Um skráningarskyldu þá sem vísað er til í svörum heilbrigðiseftirlitsins segir í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 7/1998 að ráðherra sé heimilt að kveða á um það í reglugerð að atvinnurekstur, sbr. viðauka IV í lögunum, verði háður skráningarskyldu í stað útgáfu starfsleyfis, sbr. 4. og 5. gr. Í 3. mgr. 8. gr. kemur fram að rekstraraðili atvinnurekstrar, sem sé skráningarskyldur samkvæmt 1. mgr., skuli skrá starfsemi sína hjá Umhverfisstofnun áður en hún hefst. Umhverfisstofnun skuli upplýsa heilbrigðisnefndir um skráningar rekstraraðila. Ráðherra hefur ekki samþykkt reglugerð á grundvelli nefndrar 1. mgr. 8. gr. laga nr. 7/1998 og þar af leiðandi hefur Vaka hf. ekki skráð starfsemi sína hjá Umhverfisstofnun í samræmi við 3. mgr. 8. gr. laganna.

Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er skýrt kveðið á um að allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, skuli hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefi út. Í sama ákvæði er að finna þá undanþágu að ráðherra sé heimilt, ef ríkar ástæður mæli með því og að fenginni umsögn Umhverfisstofnunar og eftir atvikum heilbrigðisnefndar, að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi. Slíkrar undanþágu var ekki leitað heldur heimilaði heilbrigðiseftirlitið umrædda mengandi starfsemi á nýrri starfsstöð með vísan til stjórnsýsluvenju. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 7/1998 segir um undanþáguheimild ráðherra að almenn ákvæði hafi verið í reglugerðum um undanþágur og að þær hafi verið með ýmsu móti allt frá því að ráðherra hafi veitt þær að fenginni umsögn Hollustuverndar og heilbrigðisnefndar til þess að vera í höndum heilbrigðisnefnda að höfðu samráði við hlutaðeigandi sveitarfélag og að fengnum meðmælum Hollustuverndar ríkisins. Hafi þær verið bæði tímabundnar og ótímabundnar. Er áréttað í athugasemdunum að hér eftir sé eingöngu gert ráð fyrir tímabundnum undanþágum og að þær skuli vera í höndum umhverfisráðherra. Stjórnsýsluvenja getur ekki vikið til hliðar skýrum lagafyrirmælum og þær athugasemdir sem að framan greinir benda eindregið til þess að lögfesting undanþáguheimildar ráðherra til handa hafi beinlínis verið gerð í þeim tilgangi að skapa festu og gæta samræmis með því að hafa þá heimild á einni hendi. Hafði Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur því ekki heimild til að leyfa mengandi starfsemi án þess að fyrir lægi starfsleyfi eða undanþága ráðherra frá kröfu um starfsleyfi. Er þar um ótvíræðan ógildingarannmarka að ræða.

Með breytingalögum nr. 58/2019 var annarri undanþágu bætt við 6. gr. laga nr. 7/1998. Í 4. mgr. 6. gr. segir nú að útgefanda starfsleyfis sé heimilt að framlengja gildistíma starfsleyfis á meðan nýtt starfsleyfi sé í vinnslu, að hámarki til eins árs, hafi fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi borist útgefanda. Kemur fram í athugasemdum með nefndri grein með frumvarpi því sem varð að breytingalögunum að gert sé ráð fyrir að þessi heimild verði notuð í undantekningartilvikum til þess að bregðast við sérstökum aðstæðum. Heilbrigðiseftirlitið hefur vísað til þess að heimild til starfseminnar án starfsleyfis hafi verið veitt svo starfsemi Vöku hf. mætti halda áfram. Þess sér ekki í stað í gögnum málsins og verður ekki ráðið af málatilbúnaði eftirlitsins að til greina hafi komið að framlengja gildistíma starfsleyfis fyrirtækisins eða að fram hafi farið málsmeðferð í þeim tilgangi. Studdist ákvörðun eftirlitsins því ekki við þessa undanþágu. Er í því sambandi einnig rétt að benda á að starfsleyfi fyrirtækisins var áður bundið við aðra starfstöð en þá sem hér um ræðir og að í starfsleyfi skal m.a. tilgreina staðsetningu starfsemi, sbr. 4. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998.

Að framangreindu virtu telur úrskurðarnefndin að málsmeðferð Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur hafi verið aðfinnsluverð. Þó verður ekki hjá því litið að umsókn Vöku hf. um starfsleyfi var samþykkt á afgreiðslufundi eftirlitsins 2. febrúar 2021. Þar sem hin umdeilda starfsemi fer nú fram á grundvelli starfsleyfis hefur hin kærða ákvörðun eftirlitsins að heimila starfsemina án gilds starfsleyfis enga þýðingu að lögum. Af þeim sökum hefur kærandi ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi hennar. Verður því að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en samkvæmt henni geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

5/2021 Vogar 1, Skútustaðahreppi

Með

Árið 2021, föstudaginn 12. febrúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 5/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Skútustaðahrepps frá 9. nóvember 2016 um að samþykkja deiliskipulag fyrir ferðaþjónustusvæði og frístundabyggð í landi Voga 1, Skútustaðahreppi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. janúar 2021, er barst nefndinni 13. s.m., kærir eigandi að Björk, Skútustaðahreppi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Skútustaðahrepps frá 9. nóvember 2016 að samþykkja deiliskipulag fyrir ferðaþjónustusvæði og frístundabyggð í landi Voga 1, Skútustaðahreppi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skútustaðahreppi 10. febrúar 2021.

Málsatvik og rök: Nýtt deiliskipulag fyrir ferðaþjónustusvæði og frístundabyggð í landi Voga 1, Skútustaðahreppi var samþykkt á fundi bæjarstjórnar 9. nóvember 2016 og tók gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 26. janúar 2017.

Kærandi bendir á að ástæða þess að kæra sé ekki fyrr tilkomin sé af þeirri einföldu ástæðu að endanlega útfærsla aðkomuvegarins inn á svæðið hafi verið framkvæmd án vitneskju kæranda. Þó svo að sú vitneskja hafi legið fyrir að deiliskipuleggja hafi átt svæðið þá hafi ekki legið fyrir að nýr vegur kæmi til með að liggja yfir einkalóð og upptaka eigna væri fyrirhuguð í framtíðinni. Sé því farið fram á að kæran verði tekin til umfjöllunar, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Af hálfu Skútustaðahrepps er bent á að í greinargerð deiliskipulagsins um fyrirhugaðan veg komi fram að lega nýrra slóða sé sýnd í grófum dráttum á skipulagsuppdrætti, endanleg veglína kunni að víkja lítillega frá þeirri legu þar sem tekið verði tillit til aðstæðna og landslags. Í svari við fyrirspurn vegna deiliskipulagsins árið 2017 hafi sveitarfélagið tekið fram að ekki sé hægt að veita framkvæmdaleyfi án samþykkis viðkomandi landeigenda.

Ljóst sé því að engar framkvæmdir muni eiga sér stað á landi í einkaeign án samþykkis landeigenda og engar eignarnámsheimildir í gildandi deiliskipulagi.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Í 2. mgr. 28. gr. laganna kemur fram að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár sé liðið frá því að ákvörðunin var tilkynnt aðila.

Hin kærða ákvörðun var birt í B-deild Stjórnartíðinda 26. janúar 2017. Tók kærufrestur því að líða 27. janúar, sbr. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og mátti kæranda vera kunnugt um hina kærðu deiliskipulagsákvörðun frá opinberri birtingu hennar. Kæra í máli þessu barst 13. janúar 2021, eða um fjórum árum eftir að kærufresti lauk. Verður því að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni samkvæmt fyrirmælum  28. gr. stjórnsýslulaga.

Í ljósi málsástæðna kæranda þykir rétt að taka fram að deiliskipulag getur ekki hróflað við eða ráðstafað eignaréttindum nema að undangengnum samningi eða eftir atvikum eignarnámi, séu skilyrði til þess.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

113/2020 Kársnesbraut

Með

Árið 2021, föstudaginn 12. febrúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 fyrir:

Mál nr. 113/2020, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 13. október 2020 um að samþykkja tillögu að byggingarleyfi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Þróunarfélagið ehf., eigandi Hafnarbrautar 12, Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 13. október 2020 að samþykkja tillögu að byggingarleyfi fyrir Kársnesbraut 104. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 10. desember 2020.

Málavextir: Á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 2. september 2019 var lögð fram byggingarleyfisumsókn lóðarhafa Kársnesbrautar 104 þar sem óskað var eftir því að reisa tvær viðbyggingar við núverandi hús á lóðinni. Var gert ráð fyrir 80 m2 viðbyggingu á suðurhlið hússins og annarri 1100 m2 viðbyggingu á norðurhlið hússins á þremur hæðum með lyftu og stigahúsi. Samþykkti skipulagsráð að grenndarkynna framlagða tillögu í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var umsóknin grenndarkynnt með athugasemdafresti frá 6. janúar 2020 til 3. febrúar s.á. Umsóknin var tekin fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 3. febrúar 2020 og vísað til umsagnar skipulags- og byggingardeildar þar sem athugasemdir bárust á kynningartíma. Á fundi skipulagsráðs 21. september s.á. var umsóknin samþykkt með áorðnum breytingum. Á fundi bæjarráðs 24. s.m. og á fundi bæjarstjórnar 13. október s.á. var afgreiðsla skipulagsráðs staðfest.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að hann telji að grenndarkynning sú sem liggi til grundvallar byggingarleyfinu hafa verið áfátt í veigamiklum atriðum. Brjóti framlögð tillaga gegn nábýlisrétti og grenndarhagsmunum kæranda, en hann sé að byggja íbúðir á næstu lóð. Þar að auki sé enn sá meginannmarki á allri málsmeðferðinni og hinu kærða byggingarleyfi að notast hafi verið við röng lóðarmörk sem geri það að verkum að Kópavogsbær hafi í raun veitt byggingarleyfi sem heimili lóðarhöfum Kársnesbrautar 104 að byggja bílastæði á lóð Hafnarbrautar 12.

Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda kemur fram að Kársnesbraut 104 standi á ódeiliskipulögðu svæði og hafi umsókn um byggingarleyfi af þeim sökum verið grenndarkynnt í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Hafi málsmeðferðin verið í samræmi við gildandi lög og reglur. Við grenndarkynningu hafi komið fram athugasemdir frá kæranda og gerðar hafi verið breytingar á tillögunni sem hafi komið til móts við athugasemdir kæranda. Jafnframt hafi það verið mat skipulagsyfirvalda að þrátt fyrir að stuðst hefði verið við eldra lóðarblað í kynningu hefði það ekki haft þau áhrif að grenndarkynningaruppdrættir gæfu ranga mynd af hinum kærðu byggingaráformum.

Þá sé vakin athygli á því að þegar þetta sé ritað hafi byggingarfulltrúi ekki samþykkt byggingaráform í samræmi við kynnta tillögu þar sem beðið sé eftir viðbrögðum frá hönnuði við athugasemdum byggingarfulltrúa á tæknilegum útfærslum á aðaluppdrætti.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er vísað til þeirra sömu atriða og fram koma í greinargerð bæjaryfirvalda. Að auki hafi tillögunni verið breytt að grenndarkynningu lokinni til að koma til móts við athugasemdir kæranda. Breytingarnar hafi falið í sér að húsið væri stallað inn að vestanverðu eins og hægt sé, þaklína þess lækkuð næst götunni og húsið tekið upp í fulla hæð um tvo metra frá útvegg, svo að þaklínan héldi sér frá götunni. Auk þess hafi verið sett inn valma sneiðing á gaflinn sem snúi í vestur til að lækka hann. Lengra sé ekki hægt að ganga þar sem frekari minnkun myndi gera það að verkum að fyrirhuguð vélasamstæða sem viðbygging eigi að hýsa komist ekki fyrir í húsinu.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi tekur fram að mótvægisaðgerðir sem bent sé á komi að litlu sem engu leyti til móts við ábendingar hans. Notast sé við rangt lóðarblað sem geri það að verkum að bílastæði nágranna lendi á lóð Hafnarbrautar 12. Ekki fylgi byggingarlýsing aðaluppdráttum og séu þeir illa málsettir. Teikningar sem sýni skuggavarp séu enn fremur ekki meðfylgjandi aðaluppdráttum.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verða þó ákvarðanir sem ekki binda enda á mál ekki kærðar til æðra stjórnvalds.

Endanleg afgreiðsla umsóknar um byggingarleyfi og útgáfu þess er í höndum byggingarfulltrúa samkvæmt skýrum ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki, sbr. 11. gr., 13. gr. og 2. mgr. 9. gr. laganna. Hin kærða afgreiðsla bæjarstjórnar þar sem staðfest var afgreiðsla skipulagsráðs, er liður í málsmeðferð byggingarleyfisumsóknar en telst ekki ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Úrskurðarnefndin hefur aflað þeirra upplýsinga frá Kópavogsbæ að byggingaráform á grundvelli hinnar kærðu afgreiðslu hafi ekki verið samþykkt á þeim tíma sem liðinn er frá kæru. Er því ekki að svo stöddu fyrir hendi samþykkt byggingarleyfi sem kæranlegt er til úrskurðarnefndarinnar. Verður kærumáli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni, enda er meðferð hinnar umdeildu byggingarleyfisumsóknar ekki lokið. Ljúki henni með því að byggingarfulltrúi veiti leyfi fyrir umræddri framkvæmd er sú ákvörðun eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar og sætir málsmeðferð við þá ákvörðunartöku í heild sinni lögmætisathugun nefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

115/2020 Laufskógar

Með

Árið 2021, föstudaginn 12. febrúar 2020, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 115/2020, kæra á afgreiðslu bæjarstjórnar Hveragerðis frá 8. október 2020 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir einnar hæðar íbúðarhúsi á lóðinni Laufskógar 21.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. nóvember 2020, er barst nefndinni 12. s.m., kærir eigandi Laufskóga 19, þá afgreiðslu bæjarstjórnar Hveragerðis frá 8. október 2020 að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir einnar hæðar íbúðarhúsi á lóðinni Laufskógar 21. Verður að skilja málatilbúnað kæranda svo að þess sé  krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hveragerðisbæ 10. desember 2020.

Málsatvik og rök: Á fundi skipulags- og mannvirkjanefndar Hveragerðisbæjar 18. ágúst 2020 var lögð fram umsókn um byggingarleyfi fyrir einnar hæðar íbúðarhúsi á lóðinni Laufskógar 21. Afgreiddi nefndin málið með þeim hætti að vekja  athygli á því að húsið yrði staðsett nokkuð nærri lóðarmörkum og lagði til að málinu yrði vísað í grenndarkynningu, sbr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samþykkti bæjarráð þá afgreiðslu á fundi sínum 20. ágúst 2020. Með bréfi skipulagsfulltrúa sama dag var umsóknin grenndarkynnt fyrir hagsmunaaðilum og frestur gefinn til að koma að athugasemdum til 20. september s.á. Bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar, m.a. frá kæranda. Á fundi skipulags- og mannvirkjanefndar 6. október s.á. var umsóknin tekin fyrir að nýju og hún samþykkt með þeim breytingum að fjarlægð hússins frá lóðarmörkum yrði 5 m. Staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 8. október 2020.

Kærandi bendir á að einbýlishúsið eigi að rísa á lóð þar sem fyrir séu fjórir kofar og því muni lóðin breytast í fjölbýlishúsaslóð. Lóðarteikningar séu rangar því einungis séu sýndir þrír kofar. Staðsetning einbýlishússins innarlega á lóðinni sé í ósamræmi við byggðarmynstur auk þess sem staðsetningin muni trufla garðrými og næði nágrannalóða. Fyrirhugaður aðkomuvegur búi til botnlanga inn af lóðinni og trufli enn frekar garðrými kæranda. Samkvæmt Aðalskipulagi Hveragerðisbæjar 2017-2029 sé lóðin á svæði sem sé fullbyggt fyrir utan þéttingarmöguleika á garðyrkjulóðum. Því sé byggingarleyfið ekki í samræmi við aðalskipulag. Þá hafi grenndarkynning verið ófullnægjandi þar sem öllum athugasemdum kæranda hafi ekki verið svarað af skipulags- og mannvirkjanefnd.

Af hálfu Hveragerðisbæjar er bent á að bæði skipulags- og mannvirkjanefnd og bæjarstjórn hafi svarað innsendum athugasemdum. Það hafi verið mat skipulagsfulltrúa að framkvæmdin félli vel að yfirbragði byggðar og stefnumörkun í Aðalskipulagi Hveragerðisbæjar 2017-2029. Í skipulaginu sé svæðinu lýst sem fullbyggðu svæði þar sem fyrir sé blönduð byggð garðyrkjustöðva og íbúðabyggðar á 1-2 hæðum, aðallega einbýlishús á stórum lóðum. Fram komi í skipulagsskilmálum að heimilt sé að auka byggingarmagn núverandi íbúðarlóða og skuli þá leitast við að halda götumynd eins og kostur sé. Nýtingarhlutfall sé 0,3 til 0,45. Byggingarleyfið sé því í samræmi við aðalskipulag.

Niðurstaða: Samkvæmt 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 þarf leyfi byggingarfulltrúa, eða eftir atvikum Mannvirkjastofnunar, fyrir byggingu mannvirkis. Er kveðið á um í 11. gr. sömu laga að nefndir aðilar tilkynni umsækjanda um samþykkt byggingaráforma enda sé fyrirhuguð mannvirkjagerð í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði.

Þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggur ekki fyrir getur sveitarstjórn eða sá aðili sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu mála ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar, en þá skal skipulagsnefnd láta fara fram grenndarkynningu, sbr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Jafnframt er tiltekið í lagagreininni að þegar um er að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi skuli skipulagsnefnd láta fara fram grenndarkynningu, sbr. 2. og 3. mgr. 43. gr sömu laga. Endanleg ákvörðun um samþykkt byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis í kjölfar grenndarkynningar er hins vegar á hendi byggingarfulltrúa samkvæmt skýrum ákvæðum laga um mannvirki sem eru rakin hér að framan.

Hin kærða afgreiðsla bæjarstjórnar frá 8. október 2020 er ekki lokaákvörðun í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 heldur liður í málsmeðferð sem lýkur með ákvörðun byggingarfulltrúa. Samkvæmt upplýsingum frá sveitarfélaginu hefur ekkert byggingarleyfi enn verið samþykkt eins og áskilið er skv. lögum nr. 160/2010 þar sem tilskilin gögn liggja ekki fyrir. Þar sem ekki liggur fyrir kæranleg ákvörðun í máli þessu verður ekki hjá því komist að vísa því frá úrskurðarnefndinni.

