Árið 2025, þriðjudaginn 11. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Geir Oddsson auðlindafræðingur, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 147/2024, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 18. október 2024 um að 200.000 m³ efnistaka á um 4 ha svæði í Sandártungu í Þjórsárdal skuli ekki sæta umhverfismati.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. október 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra samtökin Náttúrugrið þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 18. október s.á. um að 200.000 m³ efnistaka á um 4 ha svæði í Sandártungu í Þjórsárdal skuli ekki sæta umhverfismati. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 22. nóvember 2024.

Málavextir: Hinn 14. júní 2024 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá Vegagerðinni um fyrirhugaða efnistöku í Sandártungu í Skeiða- og Gnúpverjahreppi, samkvæmt 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. tl. 2.02 í 1. viðauka laganna.

Í greinargerð sem fylgdi tilkynningunni kom fram að fyrirhuguð væri efnistaka á allt að 200.000 m³ af efni á um 4 ha svæði í Sandártungu í Þjórsárdal, Skeiða- og Gnúpverjahreppi. Samhliða væri unnið að breytingu á Aðalskipulagi Skeiða- og Gnúpverjahrepps 2017–2029 þar sem hluta Skógræktar- og landgræðslusvæðis yrði breytt í efnistökusvæði. Fyrirhugað væri að Vegagerðin myndi nýta 150.000 m³ til vegagerðar og bakkavarna vegna vegagerðar í Þjórsárdal, en aðrir 50.000 m³ væru áætlaðir í önnur verkefni á vegum sveitarfélagsins. Valkostagreining um staðsetningu efnistökusvæðisins hefði þegar farið fram sem og hvort hægt væri að nýta efni úr núverandi námum eða stækka þær. Engar opnar bergnámur væru nálægt fyrirhugaðri breytingu á Þjórsárdalsvegi, en um 50.000 m³ þyrfti í rofvarnir við veginn. Niðurstaða valkostagreiningar hafi verið sú að í núverandi námum sé ekki að finna efni sem uppfyllti kröfur til vegagerðar og grjótvarnar, því væri þörf á að skilgreina nýja námu. Sandártungunáma væri í 5–11 km fjarlægð frá áætluðum notkunarstöðum efnisins

Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 18. október 2024. Í henni var fjallað um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar eins og henni var lýst í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila. Tók umfjöllunin til áhrifa framkvæmdarinnar á landslag, ásýnd og jarðmyndanir. Einnig áhrif á vistgerðir, fuglalíf, fornminjar, verndarsvæði, hljóðvist og loftmengun, útivist og á vatnshlot. Það var niðurstaða stofnunarinnar að með hliðsjón af umfangi, eðli og staðsetningu að áhrif af fyrirhugaðri efnistöku yrði óafturkræf varðandi jarðmyndanir, en óveruleg á aðra umhverfisþætti, en ljóst væri að staðbundið myndi ásýnd svæðisins taka nokkrum breytingum. Hin fyrirhugaða framkvæmd væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og framkvæmdin skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsrök kæranda: Vísað er til þess að framkvæmdaraðili hafi ekki uppfyllt skilyrði 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana í tilkynningu sinni til Skipulagsstofnunar. Í greinargerð framkvæmdaraðila hafi ekki verið fjallað um tengsl tilkynntrar framkvæmdar við hina umhverfismetnu Hvammsvirkjun og tilheyrandi lón eða áhrif á vatnsgæði og vatnalíf. Í greinargerðinni komi fram að framkvæmdin sé tilkynningarskyld til ákvörðunar um matsskyldu til Skipulagsstofnunar samkvæmt tl. 2.02 í 1. viðauka laga nr. 111/2021. Rétt hefði verið að tilkynna framkvæmdina með vísan til tl. 13.02 viðaukans, enda sé augljóslega um breytingu á framkvæmd að ræða frá umhverfismati þar sem efnistökuþörf vegna vegagerðar hafi farið úr 10.000–15.000m³, með engri námu, í 200.000 m³. Í stað smávægilegrar efnisþarfar sem þar hafi verið greint frá að þyrfti til vegagerðar sem yrði fengin úr neðanjarðargöngum Hvammsvirkjunaráforma séu nú komnar hugmyndir um stórfellda efnistöku til vegagerðarinnar.

Í tl. 13.02 í viðauka laga nr. 111/2021 segi að allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir sem tilgreindar séu í flokki A, utan þeirra sem falli undir tl. 13.01, og flokk B sem hafi verið leyfðar, framkvæmdar eða séu í framkvæmd og kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Af þessu sé ljóst að Skipulagsstofnun hafi ekki verið veittar réttar upplýsingar í málinu auk þess sem stofnunin hafi ekki gert reka að því að upplýsa um hvers vegna nauðsyn væri á svo mikilli efnistöku og í tengslum við hvað. Ákvörðunin hafi ranglega verið tekin á grundvelli þess að um efnistöku ótengdra annarri, umhverfismetinni framkvæmd, en ekki á grunni viðbóta og breytinga frá henni líkt og raun væri.

Sá annmarki á málsmeðferð Skipulagsstofnunar, að taka ákvörðun án þess að umsögn Umhverfisstofnunar lægi fyrir, sé svo verulegur annmarki að varða eigi ógildingu ákvörðunar. Sé þá bæði vísað til friðlýsingarákvarðana og 54. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd vegna áhrifa framkvæmdar á friðlýst svæði, en einnig til sérstakrar verndar eldhrauna samkvæmt 61. gr. sömu laga. Þá hefði átt að leita álits Ferðamálastofu vegna ferðamennsku í Þjórsárdal og hafi skortur á álitsumleitan leitt til þess að málið hafi ekki verið rannsakað nægilega eða allra nýjustu og viðeigandi upplýsinga aflað um áhrif framkvæmdarinnar.

Í 1. mgr. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði sé kveðið á um að sérhver framkvæmd í eða við veiðivatn, allt að 100 m frá bakka, sem áhrif geti haft á fiskigengd þess, afkomu fiskistofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatnsins að öðru leyti sé háð leyfi Fiskistofu. Sá annmarki að leita ekki álits Fiskistofu vegna framkvæmda sem séu innan við 100 m frá árbakka tveggja vatnsfalla sé verulegur annmarki. Hvergi í gögnum málsins sé vikið að reglu 1. mgr. 33. gr. laga nr. 61/2006, sem áskilji slíkt leyfi. Stór hluti stærsta villta stofns Norður- Atlantshafslaxins hrygni ofan laxastigans við Búða. Því varði framkvæmdin augljóslega hrygningarsvæði villtra laxastofna. Skipulagsstofnun hafi látið ógert að rannsaka málið með tilliti til þessa. Þá sé augljóst að lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála hafi þurft að koma til skoðunar við ákvörðun um hvort umhverfismeta hefði þann þátt framkvæmdar Hvammsvirkjunar sem hin kærða ákvörðun snúi að.

Í samræmi við grunnrök 2. Viðauka, sbr. 19. gr. laga nr. 111/2021, sem varða það til hvaða atriða Skipulagsstofnun beri að líta við ákvörðun um hvort framkvæmd sé matsskyld, sbr. einnig ákvæði 4. mgr. 4. gr. tilskipunar nr. 2011/92/ESB, skuli framkvæmdaraðili leggja fram þær upplýsingar sem taldar séu í viðauka II.A. Það hafi ekki verið gert, en íslensk stjórnvöld séu bundin af skuldbindingum tilskipunarinnar. Skipulagsstofnun hafi borið að vísa til viðeigandi viðmiða í 2. viðauka með lögum nr. 111/2021, sbr. b-lið 5. mgr. 4. gr. tilskipunar nr. 2011/92/EB í rökstuðningi sínum. Í b-lið 1. tl. í III. viðauka tilskipunarinnar komi fram að miða eigi við samlegðaráhrif við aðrar framkvæmdir. Fyrir liggi að virkjunin muni þurfa a.m.k. 1.000.000 m³ af efni. Ekki sé ljóst hvort vegagerð sú sem hin kærða ákvörðun varði sé inni í þeirri tölu, en ljóst sé að Skipulagsstofnun hafi borið að líta til heildarefnistökuþarfar virkjunar og tengdra framkvæmda við ákvörðun sína um matsskyldu. Meginregla 10. gr. laga nr. 60/2013 um heildarálag og vistkerfisnálgun hafi því ekki verið virt. Skipulagsstofnun hafi borið að taka mið af eiginleikum hugsanlegra áhrifa við ákvörðun sína, sbr. 3. tl. viðauka III tilskipunar nr. 2011/92/ESB. Með því að tengja ekki fyrirhugaða efnistöku við aðra efnistöku vegna Hvammsvirkjunar og tengdra framkvæmda hafi Skipulagsstofnun brotið gegn skyldum sínum til að líta til eiginleika áhrifanna og þá einkum í tengslum við áhrif á vatnalíf og vatnsgæði samkvæmt lögum nr. 36/2011.

Í 61. gr. laga nr. 61/2013 komi fram að forðast beri að skerða eldhraun nema brýna nauðsyn beri til. Þar sem efnistaka eigi að fara niður um sex til tíu metra sé augljóst að sú uppgefna ástæða Skipulagsstofnunar að eldhraunið Búrfellshraun, sem sé hluti af Tungnárhraunum, sé á svæðinu þakið nokkru lagi af jarðvegi sé þýðingarlaus þegar grafa eigi langt niður úr jarðveginum. Ekkert mat hafi farið fram á áhrifum framkvæmdarinnar á, til að mynda vatnalíf, vatnsvernd og eldhraun, sem njóti sérstakrar verndar, fái ákvörðunin að standa. Með því sé verið að svipta almenning þátttökurétti sem honum sé tryggður í Árósasamningnum og EES samningnum og um leið sé grafið undan ákvæðum náttúruverndarlaga um verndarmarkmið og framkvæmdir nærri friðlýstum svæðum. Kærandi hafi gengið út frá því að framkvæmdirnar séu leyfisskyldar samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010. Ákvæði laganna um hvernig leyfisveitandi skuli standa að framkvæmdaleyfi eða að Fiskistofa eða Orkustofnun skuli veita leyfi komi ekki í stað þess þátttökuréttar sem almenningur eigi um allar framkvæmdir sem líklegar séu til að hafa umtalsverð áhrif á umhverfið samkvæmt Árósasamningum, Evróputilskipunum og lögum nr. 111/2021.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Bent er á að hvort sem um sé að ræða framkvæmd samkvæmt tl. 2.02 eða framkvæmd samkvæmt l. 13.02 þá sé í báðum tilvikum um að ræða B-flokks framkvæmdir, sem þýði að þær séu tilkynningarskyldar til stofnunarinnar. Fyrir liggi löglegt umhverfismat vegna Hvammsvirkjunar sem lokið hafi með úrskurði Skipulagsstofnunar 19. ágúst 2003. Af því leiði að ekki þurfi að taka afstöðu til þess hvort hin tilkynnta efnistökuframkvæmd eða efnistökuframkvæmdin í umhverfismatinu séu tengdar eða á sama framkvæmdasvæði. Telji úrskurðarnefndin að stofnunin hefði átt að fjalla sérstaklega um samlegðaráhrif hinnar tilkynntu efnistölu og efnistökunnar sem fjallað hafi verið um í umhverfismatinu leggi stofnunin áherslu á að um annmarka sé að ræða sem hafi ekki áhrif á efni ákvörðunar og sé því ekki verulegur.

