Árið 2021, fimmtudaginn 2. september kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon fyrrverandi dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 20/2021, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 10. desember 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Skúlagötusvæði, Skúlagötu/Frakkastíg.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. febrúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir húsfélagið Skúlagötu 20 þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 10. desember 2020 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Skúlagötusvæði, Skúlagötu/Frakkastíg. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi, en að öðrum kosti verði áform um 4-7 hæða byggingu verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 10. maí 2021.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Á fundi borgarráðs Reykjavíkur 19. október 2017 var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötusvæðis. Var um að ræða tæplega eins hektara svæði sem nær yfir óbyggða lóð á horni Skúlagötu og Frakkastígs og óbyggt borgarland á milli Skúlagötu og Sæbrautar. Á lóðinni á horni Skúlagötu og Frakkastígs var gert ráð fyrir að byggt yrði átta hæða hús og að afmarkaðar yrðu þrjár lóðir norðanvert við Skúlagötu milli lóðanna Skúlagötu 9 og 13. Tillagan var auglýst til kynningar frá 1. nóvember  til og með 13. desember 2017. Bárust athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. var undirskriftarlisti frá íbúum Skúlagötu 20 og athugasemdir frá lögmanni sem kom fram fyrir hönd kæranda. Hinni auglýstu tillögu var breytt lítillega í kjölfar athugasemda. Lagt var til að vindáhrif yrðu skoðuð frekar við hönnun nýbyggingar við Frakkastíg 1 og að „útfærsla grenndarstöðvar“ á ræmunni milli Sæbrautar og Skúlagötu yrði þannig að aðgengi fyrir gangandi að henni yrði norðanmegin. Uppdrættir voru uppfærðir í samræmi við framangreinda niðurstöðu 15. febrúar 2018. Var tillagan svo breytt samþykkt í borgarráði 20. mars 2018.

Skipulagsstofnun gerði athugasemd við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda með bréfi, dags. 16. apríl 2018. Gerði stofnunin athugasemd við að í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 kæmi fram að innan Hringbrautar væri ekki gert ráð fyrir húsum hærri en fimm hæða nema á skilgreindum þróunarsvæðum. Umræddur götureitur væri hins vegar ekki skil­greindur sem þróunarreitur. Þá kæmi fram á fleiri en einum stað í aðalskipulaginu að Esjan sé eitt helsta kennileiti borgarinnar og að mikilvægt sé að rjúfa ekki sjónása að henni frá fjölförnum stöðum við frekari þróun og uppbyggingu borgarinnar. Stofnunin benti einnig á að samkvæmt aðalskipulagi yrðu nýbyggingar í grónum hverfum aðeins heimilaðar þegar sýnt væri fram á að það væri til bóta fyrir heildarsvip byggðar.  Einnig var á það bent að húsið að Lindargötu 51 á aðliggjandi lóð væri friðlýst og að leita ætti umsagnar Minjastofnunar um skipulagsáformin. Að lokum tók stofnunin fram að svör Reykjavíkurborgar vegna athuga­semda um heildarsvip byggðar væru ekki trúverðug og hvorki útsýnisskerðing né vindáhrif hefðu verið metin með fullnægjandi hætti, auk þess sem ekki hefði verið fjallað sérstaklega um sjónásinn niður Frakkastíg í umræddri deiliskipulagstillögu.

Skipulagsfulltrúi svaraði athugasemdum Skipulagsstofnunar með bréfi, dags. 25. maí 2018. Brugðist var við athugasemdum stofnunarinnar með því að leggja til við borgaryfirvöld að fyrirhuguð bygging að Frakkastíg 1 yrði lækkuð um eina hæð og yrði þ.a.l. sjö hæðir. Töflu sem tiltekur áhrif umhverfisþátta var bætt við á skipulagsuppdrátt til að skerpa á umhverfismati tillögunnar. Umhverfis- og skipulagsráð samþykkti svarbréf skipulagsfulltrúa á fundi sínum 6. júní s.á. og borgarráð staðfesti þá afgreiðslu 7. s.m. Auglýsing um gildistöku deiliskipulags­breytingarinnar birtist síðan í B-deild Stjórnartíðinda 15. s.m.