Þó þykir rétt að benda á að veiti byggingarfulltrúi leyfi fyrir umræddri framkvæmd er sú ákvörðun eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar og sætir málsmeðferð við þá ákvörðunartöku í heild sinni lögmætisathugun nefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

92/2020 Síðumúli

Með

Árið 2021, miðvikudaginn 10. febrúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 92/2020, kæra á synjun fjármála- og áhættustýringarsviðs Reykjavíkurborgar frá 16. mars 2020 á erindi um breytingu á gjaldtöku fasteignagjalda vegna breyttrar notkunar fasteignarinnar að Síðumúla 39, Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. október 2020, er barst nefndinni 7. s.m., kærir eigandi Síðumúla 39 og 41,2% eignarhluts í bílastæðahúsi að Grensásvegi 16A, þá ákvörðun fjármála- og áhættustýringarsviðs Reykjavíkurborgar frá 16. mars 2020 að hafna kröfu um „breytingu á notkun“ fasteignarinnar að Síðumúla 39, Reykjavík. Er þess krafist að breytt notkun Síðumúla 39 verði staðfest frá 3. febrúar 2017. Til vara er þess krafist að breytt notkun verði staðfest frá 18. júlí 2017. Til þrautavara er þess krafist að breytt notkun verði staðfest frá 17. ágúst 2017. Til þrautaþrautavara er þess krafist að breytt notkun verði staðfest frá 12. júní 2018.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 17. nóvember 2020.

Málavextir: Í janúar 2016 seldi Reykjavíkurborg einkahlutafélagi, sem síðar var sameinað kæranda, fasteignina að Síðumúla 39 ásamt 41,2% eignarhlut í bílastæðahúsa að Grensásvegi 16A, en þá var húsnæðið skráð sem atvinnuhúsnæði. Borgarráð Reykjavíkur samþykkti nýtt deiliskipulag á fundi sínum 22. desember 2016 sem tók til þess svæðis sem framangreindar fasteignir eru á. Fól breytingin það m.a. í sér breytta notkun efri hæða Síðumúla 39 í íbúðarhúsnæði. Hinn 18. júlí 2017 samþykkti byggingarfulltrúa Reykjavíkur byggingaráform fyrir Síðumúla 39 sem m.a. fólu í sér breytta notkun hluta fasteignarinnar. Heimilað var með samþykktinni að byggð yrði 4. hæð ofan á húsið og tvær hæðir ofan á vestari hluta bílgeymslu og innrétta 35 íbúðir. Eftir breytinguna yrðu 199 m2 á jarðhæð atvinnuhúsnæði, en öðru rými fasteignarinnar var breytt í íbúðarhúsnæði.

Hinn 9. janúar 2019 sótti kærandi  um endurmat fasteignamats til Þjóðskrár Íslands, án árangurs þar sem upplýsingar um breytta notkun fasteignarinnar höfðu ekki borist fasteignaskrá Þjóðskrár. Í kjölfar þessa hafði kærandi samband við borgaryfirvöld og krafðist þess að skráð notkun yrði tilkynnt til Þjóðskrár og að réttar upplýsingar yrðu lagar til grundvallar við leiðréttingu á ákvörðun gjaldstofns fasteignaskatts.

Kærandi beindi bréfi til Reykjavíkurborgar, dags. 4. mars 2020, þar sem tíunduð voru málsatvik og ítrekað að tilkynna hefði átt breytta notkun fasteignar til fasteignaskrár strax og hún hefði legið fyrir. Þá var reiknaður út mismunur álagðra fasteignagjalda og þess sem kærandi taldi að hefði átt að vera rétt álagning og tekið fram að vegna ofgreiðslu fasteignagjalda ætti kærandi inneign hjá Reykjavíkurborg að upphæð kr. 7.823.576 án tillits til dráttarvaxta. Þessu bréfi var svarað af hálfu Reykjavíkurborgar með tölvupósti 5. s.m. þar sem fram kom að ekki væru forsendur til að verða við erindinu. Engar heimildir í lögum um tekjustofna sveitarfélaga eða í reglugerð um fasteignaskatt heimiluðu að lækka eða fella niður fasteignaskatt vegna þess að fasteign hefði staðið ónotuð í einhvern tíma, eða að skattflokki væri breytt við samþykkt byggingaráforma. Til þess að hægt væri að breyta skattflokki þurfi að koma til þinglýst eignaskiptayfirlýsing. Kærandi svaraði með tölvupósti 6. s.m. og tók fram að framkvæmd við skráningu fasteigna hefði verið með öðru móti við aðrar framkvæmdir í borginni þar sem Reykjavíkurborg hafi endurgreitt ofgreidd fasteignagjöld. Fór kærandi fram á að erindi hans yrði tekið til afgreiðslu. Í svörum borgarinnar með tölvupósti sama dag var tekið fram að breyting á skráningu færi ekki fram við samþykkt byggingaráforma, enda aðeins um áform að ræða. Skráningu væri breytt að verki loknu.

Með tölvupósti 16. mars 2020 var erindi kæranda um breytingu á gjaldtöku fasteignagjalda frá 4. s.m. synjað af hálfu fjármála- og áhættustýringarsviðs Reykjavíkurborgar. Var vísað til þess að breyting á skráðri notkun fasteignar væri lögum samkvæmt háð leyfi byggingarfulltrúa. Þá hefðu sveitarfélög ekki heimild skv. lögum nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga til að breyta álagningu fasteignaskatts sem lagður væri á miðað við skráningu viðkomandi fasteignar í fasteignaskrá. Var leiðbeint um að ákvörðun borgarinnar mætti vísa til yfirfasteignamatsnefndar, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 4/1995. Kærandi taldi hins vegar að skv. 1. málsl. 3. mgr. 4. gr. skyldi vísa málinu til Þjóðskrár, sem hann og gerði með kæru, dags. 26. mars s.á.

Þjóðskrá taldi málið eiga undir Yfirfasteignamatsnefnd og framsendi kæruna þangað og var kæranda tilkynnt þar um með tölvupósti 31. mars s.á. Yfirfasteignamatsnefnd taldi að eins og málið væri lagt upp ætti það ekki undir sitt valdsvið, en líklega ætti það undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Var kæranda tilkynnt um það með bréfi 20. apríl s.á. Í kjölfar þess bað kærandi um leiðbeiningar í tölvupósti til úrskurðarnefndarinnar 30. s.m.. Því var svarað með tölvupósti af hálfu úrskurðarnefndarinnar þar sem fram kom að ekki yrði séð að hin kærða ákvörðun væri kæranleg til úrskurðarnefndarinnar á grundvelli mannvirkjalaga. Hins vegar var bent á að hægt væri að leita til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis á grundvelli kæruheimildar í 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, enda væru málefni sveitarfélaga, Þjóðskrár og Yfirfasteignamatsnefndar á forræði þess ráðuneytis.

Í kjölfarið var stjórnsýslukæru, dags. 5. maí 2020, beint til ráðuneytisins. Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið svaraði kærunni með bréfi 24. september s.á. og lýsti því að það gæti ekki tekið kæruna til meðferðar. Benti ráðuneytið á að skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga skæri yfirfasteignamatsnefnd úr ágreiningi um gjaldskyldu fasteignaskatts en ef eigandi óskaði eftir breytingu á skráningu fasteignar skyldi hann sækja um slíkt til viðkomandi sveitarfélags samkvæmt mannvirkjalögum, enda væri breyting á skráðri notkun háð leyfi byggingarfulltrúa. Synjaði byggingarfulltrúi um slíka breytingu væri sú ákvörðun kæranleg til úrskurðarnefndarinnar samkvæmt nefndum lögum. Beindi kærandi málinu til úrskurðarnefndarinnar með kæru.

Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að Reykjavíkurborg hafi hafnað því að leiðrétta tilgreinda notkun fasteignar hans sem sé að nær öllu leyti íbúðarhúsnæði, auk þess að hafna því að senda Þjóðskrá réttar upplýsingar til að leggja til grundvallar við skráningu og fasteignamat, en Reykjavíkurborg miði gjaldstofn fasteignaskatts við þá skráningu.

Samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki sé óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi byggingarfulltrúa, sbr. 1. mgr. 9. gr. laganna. Byggingarfulltrúi hafi veitt niðurrifsleyfi, byggingarleyfi og komið að úttektum. Byggingarfulltrúa og sveitarfélaginu hafi þar með borið að breyta skráðri notkun samhliða, enda standi sú skylda í órofa sambandi við ákvörðun um að samþykkja breytta notkun.

Bent sé á að við ákvörðun um hvaða notkun fasteignar skuli skráð hverju sinni og tilkynnt til Þjóðskrár og lögð til grundvallar við ákvörðun fasteignaskatts, skuli litið til ákvæða laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna, sbr. einkum 4. og 5. gr. laganna. Þótt fasteignin að Síðumúla 39 hafi í öndverðu verið byggð sem atvinnuhúsnæði beri að haga skráningu skv. nýjustu upplýsingum hvers tíma, sbr. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 6/2001. Þar verði að líta til raunverulegrar notkunar hverju sinni, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 85/2006 og úrskurði yfirfasteignamatsnefndar m.a. í málum nr. 12/2013 og 5/2014. Í þessu sambandi verði lagðar til grundvallar breytingar á skipulagi er varði notkun lands, ákvarðanir viðkomandi sveitarfélags sem varði fasteignina og notkun hennar, svo og breytingar á viðkomandi mannvirki og framkvæmdum við það, sbr. 1. og 2. mgr. 5. gr. laga nr, 6/2001.