Óskað hafi verið eftir umsögn Umhverfisstofnunar í málinu, en með tölvupósti 28. júní 2024 hafi stofnunin tilkynnt Skipulagsstofnun að hún hygðist ekki veita umsögn um framkvæmdina. Ákvæði 54. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd eigi við þegar tekin sé ákvörðun um veitingu leyfis. Vegna tilvísunar í 61. gr. sömu laga vegna skerðingar eldhrauna hafi komið fram í ákvörðun Skipulagsstofnunar að tekið væri undir með framkvæmdaraðila að hraunið hefði að nokkru leyti misst verndargildi sitt þar sem um væri að ræða hraun sem væri þakið jarðvegi að öllu leyti. Áhrif fyrirhugaðra framkvæmda yrði staðbundin og óafturkræf á jarðmyndunina Brúfellshraun. Tekið hafi verið fram að stofnunin teldi brýnt að í framkvæmdaleyfi yrði kveðið á um frágang þannig að ummerki yrðu í lágmarki og verndargildi svæðisins rýrnaði ekki umfram það sem lagt væri upp með. Þá sé bent á að í athugasemdum við 57. gr. frumvarps þess er varð að 61. gr. laga nr. 60/2013 komi fram að eldhraun, sem sé að öllu leyti sandorpið eða hulið jarðvegi og gróðri og ekki sé lengur hægt að greina hvort um hraun sé að ræða, hafi að öllu jöfnu tapað þeim einkennum sem myndi verndargildi þess sem jarðmyndunar eða hraunvistgerðar og njóti það því ekki sérstakrar verndar samkvæmt greininni,

Fjallað sé um verkefni Ferðamálastofu í 3. gr. laga nr. 96/2018 um ferðamálastofu. Þar sé ekki fjallað sérstaklega um að stofnunin eigi að veita umsagnir í málum þar sem Skipulagsstofnun taki matsskylduákvörðun. Þrátt fyrir það hafi Skipulagsstofnun leitað umsagna stofnunarinnar í einstökum málum og hafi það þá byggst á orðalagi í 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana þess efnis að stofnunin skuli leita umsagnar umsagnaraðila eftir því sem við eigi eftir eðli máls hverju sinni. Í tilkynningu Vegagerðarinnar hafi verið vikið að því að Þjórsárdalur hafi verið friðlýstur. Að virtum upplýsingum úr tilkynningunni og öðrum atriðum sem þar hafi komið fram hafi Skipulagsstofnun ekki talið þörf á að leita sérstaklega til Ferðamálastofu.

Hin fyrirhugaða framkvæmd snúist um tiltekna efnistöku á ákveðnu svæði í Sandártungu. Fyrirhugað efnistökusvæði sé vissulega nálægt Þjórsá og Sandá, en sé uppi á landi og því ekki í árfarvegi. Þá standi efnistökusvæðið um sex til tíu metrum hærra en yfirborð Sandár og Þjórsár og ekki sé gert ráð fyrir því að efni verði tekið niður fyrir vatnsborð Þjórsár. Í ljósi þess að leyfi Fiskistofu til mannvirkjagerðar í veiðivötnum samkvæmt lögum nr. 61/2006 teljist ekki til leyfis til framkvæmda samkvæmt lögum nr. 111/2021, sbr. athugasemdir við 3. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 111/2021, telji Skipulagsstofnun að það sé ekki verulegur annmarki að umsagnar Fiskistofu hafi ekki verið leitað.

Þar sem fyrir liggi löglegt umhverfismat vegna Hvammsvirkjunar hafi ekki þurft að taka afstöðu til þess hvort hin tilkynnta efnistökuframkvæmd og efnistökuframkvæmdin í umhverfismatinu væru tengdar eða á sama framkvæmdasvæði. Verði niðurstaðan önnur sé það annmarki sem ekki hafi haft áhrif á efni ákvörðunarinnar og því ekki verulegur.

 Athugasemdir Vegagerðarinnar: Bent er á að fyrirhugað sé að taka allt að 200.000 m³ af efni á um 4 ha svæði í Sandártungu í Þjórsárdal vegna framkvæmda á Þjórsárdalsvegi, sem og annarra verkefna á vegum sveitarfélagsins. Framkvæmdin falli þar af leiðandi undir tl. 2.02 í viðauka 1. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana þar sem hvorki sé um að ræða stærra svæði en 25 ha, né sé efnismagnið meira en 500.00 m³. Engu að síður hafi verið nauðsynlegt fyrir Skipulagsstofnun að meta hvort framkvæmdin hefði í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar hennar skv. 2. viðauka laga nr. 111/2021, sbr. 1. mgr. 18. gr. laganna.

Í 6. kafla hinnar kærðu ákvörðunar sé ítarlega farið yfir umhverfisáhrif framkvæmdarinnar skv. 1.–3. tl. 2. viðauka laga nr. 111/2021, með hliðsjón af greinargerð Vegagerðarinnar og umsögnum sem bárust. Þar hafi komið fram að áhrif framkvæmdanna verði staðbundin, efnistökusvæðið lítt áberandi frá Þjórsárdalsvegi og sjónræn áhrif því takmörkuð. Efnistökusvæðið væri vissulega innan svæðis í Þjórsárdal sem hafi verið friðlýst sem menningarlandslag, en að Minjastofnun hafi sett fram fullnægjandi leiðbeiningar um mótvægisaðgerðir svo ummerki framkvæmdarinnar verði í lágmarki og verndargildi svæðisins rýrni ekki. Einnig hafi komið fram í niðurstöðum Skipulagsstofnunar að starfsemin muni ekki fela í sér losun efna í jarðveg eða grunnvatn, og því ólíklegt að ástand grunnvatns- og straumvatnshlota versni. Eftir heildarmat á umfangi, eðli og staðsetningu framkvæmdarinnar hafi það verið niðurstaða Skipulagsstofnunar að áhrif af fyrirhugaðri efnistöku í Sandártungu yrði óafturkræf varðandi jarðmyndanir, en óveruleg að öðru leyti, og samkvæmt því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Fyrirhuguð náma í Sandártungu hafi engan snertiflöt við rennandi vatn og sé í töluverðri fjarlægð frá næsta yfirborðsvatni. Þá verði efni ekki losað út í vatn við efnisvinnsluna og því ekki búist við því að efnistakan hafi nokkur áhrif á fiskistofna eða vatnalíf í Þjórsá eða Sandá. Fiskistofa hafi skilað inn umsögn vegna breytinga á Aðalskipulagi Skeiða- og Gnúpverjahrepps 2017–2029 þar sem fram kom að ekki fengist séð að hið nýja efnistökusvæði myndi varða lax- eða silungsveiðihagsmuni, og því væri efnistakan ekki háð leyfi Fiskistofu.

Skipulagsstofnun hafi við undirbúning ákvörðunar sinnar lagt viðhlítandi mat á þá þætti sem hafi skipt máli og varðað það hvort umtalsverð umhverfisáhrif kynnu að hljótast af framkvæmdinni og við það mat tekið tillit til viðeigandi viðmiða 2. viðauka laga nr. 111/2021 sem og viðmiða í III. viðauka tilskipunar nr. 211/92/EB.

Vegagerðin starfi eftir lögum nr. 120/2012 um Vegagerðina, framkvæmdastofnun samgöngumála. Það sé hlutverk hennar að byggja upp, viðhalda og reka samgöngukerfi ríkisins, og skuli í starfsemi sinni stuðla að öruggum, sjálfbærum, greiðum og hagkvæmum samgöngum, sem og að samgöngur þróist í samræmi við samfélagsleg og umhverfisleg markmið. Þá gegni stofnunin einnig veigamiklu hlutverki sem veghaldari þjóðvega skv. vegalögum nr. 80/2007 þar sem m.a. séu gerðar strangar kröfur til stofnunarinnar um ástand og viðhald vega. Hækkun og endurbygging Þjórsárdalsvegar sé einkum bundin við kröfur gerðar til stofnunarinnar í greindum lögum. Umræddur kafli Þjórsárdalsvegar muni að óbreyttu hverfa ofan í lónið og því sé nauðsynlegt að bregðast við því með hækkun og endurbyggingu vegarins.

Bent sé á að kærandi hafi látið hjá líða að vísa í uppfært umhverfismat, nýja matsskýrslu sem og álit Skipulagsstofnunar frá 12. mars 2018 vegna framkvæmdar við Hvammsvirkjun, þar sem framkvæmdunum og öðru í tengslum við þær séu gerð ítarleg skil og magntölur uppfærðar í samræmi við frekari rannsóknir. Þar sé meðal annars að finna umfjöllun um endurbyggingu Þjórsárdalsvegar og efnisþörf vegna hennar, sbr. tl. 13.02 í 1. viðauka laga nr. 111/2021, og því sé rétt að heimfæra efnistökuna undir tl. 2.02 í 1. viðauka laganna. Áform um byggingu Hvammsvirkjunar og framkvæmdir henni tengdri hafi hlotið lögformlega meðferð innan stjórnsýslunnar að því er varði mat á umhverfisáhrifum og geti kærandi ekki vísað til eldri gagna og ákvarðana um framkvæmdirnar. Að auki megi benda á að tl. 13.02 falli undir flokk B í 1. viðauka með lögun r. 111/2021 og séu framkvæmdirnar þannig háðar sjálfstæðu mati á því hvort framkvæmdin hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 18. gr. laganna, líkt og eigi við um tl. 2.02 í sama viðauka. Myndi engu breyta þó að framkvæmdin yrði heimfærð undir tl. 13.02 í 1. viðauka.