Framangreind deiliskipulagsbreyting var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlinda­mála, sem  felldi skipulagsbreytinguna úr gildi að hluta, með úrskurði uppkveðnum 19. júlí 2019, að því er varðaði fyrirhugaða byggingu að Frakkastíg 1. Byggðist ógildingin á því að heimiluð hæð hússins að Frakkastíg 1 samkvæmt aðalskipulagi væri 2-5 hæðir með mögulegum frávikum sem næmu -1/+2 hæðum, einkum inndregnum hæðum, væru slík frávik rökstudd sérstaklega. Tvær efstu hæðir byggingarinnar ættu hins vegar ekki  að vera inndregnar og engin rök eða umfjöllun fylgdu deiliskipulagsbreytingunni um ástæðu þessara frávika. Væri ákvörðun borgarráðs því ógilt með vísan til 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Á fundi samgöngu- og skipulagsráðs 29. apríl 2020 var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir Frakkastíg – Skúlagötu varðandi fyrirhugaða nýbyggingu að Frakkastíg 1. Samþykkt þessi var staðfest í borgarráði 7. maí s.á. Tillagan var auglýst frá 20. maí til og með 1. júlí 2020. Í auglýsingunni kom fram að um væri að ræða endurskoðun gildandi deiliskipulags og með breytingunni félli úr gildi eldra skipulag sem samþykkt hefði verið í borgarráði 7. júní 2018. Athugasemdir bárust á kynningartíma tillögunnar, m.a. frá kæranda. Athugasemdirnar voru að stórum hluta efnislega samhljóða fyrri athugasemdum. Þó var að auki bent á að skipulagsgögn væru ófullnægjandi og að engu máli skipti þótt efstu tvær hæðir væru inndregnar hvað neikvæð áhrif fyrirhugaðrar byggingar varðaði. Athugasemdum kæranda og annarra var svarað með bréfi, dags. 13. nóvember 2020. Smávægilegar breytingar voru gerðar á skilmálum deiliskipulagsbreytingarinnar eftir að athugasemdir bárust en þó ekki þær breytingar sem kærandi fór fram á. Deiliskipulagsbreytingin var samþykkt í samgöngu- og skipulagsráði 2. desember 2020, í borgarráði 10. s.m. og birt í B-deild Stjórnartíðinda 2. febrúar 2021.

Í deiliskipulagsbreytingunni fólst að formi nýbyggingarinnar á lóðinni Frakkastíg 1, „lóðréttum byggingarreit“, yrði breytt þannig að efstu tvær hæðir hennar yrðu inndregnar og var rökstuðningur færður fyrir því í skilmálum skipulagsins. Jafnframt voru aðrar tengdar upplýsingar uppfærðar, t.a.m. byggingarmagn, sniðmyndir, skuggavarp o.fl. sem við átti. Er það sú breyting sem er til umfjöllunar í máli þessu.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að hið breytta deiliskipulag, sem heimili byggingu húss í þröngu skarði milli tveggja heildstæðra húsaþyrpinga við Skúlagötu, muni ganga freklega á hagsmuni hans og hafa stórfelld áhrif á búsetuskilyrði á svæðinu með skuggavarpi og skerða útsýni. Í viðbótargögnum sem fylgt hafi auglýsingu á hinu breyttu deiliskipulagi sé skuggavarp í júní sýnt á þeim tíma sem skuggar af nýbyggingu og háhýsi vestan hennar falli saman, þ.e. ekki aðeins á þeim tíma ársins þegar sól sé hæst á lofti heldur einnig  á þeim tíma dags þegar þessi tvö hús séu í línu við sólina. Hugsanlegt sé að afstaðan hálfum eða einum tíma síðar hefði sýnt aðra mynd auk þess sem sýna hefði mátt skuggavarp um miðjan maí og í lok júlí.