Reykjavíkurborg sé skylt að tilkynna Þjóðskrá um framangreindar breytingar jafnskjótt og þær verði, sbr. 1. og 2. mgr. 19. gr. laga nr. 6/2001. Með því móti verði tryggt að fram fari frummat Þjóðskrár á fasteignamati og að mat byggi á réttum upplýsingum. Með vísan til þess að um endurbyggingu fasteignar sé að ræða, sem hafi falið í sér verulega breytingu á öllu mannvirkinu, telji kærandi enn fremur einsýnt að fasteignina beri að meta samkvæmt matsstigi 9 uns lokaúttekt fari fram.

Telji kærandi Reykjavíkurborg bundna af því að ákvarða gjaldstofn fasteignaskatts til samræmis við raunverulega notkun. Í því sambandi stoði ekki að bera því við að skráning fasteignar standi slíkri framkvæmd í vegi. Það sé enda í höndum Reykjavíkurborgar að láta Þjóðskrá í té réttar upplýsingar. Þótt borginni hafi láðst að leiðrétta skráningu á fyrri stigum sé henni í lófa lagið að beina tilkynningu til Þjóðskrár til leiðréttingar í samræmi við það sem rétt sé.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg telur að vísa eigi kærunni frá úrskurðarnefndinni þar sem kæruefnið eigi ekki undir nefndina, en ekki verði annað ráðið af gögnum málsins en að krafa kæranda sé um tilkynningu til Þjóðskrár um breytingu á skráningu á notkun og endurgreiðslu fasteignagjalda vegna þegar samþykktrar breyttrar notkunar umræddrar fasteignar. Um slíkt fari eftir lögum nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Ekki er að finna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í lögunum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi mótmælir kröfu Reykjavíkurborgar um frávísun málsins. Kröfugerð kæranda lúti að synjun Reykjavíkurborgar um breytingu á skráðri notkun fasteignar frá nánar tilgreindu tímamarki. Vísað sé til bréfs svarsamgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis til kæranda vegna sömu ákvarðana Reykjavíkurborgar, þar sem fram komi að skráning notkunar fasteignar sé í höndum byggingarfulltrúa skv. lögum nr. 160/2010 um mannvirki. Synjun um slíka breytingu á skráningu sé kæranleg til úrskurðarnefndarinnar samkvæmt mannvirkjalögum.

Afstaða ráðuneytisins og kæranda fái sem fyrr segi stoð í mannvirkjalögum, enda þurfi heimild fulltrúa sveitarfélagsins til að breyta notkun, sbr. 9. gr. laganna og séu þær ákvarðanir kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 59. gr. laganna.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Er slíka kæruheimild t.a.m. að finna í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Þar segir að stjórnvaldsákvarðanir teknar á grundvelli þeirra laga sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Á grundvelli þessarar kæruheimildar er hægt að kæra ákvarðanir byggingarfulltrúa sem teknar eru með stoð í nefndum lögum. Á það til dæmis við um ákvarðanir um veitingu byggingarleyfa skv. 9. gr. laganna, en samkvæmt 9. gr. laganna er m.a. óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi byggingarfulltrúa.

Eins og rakið er í málavaxtalýsingu liggur fyrir í máli þessu að byggingarfulltrúi samþykkti umsókn frá kæranda, sem m.a. fól í sér breytta notkun húsnæðis hans, á afgreiðslufundi sínum 18. júlí 2017. Um þetta er ekki deilt og er sú ákvörðun ekki til skoðunar í kærumáli þessu. Þá brestur úrskurðarnefndina vald til að breyta notkun fasteignarinnar frá öðrum tíma en samþykkt byggingarfulltrúa laut að, svo sem varakröfur kæranda eru settar fram. Snýst ágreiningur máls þessa enda ekki um breytta notkun fasteignarinnar í skilningi mannvirkjalaga heldur um skráningu fasteignarinnar í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands og álagningu fasteignagjalda sem byggist á þeirri skráningu, en sú skráning fer eftir lögum nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Á kæruheimild mannvirkjalaga því ekki við í máli þessu. Þá liggur fyrir að hvorki ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli nefndra laga nr. 6/2001 né ákvarðanir um álagningu á grundvelli laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga eru kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Þar sem kæruheimild skortir að lögum til að úrskurðarnefndin skeri úr þeim ágreiningi sem fyrir hendi er verður máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

129/2020 Hólmasel

Með

Árið 2021, mánudaginn 8. febrúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 129/2020, kæra vegna óhæfilegs dráttar á á afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar vegna Hólmasels 2, Reykjavík, og álagningu fasteignagjalda fyrir sömu eign.   

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. desember 2020, er barst nefndinni 8. s.m., kærir eigandi eignarhluta 01-0103 og 01-0104 í fasteigninni Hólmasel 2, Reykjavík, óhæfilegan drátt á afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar hans vegna Hólmasels 2 og álagningu fasteignagjalda fyrir sömu eign. Verður að skilja málatilbúnað kæranda sem svo að þess sé krafist að úrskurðað verði að óhæfilegur dráttur hafi orðið á afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar kæranda og að ákvarðanir um álagningu fasteignagjalda verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 27. janúar 2021.

Málavextir: Hinn 18. desember 2017 sótti kærandi um byggingarleyfi vegna eignarhluta 01-0104 í fasteigninni Hólmasel 2 og var með umsókninni sótt um „[t]ilfærsl[u] á innveggjum vegna íbúðarbreytingar. Stækkun á íbúð og baðherbergi, þannig að bílskúr minnkar.“ Erindi kæranda var hafnað af byggingarfulltrúa þar sem samþykki meðeigenda skorti. Sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndarinnar sem felldi hana úr gildi með úrskurði uppkveðnum 11. júní 2019 í máli nr. 47/2018. Í kjölfarið sendi kærandi inn nýja umsókn 21. nóvember 2019 og var erindinu vísað til umsagnar skrifstofu sviðsstjóra á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 17. desember s.á.. Hinn 20. s.m. barst úrskurðarnefndinni kæra vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar kæranda. Málið var tekið fyrir að nýju á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 21. janúar 2020 þar sem því var frestað. Með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 27. febrúar s.á., í máli nr. 131/2019, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að rétt væri að byggingarfulltrúi tæki fyrirliggjandi umsókn kæranda til afgreiðslu án ástæðulauss dráttar. Á afgreiðslufundum byggingarfulltrúa 21. apríl 2020, 28. s.m og 12. maí s.á. var erindið tekið fyrir að nýju og að endingu var það samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 10. nóvember s.á.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á tafir á afgreiðslu erindi hans hafi staðið yfir í um þrjú ár. Þá hafi það verið mistök hjá embætti byggingarfulltrúa að breyta notkun á eignarhluta 01-0104 í atvinnuhúsnæði en fasteignagjöld í þeim flokki séu 1,47% hærri en hjá íbúðum. Því sé um ólöglega gjaldtöku að ræða. Það sama gildi um eignarhluta 01-0103 en hann eigi að skrá sem ósamþykkta íbúð. Óheimilt sé að innheimta fasteignagjöld af þeim eignarhluta sem atvinnuhúsnæði þar sem engin virðisaukaskattskyld starfsemi fari þar fram.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er því mótmælt sem röngu að málið hafi tafist með óeðlilegum hætti. Ítrekaðar frestanir á afgreiðslu erindisins megi rekja til þess að ekki hafi verið brugðist við athugasemdum sem snúið hafi að uppfærðri skráningartöflu fyrir fasteignina. Fyrir liggi að kærandi hafi nú þegar fengið úrlausn erindis síns með samþykki byggingarleyfisins. Kærandi hafi því ekki lengur lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumálsins þar sem kæruefnið hafi nú þegar verið afgreitt. Sé þess því krafist að þeim kærulið verði vísað frá úrskurðarnefndinni.

Heimild sveitarstjórnar til álagningar fasteignaskatts fari skv. 4. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga. Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segi að nefndin hafi það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmála vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum á því sviði. Hvorki verði séð að lög nr. 4/1995 hafi að geyma kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar né að álagning fasteignaskatts geti fallið undir málefnasvið umhverfis- og auðlindamála. Af þeim sökum sé einnig gerð krafa um að þeim kærulið verði vísað frá.

Niðurstaða: Samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er. Þá segir í 4. mgr. ákvæðisins að dragist afgreiðsla máls óhæfilega sé heimilt að kæra það til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Er sú kæruheimild undantekning frá þeirri meginreglu í 2. mgr. 29. gr. sömu laga að ekki sé hægt að kæra þær ákvarðanir sem ekki binda endi á mál fyrr en það hefur verið til lykta leitt. Í máli þessu er kærður óhæfilegur dráttur á afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar fyrir breyttri notkun eignarhluta 01-0104 í fasteigninni Hólmaseli 2, Reykjavík, en fyrir liggur að byggingarfulltrúi samþykkti umsóknina 10. nóvember 2020. Hefur því verið bundinn endir á málið en sú afgreiðsla er ekki kærð. Hefur ekki þýðingu að lögum að úrskurða um drátt á afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfi sem hefur þegar verið samþykkt. Verður þeim hluta kærunnar því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Einnig er kærð álagningu fasteignagjalda vegna eignarhluta 01-0103 og 0104 í sömu fasteign. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Um álagningu fasteignaskatts er fjallað í lögum nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga en almenna kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er ekki að finna í þeim lögum. Brestur úrskurðarnefndina því vald til að taka kæruefnið til endurskoðunar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

122/2020 Vindorkuver að Hróðnýjarstöðum

Með

Árið 2021, föstudaginn 5. febrúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 122/2020, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. júlí 2020 um tillögu að matsáætlun vegna 80-130 MW vindorkugarðs í landi Hróðnýjarstaða, Dalabyggð, að því er varðar athugasemd í 13. tl. í ákvörðuninni.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Storm orka ehf. ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. júlí 2020 um tillögu að matsáætlun vegna 80-130 MW vindorkugarðs í landi Hróðnýjarstaða, Dalabyggð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 7. janúar 2021.