Ítarlegt mat á valkostum hafi farið fram og í ljósi heildarmats væri fyrirhugað efnistökusvæði í Sandártungu eini raunhæfi kosturinn. Sé það einkum vegna efnisins sem þar sé að finna, sem og nálægðar við fyrirhugað framkvæmdasvæði. Verði því að telja að skilyrði um brýna nauðsyn, sbr. 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, sé uppfyllt. Þá hafi Skipulagsstofnun tekið sérstakt tillit til eldhrauns á svæðinu í ákvörðun sinni. Umsögn Umhverfisstofnunar liggi fyrir vegna breytinga á aðalskipulagi Skeiða- og Gnúpverjahrepps þar sem sé að finna sérstaka umfjöllun um umrætt eldhraun og vernd eldhrauna samkvæmt lögum nr. 60/2013.

 Athugasemdir Landsvirkjunar: Vísað er til þess að framkvæmdin hafi réttilega verið tilkynnt á grundvelli tl. 2.02 í 1. viðauka laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Ekkert hafi þó komið fram í málinu um að niðurstaða Skipulagsstofnunar hefði orðið önnur ef tilkynningin hefði byggst á tl. 13.02 viðaukans, líkt og kærandi vísi til.

Engir slíkir annmarkar hafi verið á umsagnarferli hinnar kærðu ákvörðunar að varði ógildingu hennar. Við meðferð matsskylduákvarðana skuli Skipulagsstofnun leita umsagna umsagnaraðila eftir því sem við eigi eftir eðli máls hverju sinni sbr. 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021. Af ákvæðinu leiði að Skipulagsstofnun sé veitt svigrúm við mat á því hjá hvaða aðilum sé leitað umsagna. Umsagnar hafi verið leitað hjá Umhverfisstofnun en svo virðist sem Umhverfisstofnun hafi ekki talið þörf á að veita umsögn í málinu. Skipulagsstofnun hafi því borið að taka hina kærðu ákvörðun án þess að umsögn Umhverfisstofnunar lægi fyrir. Þá beri gögn málsins með sér að ekki hafi staðið efni til þess að borið hefði að óska umsagnar frá Ferðamálastofu eða Fiskistofu.

Í hinni kærðu ákvörðun hafi verið tekin afstaða til áhrifa framkvæmdanna á þau atriði er lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála varði. Í niðurstöðukafla Skipulagsstofnunar hafi komið fram það mat stofnunarinnar að framkvæmdin væri ólíkleg til að leiða til þess að ástand grunnvatns- og straumvatnshlota myndu versna, en að áhersla væri lögð á að tryggt yrði að mengandi efni bærist ekki í jarðveg. Jafnframt sé minnt á að vatnshlotin þurfi að ná umhverfismarkmiðum sínum og vera í samræmi við stefnumörkun um vatnsvernd sem fram komi vatnaáætlun.

Farið hafi fram fullnægjandi mat á áhrifum efnistökunnar á eldhraun á svæðinu og ítarlega verið fjallað um það í matsskyldufyrirspurn Vegagerðarinnar sem og rökstuðningi Skipulagsstofnunar með hinni kærðu ákvörðun.

 —–

Kærendur hafa gert frekari grein fyrir sjónarmiðum sínum og hefur nefndin haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn þessa máls.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 18. október 2024 um að 200.000 m³ efnistaka á um 4 ha svæði í Sandártungu í Þjórsárdal skuli ekki sæta umhverfismati. Kæruheimild er í 30. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og barst kæra innan kærufrests.

Fyrirhuguð framkvæmd var tilkynnt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021 sem framkvæmd í flokki B, sbr. lið 2.02 í 1. viðauka við lögin. Skulu tilkynningarskyldar framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B háðar umhverfismati þegar þær eru taldar líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar skv. 2. viðauka við lögin. Í tilkynningu skal framkvæmdaraðili leggja fram upplýsingar um framkvæmdina og líkleg umtalsverð umhverfisáhrif hennar. Skal hann, þar sem við á, taka tillit til fyrirliggjandi niðurstaðna um umhverfismat framkvæmdarinnar og leggja fram, eftir atvikum upplýsingar um fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir, sbr. 2. mgr. 19. gr. laganna. Í 20. gr. laga nr. 111/2021 er mælt fyrir um að Skipulagsstofnun skuli innan sjö vikna frá því að fullnægjandi gögn berast um framkvæmdina taka ákvörðun um hvort hún skuli háð umhverfismati samkvæmt lögunum. Áður skal stofnunin leita umsagnar viðkomandi umsagnaraðila eftir því sem við á hverju sinni.

Löggjafinn hefur ákveðið að ávallt skuli fara fram umhverfismat vegna efnistöku þar sem áætlað er að raska 25 ha svæði eða stærra eða efnismagn er 500.000 m³ eða meira, sbr. tl. 2.01 í 1. viðauka við lög nr. 111/2021. Á hinn bóginn verði metið hverju sinni hvort efnistaka þar sem áætlað er að raska 2,5 ha svæði eða stærra eða efnismagn er 50.000 m³ eða meira sé líkleg til að hafa í för með sér svo umtalsverð umhverfisáhrif að umhverfismat þurfi að fara fram, sbr. tl. 2.02 viðaukans. Ber við það mat að líta til þeirra viðmiða sem fram koma í 2. viðauka laganna og lúta að eðli framkvæmdar og staðsetningu, auk gerðar og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar. Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðun snýst um hvert þeirra atriða sem tiltekin eru í 1.–3. tl. 2. viðauka laga nr. 111/2021 vegi þyngst við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar teljist umtalsverð. Þegar það er metið verður að miða við þá tilhögun framkvæmdar sem kynnt er og leggja mat á það hvort framkvæmdin, svo sem hún er fyrirhuguð, sé líkleg til þess að valda umtalsverðum umhverfisáhrifum.

—–

Í tilkynningu framkvæmdaraðila um hina fyrirhuguðu framkvæmd kemur fram að ráðgerð sé efnistaka á allt að 200.000 m³ af efni á um 4 ha svæði í Sandártungu í Þjórsárdal, í Búrfellshrauni austan við Sandá og norðan við Þjórsá. Efni úr námunni sé einkum ætlað til vegagerðar og til grjótvarna. Svæðið sé í um 4,5–11 km fjarlægð frá fyrirhuguðum vegaframkvæmdum. Efnisvinnslu verði þannig háttað að yfirborðsefni verði ýtt til hliðar. Þar undir sé að finna berg sem verði sprengt, malað og flutt af svæðinu. Áætla megi að þykkt vinnslulags verði um 4–7 m, en svæðið standi um 6–10 m hærra en yfirborð Sandár og Þjórsár og ekki sé reiknað með að efni verði tekið niður fyrir vatnsborð Þjórsár. Grunnvatnsborð sé talið vera á um 9 m dýpi. Lúpínu sé að finna á yfirborði efnistökusvæðis og líklega lúpínufræ. Lúpína hafi verið skilgreind sem ágeng tegund. Með því að ýta yfirborðsefni til hliðar sé lágmörkuð sú hætta að fræ dreifist út frá námunni. Á áætluðum notkunarstöðum efnis sé að finna stórar lúpínubreiður. Gert sé ráð fyrir að fjöldi vörubíla sem flytji efnið frá svæðinu verði um 10, en að hámarki 15 á hverjum degi. Akstur efnisins taki um 30 mínútur og ferðir áætlaðar um 200 talsins á dag, fram og til baka. Efni verði flutt á notkunarstað á meðan á framkvæmdum standi, en ekki verði um að ræða stöðugan akstur efnis í langan tíma.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar leitaði Skipulagsstofnun umsagna skv. 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021 og var óskað álits á tilkynningu framkvæmdaraðila vegna fyrirhugaðrar efnistöku og hvort framkvæmdin skyldi lúta umhverfismati. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands kom fram að Búrfellshraun hefði runnið á nútíma og nyti sérstakrar verndar samkvæmt 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Bent var á að ekki væri æskilegt að opna ný efnistökusvæði innan friðlýstra svæða og nýtt slíkt svæði í Sandártungu samræmdist ekki friðlýsingaskilmálum um menningarlandslag í Þjórsárdal. Það væri mat stofnunarinnar að nauðsynlegt hefði verið að bera saman fleiri staðsetningar fyrir efnistökuna þar sem allmargar opnar bergnámur væru í Þjórsárhrauni sem hægt væri að nýta. Gera þyrfti betur grein fyrir afrennsli af efnistökusvæðinu og hvort hætta væri á að mengun frá starfseminni bærist út í Þjórsá. Það væri mat stofnunarinnar að kannski væri ekki þörf á að framkvæmdin færi í fullt umhverfismat, en þar sem framkvæmdasvæðið sé á friðuðu svæði væri nauðsynlegt að skoða fleiri efnistökukosti og bera þá saman. Þá var vísað til þess að ekki væri fjallað um fuglalíf, en efnistökusvæðið sé innan mikilvægs fuglasvæðis, Suðurlandsundirlendis.

Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurlands kemur fram það mat að tilkynning framkvæmdaraðila geri nægjanlega grein fyrir eðli, umfangi og umhverfi framkvæmdarinnar, sem og mótvægisaðgerðum, en ekki sé gert ráð fyrir sérstakri vöktun á umhverfisáhrifum á framkvæmdatíma. Umhverfisáhrif framkvæmdarinnar séu að miklu leyti tímabundin og/eða staðbundin og mögulegt að milda þau með góðum starfsháttum og umgengni á framkvæmdatíma og vönduðum frágangi umhverfis að framkvæmdum loknum. Það sé álit embættisins að framkvæmdin kalli ekki á umhverfismat að teknu tilliti til þeirra viðmiða sem komi fram í 2. viðauka laga nr. 111/2021. Í umsögn Minjastofnunar kemur fram að gera verði ráðstafanir til að nýfundnar fornminjar raskist ekki vegna efnistökunnar. Færa þurfi mörk efnistökusvæðisins fjær fornleifunum og girða þær af á meðan á efnistökunni standi til að koma í veg fyrir að þær raskist af vangá. Hafa þurfi samráð við minjavörð Suðurlands um nýja afmörkun efnistökusvæðisins á þessum stöðum og um uppsetningu girðingar þeim til varnar. Að því gefnu að gengið verði að þessum kröfum taldi Minjastofnun að framkvæmdin væri ekki háð umhverfismati.