Ráða megi af hinu kærðu deiliskipulagi að lífsskilyrði íbúa að Skúlagötu 20 muni skerðast vegna skuggavarps og yfirþyrmandi ásýndar fyrirhugaðrar byggingar að Frakkastíg 1. Skúlagata 20 verði ekki eftirsóknarvert hús að búa í, útsýni þaðan verði óaðlaðandi og sólskin muni ekki ná inn í tilteknar íbúðir, sem aftur muni leiða til skerðingar á bæði líkamlegri og andlegri heilsu þeirra sem þar búi. Þá muni fyrirhugaðar framkvæmdir við hina nýju byggingu kalla á mikið rask og truflun fyrir fólkið sem búi að Skúlagötu 20. Útsýni til norðurs og vesturs frá Skúlagötu 20 sé einstakt með sýn út á Faxaflóa og yfir Snæfellsnes, kvöldsól og miðnætursól að sumri. Útsýnið gefi íbúðum á svæðinu einstaka og verðmæta eiginleika. Hagsmunaskerðing vegna nýbyggingarinnar verði einna mest gagnvart íbúðum á vesturhlið turnsins svokallaða að Skúlagötu 20, en tvær íbúðir snúi til vesturs á hverri hæð. Í turninum séu 12 íbúðarhæðir, þannig að nýbyggingin muni hafa veruleg neikvæð áhrif á 16 íbúðir en minni áhrif á efstu íbúðirnar 9.

Auglýst skipulagsgögn Reykjavíkurborgar séu haldin alvarlegum ágöllum. Á uppdrætti, sem sýni gildandi deiliskipulag Frakkastígs 1, samþykktum 13. maí 1986, sé sýndur byggingarreitur sem sé ekki fyrir hendi í samþykktu skipulagi. Uppdrátturinn sé bæði rangur og villandi en með honum sé gefið í skyn að byggingarréttur sé á lóðinni. Þessi framsetning skipulagsgagna varði ógildingu og geri tillöguna ótæka til samþykktar.

Samþykkt Reykjavíkurborgar frá 7. júní 2018 um byggingarreit á svæðinu hafi verið felld úr gildi af úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála 19. júlí 2019. Sá hluti deiliskipulagsins sem felldur hafi verið úr gildi sé hins vegar sýndur á uppdrætti sem gildandi deiliskipulag. Lóðin Frakkastígur 1 sé þannig ekki undanskilin á auglýstum uppdrætti og hafi ekki verið merkt sérstaklega sem tillaga felld úr gildi og sé því samhljóða framlagðri skipulagstillögu. Sé þetta villandi framsetning jafnvel þótt getið sé um rétta stöðu málsins í skýringu í myndtexta.

Í aðalskipulagi Reykjavíkur sé gert ráð fyrir að tekið sé tillit til þess að Esjan sé eitt helsta kennileiti borgarinnar og að ekki skuli rjúfa sjónás hennar við skoðun á þróun og uppbyggingu borgarinnar. Einnig séu ekki veittar heimildir fyrir nýbyggingum í grónum hverfum nema sýnt sé fram á að það sé til bóta fyrir heildarsvip byggðarinnar. Ekki sé nægjanlegt tillit tekið til þess að hið fyrirhugaða sjö hæða íbúðarhúsnæði muni hafa umtalsverð áhrif á útlit byggðar á svæðinu, útsýni og þar af leiðandi fasteignaverð að Skúlagötu 20. Ekki hafi farið fram nægjan­legt mat á því hvaða áhrif svo há bygging hafi á nærliggjandi byggð.

