deiliskipulagsbreyting Archives - Page 12 of 28 - Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

feb 07

119/2017 Bíldshöfði

Með a8

Árið 2018, fimmtudaginn 20. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 119/2017, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 28. september 2017 um að synja beiðni um breytingu á deiliskipulagi Ártúnshöfða vegna Bíldshöfða 18.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. október 2017, er barst nefndinni sama dag, kæra Riverside ehf. og Teiknir ehf., þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 28. september s.á. að synja beiðni um breytingu á deiliskipulagi Ártúnshöfða vegna Bíldshöfða 18. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 17. október 2017.

Málavextir: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur 28. júní 2017 var samþykkt að auglýsa til kynningar og vísa til borgarráðs tillögu, dags. 8. júní s.á., um breytingu á deiliskipulagi Ártúnshöfða vegna Bíldshöfða 18. Í breytingunni fólst að leyfð yrði fjölbreytt blönduð atvinnustarfsemi í mannvirkjum á lóðinni, þ. á m. í formi gististaða í flokki I-III. Borgarráð samþykkti auglýsingu tillögunnar á fundi sínum 6. júlí s.á. Tillagan var auglýst til kynningar frá 14. júlí til 25. ágúst s.á. Á kynningartíma tillögunnar bárust 21 athugasemd og þar af voru 18 sameigendur að Bíldshöfða 18 með samhljóða athugasemdir. Þá skilaði annar kærenda þessa máls ódagsettum athugasemdum að loknum kynningartíma tillögunnar. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 20. september s.á. var breytingartillögunni hafnað með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 28. ágúst 2017. Var málinu vísað til afgreiðslu borgarráðs, sem samþykkti afgreiðslu ráðsins 28. september s.á.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að í umsögn skipulagsfulltrúa sé lagt til grundvallar að samþykki meðeigenda um breytingu á hagnýtingu séreignar liggi ekki fyrir með vísan til 1. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Krafa kærenda um ógildingu á ákvörðun borgarráðs sé byggð á því að það sé ekki á forræði sveitarfélags að skera úr um hvort breyting á hagnýtingu séreignar sé heimil án samþykkis meðeigenda. Hin umrædda breyting sé ekki háð því hvort samþykki annarra eigenda að Bíldshöfða 18 liggi fyrir. Í skipulagslögum nr. 123/2010 sé ekki að finna ákvæði sem setji því skorður að hægt sé að verða við beiðni um breytingar á deiliskipulagi án samþykkis allra meðeigenda, enda sé ekki verið að breyta hagnýtingu séreignar með breytingu á deiliskipulagi.

Ef svo ólíklega vilji til að talið verið að samþykki allra meðeigenda þurfi til þess að breyting á deiliskipulagi geti átt sér stað sé vísað í 2. mgr. 27. gr. fjöleignarhúsalaga. Þar komi skýrt fram að eigandi geti ekki sett sig á móti breytingu á hagnýtingu séreignar ef sýnt sé að hún hafi ekki í för með sér neina röskum á lögmætum hagsmunum hans. Í frumvarpi því sem síðar hafi orðið að lögum nr. 26/1994 segi um 2. mgr. 27. gr. laganna að hér vegist á hagsmunir eiganda að geta hagnýtt eign sína á þann veg sem honum sýnist og hagsmunir annarra af því að fá notið sinna eigna í friði og án truflana. Hvoru tveggja séu gild sjónarmið sem verði að virða. Ákvæðið geri ráð fyrir að ákveðið hagsmunamat fari fram. Skipulagsfulltrúi virðist einungis hafa tekið til skoðunar hagsmuni annarra eigenda að Bíldshöfða 18 án þess að virða hagsmuni kærenda.

Þá hafi ekki verið gætt að andmæla- og upplýsingarétti kærenda. Niðurstaða skipulagsfulltrúa hafi legið fyrir 28. ágúst 2017. Annar kærenda þessa máls hafi komið að athugasemdum 30. ágúst s.á. Ljóst sé að tillaga skipulagsfulltrúa hafi legið fyrir áður en kærendur hafi komið að sínum sjónarmiðum. Í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé kveðið á um að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald taki ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni. Ljóst sé að afstaða kærenda hafi ekki legið fyrir í gögnum málsins þegar skipulagsfulltrúi hafi komist að niðurstöðu 28. ágúst 2017. Í 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga sé kveðið á um að aðili máls eigi rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varði. Þá segi í 1. mgr. 18. gr. laganna að stjórnvaldi sé heimilt að setja málsaðila ákveðinn frest til þess að kynna sér gögn máls og tjá sig um það. Tillaga kærenda að breytingu á deiliskipulagi hafi verið auglýst frá 14. júlí til og með 25. ágúst 2017. Athugasemdir hafi borist á kynningartíma tillögunnar en kærendur hafi ekki fengið að kynna sér athugasemdirnar fyrr en eftir að tillaga skipulagsfulltrúa hafi legið fyrir. Athugasemdirnar hafi falið í sér nýjar upplýsingar er skipulagsfulltrúi hafi litið til í niðurstöðum sínum. Réttast hefði verið að veita kærendum frest til þess að kynna sér athugasemdirnar og tjá sig um þær. Athugasemdirnar sem sendar hafi verið inn hafi gefið tilefni til að rannsaka nánar hvort þær ættu sér stoð í lögum eða gögnum. Ekki hafi verið gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Vegna framkominna athugasemda við kynningu skipulagstillögunnar sé tekið fram að í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé Ártúnshöfði á miðsvæði M4b en ekki á athafnasvæði. Á svæðinu sé fyrst og fremst gert ráð fyrir rýmisfrekum verslunum, heildsölum og skrifstofum. Léttur iðnaður og verkstæði séu leyfð. Að öllu jöfnu sé ekki gert ráð fyrir íbúðarhúsnæði, gistiheimilum eða hótelum nema það sé sérstaklega tilgreint í deiliskipulagi. Af orðalagi aðalskipulags sé ljóst að sú breyting sem kærendur hafi lagt til fari ekki gegn aðalskipulagi og sé í fullu samræmi við stefnu þess, líkt og kveðið sé á um í 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Ótækt sé að hafna breytingu á deiliskipulagi fyrir heilt svæði einungis vegna þess að sambærileg starfsemi sé ekki í húsnæðinu. Nægi að taka fram að veitingastaðurinn Hamborgarabúllan og flugeldasala séu í húsnæðinu. Ekki hafi verið sýnt fram á með hvaða hætti fyrirhuguð starfsemi kærenda skerði lögmæta hagsmuni annarra í húsinu, en ein þeirra athugasemda sem borist hafi við kynningu tillögunnar hafi byggt á því að hávaði stafi af gistiheimili og einnig að gistiheimilið komi í veg fyrir að aðrir eigendur geti verið í hávaðasamri starfsemi. Ekki sé sýnt fram á að rekstur gistiheimilis teljist hávaðasöm starfsemi. Þá sé fráleitt að heimila kærendum ekki mögulega hávaðasama starfsemi vegna þess að hún gæti komið í veg fyrir hávaðasama starfsemi annarra eigenda fasteignarinnar. Ekki sé sýnt fram á með hvaða hætti fyrirhugaður rekstur kærenda hafi áhrif á aðra starfsemi í húsinu umfram rekstur skrifstofuhúsnæðis sem þar sé fyrir. Áréttað sé að breyting á deiliskipulagi sé ekki háð samþykki annarra eigenda.

Fyrirliggjandi eignaskiptayfirlýsing fyrir Bíldshöfða 18 geri ráð fyrir skrifstofum í eignarhluta kærenda. Í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, mál nr. 115/2015, hafi verið talið að fjölgun hótelherbergja um 16 fæli ekki í sér meiri umferðaraukningu en búast mætti við á skilgreindu þéttbýlissvæði. Í aðalskipulagi sé almennt viðmið um fjölda bílastæða fyrir verslunar- og skrifstofuhúsnæði á umræddu svæði eitt bílastæði á hverja 35 m2. Þegar um annað atvinnuhúsnæði sé að ræða en verslunar- og skrifstofuhúsnæði geri aðalskipulagið ráð fyrir einu bílastæði á hverja 50 m2 á umræddu svæði. Aðalskipulagið geri því ráð fyrir að skrifstofu- og verslunarhúsnæði útheimti töluvert fleiri bílastæði en annars konar atvinnuhúsnæði á borð við gistiheimili. Þannig verði ekki séð að gistiheimili muni auka við þann bílastæðavanda sem þegar sé til staðar.

Með bréfi, dags. 20. desember 2016, hafi skipulagsfulltrúi tekið jákvætt í að heimila að láta vinna drög að deiliskipulagsbreytingu fyrir Bíldshöfða 8-18 til að heimila gististaði í flokki I-III. Áður hafi verið rekið gistiheimili á þróunarsvæði Þ89 við Viðarhöfða 2a og í dag sé rekið sambýli að Viðarhöfða 2 þrátt fyrir að ekki sé gert ráð fyrir íbúðabyggð eða hótelum á svæðinu. Þó svo að Bíldshöfði 18 sé á svokölluðu þróunarsvæði liggi fyrir fordæmi fyrir rekstri gistiheimilis og sambýlis, enda samræmist slík starfsemi stefnu sveitarfélagsins um að færa miðborgarstarfsemi til austurs.