Vegna athugasemda Náttúrufræðistofnunar Íslands greindi framkvæmdaraðili meðal annars frá því að búið væri að skoða alla þá valkosti sem koma til greina. Alls hafi átta svæði verið skoðuð en efnisgæði flestra efnistökusvæða uppfylltu ekki efniskröfur fyrir burðar- og styrktarlög. Mjög langt sé í næstu efnistökusvæði sem uppfylli efnisgæði. Þrjú svæði voru skoðuð sem voru líkleg til að uppfylla efnisgæði en tvö af þeim komu ekki til greina. Annað svæðið var talið ógna öryggi mannvirkja á Búrfellssvæðinu og hitt svæðið verði nýtt til rofvarnar í nýju lóni Hvammsvirkjunar. Efni þyrfti því alltaf að koma annarstaðar frá. Vegna jarðfræðilegra aðstæðna sé það svæði sem liggi austan Þverár og norðan (vestan) Þjórsár eina svæðið sem komi til greina í nágrenni framkvæmdasvæðisins. Talið sé að efnistaka nær Þverá hafi í för með sér minna rask en annarsstaðar í Þjórsárdal. Efnistökusvæði sé á skipulögðu land- og skógræktarsvæði og einkennist af skógrækt og lúpínu. Að efnistöku lokinni verði aftur plantað trjám og svæðið grætt upp, ásýndin verði því mjög sambærileg og áður og áhrifin á menningarlandslag svæðisins séu því hverfandi til framtíðar. Ekki verði neitt fráveitukerfi á svæðinu og því muni ofanvatn að mestu síast ofan í hraunið, en einnig muni ofanvatn renna eftir yfirborði. Litlar líkur séu á mengunarslysi, umferð vinnuvéla sé hæg inni á flötu efnistökusvæðinu og fjöldi vinnutækja sé lítill. Vinnuvélar séu sterkbyggðar og afar ólíklegt sé að eldsneytistankar rofni á þann hátt að mikið magn olíu leki út. Hætta á mengun sé engu meiri en frá öðrum vinnuvélum og landbúnaðartækjum í sveitum landsins. Efnistakan sé auk þess tímabundin á meðan framkvæmdum við nýjan Þjórsárdalsveg standi.

Það sé ekki rétt að engin umfjöllun hafi verið um fuglalíf. Ekki hafi verið fjallað um einstakar tegundir þar sem áhrif efnistökunnar séu tímabundin og þær tegundir sem nýti svæðið í dag muni geta gert það áfram að framkvæmdum loknum. Svæðið sé einungis 4 ha og 0,0001% af öllu Suðurlandsundirlendi sem skilgreint sé sem mikilvægt fuglasvæði. Þetta eigi ekki við um efnistökusvæðið í Sandártungu nema að örlitlu leyti, enda einkennist svæðið af skógrækt og lúpínu, manngerðum vistgerðum sem auðvelt sé að endurskapa. Þeir fuglar sem helst megi vænta séu spörfuglar líkt og skógarþröstur og þúfutittlingur, og svo mófuglar líkt og hrossagaukur og stelkur. Allar þessar tegundir hafi stór sambærileg búsvæði allt í kring og muni aftur geta nýtt svæðið að efnistöku lokinni. Vegna athugasemda Minjastofnunar Íslands gerði framkvæmdaaðili grein fyrir því að greindar fornleifar verði girtar af á meðan á efnistöku standi til að koma í veg fyrir að þær raskist.

Í niðurstöðukafla Skipulagsstofnunar var tekið fram að við mat á því hvort hin tilkynningarskylda framkvæmd ætti að sæta umhverfismati skyldi taka mið af eðli, staðsetningu og eiginleikum hugsanlegra áhrifa framkvæmdar og var um það vísað til nánar tilgreindra atriða í 1.–3. tl. í 2. viðauka við lögin. Fram kom að um væri að ræða nokkuð umfangsmikla efnistöku á grjóti og vinnslu þess sem muni raska hrauni sem falli undir ákvæði laga um náttúruvernd, þar sem kveðið væri á um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja. Samkvæmt því bæri að forðast röskun þeirra nema brýna nauðsyn bæri til og ljóst að aðrir kostir væru ekki fyrir hendi. Lögð sé áhersla á að einungis mjög ríkir hagsmunir geti réttlætt röskun og þá fyrst og fremst brýnir almannahagsmunir. Tekið er undir með framkvæmdaraðila að hraunið hafi að nokkru leyti misst verndargildi sitt þar sem það sé þakið jarðvegi að öllu leyti. Áhrif fyrirhugaðra framkvæmda verði staðbundin og óafturkræf á jarðmyndunina Búrfellshraun. Stofnunin telji brýnt að í framkvæmdaleyfi verði kveðið á um frágang þannig að ummerki verði í lágmarki og verndargildi svæðisins rýrni ekki umfram það sem lagt sé upp með. Gera megi ráð fyrir að efnistökusvæðið verði lítt áberandi frá Þjórsárdalsvegi og sjónræn áhrif því takmörkuð.

Efnistaka mun fara fram innan svæðis í Þjórsárdal sem hafi verið friðlýst sem menningarlandslag, þar sem margar merkar minjar sé að finna. Í umsögn Minjastofnunar hafi verið settar fram leiðbeinandi mótvægisaðgerðir sem brýnt sé að fram komi í útgefnum leyfum, svo ummerki framkvæmdarinnar verði í lágmarki og verndargildi svæðisins rýrni ekki vegna hennar. Framkvæmdin sé á áhrifasvæði grunnvatnshlotsins Efri-Þjórsá sem skilgreint er með mikið grunnvatnsstreymi og við straumvatnshlotin Þjórsá 1 og Sandá 1. Í ljósi umfangs og eðlis framkvæmdarinnar og þess að starfsemin feli ekki í sér losun efna í jarðveg eða grunnvatn sé það mat stofnunarinnar að framkvæmdin sé ólíkleg til að leiða til þess að ástand grunnvatns- og straumvatnshlotanna versni, en lögð sé áhersla á að tryggt verði að mengandi efni berist ekki í jarðveg. Greind vatnshlot þurfi eftir sem áður að ná umhverfismarkmiðum sínum í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram komi í vatnaáætlun, skv. lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Vistgerðir á svæðinu hafi ekki verndargildi og séu algengar á landsvísu og tegundir fugla á svæðinu séu algengar á Suðurlandi og útbreiddar hér á landi. Í ljósi takmarkaðs umfangs og útbreiðslu viðkomandi vistgerða og fuglalífs á svæðinu, telji stofnunin áhrif á fyrrnefnda umhverfisþætti verða óveruleg. Viðbúið sé að hávaði berist frá efnistökusvæðinu í einhverjum mæli og ryk geti myndast við vinnslu úr námunni, en ekki sé líklegt að ónæði vegna hávaða verði í frístundabyggð eða á tjaldsvæði, m.a. vegna aðstæðna og fjarlægðar. Þá séu ekki líkur til að ryk muni berast yfir fyrrnefnd svæði af sömu ástæðum. Með hliðsjón af umfangi, eðli og staðsetningu telji Skipulagstofnun að áhrif af fyrirhugaðri efnistöku verði óafturkræf varðandi jarðmyndanir, en óveruleg á aðra umhverfisþætti en ljóst sé að staðbundið mun ásýnd svæðisins taka nokkrum breytingum.

—–

Kærandi telur að framkvæmdaraðili hafi ekki uppfyllt skilyrði 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021 í tilkynningu til Skipulagsstofnunar að því er varði tengsl tilkynntrar framkvæmdar við hina umhverfismetnu Hvammsvirkjun. Tilkynna hefði átt framkvæmdina með vísan til tl. 13.02 í 1. viðauka við lög nr. 111/2021, þar sem um breytingu á framkvæmd sé að ræða frá því að umhverfismat vegna Hvammsvirkjunar fór fram.

Hin tilkynnta framkvæmd lýtur að 200.000 m³ efnistöku á um 4 ha svæði í Sandártungu í Þjórsárdal. Í endurskoðaðri matsskýrslu Hvammsvirkjunar frá október 2017 er fjallað um endurbyggingu Þjórsárdalsvegar milli Minni-Núps og Gaukshöfða. Þar kemur fram að vegna endurbyggingar vegarins muni veglínan færast um allt að 500 m á um 5,3 km löngum kafla. Er áætluð efnisþörf í veginn, auk færslu austasta hluta Gnúpverjavegar, metin um 300.000 m³.

Verður að telja að heimilt hafi verið að líta svo á að um nýja framkvæmd væri að ræða skv. tl. 2.02 í 1. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum, en ekki breytingu eða viðbót við eldri framkvæmd sbr. lið 13.02 í sama viðauka. Enda er um að ræða svæði sem ekki hefur verið nýtt til efnistöku áður. Þá er efnistaka nefnd sérstaklega í 1. viðauka við lög nr. 111/2021 þannig að gert er ráð fyrir að hún sæti eða geti sætt mati á umhverfisáhrifum ein og sér. Verður því ekki talið að álit Skipulagsstofnunar sé háð annmörkum að þessu leyti.

Í 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021 er mælt fyrir um þá málsmeðferð sem Skipulagsstofnun ber að viðhafa við töku ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdar. Segir þar meðal annars að stofnunin skuli leita umsagnar umsagnaraðilar „eftir því sem við á eftir eðli máls hverju sinni“. Í þeim tilvikum þegar umsögn berst ekki er tekið fram að Skipulagsstofnun geti tekið ákvörðun á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Fyrir liggur að Umhverfisstofnun barst umsagnarbeiðni, en stofnunin kaus að tjá sig ekki um matsskyldufyrirspurn framkvæmdaraðila. Hins vegar liggur fyrir að Umhverfisstofnun gerði athugasemdir við kynningu á lýsingu vegna breytingar á aðalskipulagi Skeiða- og Gnúpverjahrepps 2017–2029 þar sem skilgreint var nýtt efnistökusvæði með heimild fyrir allt að 200.000 m³ efnistöku á allt að 7 ha svæði í Sandártungu. Umhverfisstofnun taldi ekki þörf á annarri umsögn á kynningarstigi aðalskipulagsbreytingarinnar. Breyting á aðalskipulagi Skeiða- og Gnúpverjahrepps vegna efnistökusvæðis í Sandártungu tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 28. janúar 2025. Lá afstaða Umhverfisstofnunar þannig fyrir við aðalskipulagsbreytinguna. Verður ekki talið að ákvörðun Umhverfisstofnunar að tjá sig ekki um matskyldufyrirspurn framkvæmdaraðila leiði til þess að málið teljist ekki nægilega upplýst.

Þá telur kærandi það verulegan annmarka á málsmeðferð Skipulagsstofnunar að ekki hafi verið leitað umsagnar Fiskistofu og Ferðamálastofu við undirbúning ákvörðunar um matskyldu. Við kynningu á áðurgreindri breytingu á aðalskipulagi Skeiða- og Gnúpverjahrepps vegna efnistökusvæðis í Sandártungu var óskað umsagnar Fiskistofu. Í umsögn stofnunarinnar kom fram að ekki fengist séð að efnistökusvæðið myndi varða lax- eða silungsveiðihagsmuni og væri efnistakan því ekki háð leyfi Fiskistofu. Verður að telja að afstaða Fiskistofu vegna efnistöku í Sandártungu hafi með þessu legið fyrir. Þá eru möguleg áhrif framkvæmdarinnar ekki slík að talið verði til verulegs annmarka að ekki hafi verið leitað viðhorfa Ferðamálastofu til hennar.