Lítið sem ekkert mat hafi farið fram á útsýnisskerðingu fyrir þær íbúðir sem verði fyrir áhrifum af byggingum samkvæmt hinu nýja deiliskipulagi. Útsýni frá svokölluðum turni að Skúlagötu 20, m.a. yfir Akrafjall og Skarðsheiði, muni glatast verði byggingin að veruleika. Svör umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar við athugasemdum um að útsýnisskerðing hafi ekki verið könnuð séu einatt á þá leið að íbúar í Reykjavík geti ávallt átt von á því að útsýni þeirra skerðist við breytingar á skipulagi, sbr. svarbréf við athugasemdum, dags. 14. febrúar 2018, að áhrifin verði óveruleg og að réttur til útsýnis sé ekki bundinn í lög. Undanfarin ár hafa þó fallið dómar í Hæstarétti þar sem viðurkennt hafi verið að skerðing á útsýni vegna deili­skipulags geti haft umtalsverða verðmætarýrnun á fasteignaverði í för með sér, sbr. t.d. dóma Hæstaréttar í málum nr. 311/2017 og 544/2015.

Deiliskipulagstillagan feli í sér að stór bygging, 4-7 hæðir, verði byggð í mjög miklu návígi við íbúðarhúsið að Skúlagötu 20. Húsið muni skerða útsýni úr þorra íbúða að Skúlagötu 20 til vesturs, þ.e. frá vesturgafli hússins og skyggja á síðdegissól sem nú nái að skína á íbúðir á neðri hæðum. Bent sé á að markmiðum aðalskipulags væri unnt að mæta með einnar eða tveggja hæða byggingu með verslun og þjónustu sem auk þess yrði ekki jafn freklegt frávik frá fast­mótuðum húsaþyrpingum við Skúlagötu.

Byggingin muni skerða útsýni frá nálægum íbúðum að Skúlagötu 20 og varpa skugga á svalir og útisvæði næstu íbúða þar. Vegna nálægðar fyrirhugaðrar byggingar við Skúlagötu 20 megi gera ráð fyrir mjög óþægilegri innsýn á svalir og inn í íbúðir á neðri hæðum vesturhliðar Skúlagötu 20 frá nýbyggingunni. Þessi hagsmunaskerðing sé veruleg og andstæð anda skipulagslaga. Auk þess muni bygging á þessum stað verða framandi í umhverfinu og hafa öfug áhrif miðað við það sem fullyrt sé í greinargerð skipulagsins. Bent sé á að markmiðum aðalskipulags um að „vernda og styrkja íbúðarbyggð og hverfisanda á svæðinu en um leið að efla verslunar-, atvinnu og þjónustustarfsemi sem fellur að íbúðarbyggð“ megi ná með einnar hæðar húsi á svæðinu.

Sérstaklega sé vakin athygli á því að kærandi telji greiningu á umhverfisþáttum enn ranga. Líkt og fram hafi komið í athugasemdum kæranda við umrædda deiliskipulagstillögu telji kærandi að ekki hafi farið fram fullnægjandi mat á útsýnisskerðingu gagnvart eigendum Skúlagötu 20. Aðeins sé gerð grein fyrir skuggavarpi á nokkrum skýringarmyndum en fyrirhuguð nýbygging muni varpa skugga síðdegis á íbúðir á neðri hæðum á vesturhlið Skúlagötu 20. Eins hafi borgaryfirvöld ekki sýnt með fullnægjandi hætti hvernig hin fyrir­hugaða bygging samræmist núverandi byggðamynstri. Þvert á móti liggi fyrir að hin nýja bygging verði öðruvísi að formi og lit en aðliggjandi byggð. Þá sé ekki fjallað um vindáhrif í umhverfismati deiliskipulagsbreytingarinnar heldur aðeins mælst til þess að þau áhrif verði könnuð við nánari hönnun byggingarinnar. Könnun á vindáhrifum eigi að vera forsenda deili­skipulags en ekki eitthvað sem komi til skoðunar eftir á. Af þessu megi vera ljóst að ekki hafi verið fjallað um það á vegum borgarinnar með fullnægjandi hætti hvernig nýtt deiliskipulag hafi áhrif á umhverfi sitt, sbr. ákvæði gr. 5.4. í skipulagsreglugerð. Ekki sé gerð grein fyrir auknum umferðarþunga í greinargerð með deiliskipulagstillögunni en kærandi telji afar líklegt að umferð bifreiða komi til með að þyngjast umtalsvert á svæðinu verði hún að veruleika. Þá telji kærandi að inndrag tveggja efstu hæða byggingarinnar á norðurhlið hafi enga þýðingu gagnvart þeim neikvæðu áhrifum sem fyrirhuguð nýbygging muni hafa á Skúlagötu 20.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að málsmeðferð umdeildrar skipulagsbreytingar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Breytingin hafi falist í því að skerpa á ákvæðum sem snúi að minjavernd og fornleifaskráningu verði framkvæmdir á lóðinni Frakkastíg 1 og að efstu tvær hæðir fyrirhugaðrar byggingar að Frakkastíg 1 verði inndregnar og sé það rökstutt í tillögunni.