Málavextir: Hinn 8. apríl 2019 barst Skipulagsstofnun tillaga kæranda að matsáætlun vegna 80-130 MW vindorkuvers að Hróðnýjarstöðum, Dalabyggð, í samræmi við 8. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Tillagan var auglýst á heimasíðu Skipulagsstofnunar 23. apríl 2019 og kom þar fram að frestur til athugasemda væri til 2. maí 2019. Sama dag og auglýsingin var birt var einnig sent bréf til kæranda og honum tilkynnt að umsagna hefði verið leitað og frestur til að skila inn umsögnum væri sömuleiðis til 2. maí 2019. Umsagnir um tillögu að matsáætlun bárust m.a. frá Náttúrufræðistofnun Íslands. Kærandi sendi 31. maí 2019 tölvupóst til Skipulagsstofnunar með drögum að svörum við athugasemdum umsagnaraðila. Í framhaldi af því óskaði Skipulagsstofnun frekari umsagna frá Náttúrufræðistofnun Íslands og skilaði stofnunin frekari athugasemdum 31. júlí s.á. Skilaði þá kærandi athugasemdum til Skipulagsstofnunar 26. ágúst s.á. þar sem fram kom að frekari umsögn Náttúrufræðistofnunar bætti engu við fyrri umsögn varðandi það hvaða rannsóknir væru nauðsynlegar á svæðinu.

Hinn 20. apríl 2020 lagði kærandi fram kæru til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu Skipulagsstofnunar á tillögunni og var kæran framsend úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála 24. s.m. Með úrskurði uppkveðnum 9. júlí s.á. í máli nr. 30/2020 komst úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að dráttur á afgreiðslu málsins væri óhæfilegur og lagði fyrir stofnunina að taka fyrirliggjandi tillögu kæranda að matsáætlun til afgreiðslu án frekari tafa. Með ákvörðun Skipulagsstofnunar, dags. 28. júlí 2020, var fallist á framlagða tillögu að matsáætlun með 18 tölusettum athugasemdum. Í athugasemd nr. 13 segir eftirfarandi: „Rannsóknir á fuglum með VP aðferð standi a.m.k. í tvö ár og spanni, auk varptíma, fartíma vor og haust (15. apríl til 31. maí og 1. ágúst til 15. september). Fuglarannsóknir nái yfir allt framkvæmdasvæðið. Leggja þarf mat á töpuð búsvæði með þéttleikamælingum á mismunandi búsvæðum á tímabilinu 1. til 15. júní. Upplýsa þarf um það hvaða fuglar verða helst í árekstrarhættu við vindmyllur og hver eru líkleg afföll þeirra. Leggja þarf fram tillögur að mótvægisaðgerðum, eftir því sem við á.“ Tekið var fram í ákvörðuninni að framkvæmdaraðili gæti kært „ákvörðunina til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 14. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.“ Mun ákvörðunin hafa borist kæranda 30. júlí 2020.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að Skipulagsstofnun hafi ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni skv. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar hún hafi tekið fram í hinni kærðu ákvörðun að hún væri kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hvorki hafi verið vísað til laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála né til þess að kærufrestur væri einn mánuður. Í ljósi þess að hin kærða ákvörðun hafi borist í lok júlí á orlofstíma aðkeyptra sérfræðinga kæranda, vegna umfangs málsins, samfélagslegra ástæðna af völdum COVID-19 og veikinda, vænti kærandi þess að nefndin taki málið til efnislegrar úrlausnar. Vísað sé til eðlis máls og meginreglna stjórnsýsluréttarins um andmælarétt og meðalhófs. Þá virðist úrlausnarefnið fordæmisgefandi en í máli nr. 30/2020 hafi úrskurðarnefndin tekið undir þau rök Skipulagsstofnunar að helsta ástæða óhæfilegs dráttar á málsmeðferð hafi verið sú að vindorkuver af því umfangi sem kærandi áformi eigi sér ekki hliðstæðu á Íslandi.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er bent á að í hinni kærðu ákvörðun hafi verið vísað til 1. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, þar sem segi að um kærufrest fari samkvæmt lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Því hafi í ákvörðuninni verið að finna leiðsögn um hvar hægt væri að nálgast upplýsingar um kærufrest. Þótt stofnunin hafi ekki tilgreint að hann væri einn mánuður hafi kærandi mátt vita að um kærufrestinn væri mælt fyrir um í lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011. Þá sé málið ekki fordæmisgefandi. Í því sambandi megi benda á að í úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 31. janúar 2019 í máli nr. 80/2017 hafi ekki verið fallist á kröfu um ógildingu á því skilyrði sem sett hafi verið í ákvörðun um tillögu að matsáætlun vegna vindmylla í Þykkvabæ að afla þurfi upplýsinga um farleiðir fugla með radarmælingum í tvö ár og gera grein fyrir flugferlum og flughæðum fugla. Nefndin hafi því tekið afstöðu til sambærilegs álitaefnis. Þá fái stofnunin ekki séð að skilyrði 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem fjalli um þær aðstæður þegar kæra berist að liðnum kærufresti, séu uppfyllt.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi ítrekar þá málsástæðu sína að Skipulagsstofnun hafi ekki gætt að leiðbeiningarskyldu sinni skv. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því sé mótmælt að um ágreiningsefnið hafi verið fjallað í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 80/2017. Málin séu að takmörkuðu leyti sambærileg en í máli nr. 80/2017 hafi ekki reynt á ákvæði um andmælarétt kæranda.

Niðurstaða: Í máli þessu er kærð ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. júlí 2020 um tillögu að matsáætlun vegna 80-130 MW vindorkugarðs í landi Hróðnýjarstaða, Dalabyggð. Í ákvörðuninni var tekið fram að framkvæmdaraðili gæti kært hana til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála skv. 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í 7. mgr. nefnds lagaákvæðis segir að um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varði kærur fari samkvæmt lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. þeirra laga er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hina kæranlegu ákvörðun. Fram kemur í kæru að ákvörðunin hafi borist kæranda 30. júlí 2020 og var kærufrestur því liðinn þegar kæra barst úrskurðarnefndinni 19. nóvember s.á.

Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um að berist kæra að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá nema að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Í 2. tl. 2. mgr. 20. gr. sömu laga kemur fram að þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega skuli m.a. veita leiðbeiningar um kæruheimild, kærufresti og kæruleið. Leiðbeiningum Skipulagsstofnunar var áfátt að því leyti að kærufrestur var ekki tilgreindur, en til þess var tilefni þar sem hann er skemmri en þriggja mánaða kærufrestur stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 27. gr. þeirra laga. Hins vegar verður að telja að kærandi hafi haft þann möguleika sem til þurfti á að kynna sér kærurétt sinn skv. lögum nr. 106/2000 sem leiðbeint var um. Í athugasemdum með 27. gr. frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum er tekið fram að markmiðið með kærufresti sé að stuðla að því að stjórnsýslumál séu til lykta leidd svo fljótt sem unnt er. Jafnframt að telji aðili rétt að kæra ákvörðun beri honum að gera það án ástæðulauss dráttar. Kærandi vísar til þess að hin kærða ákvörðun hafi borist á orlofstíma auk þess að vísa til umfangs málsins, samfélagslegra ástæðna af völdum COVID-19 og veikinda. Verður ekki talið af þeim sökum afsakanlegt að kæra í máli þessu hafi borist svo seint sem raun bar vitni og er rétt að benda á í þessu samhengi að almennur kærufrestur stjórnsýslulaga var einnig liðinn þegar kæra barst nefndinni.

Hvorki í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga né heldur greinargerð með frumvarpi til laganna er að finna skilgreiningu á því hvaða ástæður geti talist til veigamikilla ástæðna. Við mat á því hvað teljist til slíkra ástæðna hefur þó verið talið að líta beri til hagsmuna aðila máls svo og almannahagsmuna, t.a.m. hvort úrlausn þess geti haft víðtækari skírskotun og þar með þýðingu fyrir fleiri en umræddan aðila. Ágreiningsefni máls þessa lýtur að athugasemd í 13. tl. hinnar kærðu ákvörðunar en sú athugasemd varðar skilyrði um framkvæmd á fuglarannsóknum. Telur kærandi athugasemdina vera ólögmæta og þarflausa og krefst þess að hún verði felld úrgildi. Að mati úrskurðarnefndarinnar varðar úrlausn málsins því fyrst og fremst afmarkaða hagsmuni kæranda vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar hans og felur ekki í sér þýðingarmikið fordæmi. Er í þessu sambandi rétt að benda á að lögmæti sambærilegrar athugasemdar Skipulagsstofnunar vegna matsáætlunar vindorkuvers í Garpsdal, Reykhólahreppi, var til úrlausnar í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 78/2020 sem kveðinn var upp 22. desember 2020. Verður því ekki séð að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar.