Í 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd er fjallað um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja. Nær verndin m.a. til eldhrauna, gervigíga og hraunhella sem myndast hafa eftir að jökull hvarf af landinu á síðjökultíma, sbr. 2. mgr. ákvæðisins, en í 3. mgr. er tiltekið að m.a. beri að forðast að raska jarðminjum sem taldar séu upp í 2. mgr. nema brýna nauðsyn beri til. Efnistökusvæðið er í Búrfellshrauni sem er hluti af Tungnárhraunum. Hraunið flokkast sem nútímahraun og fellur undir vernd framangreindrar 61. gr. Í greinargerð framkvæmdaraðila kemur fram að með efnistökunni verði hraunið fyrir varanlegum áhrifum sem verði bæði bein og óafturkræf. Hið fyrirhugaða efnistökusvæði sé staðsett við jaðar hraunsins, en hraunþekjan sé 144 km² og því sé afar lítill hluti hraunbreiðunnar sem komi til með að raskast varanlega. Þá hafi hraunið jafnframt tapað verndargildi sínu þar sem það sé hulið jarðvegi að mestu og sjáist ekki lengur. Séu áhrifin metin óverulega neikvæð. Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar kemur fram að forðast beri röskun hrauns sem falli undir ákvæði laga nr. 60/2013 nema brýna nauðsyn beri til og ljóst að aðrir kostir séu ekki fyrir hendi. Lögð er áhersla á að einungis mjög ríkir hagsmunir geti réttlætt röskun og þá fyrst og fremst brýnir almannahagsmunir. Þá tekur stofnunin undir með framkvæmdaraðila að hraunið hafi að nokkru misst verndargildi sitt þar sem það væri þakið jarðvegi að öllu leyti. Áhrif fyrirhugaðra framkvæmda verði staðbundin og óafturkræf á jarðmyndunina Búrfellshraun. Brýnt sé að í framkvæmdaleyfi verði kveðið á um frágang þannig að ummerki verði í lágmarki og verndargildi svæðisins rýrni ekki umfram það sem lagt sé upp með. Gera megi ráð fyrir að efnistökusvæðið verði lítt áberandi frá Þjórsárdalsvegi og sjónræn áhrif því takmörkuð. Verður ekki gerð athugasemd við umfjöllun Skipu­­lags­­stofnunar að þessu leyti.

Í tilkynningu framkvæmdaraðila er ekki fjallað um áhrif efnistökunnar á vatnshlot. Í greinargerð framkvæmdaraðila vegna kærunnar er tekið fram að sökum þess að hin fyrirhugaða náma í Sandártungum hafi engan snertiflöt við rennandi vatn, sé í töluverðri fjarlægð frá næsta yfirborðsvatni og ekki sé búist við því að efnistakan hafi nokkur áhrif á fiskistofna eða vatnalíf Þjórsár eða Sandár, hafi ekki verið sérstök umfjöllun um þá umhverfisþætti sbr. 19. gr. laga nr. 111/2021. Gerði Skipulagsstofnun ekki athugasemd við skort á slíkri umfjöllun.

Í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar er greint frá því að framkvæmdin sé á áhrifasvæði grunnvatnshlotsins Efri-Þjórsá, vatnshlotsnúmer 103-211-G, sem skilgreint sé með mikið grunnvatnsstreymi og við straumvatnshlotin Þjórsá 1, vatnshlotsnúmer 103-663-R, og Sandá 1, vatnshlotsnúmer 103-907-R. Í ljósi umfangs og eðlis framkvæmdarinnar og þess að starfsemin felur ekki í sér losun efna í jarðveg eða grunnvatn var það mat Skipulagsstofnunar að framkvæmdin væri ólíkleg til að leiða til þess að ástand grunnvatns- og straumvatnshlotanna myndi versna, en lögð var áhersla á að tryggt yrði að mengandi efni bærust ekki í jarðveg. Að teknu tilliti til ákvæða laga nr. 36/2011 og að framangreindu virtu verður ekki talið að hin kærða ákvörðun sé haldin ágalla hvað varðar lýsingu á áhrifum framkvæmdarinnar á vatnshlot þótt sú umfjöllun hefði mátt vera ítarlegri.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður að líta svo á að Skipulagsstofnun hafi við ákvörðunartöku sína litið með viðhlítandi hætti til viðmiða 2. viðauka laga nr. 111/2021. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 18. október 2024 um að 200.000 m³ efnistaka á um 4 ha svæði í Sandártungu í Þjórsárdal skuli ekki sæta umhverfismati.

Árið 2025, miðvikudaginn 5. febrúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundarbúnað. Þátt tóku Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Geir Oddsson auðlindafræðingur, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 152/2024, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. október 2024 um að 250.000 m³ efnistaka á 9,4 ha svæði við Langöldu í Rangárþingi ytra skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. nóvember 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra samtökin Náttúrugrið þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. október 2024 að 250.000 m³ efnistaka á 9,4 ha svæði við Langöldu í Rangárþingi ytra skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 3. desember 2024.

Málavextir: Hinn 19. ágúst 2024 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá Landsvirkjun um efnistöku við Langöldu í Rangárþingi ytra til ákvörðunar um matsskyldu skv. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. lið 2.02 í 1. viðauka laganna. Í greinargerð sem fylgdi tilkynningunni kom fram að ráðgert efnistökusvæði væri 9,4 ha að stærð og lægi sunnan við Sprengisandsleið og gatnamót við Búðarháls, milli Hrauneyjafosslínu 1 og Sigöldulínu 3. Sótt hafi verið efni í námu á svæðinu við gerð Sultartangastíflu á árunum 1982–1984 og hafi þá verið tekið um 250.000–270.000 m³ af efni. Fyrirhuguð framkvæmd geri ráð fyrir allt að 250.000 m³ efnistöku á árunum 2024–2030 og verði efnið m.a. nýtt til uppbyggingar á vindorkuveri við Vaðöldu (Búrfell). Hafði greinargerðin jafnframt þessu að geyma lýsingu á ráðgerðri tilhögun framkvæmdar.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 3. október 2024.  Í henni var fjallað um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar eins og þeim var lýst í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila og umsögnum umsagnaraðila. Tók umfjöllunin til áhrifa framkvæmdarinnar á verndarsvæði, á landslag og ásýnd og áhrifa á jarðmyndanir. Einnig áhrifa á vistgerðir, hljóðvist og rykmengun, umferð, útivist og óbyggð víðerni og á vatnshlot. Í niðurstöðukafla Skipulagsstofnunar kemur fram að um sé að ræða nokkuð umfangsmikla efnistöku á svæði sem hafi áður verið nýtt til námuvinnslu og hafi svæðinu því þegar verið raskað. Fyrirhuguð efnistaka muni hins vegar óhjákvæmilega hafa neikvæð áhrif á ásýnd, einkum á framkvæmdatíma, en með boðuðum aðgerðum um verklag og vönduðum frágangi svæðisins verði hægt að draga úr þeim áhrifum. Það var niðurstaða stofnunarinnar að þættir sem falli undir eðli, staðsetningu og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar kölluðu ekki á að framkvæmdin undirgengist mat á umhverfisáhrifum.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að ráðgerð framkvæmd feli í sér hvort tveggja enduropnun efnistökusvæðis og námuvinnslu. Á níunda áratug síðustu aldar hafi 270.000 m³ af efni verið tekið úr námunni og séu nú áform um að bæta við efnistöku upp á 250.000 m³. Samkvæmt tölulið 2.01 í 1. viðauka laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana sé skylt að umhverfismeta framkvæmd þegar efnismagn vegna vinnslu auðlinda í jörðu sé meira en 500.000 m³. Með þessu fari heildarefnismagn yfir þröskuldsviðmið töluliðarins. Er af þessu tilefni vísað til grunnraka laga nr. 111/2021, tilgangs þeirra og uppruna, dómaframkvæmdar Evrópudómstólsins og 10. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, sem bæði framkvæmdaraðili og Skipulagsstofnun séu bundin af, sbr. 7. gr. laganna.

Verði ekki fallist á þessi málsrök telji kærandi að efnistakan sé eftir sem áður hluti af framkvæmdinni Búrfellslundi og því þurfi að meta samlegðaráhrif og fjalla um tilkynningu framkvæmdaraðila út frá þeirri staðreynd, sbr. tölulið 13.02 í 1. viðauka laga nr. 111/2021. Í matsskýrslu framkvæmdaraðila fyrir framkvæmdina Búrfellslund frá árinu 2016 hafi verið greint frá áætlaðri heildarefnistöku, eftir valkostum, eða samtals 700.000–1.000.000 m³. Ítarleg grein hafi verið gerð fyrir því hvar taka ætti það efni, auk þess sem rakið hafi verið hvaða aðrir mögulegir efnistökustaðir gætu bæst við. Efnistakan hafi verið meðal áhrifa- og umhverfisþátta umhverfismatsins og tilteknir efnistökustaðir verið tilgreindir, en þar hafi ekki verið greint frá efnistöku við Langöldu. Í tilkynningu til Skipulagsstofnunar til matsskyldu framkvæmdarinnar hafi ekki verið fjallað um tengsl hennar við Búrfellslund sem sé ekki í samræmi við áskilnað í 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021. Það breyti ekki skyldu Skipulagsstofnunar til að kanna þau tengsl sjálfstætt.

Námuvinnsla sé þess eðlis að efnistökusvæði jafni sig ekki með tímanum. Það að 40 ár hafi liðið frá því að efni hafi verið tekið af svæðinu leiði ekki til þess að unnt sé að byrja með „hreint borð“. Um þetta sé vísað til rökstuðnings úrskurðarnefndarinnar í úrskurði frá 31. október 2024 í máli nr. 89/2024. Ekki megi láta hjá líða að meta heildaráhrifin í samræmi við 10. gr. náttúruverndarlaga. Auk framangreinds eigi það að leiða til ógildingar á hinni kærðu ákvörðun að Skipulagsstofnun hafi látið hjá líða að afla afstöðu Umhverfisstofnunar, en efnistökusvæðið sé á skilgreindu hverfisverndarsvæði. Þá hafi ekkert verið fjallað um aðkomu Orkustofnunar að efnistökuleyfum í þjóðlendum, sbr. lög nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu.