Í gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur fyrir þróunarsvæði Þ89, miðsvæði M4b, segi að nánari upplýsingar um uppbyggingu og þróun svæðisins sé að finna í kaflanum Borgin við Sundin, um þróunarásinn Örfirisey-Keldur. Í þeim kafla sé Bíldshöfði á svokölluðu þéttingarsvæði, blönduð byggð. Eitt helsta markmið sveitarfélagsins sé að þróa miðborgarstarfsemi til austurs. Þá sé lögð áhersla á hjólastíga og greiðar og þægilegar leiðir fyrir gangandi vegfarendur á svæðinu. Í stefnu sveitarfélagsins sé gert ráð fyrir þéttri blandaðri byggð. Þó svo að Bíldshöfði 18 sé á þróunarsvæði verði ekki séð hvernig breytt deiliskipulag, eins og kærendur hafi lagt til, fari gegn þeirri stefnu sem sveitarfélagið hafi sett með gildandi aðalskipulagi, en rekstur gistiheimilis falli óumdeilanlega undir miðborgarstarfsemi.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að það hafi verið mat skipulagsfulltrúa að ekki væri hægt að samþykkja umsókn kæranda um breytingu á deiliskipulagi í ljósi andstöðu mikils meirihluta eigenda fasteignarinnar að Bíldshöfða 18. Þrátt fyrir að ekki sé að finna ákvæði í skipulagslögum nr. 123/2010, sem beinlínis setji því skorður að hægt sé að verða við beiðni um breytingar á deiliskipulagi þegar samþykki allra meðeigenda liggi ekki fyrir, sé litið svo á að ekki sé æskilegt að verða við slíkum óskum skorti samþykki meðlóðarhafa fyrir tillögum um breytingar. Verði skipulagsyfirvöld í slíkum tilvikum að líta til afstöðu annarra lóðarhafa sem mótfallnir séu breytingunni. Áskilnaður um samþykki meðlóðarhafa eigi sér einnig stoð í 1. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús, en um sé að ræða breytingu á nýtingu lóðarinnar frá því sem gert hafi verið ráð fyrir í upphafi. Verði enn fremur að telja að ákvörðun um að breyta hagnýtingu lóðarinnar verði að taka á húsfundi samkvæmt fjöleignarhúsalögum, en svo hafi ekki verið gert að því best sé vitað. Samkvæmt eignaskiptasamningi séu kærendur einungis eigendur að litlum hluta lóðarinnar, eða tæplega 8%, og sé það ekki í samræmi við ákvæði fjöleignahúsalaga að lítill hluti eigenda geti knúið í gegn skipulagsbreytingar sem kunni að snerta hagsmuni annarra lóðarhafa gegn eindregnum mótmælum þeirra. Þá megi enn fremur benda á að breyting á nýtingu í gistiheimili kalli án efa á byggingarleyfisskyldar framkvæmdir, m.a. á sameign, en í tillögunni sé gert ráð fyrir að heimilt sé að fara með þakkanta, skyggni, skýli, svalir, stiga og lyftur út fyrir byggingarreit. Auk þess sé um breytingar að ræða varðandi girðingar á lóðarmörkum og vandséð að þær fengjust samþykktar í ljósi andstöðu mikils meirihluta meðeigenda.

Því sé enn fremur hafnað að ekki hafi verið gætt að andmæla- og upplýsingarétti. Dagsetning umsagnar skipulagsfulltrúa sé til komin vegna mistaka, en verkefnisstjóra hafi láðst að tilgreina rétta dagsetningu á umsögninni í stað þeirrar sem fyrir hafi verið á vinnuskjali sem síðar hafi orðið að umsögn. Þegar umsókninni hafi verið vísað til umsagnar verkefnisstjóra hjá skipulagsfulltrúa á fundi skipulagsfulltrúa 1. september 2017 hafi fyrrnefnt bréf annars kærenda þessa máls, dags. 30. ágúst s.á., legið fyrir í gögnum málsins. Enn fremur hafi það verið lagt fram á fundinum. Því hafi ekki verið búið að vinna neina umsögn í málinu 28. ágúst s.á., eins og dagsetning gefi til kynna. Ekki hafi þótt sérstök ástæða til að fjalla um eða svara bréfinu, enda hafi það borist eftir að fresti til athugasemda lauk. Við afgreiðslu málsins í umhverfis- og skipulagsráði hafi umrætt bréf einnig verið lagt fram og ráðið þannig upplýst um tilvist þess. Meðferð tillögunnar og afgreiðsla málsins hafi því að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Tillagan hafi verið auglýst, innsendar athugasemdir teknar til umfjöllunar lögum samkvæmt og ákvörðun um synjun tillögunnar tekin af umhverfis- og skipulagsráði en ekki skipulagsfulltrúa.

Skipulagsfulltrúi hafi enn fremur ekki talið æskilegt að setja fordæmi fyrir rekstri gistiheimila á svæðinu að svo stöddu fyrr en búið væri að vinna heildarstefnu fyrir nýtingu svæðisins. Samkvæmt skipulagslögum sé vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga. Í skipulagsáætlunum sé sett fram stefna skipulagsyfirvalda um þróun byggðar og landnotkun og teknar ákvarðanir um samgöngur og mannvirki sem þeim tengist. Sveitarstjórnum sé því gefið víðtækt vald til ákvarðana um skipulag innan marka sveitarfélags, en við beitingu þess valds beri þeim þó að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð séu í 1. gr. þeirra, m.a. að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála, þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Sveitarstjórnir séu enn fremur bundnar af lögmætis- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, er feli m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum og að ekki sé gengið lengra en nauðsynlegt sé til að ná þeim markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hafi sveitarstjórnir mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað. Einstakir aðilar geti óskað eftir því við sveitarstjórn að deiliskipulagi sé breytt, en eiga þó almennt ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram slíka breytingu gegn vilja skipulagsyfirvalda. Það sé vissulega rétt að skipulagsyfirvöld hafi verið jákvæð gagnvart því að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir lóðina en aðilar geti þó ekki tekið því sem sjálfgefnu að auglýstar breytingar verði samþykktar.

Varðandi tilvísun kærenda til sambýlis að Viðarhöfða 2 þá telji borgaryfirvöld það mál ekki vera sambærilegt, enda annað deiliskipulag í gildi þá. Árið 2000 hafi verið sótt um að fá að breyta skrifstofuhúsnæði á 2. hæð á lóðinni nr. 2 við Viðarhöfða í útleiguherbergi. Samkvæmt þágildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 hafi Viðarhöfði 2 verið á athafnasvæði með blandaðri landnotkun. Þar hafi mátt gera ráð fyrir félagsheimilum, hótelum og veitingastöðum. Samkvæmt aðalskipulaginu hafi mátt í jaðri athafnasvæða og íbúðarsvæða gera ráð fyrir íbúðum á efri hæðum atvinnubygginga ef aðstæður leyfðu. Hafi því breyting í gistiheimili þótt samræmast landnotkun svæðisins á þeim tíma.

Á árinu 2009 hafi svo verið auglýst breyting á deiliskipulagi Ártúnshöfða eystri vegna breytingu á nýtingu 3. hæðar Viðarhöfða 2 í sambýli. Með tillögunni hafi fylgt samþykki allra meðlóðarhafa. Í umsögn skipulagsfulltrúa vegna fyrirspurnarinnar hafi komið fram að um væri að ræða íbúðarhúsnæði/sambýli á svæðinu sem samkvæmt þágildandi aðalskipulagi hafi verið skilgreint sem miðsvæði. Þar sem aðstæður hafi leyft hafi mátt gera ráð fyrir íbúðarhúsnæði, sérstaklega á efri hæðum bygginga. Í gildandi deiliskipulagi hafi aftur á móti ekki verið gert ráð fyrir frekari fjölgun íbúða á svæðinu. Framangreind tillaga að deiliskipulagsbreytingu hafi þó aldrei tekið gildi. Samkvæmt núgildandi aðalskipulagi sé Viðarhöfði settur undir sömu skilmála og Bíldshöfði 18. Hvað varði þá málsástæðu að það sé stefna í aðalskipulaginu að færa gististarfsemi til austurs þá geti sú stefna ein og sér aldrei leitt til þess að verða beri við öllum óskum um slíkt, enda verði ávallt að líta til þeirra skilmála er gildi um viðkomandi svæði.

Niðurstaða: Lóð nr. 18 við Bíldshöfða er staðsett á svokölluðu þróunarsvæði Þ89 Höfðar-Vogur í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Svæðið er skilgreint sem miðsvæði, M4b, og um svæðið segir í aðalskipulaginu: „Fyrst og fremst gert ráð fyrir rýmisfrekum verslunum, heildsölum og skrifstofum. Léttur iðnaður og verkstæði eru leyfð. Að öllu jöfnu er ekki gert ráð fyrir gistiheimilum eða hótelum nema það sé sérstaklega tilgreint í deiliskipulagi.“ Í gildandi deiliskipulagi Ártúnshöfða frá árinu 1999 er ekki tilgreint sérstaklega hvaða starfsemi er leyfileg á lóðinni. Í tillögu kæranda að breytingu á deiliskipulagi fólst m.a. að leyfð yrði fjölbreytt blönduð atvinnustarfsemi í mannvirkjum á lóðinni, þ. á m. í formi gististaða í flokki I-III.