Að framangreindu virtu þykja undantekningákvæði 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga ekki eiga við í máli þessu og verður málinu því vísað frá úrskurðarnefndinni samkvæmt fyrirmælum sama ákvæðis.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

96/2020 Esjumelar

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 4. febrúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 96/2020, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 2. júlí 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Esjumela á Kjalarnesi vegna lóðarinnar nr. 6 við Bronssléttu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigandi, Kvíslartungu 92, eigandi, Laxatungu 185, eigandi, Leirvogstungu 92, eigandi, Laxatungu 10, eigandi, Vogatungu 53 og sveitarfélagið Mosfellsbær þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 2. júlí 2020 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Esjumela á Kjalarnesi vegna lóðarinnar nr. 6 við Bronssléttu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 3. nóvember 2020.

Málavextir: Á fundi skipulags- og samgönguráðs Reykjavíkur 15. janúar 2020 var tekin fyrir tillaga að breytingu á deiliskipulagi Esjumela á Kjalarnesi vegna lóðarinnar nr. 6 við Bronssléttu. Í breytingunni fólst m.a. heimild til að sameina nokkrar lóðir í lóðina Bronssléttu 6 og heimila þar starfsemi malbikunarstöðvar. Var samþykkt að auglýsa tillöguna skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 1. mgr. 43. gr., og samþykkti borgarráð þá afgreiðslu á fundi sínum 16. janúar 2020. Tillagan var í kjölfarið auglýst 30. s.m. og frestur gefinn til athugasemda til 12. mars s.á. Á fundi skipulags- og samgönguráðs 1. júlí s.á. var breytingartillagan tekin fyrir ásamt athugasemdum sem bárust á kynningartíma hennar auk þess sem umsögn skipulagsfulltrúa frá 11. júní 2020 var lögð fram. Með vísan til 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga var tillagan samþykkt með áorðnum breytingum í samræmi við umsögn skipulagsfulltrúa. Á fundi borgarráðs 2. júlí s.á. var samþykkt skipulags- og samgönguráðs staðfest. Auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda 11. september 2020.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að umrætt svæði á Esjumelum sé mjög nálægt sveitarfélagsmörkum Mosfellsbæjar og í næsta nágrenni við stóra íbúðarbyggð bæjarins, Leirvogstunguhverfi. Aðeins sé um kílómetri milli nýrrar malbikunarstöðvar og þéttrar byggðar. Fyrirhuguð malbikunarstöð hafi í för með sér neikvæð sjón- og umhverfisáhrif fyrir íbúana og muni m.a. skerða gæði útivistar, auk þess sem mengandi iðnaður kunni að hafa neikvæð áhrif á fasteignaverð íbúða á nærliggjandi svæðum. Hafa verði í huga að Reykjavíkurborg vinni nú markvisst að því að færa mengandi iðnað frá íbúðarbyggð í Reykjavík. Liður í því sé að færa slíkan mengandi iðnað á Esjumela án þess að tekið sé tillit til íbúa sem þar búi.

Kærendur sem eru íbúar og eigendur fasteigna í Leirvogstungu eigi lögvarða hagsmuni í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála af því að fá niðurstöðu nefndarinnar um lögmæti deiliskipulagsbreytingarinnar. Jafnvel þótt hin kærða ákvörðun beinist ekki sérstaklega að kærendum þá varði hún hagsmuni þeirra og réttindi umfram aðra. Í athugasemdum sem fylgt hafi frumvarpi til stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi m.a. að hugtakið aðili máls beri að skýra „rúmt þannig að ekki sé einungis átt við þá sem eiga beina aðild að máli, svo sem umsækjendur um byggingarleyfi […], heldur geti einnig fallið undir það þeir sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta, svo sem nágrannar […].“ Við mat á beinum og lögvörðum hagsmunum kærenda verði því líta til þess að Esjumelar séu í næsta nágrenni við heimili þeirra. Þá séu ótalin þau sjónrænu áhrif sem fylgi malbikunarstöðvum og annarri mengandi iðnaðarstarfsemi rétt við íbúðarbyggð. Reykjavíkurborg hafi ekki kynnt breytinguna sérstaklega fyrir íbúum í Leirvogstungu og því hafi kærendum ekki verið gefinn kostur á að tjá hug sinn áður en ákveðið hafi verið að heimila mengandi iðnað skammt frá heimilum þeirra og náttúruperlum.

Lagaleg skylda hvíli á Reykjavíkurborg að haga skipulagsáætlunum sínum til samræmis við skipulagsáætlanir Mosfellsbæjar. Að sama skapi sé borginni skylt að kynna aðalskipulagsbreytingar fyrir Mosfellsbæ og því megi ætla að Mosfellsbær hafi eitthvað að segja um deiliskipulagsbreytingar sem sveitarfélagið telji ekki samræmast aðalskipulagi. Skipulagslöggjöfin geri beinlínis ráð fyrir að hagsmunir aðliggjandi sveitarfélaga fari saman við uppbyggingu á svæðum á sveitarfélagamörkum og leiði lögvarðir hagsmunir Mosfellsbæjar því af lögum. Sveitarfélagið hafi augljósra hagsmuna að gæta af uppbyggingu á iðnaðarsvæðum á Esjumelum, enda sé fyrirséð að slík landnotkun muni hafa verulega takmarkandi áhrif á athafnir þess og skipulagsáætlanir til frambúðar. Til dæmis kunni mengun og aukin umferð vörubíla og stórvirkra vinnuvéla frá slíku iðnaðarsvæði að takmarka möguleika sveitarfélagsins á uppbyggingu þeirra svæða sem standi næst Esjumelum.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er gerð krafa um frávísun málsins þar sem kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi deiliskipulagsbreytingarinnar. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geti þeir einir átt aðild að kærumáli fyrir nefndinni sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra eigi. Í samræmi við aðildarhugtak stjórnsýsluréttarins hafi þetta skilyrði verið túlkað svo að þeir einir teljist eiga lögvarða hagsmuni sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Ekki sé með neinu móti hægt að sjá að kærendur eigi hagsmuni tengda málinu, hvað þá að þeir hagsmunir geti talist verulegir.

Fasteignir kærenda séu í um 1,5 km fjarlægð frá hinni fyrirhuguðu starfsemi og verði ekki séð að mannvirki verði í augsýn frá fasteignum kærenda þótt ekki sé loku fyrir það skotið að einstakir byggingarhlutar muni mögulega sjást frá einhverjum af lóðum kærenda. Lóð malbikunarstöðvarinnar sé staðsett á bak við þau mannvirki sem þegar hafi risið á Esjumelum. Þótt mögulega sjáist í topp einhverra mannvirkja malbikunarstöðvarinnar frá fasteignum kærenda geti það ekki haft áhrif á hagsmuni þeirra. Réttur til óbreytts útsýnis um aldur og ævi sé auk þess ekki bundinn í lögum. Kærendur hafi ekki einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun umfram aðra. Einnig beri að vísa kæru Mosfellsbæjar frá nefndinni þar sem sveitarfélagið geti hvorki talist aðili að hinni kærðu ákvörðun í skilningi 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né átt þá einstaklega lögvörðu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun sem séu skilyrði kæruaðildar.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur ítreka að samkvæmt athugasemdum sem fylgt hafi frumvarpi til stjórnsýslulaga nr. 37/1993 beri að skýra hugtakið aðili máls rúmt þannig að þeir sem hafi óbeinna hagsmuna að gæta falli einnig undir það. Í athugasemdunum segi einnig að ómögulegt sé að gefa ítarlegar leiðbeiningar um það hvenær maður teljist aðili máls og hvenær ekki, heldur ráðist það af málsatvikum hverju sinni. Það ráðist m.a. af því hvaða svið stjórnsýslunnar sé um að ræða. Ljóst sé að skoða verði eðli framkvæmdarinnar, starfsemina sem henni fylgi og hugsanleg áhrif hennar á kærendur við mat á því hvort þeir geti talist hafa lögvarinna hagsmuna að gæta. Við það mat verði að líta til þess að kærendur búi ásamt fjölskyldum sínum í Leirvogstunguhverfi. Um sé að ræða tiltölulega nýtt og fjölskylduvænt hverfi þaðan sem m.a. sé stutt að sækja í ýmis konar útivist. Hagsmunir þeirra einskorðist því ekki við nákvæma staðsetningu fasteigna þeirra heldur sé óhjákvæmilegt að líta til svæðisins í heild, bæði varðandi sjónræna þætti og með tilliti til annarrar mengunar og afleiddra áhrifa.