Fyrirhuguð nýbygging sé um 15 m frá núverandi húsi að Skúlagötu 20. Lóðin sé á skilgreindu miðsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030, M1c, blönduð miðborgarbyggð, íbúðarbyggð, þar sem lögð sé áhersla á að vernda og styrkja íbúðarbyggð. Miðborgin sé eitt af lykilsvæðum í þróun og uppbyggingu í Reykjavík á næstu áratugum.

Ekki sé hægt að meta skerðingu eða möguleika á útsýni frá öllum íbúðum á aðliggjandi svæði. Heilt á litið muni útsýni ekki skerðast þannig að nálægar íbúðir missi sjávar- eða fjallasýn að öllu leyti eða umfram það sem búast megi við vegna byggðarþróunar á þéttbýlum svæðum. Jafnframt megi ávallt vænta þess að þegar breytingar séu gerðar á skipulagi eða mannvirkjum þá geti það haft í för með sér skerðingu eða breytingar, s.s. að breyting verði á ásýnd mannvirkja frá ákveðnu sjónarhorni. Óbreyttur réttur til útsýnis sé ekki bundinn í lög. Íbúar í borg geti ávallt átt von á því að nánasta umhverfi þeirra taki einhverjum breytingum sem geti haft í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp, umferðaraukningu eða aðrar þær breytingar sem þétting byggðar hafi í för með sér. Verði menn að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum deili­skipulagsbreytingum. Megi nefna að gerð hafi verið aukagögn um skuggavarp sem unnin hafi verið að lokinni auglýsingu og sýni skuggavarp í júní kl. 17:00, með og án nýbyggingarinnar. Ekkert sýnilegt aukið skuggavarp sé á Skúlagötu 20 við breytinguna og með nýbyggingunni. Skuggavarpsgögnum þessum hafi verið bætt inn á deiliskipulagsuppdrátt eftir auglýsingu.

Varðandi meint verðfall á íbúðum að Skúlagötu 20 skuli minnt á ákvæði 51. gr. skipulagslaga, þar sem fram komi að ef gildistaka skipulags valdi því að verðmæti fasteignar lækki, nýtingar­möguleikar hennar skerðist frá því sem áður hafi verið heimilt eða að hún muni rýrna svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður geti sá sem sýnt geti fram á að hann verði fyrir tjóni af þessum sökum rétt á bótum úr borgarsjóði eða hann leysi fasteignina til sín. Valdi þessi málsástæða því ekki að deiliskipulagsbreytingin teljist ógildanleg.