Sveitarfélagi er falið víðtækt vald í skipulagsmálum innan marka sveitarfélags, líkt og fram kemur í 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags skv. 1. mgr. 38. gr. tilvitnaðra laga og er það í valdi sveitarstjórnar að samþykkja deiliskipulag, sbr. 40. til 42. gr. laganna. Gildir hið sama um breytingar á slíku skipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Getur landeigandi óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað skv. 2. mgr. 38. gr. sömu laga, en ekki verður talið að landeigandi eigi lögvarða kröfu á grundvelli nefnds ákvæðis til þess að knýja á um breytingu á deiliskipulagi. Aftur á móti ber sveitarstjórn við meðferð slíkra tillagna að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. hvað varðar rökstuðning ákvörðunar. Hin kærða ákvörðun var studd þeim rökum að vegna mótmæla lóðarhafa Bíldshöfða 18 lægi ljóst fyrir að ekki myndi nást samþykki meðlóðarhafa fyrir fyrirhuguðum breytingum, sbr. 1. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Einnig var ekki talið æskilegt að setja fordæmi fyrir gistiheimili á svæðinu fyrr en búið yrði að vinna heildarstefnu um nýtingu þess.

Skipulagsvald sveitarstjórna er tæki þeirra til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Verður almennt að búast við því að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi nema að nauðsyn beri til. Þá er í skipulagslögum kveðið á um að kynning og samráð eigi sér stað við gerð deiliskipulags, sbr. 40. gr., og að afstaða skuli tekin til athugasemda sem borist hafi, sbr. 3. mgr. 41. gr. laganna. Með hliðsjón af þessu verður það ekki talið ómálefnalegt af hálfu borgaryfirvalda að líta m.a. til þess að mikill meirihluta lóðarhafa umræddrar lóðar lýstu sig andvíga umsóttum breytingum á landnotkun. Skiptir hér ekki máli þótt samþykki meðeigenda skv. 27. gr. fjöleignarhúsalaga sé ekki gert að skilyrði fyrir breytingu á deiliskipulagi í skipulagslögum. Þótt áður hafi verið rekið gistiheimili á þróunarsvæði Þ89 og nú sé þar rekið sambýli að Viðarhöfða 2 verður að líta til þess að þrátt fyrir jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kveður á um að við úrlausn mála skuli stjórnvald gæta samræmis og jafnræðis, getur verið réttlætanlegt til að ná fram skipulagsmarkmiðum að afgreiða sambærileg tilvik með ólíkum hætti. Verður ekki annað séð en að jafnræðis hafi verið gætt við töku hinnar kærðu ákvörðunar.
Kærendur byggja kröfu sína um ógildingu jafnframt á því að andmæla- og upplýsingarréttar þeirra hafi ekki verið gætt þar sem niðurstaða skipulagsfulltrúa hafi legið fyrir 28. ágúst 2017, en annar kærenda þessa máls hafi komið að athugasemdum 30. ágúst s.á. Í embættisafgreiðslu skipulagsfulltrúa 1. september s.á. kemur fram að breytingartillögunni ásamt athugasemdum, þ. á m. athugasemdum annars kærenda frá 30. ágúst s.á., sé vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa. Með hliðsjón af þessu og þeim skýringum sem fram hafa komið af hálfu Reykjavíkurborgar að þessu leyti sýnist ljóst að um misritun á dagsetningu í niðurstöðu skipulagsfulltrúa var að ræða og að í henni hafi verið tekið tillit til þeirra athugasemda sem annar kærenda kom að. Verður því ekki fallist á að andmæla- og upplýsingaréttur kærenda hafi verið fyrir borð borinn við meðferð málsins.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 28. september 2017 um að synja beiðni um breytingu á deiliskipulagi Ártúnshöfða vegna lóðarinnar Bíldshöfða 18.

feb 07

Love0

72/2018 Veltusund

Með a8

Árið 2018, fimmtudaginn 6. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 72/2018, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 25. apríl 2018 um að staðfesta neikvæða afgreiðslu skipulagsfulltrúa á fyrirspurn.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. maí 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Balance ehf., eigandi fasteignarinnar Veltusunds 3b, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 25. apríl 2018 að staðfesta neikvæða afgreiðslu skipulagsfulltrúa á fyrirspurn um „leiðréttingu á skilmálum um banni á skammtímaleigu í Veltusundi 3B.“ Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 8. júní 2018.

Málavextir: Hinn 3. janúar 2018 sendi kærandi inn erindi með yfirskriftinni „Fyrirspurn til skipulagsfulltrúa“. Í stuttri lýsingu á erindinu sagði m.a.: „Fyrirspurn um leiðréttingu á skilmálum um banni á skammtímaleigu í Veltusundi 3B.“ Með bréfi, dags. 22. janúar 2018, var kæranda tilkynnt um að á fundi skipulagsfulltrúa 19. s.m. hefði hann tekið neikvætt í fyrirspurnina þar sem hún samræmdist ekki skipulagi. Vísaði skipulagsfulltrúi til umsagnar sinnar frá 17. s.m. Í umsögninni sem fylgdi nefndu bréfi kom fram að lögð væri fram fyrirspurn um breytingu á skilmálum deiliskipulags Kvosarinnar vegna lóðarinnar nr. 3b við Veltusund. Í niðurstöðu umsagnarinnar segir að neikvætt sé tekið í að heimila gististað í flokki II að Veltusundi 3b þar sem starfsemin sé ekki í samræmi við landnotkun í aðalskipulagi og gildandi deiliskipulag.

Með bréfi, dags. 22. mars s.á., fór kærandi fram á að umhverfis- og skipulagsráð Reykjavíkur myndi endurskoða ákvörðun skipulagsfulltrúa. Í bréfinu sagði að fordæmi væru fyrir því að deiliskipulagi hefði verið breytt vegna rekstrarlegra forsendna þar sem rekstur annarrar starfsemi hefði verið talinn óhagstæður í tilteknu húsnæði. Var óskað eftir að umhverfis- og skipulagsráð myndi veita kæranda leyfi fyrir breyttri notkun húsnæðisins til samræmis við fyrri loforð starfsmanna í gegnum árin. Á fundi sínum 25. apríl s.á. staðfesti umhverfis- og skipulagsráð afgreiðslu skipulagsfulltrúa frá 19. janúar s.á.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að upphaf málsins megi rekja til fyrirspurnar frá 30. apríl 2007 um breytt deiliskipulag tiltekinna lóða, m.a. lóðar nr. 3b við Veltusund, þar sem áætlað hefði verið að reka gistiþjónustu í húsinu. Í svari skipulagsfulltrúa borgarinnar frá 29. maí s.á. hafi jákvæð umsögn verið veitt nema hvað varðaði hækkun húsanna og umfang framkvæmda. Viðurkennt sé í stjórnsýslurétti að yfirlýsingar starfsmanna stjórnsýslunnar geti leitt til þess að hjá borgurunum skapist málefnalegar væntingar, sem stjórnvöldum geti eftir atvikum verið skylt að taka tillit til við meðferð mála. Kallist þetta meginreglan um réttmætar væntingar. Kærandi hafi haft huglægar væntingar vegna jákvæðrar umsagnar borgarinnar um að rekin yrði gistiþjónusta í húsinu. Hann hafi verið í góðri trú um að athafnir og yfirlýsingar starfsmanna borgarinnar væru bindandi, enda hafi úrbótum á húsnæðinu verið hrint í framkvæmd eftir tilmælum frá starfsmönnum skipulagsyfirvalda. Telja verði eðlilegt og réttmætt eftir hlutlægum mælikvarða að kærandi hafi bundið traust við framangreindar athafnir og yfirlýsingar starfsmanna borgarinnar.

Líta verði til staðsetningar og gerðar fasteignarinnar, en hún takmarki verulega notkun hennar. Húsnæðið hafi verið skipulagt sem íbúðarhúsnæði með fimm litlum stúdíóíbúðum á tveimur efri hæðum. Eftirspurn eftir svo smáum leigurýmum til langtímaleigu sé hverfandi. Ekki sé raunhæft út frá rekstrarlegum forsendum að setja íbúðirnar í langtímaleigu, líkt og deiliskipulagið geri nú ráð fyrir. Þá mæli samkeppnissjónarmið með því að honum verði heimilað að reka gistiþjónustu á efri hæðum hússins. Hann hafi mikla hagsmuni af því að nýta húsnæðið, líkt og staðið hafi til frá árinu 2007, enda hafi hann lagt í gríðarlegar fjárfestingar vegna verkefnisins.