Hafið sé yfir allan vafa að umrædd malbikunarstöð teljist til mengandi iðnaðar en um það vísist til þeirra krafna sem gerðar séu til starfsemi malbikunarstöðva. Slíkar kröfur séu ekki gerðar nema þegar mengunarhætta sé til staðar og því augljóst að malbikunarstöðvar flokkist undir mengandi starfsemi. Hér megi einnig vísa til þeirra gagna sem legið hafi til grundvallar þegar aðalskipulagi borgarinnar á Esjumelum hafi verið breytt varðandi iðnað og aðra landfreka starfsemi. Í umhverfisskýrslu sem unnin hafi verið fyrir Reykjavíkurborg í febrúar 2019 séu malbikunarstöðvar t.a.m. skilgreindar sem „meira mengandi starfsemi“, og sé þar jafnframt tiltekið að slík starfsemi falli undir skilgreiningu „iðnaðarsvæða“. Fram hafi komið í auglýsingu hinnar umdeildu deiliskipulagsbreytingar að markmiðið væri að „tryggja aukið framboð lóða fyrir mengandi iðnað […]“. Áhrif malbikunarstöðvarinnar takmarkist því ekki við sjónræna þætti líkt og borgin reyni að halda fram í greinargerð sinni. Mengun kunni auðveldlega að berast um svæðið og því megi ætla að starfsemin hafi áhrif á lífsgæði kærenda. Þá sé fyrirséð að þungaflutningar muni aukast á svæðinu með tilheyrandi mengun og áhrifum á almenna umferð. Í öllu falli séu áhrifin óljós og því eðlilegt að kærendur hafi eitthvað um málið að segja, enda verði að túlka óvissu um mengun og áhrif hennar á íbúa kærendum í hag. Að auki hafi mengandi iðnaðarstarfsemi bein áhrif á verðmæti fasteigna kærenda og ímynd hverfisins.

Bent sé að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi í máli nr. 133/2019 talið að kærendur hefðu lögvarinna hagsmuna að gæta vegna ákvörðunar sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar um að samþykkja deiliskipulag sem heimilaði byggingu svínabús í ríflega kílómetra fjarlægð frá íbúðarhúsum kærenda. Sagði þar m.a. að í ljósi eðlis þeirrar starfsemi sem hið kærða deiliskipulag hafi gert ráð fyrir sé ekki unnt að útiloka að hún geti snert hagsmuni kærenda, t.a.m. vegna lyktarmengunar. Sömu sjónarmið eigi við í því máli sem hér sé til umfjöllunar. Sú mengun og önnur áhrif sem stafi frá malbikunarstöðinni sé vafalaust meira heilsuspillandi heldur en lyktarmengun sem stafi frá svínabúum.

Líta verði til þess að Mosfellsbær hafi óumdeilanlega aðildarstöðu við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Tillaga að deiliskipulaginu hafi t.a.m. verið send bænum til umsagnar í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 um að aðliggjandi sveitarfélögum beri að samræma skipulagsáætlanir sínar. Að auki feli skipulagslög sveitarfélögum það hlutverk að fara með hagsmuni íbúanna eins og atvikum sé háttað í þessu máli. Af þeirri ástæðu hljóti sveitarfélagið einnig að hafa einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta. Þannig leiði hinir lögvörðu hagsmunir bæjarins í málinu beinlínis af lögum. Þá verði að horfa til þess að fulltrúar borgarinnar hafi fundað með fulltrúum Mosfellsbæjar og gefið bænum kost á að leggja inn frekari og ítarlegri athugasemdir síðar í ferlinu. Verði bærinn ekki talinn eiga lögvarða hagsmuni myndi það ganga gegn meginreglunni um að sá sem eigi aðild að máli á lægra stjórnsýslustigi eigi jafnframt aðild á æðra stjórnsýslustigi.

Mosfellsbær sé einnig eigandi að landsvæði á sveitarfélagamörkum og sé sveitarfélaginu því unnt að gæta hagsmuna sinna með sambærilegum hætti og einkaréttarlegur aðili. Allar íbúðarhúsalóðir í Leirvogstunguhverfi séu leigulóðir í eigu sveitarfélagsins. Þessar landareignir séu í um 6-700 m fjarlægð frá deiliskipulagssvæðinu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Esjumela á Kjalarnesi. Felur breytingin m.a. í sér að sameina nokkrar lóðir í lóðina Bronssléttu 6 og heimila þar starfsemi malbikunarstöðvar, en málsrök kærenda snúa einvörðungu að þeirri breytingu skipulagsins.

Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra eigi. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Við mat á því hvort kærendur hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumáls verður að líta til þess að stjórnsýslukæra er úrræði til að tryggja réttaröryggi borgaranna, en það er meðal markmiða stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. athugasemdir í frumvarpi því sem varð að þeim lögum. Almennt ber því að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir lögverndaða hagsmuni þeirra að fá leyst úr ágreiningi þeim sem stendur að baki kærumálinu. Verður því að meta í hverju tilviki hagsmuni og tengsl kærenda við úrlausn málsins til að komast að niðurstöðu um hvort þeir eigi verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta.

Sveitarfélagið Mosfellsbær vísar m.a. til þess að lögvarðir hagsmunir þess leiði af skipulagslögum nr. 123/2010 þar sem löggjöfin geri ráð fyrir að hagsmunir aðliggjandi sveitarfélaga fari saman við uppbyggingu á svæðum á sveitarfélagamörkum. Sú landnotkun sem heimiluð er með hinu kærða deiliskipulagi hafi verulega takmarkandi áhrif á athafnir sveitarfélagsins og skipulagsáætlanir til frambúðar. Þá verði að líta til þess að sveitarfélagið hafi óumdeilanlega haft aðildarstöðu við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga annast sveitarstjórnir gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulags og ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags innan marka sveitarfélags, sbr. 1. mgr. 38. gr. laganna. Taki deiliskipulagstillaga til svæðis sem liggur að mörkum aðliggjandi sveitarfélags skal tillagan kynnt sveitarstjórn þess sveitarfélags skv. 41. gr. skipulagslaga. Að öðru leyti gera lögin ekki ráð fyrir aðkomu nágrannasveitarfélaga við deiliskipulagsgerð annars sveitarfélags en samráð nágrannasveitarfélaga um sameiginleg hagsmunamál á vettvangi skipulagsmála fer fram við gerð svæðis- og aðalskipulags. Verður því ekki fallist á að sérstök kæruaðild Mosfellsbæjar sem sveitarfélags verði leidd af skipulagslögum.

Um lögvarða hagsmuni kærenda sem eigenda fasteigna í nágrenni umrædds deiliskipulagssvæðis er vísað til þess að aðeins sé um kílómetri milli nýrrar malbikunarstöðvar og íbúðarbyggðarinnar Leirvogstunguhverfis. Fyrirhuguð malbikunarstöð muni hafa í för með sér neikvæð sjónræn- og umhverfisáhrif fyrir íbúana og skerða gæði útivistar, auk þess sem mengandi iðnaður kunni að hafa neikvæð áhrif á fasteignaverð íbúða á nærliggjandi svæðum. Hefur sveitarfélagið Mosfellsbær jafnframt bent á það eigi landareignir í um 6-700 m fjarlægð frá deiliskipulagssvæðinu og sé sveitarfélaginu því unnt að gæta hagsmuna sinna með sambærilegum hætti og einkaréttarlegur aðili.

Við mat á því hvort kærendur eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun verður að líta til þess að fasteignir kærenda í Leirvogstunguhverfi eru í u.þ.b. 1,3-1,9 km fjarlægð frá fyrirhugaðri malbikunarstöð og landareignir Mosfellsbæjar eru í tæplega kílómetra fjarlægð þar sem þær eru næst stöðinni. Liggur Vesturlandsvegur á milli deiliskipulagssvæðisins annars vegar og Leirvogstunguhverfis og hluta landareigna sveitarfélagsins hins vegar. Aðrar þær landareignir sveitarfélagsins sem gætu skapað þeim einstaklingsbundna lögvarða hagsmuni liggja í næsta nágrenni vegarins. Ekki verður séð að grenndarhagsmunir kærenda muni skerðast að nokkru marki hvað varðar landnotkun eða útsýni enda þótt þeir eygi t.d. reyk frá reykháfi fyrirhugaðrar stöðvar. Sama á við um mögulegan hávaða frá verksmiðjunni þegar tekið er tillit til staðhátta. Í umhverfismati skipulagsins er greint frá því að starfsemi malbikunarstöðvarinnar geti mögulega haft neikvæð áhrif á aðliggjandi svæði vegna loftmengunar en með síubúnaði frá útblæstri og með rykbindingu sé hægt að halda því í lágmarki. Áhrif breytingarinnar séu því metin óveruleg/neikvæð. Hvað hljóðmengun varði sé nokkur hvinur frá tækjum og einnig áhrif frá umferð stórra vinnuvéla og þungaflutningabifreiða en vegna staðsetningar og fjarlægðar frá byggð séu þau áhrif talin óveruleg.