Sjónásinn niður Frakkastíg hafi verið vandlega skoðaður við gerð umræddrar skipulags­breytingar og hafi niðurstaðan orðið sú að ekki væri verið að rjúfa neina grundvallarsjónása eða fjallasýn og að tillagan væri því í fullu samræmi við ákvæði um sjónása í aðalskipulagi. Vissulega megi benda á ákveðin sjónarhorn þar sem útsýni eða sýnileiki minnki lítillega en almennt sé fyrirhugaðri uppbyggingu þannig háttað að þau áhrif séu óveruleg, enda hafi það verið hluti af henni að standa vörð um sjónás niður Frakkastíginn.

Framsetning skipulagsgagna sé í fullu samræmi við þær kröfur sem gerðar séu í skipulags­reglugerð nr. 90/2013. Til að gera skipulagið skýrara hafi þurft að setja fram á þremur deiliskipulagsuppdráttum en það hafi verið gert til að sýna tímalínu skipulagsins vegna Frakkastígs 1. Úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 95/2018 hafi fellt úr gildi hluta úr gildandi deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötusvæðis, þ.e. vegna uppbyggingar á lóðinni að Frakkastíg 1, og þess vegna verði uppdrátturinn aðeins flóknari fyrir vikið. Nauðsynlegt sé hins vegar að gera grein fyrir gildandi deiliskipulagi og svo breytingu á því. Gildandi skipulag sé því sýnt á uppdrætti og einnig eldri uppdráttur sem gildi fyrir Frakkastíg 1. Ekkert sé í framsetningu tillögunnar sem geti talist meiriháttar galli sem geti leitt til ógildangar.

Í endurskoðaðri tillögu sé nú kveðið á um að tvær efstu hæðirnar skuli vera inndregnar um að lágmarki 1,2 m frá byggingarreit að Skúlagötu. Í aðalskipulagi komi fram að byggingar á svæðinu megi vera 5 hæðir -1/+2 og að möguleg frávik séu heimil frá uppgefnum húshæðum. Samkvæmt „AR Mynd 13“ þurfi að færa rök fyrir því að frávik heimildar sé nýtt. Rökstuðningur fyrir því að nýtt séu frávik frá viðmiðum um húshæðir í aðalskipulagi, að því er varði Frakkastíg 1, sé settur fram í skilmálum og séu inndregnar hæðir þar rökstuddar sérstaklega. Deiliskipulags­breytingin sé því í fullu samræmi við heimildir aðalskipulagsins og engin forsenda til að fella út umrædda 4-7 hæða byggingu úr deiliskipulaginu.

Við meðferð hinnar kærðu deiliskipulagstillögu hafi verið haft í huga að um sé að ræða lóð í miðborginni sem ekki sé stór og nýtt skuli á þann hátt að hún styðji við það byggðamynstur sem orðið hafi til á svæðinu síðustu áratugi með tilkomu íbúðarhúsa í Skuggahverfi, Skúlagötu 20 og fleiri húsa. Sé það því ekki í neinni andstöðu við núverandi byggðamynstur meðfram Skúlagötu. Fyrirhuguð nýbygging sé í fullu samræmi við núverandi byggðamynstur og fremur til bóta fyrir heildarsvip og ásýnd Skúlagötu án þess að skerða að neinu leyti gæði núverandi byggðar sunnan skipulagssvæðisins, þrátt fyrir að húsið verði í öðrum lit en aðrar byggingar. Ekki sé því fallist á að tillagan sé í ósamræmi við byggðamynstur.