Skilyrði séu fyrir hendi til þess að kæranda verði heimilaður rekstur gistiþjónustu á tveimur efri hæðum hússins að Veltusundi 3b. Fyrir því séu fordæmi að deiliskipulagi hafi verið breytt vegna rekstrarlegra forsendna þar sem rekstur annarrar starfsemi hafi verið talin óhagstæður í tilteknu húsnæði.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er þess aðallega krafist að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni, þar sem ekki sé um stjórnvaldsákvörðun að ræða, en ella að kröfum kæranda verði hafnað. Ekki sé búið að taka stjórnvaldsákvörðun í máli því sem hafi byrjað með erindi kæranda, dags. 3. janúar 2018. Með tölvubréfi 28. apríl s.á. hafi kæranda einungis verið kynnt niðurstaða í málinu hjá umhverfis- og skipulagssviði vegna fyrirspurnar, en ekki verið tekin formleg stjórnsýsluákvörðun.

Athugasemdir kæranda vegna frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar: Kærandi bendir á að með stjórnvaldsákvörðun sé almennt vísað til þess þegar stjórnvald kveður einhliða á um rétt eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Í málinu hafi Reykjavíkurborg tekið einhliða ákvörðun um réttindi kæranda til þess að mega nýta eign sína með tilteknum hætti.

Með bréfi kæranda, dags. 22. mars 2018, hafi þess beinlínis verið óskað með skýlausu orðalagi að umhverfis- og skipulagsráð Reykjavíkur veitti kæranda leyfi fyrir breyttri notkun hússins að Veltusundi 3b. Þess hafi beinlínis verið krafist að tekin yrði stjórnvaldsákvörðun í málinu. Umhverfis- og skipulagsráð hafi afgreitt erindið með því að staðfesta fyrri afgreiðslu, eins og það sé orðað í fundargerð ráðsins frá 25. apríl s.á. Með því hafi erindinu verið synjað, enda hafi ekki verið fallist á beiðni kæranda um að fá leyfi fyrir breyttri notkun húsnæðisins.

Því sé mótmælt að erindi kæranda frá 22. mars 2018 hafi verið fyrirspurn. Efni bréfsins sé skýrt og skorinort. Vísun til fyrirspurnar kæranda frá 3. janúar s.á. breyti þar engu um. Þegar kærandi hafi leitað til borgarinnar í janúar þá hafi hann ekki notið liðsinnis lögmanns og því hafi starfsmönnum borgarinnar borið að veita honum leiðbeiningar um hvernig hann gæti leitað réttar síns innan stjórnsýslu borgarinnar. Verði borgin að bera hallann af því að leiðbeiningar hafi ekki verið betri en svo að kærandi hafi ekki fengið efnislega meðferð á erindi sínu. Þá verði einnig að líta til efnis erindis en ekki heitis. Þótt erindið kunni að hafa fengið heitið fyrirspurn þá hafi það falið í sér beiðni um breytta notkun fyrir húsnæði sem myndi heimila kæranda að reka þar gististað. Neikvæð umsögn skipulagsfulltrúa hafi falið í sér synjun á erindinu efnislega. Erindi hans til skipulagsfulltrúa hafi þó engin áhrif á erindi hans til umhverfis- og skipulagsráðs, enda fari ráðið með fullnaðarafgreiðslu erinda á skipulagssviði borgarinnar.

Líta verði til verkefna og hlutverks umhverfis- og skipulagsráðs, en ráðið starfi eftir umboði borgarinnar í samræmi við 6. gr. skipulagslaga nr. 123/2011. Ákvæðið heimili sveitarstjórn að fela skipulagsnefnd fullnaðarafgreiðslu mála samkvæmt lögunum. Þá segi í samþykktum umhverfis- og skipulagsráðs að ráðið taki ákvarðanir um mál er varði verksvið þess og hafi eftirlit með því að samþykktum og stefnumörkum þess sé fylgt. Af þessu sé ljóst að umhverfis- og skipulagsráð borgarinnar annist fullnaðarafgreiðslu mála á þessu sviði fyrir Reykjavíkurborg og taki ákvarðanir um réttindi og skyldu aðila í skjóli þess stjórnsýsluvalds.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um afgreiðslu Reykjavíkurborgar frá 25. apríl 2018 þar sem staðfest var af umhverfis- og skipulagsráði neikvætt svar skipulagsfulltrúa við fyrirspurn um „leiðréttingu á skilmálum um banni á skammtímaleigu í Veltusundi 3B.“ Kom það svar til vegna erindis sem beint var til skipulagsfulltrúa sem fyrirspurn í gegnum vefsvæði Reykjavíkurborgar. Bókun skipulagsfulltrúa og umsögn hans bera þess enda merki að um afgreiðslu á fyrirspurn væri að ræða. Í erindi kæranda til umhverfis- og skipulagsráðs 22. mars s.á. var beðið um „endurskoðun/upptöku umsóknar“ og þar m.a. vísað til þess að fordæmi væru fyrir því að deiliskipulagi hefði verið breytt. Var þess og óskað að umhverfis- og skipulagsráð endurskoðaði málið og veitti kæranda leyfi fyrir breyttri notkun húsnæðis þess sem um ræðir. Af tilvitnuðu orðalagi og yfirskrift erindisins verður ekki annað séð en að kærandi hafi öðrum þræði óskað eftir endurskoðun á fyrra erindi sínu, sem hann hafi jafnframt litið á sem umsókn sem hann óskaði efnislegrar afgreiðslu á. Kom enda fram í hinu nýrra erindi kæranda að málið varðaði synjun á breytingu skilmála deiliskipulags Kvosarinnar vegna fasteignar hans. Afgreiddi umhverfis- og skipulagsráð erindi kæranda með þeim hætti að staðfest var fyrri afgreiðsla skipulagsfulltrúa frá 19. janúar 2018.

Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Fyrirspurn um afstöðu yfirvalda til erindis verður ekki lögð að jöfnu við formlega umsókn og svar yfirvalds í slíku tilfelli getur eðli máls samkvæmt ekki talist stjórnvaldsákvörðun með þeirri réttarverkan sem slíkri ákvörðun fylgir, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Sama á við um synjun á endurupptöku á afgreiðslu fyrirspurnar. Er því ljóst að sú ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur að staðfesta neikvæða afgreiðslu skipulagsfulltrúa vegna fyrirspurnar kæranda fól ekki í sér lokaákvörðun sem kærð verður til úrskurðarnefndarinnar, sbr. framangreind lagafyrirmæli. Verður kærumáli þessu að því leytinu til vísað frá úrskurðarnefndinni.

Þrátt fyrir að erindi kæranda frá 3. janúar 2018 hafi verið í formi fyrirspurnar ber beiðni hans um endurupptöku frá 22. mars s.á. með sér að gerð var sjálfstæð krafa um að breytt yrði skilmálum deiliskipulags. Var rík ástæða fyrir Reykjavíkurborg til að beina málinu í þann farveg með hliðsjón af því sem fram kemur í 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að landeigandi eða framkvæmdaraðili geti óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að skipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað. Þótt ekki hafi verið vísað til þess að beiðnin væri lögð fram á grundvelli 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga er til þess að líta að á stjórnvöldum hvílir rík leiðbeiningarskylda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, og að þar sem eingöngu var um skilmálabreytingu að ræða stóð skortur á fullnaðargögnum vart efnislegri afgreiðslu í vegi. Hefði borgaryfirvöldum, með vísan til 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga, að lágmarki borið að ganga úr skugga um hvort skilja bæri erindi kæranda sem beiðni um endurupptöku á afgreiðslu á fyrirspurn eða umsókn og leiðbeina þar um, enda gaf orðalag erindisins tilefni til þess. Ljóst er að ekki liggur fyrir lokaákvörðun hvað varðar þann hluta erindis kæranda sem líta verður á sem umsókn um breytingu á deiliskipulagi, enda hefur henni hvorki verið synjað né hún samþykkt. Af því verður kærandi þó ekki látinn bera halla. Verður að svo komnu að líta svo á að kærður sé óhæfilegur dráttur á afgreiðslu máls, en skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er heimilt að kæra slíkan drátt til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Með hliðsjón af því að borgaryfirvöld telja að málinu sé lokið af sinni hálfu og að ríflega hálft ár er frá því að kæra barst úrskurðarnefndinni verður lagt fyrir skipulagsyfirvöld í Reykjavík að taka þann hluta erindis kæranda frá 22. mars 2018 sem laut að skilmálabreytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar til efnislegrar meðferðar án frekari tafa.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 25. apríl 2018, um að staðfesta neikvæða afgreiðslu skipulagsfulltrúa á fyrirspurn, er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Lagt er fyrir skipulagsyfirvöld í Reykjavík að taka umsókn kæranda frá 22. mars 2018, um breytingu á skilmálum deiliskipulags Kvosarinnar vegna lóðar nr. 3b við Veltusund, til efnislegrar afgreiðslu án ástæðulauss dráttar.

feb 06

Love0

132/2017 Garðahraunsvegur

Með UUA

Árið 2019, fimmtudaginn 10. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 132/2017, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 16. mars 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Garðahrauns.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. nóvember 2017, er barst nefndinni 9. s.m., kæra A og B, Heiðvangi 8, Hafnafirði, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 16. mars 2017 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Garðahrauns. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi hvað varðar lokun á vegtengingu á milli Herjólfsbrautar og Garðahraunsvegar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 1. mars 2018.

Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar Garðabæjar 30. júní 2016 var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi Garðahrauns. Varðaði tillagan aðallega breytingar á gatnakerfi, þ. á m. að loka Garðahraunsvegi til vesturs þannig að ekki verði vegtenging við Herjólfsbraut. Afgreiðsla nefndarinnar var samþykkt á fundi bæjarráðs 5. júlí s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma tillögunnar varðandi umrædda lokun á vegtengingu, m.a. frá kærendum. Deiliskipulagstillagan var lögð fram að nýju á fundi skipulagsnefndar Garðabæjar 9. mars 2017 ásamt minnisblaði skipulagsstjóra um svör við athugasemdum. Samþykkti nefndin tillöguna með breytingum sem gerðar voru til að koma til móts við athugasemdir. Í breytingunum fólst m.a. að neyðarakstur og akstur strætisvagna yrði heimilaður frá Garðahraunsvegi að Herjólfsbraut í báðar áttir. Var sú afgreiðsla nefndarinnar samþykkt í bæjarráði 14. mars s.á. og í bæjarstjórn 16. s.m. Skipulagsbreytingin tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 10. október s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að deiliskipulagsbreytingin sé verulega íþyngjandi fyrir þau og aðra íbúa í nágrenninu. Ástæða þess að loka þurfi umræddri vegtengingu sé óljós og ekki hafi verið færð fram nein rök fyrir lokuninni. Breytingin feli í sér að vegur, sem hafi verið notaður áratugum saman og lagður fyrir opinbert fé, sé ekki lengur í boði fyrir verulegan hluta þeirra sem noti hann daglega. Umferð um hverfi kærenda verði þyngri og erfiðari þar sem lokað sé á mikilvæga tengingu á milli sveitarfélaga. Einnig feli breytingin í sér veruleg óþægindi fyrir íbúa hverfisins þar sem kærendur búa með tilheyrandi afleiðingum, svo sem lækkuðu verði fasteignar kærenda og annarra fasteigna í nágrenninu. Að mati kærenda sé verið að opna á þróun sem ekki geti talist heppileg þar sem eitt sveitarfélag fari þá leið að loka vegtengingu við annað bæjarfélag án þess að þurfa að taka á nokkurn hátt tillit til hagsmuna íbúa þess sveitarfélags. Þá sé ekki að sjá að samráð hafi verið haft við Vegagerðina í samræmi við áskilnað 4. mgr. 2. gr. vegalaga nr. 80/2007. Verulegar líkur séu á því að umferð um Reykjavíkurveg, sem sé þjóðvegur í skilningi fyrrgreindra laga, muni stóraukast vegna þessara breytinga.

Málsrök Garðabæjar: Af hálfu Garðabæjar er bent á að kærendur séu íbúar í öðru sveitarfélagi. Kærendur vísi til almennra hagsmuna íbúa sem tengist því að umferð geti farið um götur tiltekins svæðis eins og vegfarendum þyki best henta hverju sinni. Slíkir hagsmunir séu almenns eðlis en vandséð sé að kærendur eigi þá einstaklegu og lögvörðu hagsmuni sem séu skilyrði aðildar að kærumálum fyrir úrskurðarnefndinni. Af þessum ástæðum sé krafist frávísunar málsins.

Um efnishlið máls sé á það bent að fyrirkomulag gatna og umferðarmannvirkja í þéttbýli sé á forræði sveitarfélaganna og falli undir skipulagsvald þeirra. Í skipulagslögum nr. 123/2010 og skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé gert ráð fyrir því að gerð sé grein fyrir samgöngum og samgöngumannvirkjum í skipulagsáætlunum og að ákvarðanir séu þar teknar um þessi mannvirki. Þá séu í vegalögum ákvæði um forræði á vegum og í umferðarlögum séu heimildir til takmörkunar á notkun slíkra mannvirkja, t.d. með ákvörðunum um einstefnuakstur, bann við tiltekinni umferð og um aðrar takmarkanir á umferð sem lögreglustjóri ákveði að fengnum tillögum sveitarstjórnar hverju sinni. Verði borgararnir að sæta slíkum takmörkunum jafnvel þótt þær kunni að hafa í för með sér óþægindi fyrir þá, sbr. 2. mgr. 81. gr. umferðarlaga nr. 50/1987.

Ákvörðun um lokun tengingar Garðahraunsvegar við Herjólfsbraut styðjist við umferðaröryggissjónarmið. Bent sé á að í Aðalskipulagi Garðabæjar 2004-2016 sé gert ráð fyrir lengingu Herjólfsbrautar til vesturs og nýrri tengingu þaðan við gatnakerfi Garðabæjar, sem að miklu leyti muni þjóna sama tilgangi og núverandi tenging við Garðahraunsveg. Þá eigi lokunin sér stoð í aðalskipulagi þar sem umrædd tenging sé ekki sýnd á uppdrætti aðalskipulagsins. Í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sem í gildi hafi verið við staðfestingu aðalskipulagsins, hafi verið kveðið á um að í aðalskipulagi skyldi gera grein fyrir þegar byggðum og fyrirhuguðum samgöngumannvirkjum, s.s. þjóðvegum og höfnum, svo og helstu umferðaræðum og tengingum við þær, sbr. gr. 4.16.2. Herjólfsbraut verði að teljast meðal helstu umferðaræða og hefði því átt að sýna umrædda tengingu á uppdrætti aðalskipulags ef hún hefði átt að vera til frambúðar. Samkvæmt skipulagslögum skuli gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags þar sem stefna þess sé nánar útfærð. Verði deiliskipulag ávallt að vera í samræmi við aðalskipulag og leiði af því að ekki hafi í raun verið heimilt að gera ráð fyrir umræddri tengingu í endurskoðuðu deiliskipulagi svæðisins.

———-

Úrskurðarnefndinni bárust athugasemdir Hafnarfjarðarbæjar vegna hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar. Þar er henni andmælt vegna áhrifa á umferð innan Hafnarfjarðar. Vakin er og athygli á að Garðahraunsvegur og Herjólfsbraut séu megin umferðaræðar að Hrafnistu við Hraunvang og að ljóst sé að innbyrðis ósamræmi milli nýsamþykkts aðalskipulags Garðabæjar, deiliskipulags Garðahrauns og deiliskipulags Hleina að Langeyrarmölum hins vegar. Bæjaryfirvöld Hafnarfjarðar hafa að öðru leyti ekki látið mál þetta til sín taka.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar bæjarstjórnar Garðabæjar frá 16. mars 2017 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Garðahrauns þar sem gert er ráð fyrir lokun vegtengingar Garðahraunsvegar til vesturs fyrir almennri umferð við Herjólfsbraut.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir átt aðild að kærumáli fyrir nefndinni sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Í samræmi við aðildarhugtak stjórnsýsluréttarins hefur þetta skilyrði verið túlkað svo að þeir einir teljist eiga lögvarða hagsmuni sem eiga einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Hin kærða ákvörðun felur í sér breytingu á vegakerfi í nágrenni húss kærenda, en með breytingunni eru umferðarhömlur settar á umferðarleið að fjölförnum stofnvegi. Verða kærendur því taldir eiga einstaklegra og lögvarinna hagsmuni að gæta í kærumáli þessu og verður því ekki fallist á frávísunarkröfu Garðabæjar sökum aðildarskorts.

Vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórna, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Annast þær jafnframt og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags skv. 29. og 38. gr. laganna. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna, en þess ber að gæta að breytingin rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. sömu laga.

Samkvæmt gildandi Aðalskipulagi Garðabæjar 2016-2030 og Aðalskipulagi Garðabæjar 2004-2016, sem var í gildi þegar hin kærða ákvörðun var tekin, er Garðahraunsvegur skilgreindur sem „annar vegur“. Ekki er kveðið með beinum hætti á um vegtengingu í nefndum skipulagsáætlunum en á skipulagsuppdráttum sést aftur á móti hvar vegirnir mætast. Hafa verður í huga að ekki er gerð krafa um að á aðalskipulagsuppdrætti eða í greinargerð þess sé gerð grein fyrir öllum atriðum gatnakerfis. Verður og að gera ráð fyrir nokkru svigrúmi við gerð deiliskipulags til nánari útfærslu gatnakerfis, sbr. a-lið gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, þar sem kveðið er á um að í deiliskipulagi skuli gera grein fyrir frekari stefnumörkun varðandi útfærslu gatnakerfis. Að því virtu verður litið svo á að sveitarfélaginu hafi verið heimilt að taka ákvörðun í deiliskipulagi um lokun Garðahraunsvegar til vesturs fyrir almennri umferð, en til þess ber að líta að vegurinn er hvorki stofn- né tengibraut. Hin kærða deiliskipulagsbreyting fer samkvæmt því ekki gegn aðalskipulagi og er áskilnaði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana því fullnægt.