Í ákvörðun Skipulagsstofnunar fullyrði stofnunin að umferð á áhrifasvæðinu sé almennt lítil og telji því ekki líkur á að umferð efnisflutningabifreiða komi til með að hafa neikvæð áhrif. Fullyrðingin sé í beinni andstöðu við það sem fram komi í tilkynningu framkvæmdaraðila þar sem vísað sé til þess að samkvæmt vef Vegagerðarinnar hafi mánuðina júní, júlí, ágúst og september 2023 farið að meðaltali 375 bílar á dag um umræddan hluta Sprengisandsleiðar. Það sé ljóst að það séu ferðamenn að leita inn á hálendið. Þetta sé töluvert meiri umferð bíla en fari um sömu mánuði um Kjalveg norðan Gullfoss og lítilsháttar færri bílar en þeir sem aki veginn niður að Dettifossi austan megin. Á áhrifasvæðinu sé því umferð bíla töluvert mikil. Séu upplýsingar um áætlaða umferð efnisflutningabíla ekki greinargóðar, en umferð allt að 120 efnisflutningabíla verði um svæðið daglega þegar mest verði. Það séu mikil en ekki lítil áhrif, svo sem Skipulagsstofnun hafi ályktað um.

Kærandi álítur að framkvæmdaraðili hafi ekki lagt fram fullnægjandi upplýsingar með tilkynningu framkvæmdarinnar til Skipulagsstofnunar. Vísar hann í því sambandi til grunnraka 2. viðauka, sbr. 19. gr. laga nr. 111/2021, sem varði til hvaða atriða Skipulagsstofnun skuli líta til við ákvörðun um matsskyldu. Jafnframt beri að líta til tilskipunar 2011/92/ESB. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið beri að túlka íslensk lög til samræmis við EES-samninginn og gerðir hans og leiki ekki neinn vafi á því að íslensk stjórnvöld séu bundin af skuldbindingum tilskipunarinnar. Í henni sé kveðið á um þá skyldu framkvæmdaraðila að taka tillit til fyrirliggjandi niðurstaðna úr öðrum viðeigandi mötum á umhverfisáhrifum, en þessu hafi ekki verið sinnt.

Skipulagsstofnun hafi borið að vísa til viðeigandi viðmiða í 2. viðauka laga nr. 111/2021, sbr. einnig b-lið 5. mgr. 4. gr. tilskipunar 2011/92/ESB. Rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki verið fullnægjandi m.t.t. þeirra atriða sem þar séu nefnd. Þannig hafi borið að athuga eiginleika framkvæmdarinnar með tilliti til samlagningaráhrifa við aðrar framkvæmdir. Fyrir liggi að Búrfellslundur sé talinn þurfa a.m.k. 700.000 m³ af efni, en hvergi hafi ljósi verið varpað á það hvernig efnistöku í Langöldu sé ætlað að koma inn í þá heildarmynd. Jafnframt sé ljóst að með því að tengja ekki efnistökuna við aðra fyrirhugaða efnistöku í tengslum við Búrfellslund hafi Skipulagsstofnun brotið gegn skyldum sínum til að líta til eiginleika áhrifanna, þ.m.t. umfangs áhrifa á fjölda ferðafólks.

Í 32. gr. náttúruverndarlaga sé mælt fyrir um að skrá skuli vegi í náttúru Íslands. Ekki verði séð að sá slóði sem vísað sé til að sé til staðar á umræddu svæði hafi fengið þá málsmeðferð sem mælt sé fyrir um í ákvæðinu. Ekki sé að finna umfjöllun um þetta atriði í hinni kærðu ákvörðun og sé um ógildingarannmarka að ræða, enda verði matsskylduákvörðunin ekki byggð á óopinberum akvegum. Þá sé ekki að finna viðhlítandi mat á því hvort stórtæk efnistaka við læki leiði til þess að bindandi umhverfismarkmið laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála náist varðandi straumvatnshlotið Langöldulækir (103-930-R). Sú umfjöllun sem finna megi í hinni kærðu ákvörðun feli ekki í sér slíkt mat, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar frá 21. desember 2023 í máli nr. 127/2023.

Að lokum er af hálfu kæranda bent á að efnistökusvæðið sé í þjóðlendu og ekki liggi fyrir í gögnum hver sé afstaða forsætisráðuneytisins, sem fari með málefni þjóðlendna. Í því felist brot á rannsóknarskyldu hafi ekki verið leitað afstöðu ráðuneytisins, enda þurfi samþykki þess fyrir efnistöku í þjóðlendum skv. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 58/1998 um þjóðlendur. Hafi ekki einu sinni verið vikið að hlutverki ráðuneytisins í ákvörðuninni.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Stofnunin bendir á að í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar sé að finna rökstuðning sem hafi að geyma þau meginsjónarmið sem ákvörðunin hafi byggst á, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því efni skipti ekki máli þótt rökstuðningurinn sé stuttur, en eðli málsins samkvæmt taki hann mið af gögnum málsins, þ.e. tilkynningu framkvæmdaraðila og umsögnum.

Ekki sé hægt að taka undir þá afstöðu kæranda að leggja eigi hina fyrirhuguðu 250.000 m³ efnistöku við 270.000 m³ af áður teknu efni með þeim afleiðingum að um framkvæmd í flokki A væri að ræða skv. tölulið 2.01 í 1. viðauka í lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Sú efnistaka hafi farið fram á svæðinu á árunum 1982–1984 eða fyrir 40 árum. Á þeim tíma hafi ekki verið fyrir hendi lög um mat á umhverfisáhrifum, þar sem fyrstu lög þess efnis hafi verið sett árið 1993, sbr. lög nr. 63/1993. Í ákvæði til bráðabirgða við þau lög hafi sagt að framkvæmdir samkvæmt leyfum útgefnum fyrir 1. maí 1994 væru ekki háðar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum.

Samkvæmt ii-lið í 1. tölulið 2. viðauka laga nr. 111/2021 þurfi að athuga eðli framkvæmdar, einkum með tilliti til samlegðar með öðrum framkvæmdum. Með hliðsjón af þeirri meginreglu hefði Skipulagsstofnun átt að gera í hinni kærðu ákvörðun grein fyrir tengslum hinnar tilkynntu efnistöku við þá efnistöku sem um sé fjallað í umhverfismati Búrfellslundar, sbr. álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum þeirrar framkvæmdar frá 21. desember 2016, enda sé fyrrnefnda framkvæmdin í nokkurri nálægð við framkvæmdasvæði Búrfellslundar.

Óskað hafi verið eftir umsögn frá Umhverfisstofnun vegna matsskyldufyrirspurnarinnar en stofnunin hafi svarað því til að hún hygðist ekki veita umsögn. Að mati Skipulagsstofnunar hafi málið verið álitið nægilega upplýst til að stofnunin gæti tekið matsskylduákvörðun án þess að umsögnin lægi fyrir. Þá kveði 68. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd aðeins á um skyldu til að leita umsagnar Umhverfisstofnunar vegna mats á umhverfisáhrifum. Hvað varði aðkomu Orkustofnunar þá sé framkvæmdin ekki háð leyfi hennar, með þeim undantekningum sem greini í lögum nr. 58/1998 um þjóðlendur.

Í kafla 3.9.1 í tilkynningu framkvæmdaraðila komi fram að dagleg umferð muni aukast með enduropnun námunnar og muni hún því hafa áhrif á umferð og samgöngur á svæðinu. Vegalengd sé ekki mikil þar sem náman sé staðsett nálægt fyrirhugaðri notkun efnisins. Þá segi: „Núverandi dagleg umferð um veg F26 er ekki mikil og mun því aukin umsvif í kringum námuna ekki hafa mikil áhrif.“ Með hliðsjón af því geti Skipulagsstofnun ekki tekið undir þau orð kæranda að fullyrðing stofnunarinnar um litla umferð sé í beinni andstöðu við það sem fram komi í matsskyldufyrirspurn. Þá fáist ekki séð að 32. gr. náttúruverndarlaga, um skrá yfir vegi í náttúru Íslands, hafi þýðingu í tengslum við hina kærðu ákvörðun og sé því ekki um annmarka að ræða.

Framkvæmdaraðili hafi lagt fram upplýsingar í samræmi við kröfur 9. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Þá hafi í hinni kærðu ákvörðun verið litið með fullnægjandi hætti til þeirra viðmiða í 2. viðauka með lögum nr. 111/2021 sem hafi átt við, að frátöldu því að gera hefði átt grein fyrir tengslum hinnar tilkynntu efnistöku við þá efnistöku sem um hafi verið fjallað í umhverfismati Búrfellslundar.

Hvað varði vísan kæranda til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar frá 21. desember 2023 í máli nr. 127/2023 sé bent á að úrskurðurinn hafi varðað skyldur leyfisveitanda skv. lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Skipulagsstofnun sé ekki leyfisveitandi en leggi áherslu á að gögn málsins gefi ekki til kynna að ástandi vatnshlotanna við Langöldulæk og Tungnaárhraun muni hnigna eða að vatnshlotin verði fyrir vatnsformfræðilegum breytingum í skilningi laganna.

Því sé að lokum hafnað að talist geti til verulegs annmarka á hinni kærðu ákvörðun að ekki liggi fyrir umsögn frá forsætisráðuneytinu vegna framkvæmda í þjóðlendu. Það hefði hins vegar verið rétt að taka fram að samþykki ráðuneytisins þurfi að liggja fyrir með vísan til laga nr. 58/1998.

 Athugasemdir framkvæmdaraðila: Af hálfu framkvæmdaraðila er bent á að á Skipulagsstofnun hafi ekki hvílt skylda til að óska umsagnar frá forsætisráðuneytinu. Fyrir liggi umsögn ráðuneytisins vegna fyrirhugaðrar breytingar á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016–2028 og hafi þar ekki verið gerðar athugasemdir við efnistökuáformin aðrar en þær að lögð hafi verið áhersla á að sem minnst rask yrði á landslagi, að gætt yrði að frágangi yfirborðs og að samráð yrði haft við ráðuneytið kæmi til frekari skipulagsvinnu. Þess utan sé fjallað um efnistöku við Langöldu í samningi Landsvirkjunar og forsætisráðuneytisins frá 2021 um endurgjald fyrir nýtingu lands- og vatnsréttinda vegna Vatnsfells- og Búðarhálsvirkjunar. Þá sé því hafnað að það teljist annmarki á hinni kærðu ákvörðun að Umhverfisstofnun hafi ekki skilað inn umsögn við meðferð málsins, en Skipulagsstofnun hafi sannarlega óskað eftir umsögn og geti stofnunin ekki borið ábyrgð á því ef umsagnaraðilar verði ekki við slíkri ósk. Ekki hvíli á Skipulagsstofnun sérstök skylda til að ganga á eftir því að umsagnaraðilar skili umsögnum. Það hafi því ekki verið brotið gegn rannsóknarskyldu við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar.