Gerð sé grein fyrir vindáhrifum í umhverfismati tillögunnar og að áhrif þeirra hafi verið metin óveruleg. Lóðin Frakkastígur 1 sé ekki stór og á grannlóð sé þegar fyrir bygging og því erfitt að forma nýbyggingu sem skapi skjól. Ekki sé þó talið að nýbyggingin muni auka þann vind sem komi úr norðri. Bent sé á að könnun á vindáhrifum sé ekki almenn forsenda í skipulagi heldur sé það atriði sem sérstaklega þyki vert að skoða í þessu samhengi vegna hæðar byggðarinnar og þeirra áhyggja sem nágrannar hafi haft af nýbyggingunni er varði vindáhrif. Komið sé til móts við þetta og bætt inn í skipulagsskilmála skilyrði um að athugun á vindálagi þurfi að fara fram í tengslum við hönnun byggingarinnar. Umfjöllun um umhverfisáhrif skv. gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð séu uppfyllt.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti breytingar á deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötu­svæðis, sem felur m.a. í sér heimild til að byggja sjö hæða hús að Frakkastíg 1, þar sem gert er ráð fyrir íbúðum, verslun og þjónustu.

Skipulagsvald innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en með því getur sveitarstjórn haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélags, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr., en við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags auk þess sem deiliskipulag skal rúmast innan heimilda aðal­skipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er Skúlagötusvæðið hluti miðborgarsvæðis M1c. Á svæðinu er lögð áhersla á að vernda og styrkja íbúðarbyggð og hverfisanda en um leið að efla verslunar-, atvinnu- og þjónustustarfsemi sem falli að íbúðarbyggð. Þar kemur einnig fram í undirkaflanum „Sjálfbærni og virðing fyrir fólki og náttúru“ í kaflanum „Gæði byggðar“: „Esjan er eitt mikilvægasta kennileiti borgarinnar og hún er hluti af þeim lífsgæðum að búa í borginni. Miða þarf uppbyggingu borgarinnar við þetta fágæta kennileiti og gæta þess að útsýni sé ekki rofið frá mikilvægum og fjölförnum stöðum.“ Í kaflanum „Hæðir húsa“ kemur jafn­framt fram að „[e]in helsta sérstaða borgarinnar eru einmitt sterkir sjónásar, tengingin við Sundin og Esjuna sem og önnur kennileiti frá náttúrunnar hendi. Þessir sjónásar eru mikilvæg verðmæti sem ekki mega glatast við frekari þróun og uppbyggingu Reykjavíkur sem höfuðborgar. […] Mikilvægt er að við uppbyggingu á ýmsum þróunarsvæðum verði tekið mið af landslagi og staðháttum þannig að útsýni og sjónlínur varðveitist að mikilvægum kenni­leitum innan borgarinnar og til fjalla og sjávar.“ Í hinni samþykktu deiliskipulagsbreytingu voru sjónásar metnir þannig að þeir styrktust við skipulagsbreytinguna. Þar segir: „Sjónás að Sólfari, haffleti og Esju er tryggður en jafnframt mun bygging ramma inn og styrkja þennan ás.“ Af fyrirliggjandi gögnum má ráða að með breytingunni muni útsýni að Esjunni minnka lítillega, séð frá horni Frakkastígs og Lindargötu, en hverfi þó ekki. Þar sem stefnumörkun aðalskipulags um sjónása eru nokkuð almennt orðuð verður að eftirláta skipulagsyfirvöldum mat um það hvort sjónásar skerðist of mikið við gerð deiliskipulags. Verður að telja að slíkt mat hafi farið fram.

Fjallað er um skuggavarp í 1. mgr. b-liðar í gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þar kemur fram að við ákvörðun um fjarlægð milli einstakra byggingarreita skuli taka tillit til sólar­hæðar og skuggavarps eftir því hver notkun bygginganna sé. Þá er fjallað um skýringarmyndir og önnur fylgiskjöl deiliskipulagstillögu í gr. 5.5.4. og kemur þar fram að ef skýringar­uppdrættir fylgi skuli vísa til þeirra gagna í deiliskipulagi og að skýringaruppdrætti, svo sem skuggavarpsteikningar, sé heimilt að nota til að sýna áhrif af og dæmi um útfærslu deiliskipulags.

