Árið 2021, föstudaginn 5. febrúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 122/2020, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. júlí 2020 um tillögu að matsáætlun vegna 80-130 MW vindorkugarðs í landi Hróðnýjarstaða, Dalabyggð, að því er varðar athugasemd í 13. tl. í ákvörðuninni.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Storm orka ehf. ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. júlí 2020 um tillögu að matsáætlun vegna 80-130 MW vindorkugarðs í landi Hróðnýjarstaða, Dalabyggð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 7. janúar 2021.
Málavextir: Hinn 8. apríl 2019 barst Skipulagsstofnun tillaga kæranda að matsáætlun vegna 80-130 MW vindorkuvers að Hróðnýjarstöðum, Dalabyggð, í samræmi við 8. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Tillagan var auglýst á heimasíðu Skipulagsstofnunar 23. apríl 2019 og kom þar fram að frestur til athugasemda væri til 2. maí 2019. Sama dag og auglýsingin var birt var einnig sent bréf til kæranda og honum tilkynnt að umsagna hefði verið leitað og frestur til að skila inn umsögnum væri sömuleiðis til 2. maí 2019. Umsagnir um tillögu að matsáætlun bárust m.a. frá Náttúrufræðistofnun Íslands. Kærandi sendi 31. maí 2019 tölvupóst til Skipulagsstofnunar með drögum að svörum við athugasemdum umsagnaraðila. Í framhaldi af því óskaði Skipulagsstofnun frekari umsagna frá Náttúrufræðistofnun Íslands og skilaði stofnunin frekari athugasemdum 31. júlí s.á. Skilaði þá kærandi athugasemdum til Skipulagsstofnunar 26. ágúst s.á. þar sem fram kom að frekari umsögn Náttúrufræðistofnunar bætti engu við fyrri umsögn varðandi það hvaða rannsóknir væru nauðsynlegar á svæðinu.
Hinn 20. apríl 2020 lagði kærandi fram kæru til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu Skipulagsstofnunar á tillögunni og var kæran framsend úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála 24. s.m. Með úrskurði uppkveðnum 9. júlí s.á. í máli nr. 30/2020 komst úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að dráttur á afgreiðslu málsins væri óhæfilegur og lagði fyrir stofnunina að taka fyrirliggjandi tillögu kæranda að matsáætlun til afgreiðslu án frekari tafa. Með ákvörðun Skipulagsstofnunar, dags. 28. júlí 2020, var fallist á framlagða tillögu að matsáætlun með 18 tölusettum athugasemdum. Í athugasemd nr. 13 segir eftirfarandi: „Rannsóknir á fuglum með VP aðferð standi a.m.k. í tvö ár og spanni, auk varptíma, fartíma vor og haust (15. apríl til 31. maí og 1. ágúst til 15. september). Fuglarannsóknir nái yfir allt framkvæmdasvæðið. Leggja þarf mat á töpuð búsvæði með þéttleikamælingum á mismunandi búsvæðum á tímabilinu 1. til 15. júní. Upplýsa þarf um það hvaða fuglar verða helst í árekstrarhættu við vindmyllur og hver eru líkleg afföll þeirra. Leggja þarf fram tillögur að mótvægisaðgerðum, eftir því sem við á.“ Tekið var fram í ákvörðuninni að framkvæmdaraðili gæti kært „ákvörðunina til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 14. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.“ Mun ákvörðunin hafa borist kæranda 30. júlí 2020.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að Skipulagsstofnun hafi ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni skv. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar hún hafi tekið fram í hinni kærðu ákvörðun að hún væri kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hvorki hafi verið vísað til laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála né til þess að kærufrestur væri einn mánuður. Í ljósi þess að hin kærða ákvörðun hafi borist í lok júlí á orlofstíma aðkeyptra sérfræðinga kæranda, vegna umfangs málsins, samfélagslegra ástæðna af völdum COVID-19 og veikinda, vænti kærandi þess að nefndin taki málið til efnislegrar úrlausnar. Vísað sé til eðlis máls og meginreglna stjórnsýsluréttarins um andmælarétt og meðalhófs. Þá virðist úrlausnarefnið fordæmisgefandi en í máli nr. 30/2020 hafi úrskurðarnefndin tekið undir þau rök Skipulagsstofnunar að helsta ástæða óhæfilegs dráttar á málsmeðferð hafi verið sú að vindorkuver af því umfangi sem kærandi áformi eigi sér ekki hliðstæðu á Íslandi.
Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er bent á að í hinni kærðu ákvörðun hafi verið vísað til 1. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, þar sem segi að um kærufrest fari samkvæmt lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Því hafi í ákvörðuninni verið að finna leiðsögn um hvar hægt væri að nálgast upplýsingar um kærufrest. Þótt stofnunin hafi ekki tilgreint að hann væri einn mánuður hafi kærandi mátt vita að um kærufrestinn væri mælt fyrir um í lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011. Þá sé málið ekki fordæmisgefandi. Í því sambandi megi benda á að í úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 31. janúar 2019 í máli nr. 80/2017 hafi ekki verið fallist á kröfu um ógildingu á því skilyrði sem sett hafi verið í ákvörðun um tillögu að matsáætlun vegna vindmylla í Þykkvabæ að afla þurfi upplýsinga um farleiðir fugla með radarmælingum í tvö ár og gera grein fyrir flugferlum og flughæðum fugla. Nefndin hafi því tekið afstöðu til sambærilegs álitaefnis. Þá fái stofnunin ekki séð að skilyrði 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem fjalli um þær aðstæður þegar kæra berist að liðnum kærufresti, séu uppfyllt.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi ítrekar þá málsástæðu sína að Skipulagsstofnun hafi ekki gætt að leiðbeiningarskyldu sinni skv. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því sé mótmælt að um ágreiningsefnið hafi verið fjallað í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 80/2017. Málin séu að takmörkuðu leyti sambærileg en í máli nr. 80/2017 hafi ekki reynt á ákvæði um andmælarétt kæranda.
Niðurstaða: Í máli þessu er kærð ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. júlí 2020 um tillögu að matsáætlun vegna 80-130 MW vindorkugarðs í landi Hróðnýjarstaða, Dalabyggð. Í ákvörðuninni var tekið fram að framkvæmdaraðili gæti kært hana til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála skv. 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í 7. mgr. nefnds lagaákvæðis segir að um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varði kærur fari samkvæmt lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. þeirra laga er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hina kæranlegu ákvörðun. Fram kemur í kæru að ákvörðunin hafi borist kæranda 30. júlí 2020 og var kærufrestur því liðinn þegar kæra barst úrskurðarnefndinni 19. nóvember s.á.
Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um að berist kæra að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá nema að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Í 2. tl. 2. mgr. 20. gr. sömu laga kemur fram að þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega skuli m.a. veita leiðbeiningar um kæruheimild, kærufresti og kæruleið. Leiðbeiningum Skipulagsstofnunar var áfátt að því leyti að kærufrestur var ekki tilgreindur, en til þess var tilefni þar sem hann er skemmri en þriggja mánaða kærufrestur stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 27. gr. þeirra laga. Hins vegar verður að telja að kærandi hafi haft þann möguleika sem til þurfti á að kynna sér kærurétt sinn skv. lögum nr. 106/2000 sem leiðbeint var um. Í athugasemdum með 27. gr. frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum er tekið fram að markmiðið með kærufresti sé að stuðla að því að stjórnsýslumál séu til lykta leidd svo fljótt sem unnt er. Jafnframt að telji aðili rétt að kæra ákvörðun beri honum að gera það án ástæðulauss dráttar. Kærandi vísar til þess að hin kærða ákvörðun hafi borist á orlofstíma auk þess að vísa til umfangs málsins, samfélagslegra ástæðna af völdum COVID-19 og veikinda. Verður ekki talið af þeim sökum afsakanlegt að kæra í máli þessu hafi borist svo seint sem raun bar vitni og er rétt að benda á í þessu samhengi að almennur kærufrestur stjórnsýslulaga var einnig liðinn þegar kæra barst nefndinni.
Hvorki í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga né heldur greinargerð með frumvarpi til laganna er að finna skilgreiningu á því hvaða ástæður geti talist til veigamikilla ástæðna. Við mat á því hvað teljist til slíkra ástæðna hefur þó verið talið að líta beri til hagsmuna aðila máls svo og almannahagsmuna, t.a.m. hvort úrlausn þess geti haft víðtækari skírskotun og þar með þýðingu fyrir fleiri en umræddan aðila. Ágreiningsefni máls þessa lýtur að athugasemd í 13. tl. hinnar kærðu ákvörðunar en sú athugasemd varðar skilyrði um framkvæmd á fuglarannsóknum. Telur kærandi athugasemdina vera ólögmæta og þarflausa og krefst þess að hún verði felld úrgildi. Að mati úrskurðarnefndarinnar varðar úrlausn málsins því fyrst og fremst afmarkaða hagsmuni kæranda vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar hans og felur ekki í sér þýðingarmikið fordæmi. Er í þessu sambandi rétt að benda á að lögmæti sambærilegrar athugasemdar Skipulagsstofnunar vegna matsáætlunar vindorkuvers í Garpsdal, Reykhólahreppi, var til úrlausnar í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 78/2020 sem kveðinn var upp 22. desember 2020. Verður því ekki séð að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar.
Að framangreindu virtu þykja undantekningákvæði 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga ekki eiga við í máli þessu og verður málinu því vísað frá úrskurðarnefndinni samkvæmt fyrirmælum sama ákvæðis.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