Í matsskýrslu Landsvirkjunar frá mars 2016, vegna upphaflegrar útfærslu vindorkuversins Búrfellslundar, hafi verið fjallað um efnistöku og að þörf kynni að vera á nýtingu gamalla náma í grennd við framkvæmdasvæðið þar sem jarðrask hafi þegar átt sér stað. Því sé hafnað að í matsskyldufyrirspurn hafi ekki verið gerð grein fyrir þessum tengslum við Búrfellslund. Eðlilegt sé að umfangsmiklar framkvæmdir á borð við Búrfellslund taki nokkrum breytingum eftir því sem áformum vindi fram, þ.m.t. að efnistaka sé löguð að þörf og aðstæðum hverju sinni. Rétt sé að benda á að efnistökuþörf vegna endurhannaðs Búrfellslundar sé umtalsvert minni en samkvæmt upphaflegum útfærslum vindorkuversins. Af þessu leiði að tilkynning framkvæmdaraðila hafi verið reist á réttum lagagrundvelli.

Því sé hafnað að leggja hefði átt saman fyrirhugaða efnistöku við þá efnistöku sem hafi átt sér stað á árunum 1982–1984 með vísan til sömu sjónarmiða og fram hafi komið í umsögn Skipulagsstofnunar. Almenn sjónarmið um lagaskil leiði til þess að hvort tveggja tilkynning framkvæmdaraðila og hin kærða ákvörðun hafi byggst réttilega á umfangi þeirra framkvæmda sem nú séu fyrirhugaðar við Langöldu. Framkvæmdin falli réttilega undir tölulið 2.02 í 1. viðauka við lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Tilkynning félagsins um fyrirhugaða framkvæmd hafi að fullu verið í samræmi við 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021, en þar sé að finna umfjöllun um þá þætti sem framkvæmdin sé talin hafa áhrif á og jafnframt dregnar ályktanir um líkleg umhverfisáhrif. Þá megi nefna að þar megi finna sérstaka umfjöllun um áhrif framkvæmdarinnar á vatnshlot Langöldulækja og Tungnaárhrauns, sbr. lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Úrskurður úrskurðarnefndarinnar frá 21. desember 2023 í máli nr. 127/2023 eigi ekki við þar sem atvik og grundvöllur séu verulega ólík því máli sem hér sé til umfjöllunar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. október 2024 um að 250.000 m³ efnistaka á 9,4 ha svæði við Langöldu í Rangárþingi ytra skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 30. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana.

Fyrirhuguð framkvæmd var tilkynnt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021, sbr. tölulið 2.02 í 1. viðauka laganna. Í þeim lið er tilgreint að efnistaka, utan þess sem tilgreint sé í tölulið 2.01, þar sem áætlað sé að raska 2,5 ha svæði eða stærra eða efnismagn er 50.000 m³ eða meira, ásamt efnistöku þar sem fleiri en einn efnistökustaður vegna sömu framkvæmdar og á sama svæði ná samanlagt yfir 2,5 svæði eða stærra, falli undir flokk B. Í lið 2.01 er hins vegar tilgreint að efnistaka þar sem áætlað er að raska 25 ha svæði eða stærra eða efnismagn er 500.000 m³ eða meira falli undir flokk A.

Samkvæmt 18. gr. laga nr. 111/2021 eru framkvæmdir í flokki A ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, en matsskylda framkvæmda sem tilgreindar eru í flokki B ræðst af því hvort framkvæmd geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Í 2. viðauka við lögin eru þeir þættir sem líta ber til við það mat taldir upp í þremur töluliðum, þ.e. eðli framkvæmdar, staðsetning og eiginleikar hugsanlegra áhrifa hennar. Undir hverjum tölulið er svo fjöldi annarra liða. Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðunin snýst um hverjir þeirra liða vega þyngra en aðrir við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar teljist umtalsverð, en það að framkvæmd falli undir einhverja þeirra leiðir þó ekki sjálfkrafa til matsskyldu.

Lög nr. 111/2021 gera ráð fyrir því að framkvæmdaraðili afli og leggi fram á viðhlítandi hátt upplýsingar um framkvæmd og líkleg umtalsverð umhverfisáhrif hennar, sbr. 2. mgr. 19. gr. laganna. Þá er í 9. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana nánar kveðið á um efni tilkynningar framkvæmdar í flokki B. Mat Skipulagsstofnunar á því hvort framkvæmd skuli háð umhverfismati samkvæmt lögunum hlýtur eðli máls samkvæmt að lúta að því að sannreyna gildi gagna og gæði þeirra. Í þeim tilgangi skal stofnunin leita álits umsagnaraðila áður en ákvörðun um matsskyldu er tekin, sbr. 1. mgr. 20. gr. laganna, en til þeirra teljast opinberar stofnanir, stjórnvöld eða aðrir lögaðilar sem sinna lögbundnum verkefnum sem varða framkvæmdir og/eða áætlanir sem falla undir lögin eða umhverfisáhrif þeirra. Þá ber Skipulagsstofnun jafnframt að gæta þess að fullnægjandi gögn hafi verið lögð fram og hvílir á stofnuninni sú skylda að upplýsa málið að því marki að hún geti komist að efnislega réttri niðurstöðu.

—–

Í tilkynningu framkvæmdaraðila er lýst áformum um að „enduropna efnistökusvæði“ við Langöldu. Svæðið sé 9,4 ha að stærð og sé gert ráð fyrir allt að 250.000 m³ efnistöku á árunum 2024–2030. Verði efni m.a. nýtt við gerð vindorkuvers við Vaðöldu (Búrfellslundur). Efnistökusvæðið sé staðsett sunnan við Sprengisandsleið og gatnamót við Búðarháls, milli Hrauneyjafosslínu 1 og Sigöldulínu 3. Sótt hafi verið efni í námu á svæðinu við gerð Sultartangastíflu á árunum 1982–1984 og hafi þá verið tekið um 250.000–270.000 m³ af efni. Vinnslu efnisins er lýst þannig að efnið verði rippað eða sprengt, svo mokað í forbrjót ef þörf sé á og eftir það verði efnið harpað og brotið aftur í mölunarsamstæðu í þær stærðir sem óskað sé eftir hverju sinni. Allt að 1.500 m³ af efni verði unnið á dag og fari þegar mest verði um 120 bílar um svæðið á dag. Gamlir námuvegir og slóðar liggi að námunni og þurfi að laga vegaslóða og slétta lítillega en ekki verði farið í aðra vegagerð. Svæðið umhverfis námuna einkennist bæði af óbyggðum víðernum og orkuvinnslu, en það sé mitt á milli tveggja 220 kV háspennulína. Fyrir liggi samningur framkvæmdaraðila við íslenska ríkið frá 2021 sem heimili efnistöku á áformuðu efnistökusvæði. Svæðið sé í Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016–2028 skilgreint sem skógræktar- og landgræðslusvæði, en unnið sé að því að breyta skipulaginu þannig að svæðið verði skilgreint sem efnistöku- og efnislosunarsvæði.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar leitaði Skipulagsstofnun umsagna skv. 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021 og var óskað álits á tilkynningu framkvæmdaraðila og hvort framkvæmdin skyldi lúta umhverfismati. Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurlands kemur fram sú afstaða að tilkynning framkvæmdaraðila geri nægjanlega grein fyrir eðli, umfangi og umhverfi framkvæmdarinnar, sem og mótvægisaðgerðum, en ekki sé gert ráð fyrir sérstakri vöktun á umhverfisáhrifum á framkvæmdatíma. Varanleg umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, önnur en sjónræn og staðbundin í næsta nágrenni hennar, séu óveruleg og mögulegt sé að milda þau með góðri umgengni á framkvæmdatíma og vönduðum frágangi umhverfis að framkvæmdum loknum. Framkvæmdin kalli ekki á mat á umhverfisáhrifum að teknu tilliti til þeirra viðmiða sem komi fram í 2. viðauka laga nr. 111/2021. Náttúrufræðistofnun Íslands gerði þá ábendingu í sinni umsögn að fyrirhugað efnistökusvæði sé innan svæðis sem falli undir hverfisvernd (HV13) samkvæmt Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016–2028, en liggi utan annarra verndarsvæða og þar séu hvorki vistkerfi né jarðminjar sem njóti sérstakrar verndar. Vegslóði að námunni fari hins vegar yfir sandorpið nútímahraun, Búrfellshraun, sem sé um 3.200 ára gamalt og njóti sérstakrar verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Líklegt sé að umhverfisáhrif verði aðallega á jarðminjar og ásýnd og að þau verði mest á framkvæmdatíma. Þá var það álit stofnunarinnar að nægjanlega vel væri gerð grein fyrir framkvæmdinni og umhverfisáhrifum og að ekki væri þörf á umhverfismati. Af hálfu Rangárþings ytra var lögð fram fundargerð frá fundi sveitarstjórnar 14. febrúar 2024 þar sem staðfest var sú niðurstaða skipulags- og umferðarnefndar frá 1. s.m. að fyrirhuguð enduropnun væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Umhverfisstofnun skilaði ekki umsögn um tilkynninguna.

Vegna athugasemda Náttúrufræðistofnunar Íslands kom framkvæmdaraðili á framfæri þeim svörum að núverandi vegslóði að námunni yrði notaður og að ekki yrði farið í aðra vegagerð. Áhrif á jarðminjar yrðu því óveruleg.

Í niðurstöðukafla ákvörðunar Skipulagsstofnunar var tekið fram að við mat á því hvort hin tilkynningarskylda framkvæmd ætti að sæta umhverfismati skyldi taka mið af eðli, staðsetningu og eiginleikum hugsanlegra áhrifa framkvæmdar og var um það vísað til nánar tilgreindra atriða í 1.–3. tölulið í 2. viðauka við lögin. Tekið var fram að um væri að ræða nokkuð umfangsmikla efnistöku á svæði sem hafi áður verið nýtt sem náma og hafi því þegar verið raskað. Fyrirhuguð efnistaka myndi óhjákvæmilega hafa neikvæð áhrif á ásýnd, einkum á framkvæmdatíma, en með boðuðum aðgerðum um verklag og vönduðum frágangi svæðisins væri hægt að draga úr þeim áhrifum. Ekki væru líkur á að umferð efnisflutningabifreiða kæmi til með að hafa neikvæð áhrif þar sem umferð á áhrifasvæðinu væri almennt lítil. Við lagfæringu á vegslóða verði tekið tillit til þess að svæðið fari um hraun sem njóti sérstakrar verndar. Leggur stofnunin áherslu á að viðhaft verði verklag sem komi í veg fyrir að olíumengun berist í jarðveg. Að endingu kemur fram það mat Skipulagsstofnunar að þættir sem falli undir eðli, staðsetningu og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar kalli ekki á að framkvæmdin undirgangist mat á umhverfisáhrifum.