Í máli þessu fylgja skuggavarpsteikningar með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sem sýna skuggavarp 21. mars og 21. júní kl. 10:00, 13:30 og 17:00, ásamt því að teikningar af skugga­varpi með og án nýbyggingar í „Júní kl. 17.00“ fylgja í svörum borgaryfirvalda til kæranda. Hafa því áhrif á skuggavarp vegna umræddrar deiliskipulagsbreytingar verið könnuð í samræmi við ákvæði skipulagsreglugerðar. Telja verður að skipulagsyfirvöld hafi nokkuð svigrúm við mat á því hvert ásættanlegt skuggavarp sé hverju sinni. Hið sama á við um útsýni. Þá var við gerð hinnar samþykktu deiliskipulagsbreytingar sú afstaða tekin til þeirra áhrifa sem skipulagið hefði á útsýni að þau væru hvorki jákvæð né neikvæð. Í matinu segir: „Til að lágmarka útsýnisskerðingu byggingar á aðliggjandi lóð (Skúlagötu 20) er nýbygging á Frakkastíg 1 eins mjó og mögulegt er. Útsýni í norðurátt mun vissulega minnka fyrir íbúðir sunnanvert í húsinu en þó ekki verulega, auk þess sem útsýni í átt að miðborginni er óbreytt.“ Telja verður að sú útsýnisskerðing sem félagsmenn kæranda kunna að verða fyrir vegna deiliskipulagsbreytingarinnar sé ekki umfram það sem íbúar í þéttbýli mega almennt búast við, en á svæðinu við Skúlagötu, sem telst miðsvæði samkvæmt aðal­skipulagi M1c, er byggð almennt þétt og há. Verður og að líta til þess að hafi kærandi sannarlega orðið fyrir fjárhagslegu tjóni við gildistöku deiliskipulagsbreytingar er honum eftir atvikum tryggður réttur til skaðabóta sam­kvæmt 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga.

Af hálfu kæranda er bent á að á þeim uppdrætti deiliskipulagsbreytingarinnar sem sýni gildandi deiliskipulag sé sýndur byggingarreitur sem ekki sé til staðar í gildandi skipulagi. Kærandi vísar hér til þess að á uppdrættinum eru sýndar þrjár myndir af þróun skipulagsins. Fyrst er mynd er sýnir gildandi deiliskipulag. Næst er mynd sem merkt er með árituninni „gildandi deiliskipulag innan bláa rammans að undanskilinni lóðinni Frakkastígur 1 sem feld var úr gildi“. Loks sýnir þriðja myndin hina umdeildu deiliskipulagsbreytingu. Í skýringum með uppdráttunum segir að skær­appelsínugulur litur merki „Nýbyggingar“. Fyrirhugað hús að Frakkastíg 1 er merkt með þeim lit á myndum nr. 2 og 3. Á fyrstu myndinni sem sýndi gildandi deiliskipulag Frakkastígs 1, er öll lóðin lituð fölappelsínugul. Í meðfylgjandi merkingum með deiliskipulagsbreytingunni kemur ekki fram hvað sá litur merkir. Í gildandi deiliskipulagi Skúlagötusvæðis kemur þó fram að sá litur merki „Grenndarvöllur, hugsanleg staðsetning dagvistar- og skólalóða“. Þrátt fyrir að æskilegt hefði verið að taka fram á uppdrætti deiliskipulagsbreytingarinnar hvað umræddur litur merkir eru litirnir þar þó nokkuð greinilega frábrugðnir hver öðrum. Á uppdrættinum kemur og fram að samkvæmt gildandi deiliskipulagi sé lóðin Frakkastígur 1 skilgreind sem lóð fyrir hugsanlega dagvistun. Þótt framangreind atriði séu engan veginn svo skýr sem æskilegt hefði verið verður sá óskýrleiki ekki talinn slíkur að leitt geti til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar lögum samkvæmt og fer hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki í bága við gildandi aðalskipulag. Verður því ekki fallist á kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um  ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 10. desember 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Skúlagötusvæði, Skúlagötu/Frakkastíg.