Í greinargerð umrædds deiliskipulags kemur fram að með nýjum Álftanesvegi hafi Garðahraunsvegur breyst úr stofnbraut í safngötu. Þá hafi gefist tækifæri til að þétta byggðina og skipuleggja íbúðahverfi með opnum svæðum, leiksvæðum og stígum. Í svari bæjarstjórnar við innsendum athugasemdum vegna deiliskipulagsins kemur fram að Garðahraunsvegur hafi lengi borið meiri umferð en hann hafi burði til. Hin þunga umferð um veginn hafi dregið verulega úr búsetugæðum nærliggjandi svæðis. Þá er vísað til þess að gerð hafi verið breyting á tillögunni sem falist hafi í því að heimila gegnumakstur strætisvagna og neyðarbíla. Í greinargerð deiliskipulagsins og svari bæjarstjórnar við athugasemdum hafa því komið fram þau efnisrök sem bjuggu að baki hinni kærðu ákvörðun. Verður að telja að þau sjónarmið hafi bæði verið lögmæt og málefnaleg.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður hin kærða ákvörðun ekki talin haldin form- eða efnisgöllum sem valdið geta ógildingu hennar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Garðabæjar frá 16. mars 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Garðahrauns.

feb 05

Love0

131/2017 Hrauntunga

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 131/2017, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 16. mars 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Garðahrauns.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. nóvember 2017, er barst nefndinni 9. s.m., kærir Dalsnes ehf., Fossaleyni 1, Reykjavík, eigandi fasteignarinnar Hrauntungu í Garðabæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 16. mars 2017 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Garðahrauns. Er þess aðallega krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt heimild til að deiliskipuleggja lóðina Hrauntungu fyrir íbúðabyggð. Til vara er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að málið verði sent aftur til efnislegrar meðferðar hjá bæjaryfirvöldum. Til þrautavara er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi hvað varði lóðina Hrauntungu og að málið verði sent aftur til efnismeðferðar bæjaryfirvaldar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 1. mars 2018.

Málavextir: Kærandi er eigandi húss og lóðaréttinda á lóðinni Hrauntungu í Garðabæ, en lóðin er um 3,2 ha að flatarmáli. Hinn 29. september 2015 komu fulltrúar kæranda á fund skipulagsnefndar Garðabæjar og greindu frá hugmyndum hans um uppbyggingu á lóðinni. Á fundi skipulagsnefndar 30. júní 2016 var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi Garðahrauns. Varðaði tillagan aðallega breytingar á gatnakerfi en ekki var gert ráð fyrir frekari byggð á lóðinni Hrauntungu. Afgreiðsla nefndarinnar var samþykkt á fundi bæjarráðs 5. júlí s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma tillögunnar, m.a. frá kæranda. Gerði hann athugasemd við að ekki væri gert ráð fyrir nýjum byggingum á lóðinni og vísað til þess að samkvæmt aðalskipulagi væri lóðin staðsett á svæði fyrir íbúðabyggð.

Deiliskipulagstillagan var lögð fram að nýju á fundi skipulagsnefndar Garðabæjar 9. mars 2017 ásamt minnisblaði skipulagsstjóra um svör við framkomnum athugasemdum. Í svari við athugasemdum kæranda segir að fyrrverandi lóðarhafi umræddrar lóðar hafi lagt áherslu á „að hafa lóðina óbyggða og varðveita gróðurinn sem hann hafi lagt sál sína í að rækta. Ákveðin gæði eru fólgin í slíku umhverfi sem skipulagið varðveitir og í því felst enginn mismunur gagnvart lóðarleiguhafa sem áfram hefur sinn rétt samkvæmt leigusamningi um að byggja eitt hús.“ Samþykkti nefndin deiliskipulagstillöguna með breytingum sem gerðar voru til að koma til móts við athugasemdir sem borist höfðu. Var sú afgreiðsla samþykkt í bæjarráði 14. mars s.á. og í bæjarstjórn 16. s.m. Skipulagsstjóri Garðabæjar sendi kæranda bréf, dags. 29. september s.á., með svörum við athugasemdum sem borist höfðu. Skipulagsbreytingin tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 10. október 2017.

Málsrök kæranda: Kröfu sína um ógildingu hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar byggir kærandi á því að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi ekki staðist ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010. Í 1. mgr. 42. gr. laganna segi m.a: „Senda skal Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn og samantekt um málsmeðferð ásamt athugasemdum og umsögnum um þær innan sex mánaða frá því að frestur til athugasemda rann út. Jafnframt skal sveitarstjórn senda þeim aðilum er athugasemdir gerðu umsögn sína um þær.“ Frestur til að gera athugasemdir hafi runnið út 19. október 2016 og því hafi sex mánaða frestur runnið út 19. apríl 2017. Svör við athugasemdum hafi ekki borist fyrr en 9. október 2017, eða tæpum sex mánuðum eftir að fresturinn hafi runnið út. Ekki sé hægt að líta svo á að sveitarfélagið hafi lokið við yfirferð og athugun framkominna athugasemda fyrr en búið hafi verið að senda þeim sem gert hafi athugasemdirnar svör við þeim. Málsmeðferð sé enn fremur í ósamræmi við málshraðareglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Synjun Garðabæjar á beiðni kæranda sé ekki byggð á lögmætum sjónarmiðum. Fyrir það fyrsta standist ekki skoðun það svar sveitarfélagsins vegna athugasemda kæranda að horft sé til áherslna fyrri lóðarhafa um að hafa lóðina óbyggða. Sá vilji hafi hvergi komið fram með formlegum hætti. Fyrri eigandi hafi þó gert ítarlega erfðaskrá og hafi haft mörg tækifæri í gegnum árin til þess að setja slíkar kvaðir á lóðina en það hafi hann ekki gert. Svo virðist því sem verið sé að vitna í meintan vilja aðila sem sé löngu látinn. Það geti ekki talist lögmætt sjónarmið. Það litla sem til sé um samskipti fyrri eiganda við bæjaryfirvöld bendi í raun til þess að vilji hans hafi ekki verið jafn einbeittur og bærinn vilji meina. Það megi sjá af tölvupósti sem bæjarstjóri Garðabæjar hafi sent forsvarsmanni kæranda 26. febrúar 2015. Þar segi bæjarstjórinn að hann hafi rætt við fyrri eiganda um „möguleika á því að þarna yrði leikskóli“ og að á „þessum tíma hugnaðist honum sú hugmynd vel.“ Í öðru lagi leggi kærandi á það mikla áherslu að uppbygging á lóðinni myndi, ef af yrði, fara fram á þann hátt að náttúrunni og umhverfi yrði leyft að njóta sín. Þetta tvennt geti vel farið saman andstætt því sem sveitarfélagið virðist telja. Í þriðja lagi verði að hafa í huga að ástand eignarinnar og lóðarinnar sé nú afar bágborið. Ekki sé því hægt að segja að Garðbæingar fái að njóta náttúrunnar í Hrauntungu. Það sé vandséð hvernig núverandi ástand lóðarinnar komi heim og saman við áherslur sveitarfélagsins.

Samkvæmt aðalskipulagi Garðabæjar sé lóðin á svæði sem skilgreint sé sem íbúðasvæði. Í deiliskipulagi svæðisins frá 2003 megi sjá að gert sé ráð fyrir vegtengingu inn á lóðina bæði úr austri og vestri. Lóðirnar í kring hafi allar verið skipulagðar sem íbúðahverfi og búið sé að skipta þeim lóðum upp og skipuleggja þar byggð. Engu að síður megi ráða af svörum sveitarfélagsins vilja til að lóð kæranda verði notuð sem einhverskonar útivistarsvæði eða grænt svæði. Það verði ekki skilið öðruvísi en svo að það sé kæranda að taka á sig að veita slík gæði. Fari það gegn ákvæðum 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga þar sem fram komi að í deiliskipulagi eigi að taka ákvarðanir um lóðir og notkun þeirra.

Rétthafar lóða vestan, austan og norðan við lóð kæranda hafi fengið að skipta upp lóðum sínum og skipuleggja íbúðabyggð, en slíkt sé ekki leyft á lóð hans. Þar sé um að ræða sambærilegar lóðir með sambærilegum kvöðum samkvæmt lóðaleigusamningi. Þar sem lóð hans hafi ekki fengið sömu meðferð og aðrar lóðir í kring sé um brot á jafnræði gagnvart kæranda að ræða. Um það megi vísa til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og eftir atvikum 65. gr. stjórnarskrárinnar. Gera verði þá kröfu að slík mismunun byggi á skýrum lagalegum grunni og að viðkomandi stjórnvald geti rökstutt þá ákvörðun ítarlega, en svo sé ekki í þessu tilfelli. Engum formlegum heimildum hafi verið til að dreifa og engar kvaðir hafi verið settar á lóðina í þá veru að hún yrði óbyggð um ókomna tíð.

Í ákvörðun Garðabæjar felist einnig brot á meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Sveitarfélagið geti vel heimilað kæranda að skipuleggja byggð á lóðinni en jafnframt tekið ákvörðun í skipulagi um verndun náttúru, svo sem kostur væri, frekar en að hafna alfarið eðlilegum tillögum kæranda um að fá að deiliskipuleggja íbúðabyggð á lóðinni.