—–

Hin tilkynnta framkvæmd lýtur að 250.000 m³ efnistöku á allt að 9,4 ha efnistökusvæði við Langöldu í grennd við Sultartangalón og ráðgert vindorkuver við Búrfell. Í matsskyldufyrirspurn kom fram að náma á efnistökusvæðinu hafi verið notuð við gerð Sultartangastíflu á árunum 1982–1984. Af þeim upplýsingum sem eru í matsskyldufyrirspurn framkvæmdaraðila að dæma, virðist ljóst að gengið hafi verið frá námusvæðinu við lok þeirrar framkvæmdar og verður ekki af gögnum þessa máls ráðið að síðan hafi verið tekið efni á svæðinu. Verður í ljósi þessa að telja að eðlilegt hafi verið að líta svo á að um nýja framkvæmd væri að ræða skv. tölulið 2.02 í 1. viðauka laga nr. 111/2021, en ekki breytingu eða viðbót við eldri framkvæmd, sbr. tölulið 13.02 í sama viðauka.

Í 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021 er mælt fyrir um þá málsmeðferð sem Skipulagsstofnun ber að viðhafa við töku ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdar. Segir þar meðal annars að stofnunin skuli leita umsagnar umsagnaraðilar „eftir því sem við á eftir eðli máls hverju sinni“. Í þeim tilvikum þegar umsögn berst ekki er tekið fram  að Skipulagsstofnun geti tekið ákvörðun á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Fyrir liggur að Umhverfisstofnun barst umsagnarbeiðni, en stofnunin kaus að tjá sig ekki um matsskyldufyrirspurn framkvæmdaraðila. Telur kærandi að Skipulagsstofnun hafi borið að ganga á eftir umsögn stofnunarinnar, m.a. með hliðsjón af því að efnistökusvæðið sé á skilgreindu hverfisverndarsvæði samkvæmt aðalskipulagi. Ekki verður talið að afstaða Umhverfisstofnunar verði talin hafa verið nauðsynleg til þess að málið teldist nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er þá til þess að líta að fallast verður á það mat framkvæmdaraðila að þar sem svæðinu hefur þegar verið raskað með fyrri efnistöku og þar sem gengið verði frá svæðinu til fyrra horfs verði áhrif framkvæmdanna á verndarsvæði óveruleg. Má að auki nefna sem kom fram í tilkynningu framkvæmdaraðila að sótt yrði um breytingu á skipulagi vegna framkvæmdarinnar þar sem svæðið yrði skilgreint sem efnistöku- og efnislosunarsvæði.

Þá verður heldur ekki talið að Skipulagsstofnun hafi borið að afla umsagnar forsætisráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021 með vísan til þess að ráðuneytið fari með málefni þjóðlendna, þ.e. fari með heimildir eignarréttar á landssvæðinu í samræmi við ákvæði laga nr. 58/1998 um þjóðlendur, enda þótt vel hefði farið á slíku samráði. Verða verkefni ráðuneytisins skv. lögum nr. 58/1998 eigi talin af sama meiði og þeirra opinberu aðila sem sinna lögbundnum verkefnum sem varða framkvæmdir sem falla undir lög nr. 111/2021, sbr. 11. tl. 3. gr. þeirra laga.

Í tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar kemur fram að hin fyrirhugaða efnistaka verði m.a. nýtt við gerð vindorkuvers við Vaðöldu (Búrfellslundur), en fyrir liggur að sú framkvæmd hefur sætt mati á umhverfisáhrifum, sbr. álit Skipulagsstofnunar þar um frá 21. desember 2016. Í matsskýrslu framkvæmdaraðila vegna vindorkuversins frá 2016 er að finna umfjöllun um mögulega efnistökustaði vegna efnisfrekra framkvæmda við vegi og undirstöður fyrir vindorkuverið. Efnistökumagn var á þeim tíma áætlað 702.000 m³, 1.045.000 m³ eða 765.000 m³, eftir því hvaða tillaga yrði fyrir valinu, en vegna endurhönnunar er efnisþörf nú álitin minni. Í áliti Skipulagsstofnunar um framkvæmdina eru reifuð áform framkvæmdaraðila um hvar þessi efnistaka geti farið fram og er ljóst af umfjölluninni að hún er með fyrirvara um nánari rannsóknir og er tekið fram að „á þessu stigi“ sé ekki hægt að segja til um hvar efni verði tekið. Slíkt verði tiltekið sérstaklega í umsókn um framkvæmdaleyfi þegar nær dragi framkvæmdum.

Það er viðhorf kæranda að hin ráðgerða efnistaka í Langöldu ætti með réttu að teljast til hluta af framkvæmdum við Búrfellslund sökum þess hversu tengd hún sé þeirri framkvæmd og hefði borið að meta hana í umhverfismati þeirrar framkvæmdar eða tilkynna hana til Skipulagsstofnunar sem breytingu á þeirri framkvæmd. Á móti má benda á að í lögum nr. 111/2021 er efnistaka nefnd sérstaklega í 1. viðauka við lögin þannig að gert er ráð fyrir að hún sæti eða geti sætt mati á umhverfisáhrifum ein og sér. Þá verður ekki álitið að efnistakan geti talist ákvarðandi fyrir tilhögun eða staðsetningu Búrfellslundar þannig að skylt hefði verið að meta hana með umhverfismati þeirrar framkvæmdar. Verður með hliðsjón af þessu ekki fallist á að um eina framkvæmd sé að ræða í skilningi laga nr. 111/2021.

Hin ráðgerða efnistaka fellur undir B-flokk í 1. viðauka við lög nr. 111/2021 og ber því við tilkynningu um hana til matsskyldu að fjalla m.a. um samlegðaráhrif bæði með tilliti til eðlis framkvæmdar, sbr. ii. lið 1. töluliðs, og gerðar og eiginleika framkvæmda, sbr. v. lið 3. töluliðs 2. viðauka við lögin. Af hálfu Skipulagsstofnunar hefur því verið lýst fyrir úrskurðarnefndinni að stofnuninni hefði verið rétt í hinni kærðu ákvörðun að gera nánari grein fyrir tengslum hinnar tilkynntu efnistöku við þá efnistöku sem um sé fjallað í umhverfismati Búrfellslundar. Verður af úrskurðarnefndinni fallist á að vel hefði farið á því að umfjöllun væri markvissari að því leyti til þótt athuga verði um leið að fjallað er um áhrif á umferð með hliðsjón af vindorkuverinu, þar sem greint er frá því að áformað sé að mest fari um 120 vörubílar um framkvæmdasvæðið og að bílar sem ferji efni frá efnistökustað að vindorkuverinu muni þvera Sprengisandsleið. Má með þessu telja ljóst hver sé tilgangur hinnar kærðu efnistöku og að áhrifa frá henni muni gæta vegna malarflutninga að vindorkuverinu.

Í áliti Skipulagsstofnunar var talið að fyrirhuguð framkvæmd muni koma til með að hafa áhrif á umferð á svæðinu, en vegalengdin sé hins vegar ekki löng og því muni aukin umsvif í kringum námuna ekki koma til með að hafa mikil áhrif. Kærandi telur að í þessu felist vanmat og ekkert í matsskyldufyrirspurn framkvæmdaraðila styðji þessa ályktun. Er í því sambandi vísað til umfjöllunar framkvæmdaraðila um að mánuðina júní, júlí, ágúst og september 2023 fari að meðaltali 375 bílar á dag um umræddan hluta Sprengisandsleiðar sem sé töluvert meiri umferð en fari daglega að meðaltali sömu mánuði um Kjalveg norðan Gullfoss. Þetta sé lítilsháttar minni umferð en sé sömu mánuði að Dettifossi austan megin. Að því athuguðu að um hálendisveg er að ræða má telja allnokkra umferð vera um Sprengisandsleið. Hún verður þó ekki talin veruleg. Til þess er einnig að líta að áhrif framkvæmdanna á umferð eru staðbundin auk þess að þau vara einungis á framkvæmdatíma. Verður því ekki talið að ályktun Skipulagsstofnunar sé áfátt.

Í tilkynningu framkvæmdaraðila um áhrif framkvæmdarinnar á vatnshlot er því lýst að framkvæmdasvæðið sé innan staðarmarka grunnvatnshlotsins Tungnaárhraun (103-308-G) og straumvatnshlotsins Langöldulækir (103-990-R). Umhverfismarkmið í Tungnaárhrauni sé að magnstaða sé góð og efnafræðilegt ástand sé gott en núverandi ástand sé óþekkt. Ekkert álag sé skráð á vatnshlotið. Umhverfismarkmið í Langöldulækjum sé að vistfræðilegt ástand sé mjög gott og efnafræðilegt ástand sé gott. Núverandi vistfræðilegt ástand sé skráð sem mjög gott en efnafræðilegt ástand sé óþekkt. Ekkert álag sé skráð á vatnshlotið og talið sé að umhverfismarkmið náist. Ekkert kemur fram í tilkynningunni um forsendur þessarar skráningar.

Í tilkynningu framkvæmdaraðila er tekið fram að hann álíti áhrif framkvæmdarinnar á vatnshlot óveruleg. Um leið er í tilkynningunni gerð grein fyrir aðgerðum sem gripið verði til í því skyni að sporna við mögulegri mengun og til að koma í veg fyrir olíuleka á svæðinu. Í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar er greint frá þessum áformum framkvæmdaraðila. Þá er gerð sú ábending um tilhögun framkvæmdarinnar, sbr. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021, að viðhaft verði verklag sem komi í veg fyrir að olíumengun berist í jarðveg. Að þessu virtu verður ekki talið að hin kærða ákvörðun sé haldin ágalla hvað varðar lýsingu á áhrifum framkvæmdarinnar á vatnshlot að teknu tilliti til ákvæða laga nr. 36/2011.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður að líta svo á að Skipulagsstofnun hafi við ákvarðanatöku sína litið með viðhlítandi hætti til viðeigandi viðmiða 2. viðauka laga nr. 111/2021. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. október 2024 um að 250.000 m³ efnistaka á 9,4 ha svæði við Langöldu í Rangárþingi ytra skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.