Starfsemi sú sem fjallað er um í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er mengandi og háð starfsleyfi Umhverfisstofnunar, en starfsemin fellur ekki undir lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Um varnir gegn loftmengun er fjallað í ýmsum reglugerðum. Markmið reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði er m.a. að koma í veg fyrir eða draga úr skaðlegum áhrifum loftmengunar á heilsu manna og umhverfið. Í því skyni mælir 5. gr. reglugerðarinnar fyrir um að í ákvæðum starfsleyfa fyrir mengandi atvinnurekstur skuli viðeigandi ráðstafanir gerðar til þess að hamla gegn loftmengun og að beita skuli til þess bestu fáanlegu tækni. Í reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit er í 52. gr. fjallað um loftgæði. Samkvæmt henni skulu ábyrgðaraðilar starfsleyfisskylds atvinnurekstrar, sbr. m.a. IX. viðauka sem tilgreinir malbikunarstöðvar, sem hefur í för með sér losun mengandi efna í andrúmsloft, gera viðeigandi ráðstafanir, þ.m.t. með umhverfisstjórnun og hreinsibúnaði, til að draga úr slíkri losun eftir því sem nánar er mælt fyrir um í reglugerð um loftgæði og reglugerð nr. 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings. Meðal markmiða síðargreindrar reglugerðar er að setja viðmiðunar- og viðvörunarmörk fyrir nefnd efni sem miða að því að fyrirbyggja eða draga úr skaðlegum áhrifum á heilbrigði manna og umhverfið í heild, sbr. b. lið 1. gr. Gildir reglugerðin m.a. um atvinnurekstur hér á landi, sbr. 2. mgr. 2. gr. Þá er jafnan í starfsleyfum vegna starfsemi malbikunarstöðva kveðið á um varnir gegn mengun ytra umhverfis, s.s. losunarmörk fyrir útblástur og þann hreinsibúnað sem skal vera til staðar, auk þess sem rekstraraðila ber að nota bestu aðgengilegu tækni við mengunarvarnir, sbr. reglugerð nr. 935/2018 um BAT (bestu aðgengilegu tækni) o.fl. á sviði atvinnurekstrar sem haft getur í för með sér mengun. Verður að gera ráð fyrir að hliðstæð skilyrði verði sett þeirri starfsemi sem fyrirhuguð er og þannig verði dregið úr þeirri loftmengun sem óhjákvæmilega fylgir starfseminni. Þótt ekki sé hægt að útiloka að loftmengun aukist með fyrirhugaðri starfsemi og hafi e.t.v. einhver áhrif á hagsmuni kærenda verður að líta til þess að samkvæmt gögnum frá Veðurstofu Íslands er vindafar deiliskipulagssvæðisins hagstætt gagnvart Leirvogstunguhverfi. Að framangreindu virtu og með hliðsjón af þeirri fjarlægð sem fyrrgreindar eignir eru í frá fyrirhugaðri starfsemi verður ekki talið að möguleg áhrif vegna loftmengunar séu með þeim hætti að varðað geti hagsmuni kærenda svo verulega að þeir eigi þá einstaklingsbundnu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun umfram aðra sem skapi þeim kæruaðild. Loks lúta málsrök kærenda um skert gæði útivistar og áhrif á náttúruperlur fyrst og fremst að gæslu hagsmuna sem telja verður almenna en ekki einstaklega.

Með hliðsjón af öllu framangreindu þykir hin umdeilda starfsemi sem heimiluð er með kærðri deiliskipulagsbreytingu ekki þess eðlis að það snerti grenndarhagsmuni kærenda eða aðra einstaklega lögvarða hagsmuni þeirra með þeim hætti að þeir geti talist eiga kæruaðild í máli þessu. Þar sem skilyrðum kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 telst ekki fullnægt verður kröfu þeirra um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

 

Sérálit Aðalheiðar Jóhannsdóttur prófessors: Ég er ósammála þeirri niðurstöðu meirihlutans að vísa málinu frá og tel að taka eigi málið til efnismeðferðar með eftirfarandi rökum.

Við mat á því hvort kærendur eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun verður að líta til þess að malbikunarstarfsemi er mengandi iðnaður og sem slíkur háður starfsleyfi Umhverfisstofnunar. Fasteignir kærenda í Leirvogstunguhverfi eru í u.þ.b. 1,3-1,9 km fjarlægð frá fyrirhugaðri malbikunarstöð og landareignir Mosfellsbæjar eru í tæplega kílómetra fjarlægð þar sem þær eru næst stöðinni. Í starfsleyfum vegna starfsemi malbikunarstöðva er jafnan kveðið á um varnir gegn mengun ytra umhverfis, s.s. losunarmörk fyrir útblástur og þann hreinsibúnað sem skal vera til staðar, auk þess sem rekstraraðila ber að nota bestu aðgengilegu tækni (BAT) við mengunarvarnir. Þrátt fyrir að gera megi ráð fyrir að hliðstæð skilyrði verði sett þeirri starfsemi sem fyrirhuguð er á skipulagssvæðinu verður þó ekki hjá því litið að loftgæði munu að öllum líkindum minnka í nágrenni stöðvarinnar. Kemur enda fram í umhverfismati skipulagsins að starfsemin geti mögulega haft neikvæð áhrif á aðliggjandi svæði vegna loftmengunar. Að því virtu er ekki hægt að útiloka að kærendur verði fyrir áhrifum af loftmengun og öðru ónæði frá starfseminni umfram aðra og með vísan til þeirra sjónarmiða sem reifuð eru fremst í niðurstöðu meirihlutans um aðild að kærumálum er það mat mitt að kærendur eigi þá lögvörðu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun sem krafist er skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

8/2021 Dunhagi

Með

Árið 2021, miðvikudaginn 27. janúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 fyrir:

Mál nr. 8/2021, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 15. október 2020 um að samþykkja deiliskipulag fyrir reit sem afmarkast af Dunhaga 18-20, Hjarðarhaga 27-33 og Tómasarhaga 32-46. 

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. janúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Tómasarhaga 32, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 15. október 2020 að samþykkja deiliskipulag fyrir reit sem afmarkast af Dunhaga 18-20, Hjarðarhaga 27-33 og Tómasarhaga 32-46. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdir á grundvelli hennar verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Til vara er þess krafist að úrskurðarnefndin fresti gildistöku hins umþrætta deiliskipulags á meðan mál þetta er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 25. janúar 2021.

Málsatvik og rök: Á fundi borgarráðs Reykjavíkur 15. október 2020 var staðfest samþykkt umhverfis- og skipulagsráðs frá 7. s.m. um nýtt deiliskipulag fyrir reit sem afmarkast af Dunhaga 18-20, Hjarðarhaga 27-33 og Tómasarhaga 32-46. Auglýsing um deiliskipulagið birtist í B-deild Stjórnartíðinda 17. desember s.á. Hin kærða skipulagsákvörðun felur í sér heimild til niðurrifs og uppbyggingar á Dunhaga 18-20, auk bílskúrsréttinda á þremur lóðum.

Kærendur taka fram að þeir hafi orðið þess varir að framkvæmdir væru hafnar í húsinu á grundvelli byggingarleyfis sem samþykkt hefði verið 12. janúar 2021. Telji þeir deiliskipulagið ógilt og að þær röksemdir og sjónarmið sem færð séu fram geti ekki leitt til annars en að kröfugerð kærenda verði tekin til greina. Af þeim sökum hafi kærendur brýna hagsmuni af því að framkvæmdir verði þegar stöðvaðar eða gildistöku deiliskipulagsins frestað á meðan mál þetta sé til meðferðar fyrir nefndinni, enda feli deiliskipulagið í sér heimild til gífurlegrar uppbyggingar á lóðinni við Dunhaga 18-20.

Af hálfu borgaryfirvalda kemur fram að engin byggingar- eða framkvæmdaleyfi hafi verið gefin út. Séu einhverjar byggingarleyfisskyldar framkvæmdir hafnar geti byggingarfulltrúi eftir atvikum stöðvað þær. Gildistaka deiliskipulags, eða deiliskipulagsbreytingar, feli ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þurfi til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun, sem kæranleg sé til úrskurðarnefndarinnar og útgáfa byggingar- eða framkvæmdaleyfis í skjóli slíkrar ákvörðunar, sbr. 11. gr. og 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.  Ljóst sé því að hagsmunir kærenda knýji ekki á um slíka frestun.  Reykjavíkurborg fari því fram á að kröfum kærenda sé hafnað.

Af hálfu framkvæmdaraðila er tekið fram að allar þær framkvæmdir sem ráðist hafi verið í að Dunhaga 18-20 falli undir minniháttar framkvæmdir sem undanþegnar séu byggingarleyfi, sbr. gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Lúti þær að öryggi hússins og næsta nágrennis, sem og viðhaldi innanhúss að Dunhaga 18-20. Í ljósi þess sé farið fram á að ósk kærenda um stöðvun framkvæmda verði hafnað.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem felur ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda

Mál þetta snýst um gildi deiliskipulagsákvörðunar. Gildistaka deiliskipulags felur ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, s.s. ákvörðun um veitingu byggingar- eða framkvæmdaleyfis, eftir atvikum með stoð í skipulagi, sbr. 11. gr. og 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í kærumáli vegna slíkra stjórnvaldsákvarðana er eftir atvikum unnt að gera kröfu um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða skv. 5. gr. laga nr. 130/2011. Þar af leiðandi er að jafnaði ekki tilefni til að beita heimild til stöðvunar framkvæmda eða frestunar réttaráhrifa í kærumálum er varða gildi deiliskipulagsákvarðana. Að teknu tilliti til þess sem rakið hefur verið verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á að fallast á kröfu um stöðvun framkvæmda, enda fara þær ekki fram á grundvelli hins kærða skipulags, og verður henni hafnað.

Rétt er þó að benda á að fyrir liggur að byggingaráform hafa verið samþykkt á grundvelli hins kærða deiliskipulags. Kæra málsins tekur þó ekki til nefndra byggingaráforma en kjósi kærendur að koma að kæru vegna þeirra geta þeir gert kröfu að nýju um stöðvun framkvæmda. Kærufrestur vegna byggingaráforma, líkt og annarra ákvarðana, er einn mánuður frá því að kærendum varð kunnugt eða mátti verða kunnugt um þau, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Í ljósi framkominna skýringa borgarinnar og leyfishafa skal einnig á það bent að telji kærendur um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir að ræða geta þeir beint kröfu um beitingu þvingunarúrræða til byggingarfulltrúa. Ákvörðun hans þar um er jafnframt kæranleg til úrskurðarnefndarinnar, eftir atvikum hvort sem er af kærendum eða framkvæmdaraðila.

Úrskurðarorð:

Kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda er hafnað.