Málsrök Garðabæjar: Sveitarfélagið telur að ekki liggi fyrir nein kæranleg ákvörðun um að hafna beiðni kæranda um að fá að deiliskipuleggja lóð sína að Hrauntungu í Garðabæ, enda sé sú ákvörðun aðeins liður í meðferð máls. Væri slík ákvörðun aftur á móti til staðar þá hlyti hún að hafa verið tekin fyrir 7. september 2016 og væri þá kærufrestur löngu liðinn. Sama sé að segja um þá ákvörðun að synja athugasemdum kæranda við deiliskipulag fyrir Garðahraun, en þar sé um að ræða ákvörðun sem sé liður í meðferð máls og því ekki kæranleg til æðra stjórnvalds. Verði þetta talið leiða af 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá væri kærufrestur jafnframt löngu liðinn væri á annað borð um kæranlega ákvörðun að ræða. Samkvæmt framansögðu sæti hin kærða ákvörðun, svo sem henni er lýst í kæru, ekki kæru til æðra stjórnvalds og beri því að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni.

Af kröfugerð kæranda verði aftur á móti ráðið að fyrir honum hafi vakað að kæra breytingu á deiliskipulagi fyrir Garðahraun, en auglýsing um þá breytingu hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 9. október 2017. Verði kæran tekin til meðferðar á grundvelli kröfugerðar kæranda beri allt að einu að vísa frá einstökum liðum í henni sem falli utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar. Í aðalkröfu sé þess krafist að umrædd deiliskipulagsbreyting „verði felld úr gildi og þeim gert að veita kæranda heimild til að deiliskipuleggja lóð sína að Hrauntungu í Garðabæ, fnr. 2072677, fyrir íbúabyggð.“ Úrskurðarnefndin hafi ekki á valdi sínu að mæla fyrir um að veita beri kæranda heimild til að deiliskipuleggja lóð sína heldur sé vald nefndarinnar takmarkað við það eitt að endurskoða lögmæti kærðrar ákvörðunar, sem eftir atvikum geti leitt til þeirrar niðurstöðu að úrskurðarnefndin felli hana úr gildi. Taki þá við réttarástand sem ríkt hafi fyrir gildistöku umræddrar ákvörðunar. Varakrafa kæranda sé sama marki brennd, enda ekki á færi nefndarinnar að leggja fyrir bæjaryfirvöld að taka mál að nýju til efnislegrar meðferðar. Þá sé þrautavarakrafa kæranda þarflaus þar sem hið meira feli í sér hið minna og geti stundum komið til álita að fella kærða ákvörðun úr gildi að hluta til með tilliti til meðalhófs, þyki að öðru leyti vera uppfyllt skilyrði fyrir slíkri niðurstöðu.

Skipulagsvaldið sé í höndum sveitarstjórna og verði eigendur landa og lóða almennt að lúta málefnalegum ákvörðunum þeirra í því efni. Hafi kærandi ekki getað haft væntingar til þess að fá auknar heimildir til bygginga á svæði á þeirri forsendu að skipulagi hafi verið frestað vegna sérstakrar óskar fyrrum lóðarhafa um að svæðið yrði áfram nýtt til skógræktar sem hann hafi stundað þar. Breyti þar engu þótt svæðið sé skilgreint sem íbúðasvæði í aðalskipulagi, enda megi á slíkum svæðum gera ráð fyrir opnum svæðum, leiksvæðum, görðum og þjónustulóðum fyrir nærþjónustu án þess að það sé sérstaklega tilgreint á uppdrætti. Þá megi einnig benda á að í lóðarleigusamningi um lóðina Hrauntungu komi skýrt fram að aðeins sé leyfi til að byggja eitt íbúðarhús á lóðinni og að óheimilt sé að reisa aðrar byggingar á landinu.

Með hinu kærða deiliskipulagi sé gerð sú breyting varðandi lóð kæranda að hún sé tekin inn í deiliskipulag svæðisins í stað þess að skipulagi hennar sé frestað. Sé það til samræmis við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010, sem ekki geri ráð fyrir að deiliskipulagi sé frestað varðandi tiltekinn hluta skipulagssvæðis, gagnstætt því sem geti komið til álita þegar um aðalskipulag sé að tefla. Þá sé í skipulaginu settur rúmur byggingarreitur á lóðina og heimild til byggingar íbúðarhúss í samræmi við skilgreinda landnotkun svæðisins.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk hennar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin til endurskoðunar lögmæti þeirrar ákvörðunar bæjarstjórnar Garðabæjar frá 16. mars 2017 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Garðahrauns. Hins vegar fellur það utan valdheimilda nefndarinnar að taka ákvörðun um að leggja fyrir sveitarfélagið að heimila kæranda að deiliskipuleggja umrædda lóð fyrir íbúðabyggð eða að málið verði tekið til efnislegrar meðferðar að nýju.

Samkvæmt Aðalskipulagi Garðabæjar 2004-2016, sem var í gildi þegar hin kærða ákvörðun var tekin, er lóðin Hrauntunga á skilgreindu íbúðasvæði. Í skipulagsforsendum aðalskipulagsins kemur fram að í gildandi deiliskipulagi Garðahrauns sé gert ráð fyrir stækkun íbúðahverfis og þéttingu byggðar. Af gögnum málsins verður ráðið að kærandi hafi um árabil reynt að fá umrædda lóð skipulagða fyrir íbúðabyggð, en lóðin er um 3,2 ha að stærð. Ekki verður talið að það gangi gegn aðalskipulagi Garðabæjar að heimila ekki frekari uppbyggingu á umræddri lóð, enda ber sveitarfélagi ekki skylda til þess að skipuleggja frekari uppbyggingu íbúða á öllum lóðum innan skipulagssvæðisins þrátt fyrir að það sé skilgreint sem íbúðasvæði í aðalskipulaginu.

Landeigandi getur á grundvelli 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað en hann á ekki lögvarða kröfu til þess að knýja á um að af breytingunni verði. Líkt og fyrr var rakið hafa sveitarstjórnir víðtækt vald til ákvarðana um skipulag innan marka sveitarfélags en við beitingu þess valds ber þeim þó að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, m.a. að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála, þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Sveitarstjórnir eru enn fremur bundnar af málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins.

Á kynningartíma umræddrar skipulagstillögutillögu sendi kærandi inn athugasemdir þar sem hann ítrekaði ósk sína um uppbyggingu íbúðabyggðar á lóð sinni. Í svari sveitarfélagsins við athugasemdum hans segir: „Fyrrverandi lóðarhafi lagði áherslu á að hafa lóðina óbyggða og varðveita gróðurinn sem hann hafði lagt sál sína í að rækta. Ákveðin gæði eru fólgin í slíku umhverfi sem skipulagið varðveitir og í því felst enginn mismunur gagnvart lóðarleiguhafa sem áfram hefur sinn rétt samkvæmt leigusamningi um að byggja eitt hús.“ Telja verður að við ákvörðun um skipulag tiltekins svæðis geti sveitarfélag ekki látið niðurstöðu sína ráðast af vilja fyrrum lóðarleiguhafa um uppbyggingu á lóðinni. Aftur á móti verður sú afstaða sveitarfélagsins að vilja varðveita þau gæði sem felast í lítt byggðri lóð innan svæðisins í sjálfu sér ekki talin ómálefnaleg.

Deiliskipulag Garðahrauns er frá árinu 2003 og var í því gert ráð fyrir töluverðri uppbyggingu í íbúðahverfi sunnan Álftanesvegar. Deiliskipulaginu hefur frá þeim tíma verið breytt nokkrum sinnum, m.a. var gerð á því veruleg breyting á árinu 2008 vegna nýs Álftanesvegar. Lóðin Hrauntunga var ekki innan deiliskipulagssvæðisins fyrr en við hina kærðu deiliskipulagsbreytingu. Í greinargerð breytingarinnar er því lýst að töluverðar breytingar, s.s. á gatnamótum og legu stofnstíga, hafi orðið við endanlega útfærslu á nýjum Álftanesvegi. Sunnan gamla Álftanesvegar, nú Garðahraunsvegar, hafi nýframkvæmdir verið óverulegar og ekki verið byggt á nýjum lóðum, þar sem húsagötur hafi ekki verið fullgerðar, enda hafi sumar tengingar breyst vegna tilgreindra gatnaframkvæmda. Er tiltekið að nefnd atriði hafi m.a. leitt til þess að ákveðið hafi verið að uppfæra gögn skipulagsins í heild, bæði uppdrátt, skipulagslýsingu og skipulagsskilmála. Í deiliskipulagsbreytingunni felst fyrst og fremst breyting á legu gatna. Ekki er hins vegar gert ráð fyrir frekari uppbyggingu á deiliskipulagssvæðinu, en þó er gert ráð fyrir einni nýrri lóð við götuna Steinprýði á svæði þar sem uppbygging var fyrirhuguð allt frá gildistöku upprunalegs deiliskipulags árið 2003. Að framangreindu virtu verður ekki á það fallist að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá er tekið fram í greinargerð deiliskipulagsbreytingarinnar að gert sé ráð fyrir þeim möguleika að lóðinni Hrauntungu, sem og annarri stórri lóð, verði skipt í smærri lóðir með sambærilegu skipulagi og þar sé lýst. Verður að telja að með því móti hafi verið komið í nokkru til móts við óskir kæranda og meðalhófs verið gætt.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður hin kærða ákvörðun ekki talin haldin þeim form- eða efnisgöllum sem valdið geta ógildingu hennar. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 16. mars 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Garðahrauns.

des 22

Love0

150/2017 Elliðabraut og Norðlingaholt

Með dim

Árið 2018, fimmtudaginn 22. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 150/2017, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 21. desember 2017 um breytingu á deiliskipulagi Norðlingaholts vegna lóða nr. 4-6, 8-10 og 12 við Elliðabraut.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags 22. desember 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Bjallavaði 7, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 21. desember 2017 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Norðlingaholts, sem felur í sér að landnotkun lóðanna Elliðabrautar 4-6, 8-10 og 12 verði breytt úr atvinnuhúsnæði í íbúðarhúsnæði. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 12. febrúar 2018.

Málatvik og rök: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 5. júlí 2017 var tekin fyrir tillaga um breytingu á deiliskipulagi Norðlingaholts vegna lóða nr. 4-6, 8-10 og 12 við Elliðabraut. Breytingin fól í sér að í stað þess að gera ráð fyrir atvinnuhúsnæði á lóðunum yrði gert ráð fyrir 1 – 4 hæða íbúðarhúsnæði. Tekið var fram að byggingarmagn mannvirkjanna yrði óbreytt. Að lokinni kynningu breytingarinnar, þar sem kærandi kom að athugasemdum, og frekari meðferð málsins samþykkti borgarráð deiliskipulagsbreytinguna 21. desember 2017. Tók hún gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðina 12. janúar 2018.

Kærandi bendir á að með breytingu landnotkunar úr léttum iðnaði í íbúðarbyggð muni bílaumferð stóraukast á álagstímum, en á stofnæðum í kringum Norðlingaholt séu nú þegar langar raðir bíla á þeim tíma. Engar hugmyndir séu uppi um bættar samgöngur til að mæta þessari fjölgun, sem verði á bilinu 250-550 bílar. Þá sé Norðlingaskóli nú þegar komin í aukahúsnæði vegna fjölda nemenda og óljóst hvernig leysa eigi húsnæðismál hans þegar nemendafjöldinn muni aukast enn frekar vegna umræddrar íbúðarbyggðar. Loks séu fyrirhugaðar byggingar einni hæð hærri en fyrra deiliskipulag hafi gert ráð fyrir, auk þess sem byggingarmagn sé stóraukið. Slíkt muni hafa áhrif á ásýnd hverfisins, rýra útsýni og auka skuggamyndun.

Af hálfu Reykjavíkurborgar er bent á að í umsögn umhverfis- og skipulagssviðs vegna athugasemda við tillögu aðalskipulagsbreytingar Norðlingaholts, sem vörðuðu Elliðabraut 4-13, hafi m.a. komið fram að núverandi gatnakerfi ætti að ráða við þá auknu umferð á álagstímum sem breytingin myndi hafa í för með sér þó svo að biðtími gæti aukist, en ástæða væri til að fylgjast með þróun umferðar á svæðinu. Þá mætti ætla, í ljósi reynslunnar um þróun nemendafjölda í öðrum skólahverfum, að fjölgun íbúða gæti styrkt skólahverfið til lengri tíma og fjölgun íbúa gæti styrkt rekstrargrundvöll verslunar og þjónustu í hverfinu. Byggingarreitur Elliðabrautar 4-6 verði svipaður að gerð samkvæmt fyrra deiliskipulagi fyrir utan það að vera breiðari til að ná birtu inn í inngarða. Ekki sé um að ræða aukningu á heimiluðu byggingarmagni á lóðunum.

Niðurstaða: Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru greind. Í samræmi við aðildarhugtak stjórnsýsluréttarins hefur þetta skilyrði verið túlkað svo að þeir einir teljist eiga lögðvarða hagsmuni sem eiga beinna einstaklegra hagsmuna að gæta tengda þeirri ákvörðun sem kæra á og að þeir hagsmunir séu verulegir.

Kæran byggir á sambærilegum athugasemdum og kærandi kom á framfæri við borgaryfirvöld á athugasemdartíma tillögunnar. Hann byggir málatilbúnað sinn fyrst og fremst á því að með deiliskipulagsbreytingunni muni byggingarmagn verða aukið og húsin sem um ræðir hækkuð um eina hæð, sem hafi m.a. áhrif á útsýni og skuggamyndun. Að auki muni umferð aukast og nemendum fjölga við grunnskólann.

Kærandi er búsettur á deiliskipulagssvæðinu. Við mat á því hvort hann eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu verður að líta til þess að hús hans er staðsett í um 450-500 m fjarlægð frá þeim stað sem fyrirhugað er að umrædd hús við Elliðabraut muni rísa og þar á milli standa önnur hús. Í ljósi þessa og staðhátta að öðru leyti verður ekki séð að breyting sú sem hér um ræðir muni í neinu hafa áhrif á grenndarhagsmuni kæranda. Þá verður að telja að málsrök kæranda sem varða aukningu umferðar og fjölgun nemenda í skólanum lúti fyrst og fremst að gæslu almannahagsmuna en ekki persónulegra hagsmuna hans umfram aðra íbúa hverfisins. Á það skal bent að þótt kærandi hafi átt rétt á að koma að athugasemdum við málsmeðferð vegna tillögu að breyttu deiliskipulagi skv. skipulagslagslögum nr. 123/2010 veitir það honum ekki sjálfstæðan rétt til kæruaðildar fyrir úrskurðarnefndinni.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið telst kærandi ekki eiga kæruaðild vegna ágreinings um lögmæti hinnar umdeildu deiliskipulagsbreytingar. Verður máli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

des 22

Love0

21 og 84/2018 Kvosin – Landsímareitur

Með dim

Árið 2018, fimmtudaginn 8. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 21/2018, kæra á samþykkt umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 8. nóvember 2017 um breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar vegna Landsímareits.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. febrúar 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir sóknarnefnd Dómkirkjunnar í Reykjavík, fyrir hönd kirkjunnar, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 8. nóvember 2017, sem borgarstjórn samþykkti 5. desember s.á., að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar, Landsímareits. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags 11. júní 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir sami aðili „ákvörðun umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkur 22. maí 2018 um byggingarleyfi […] til að byggja í Víkurkirkjugarði nýbyggingu með kjallara við Kirkjustræti“, sbr. umsókn nr. 53964. Verður kæran skilin á þann hátt að kærð sé sú ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. maí 2018 að samþykkja byggingarleyfi vegna endurbyggingar og nýbyggingar að Thorvaldsensstræti 2 og 4 og Aðalstræti 11. Er jafnframt krafist stöðvunar framkvæmda. Verður síðara kærumálið, sem er nr. 84/2018, sameinað máli þessu þar sem hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar og sami aðili stendur að kærunum. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 28. júní, 31. ágúst og 11. september 2018.

Málavextir: Hinn 12. janúar 2018 tók gildi breyting á deiliskipulagi Kvosarinnar, Landsímareits, með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt auglýsingunni felur breytingin í sér „að borgarlandinu/lóðinni á milli lóðanna Vallarstrætis 4 og Aðalstrætis 7 verði skipt upp á milli þeirra og lóðirnar stækkaðar sem því nemur og leyfilegt verði að fjarlægja viðbyggingu frá árinu 1967 við Landsímahúsið/Thorvaldsensstræti 6 og byggja hana aftur í sömu mynd.“

Byggingarleyfi til niðurrifs friðlýsts samkomusalar á baklóð nr. 2 við Thorvaldsensstræti og niðurrifs viðbyggingar við Landsímahúsið frá 1967 var gefið út 23. febrúar 2018. Hinn 15. maí s.á. samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík á afgreiðslufundi sínum umsókn nr. BN053964 um leyfi til að dýpka kjallara og endurbyggja Thorvaldsensstræti 2, til að lyfta þaki Thorvaldsensstrætis 4 og byggja á það Mansardþak með kvistum, til að byggja fjögurra hæða nýbyggingu, til að endurbyggja Aðalstræti 11 með breyttu þaki og til að innrétta í öllum húsunum 145 herbergja hótel í flokki IV með veitingahúsi, kaffihúsi, verslunum og samkomusal á lóð nr. 2 við Thorvaldsensstræti.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er farið fram á að hið samþykkta deiliskipulag og byggingarleyfi verði fellt úr gildi. Víkurgarður sé í umsjá Dómkirkjunnar sem hafi aldrei afsalað sér forræði eða umsjón garðsins. Af þeirri ástæðu sé Dómkirkjunni bæði rétt og skylt að gæta þeirra hagsmuna sem henni séu fengnir m.a. með því að koma í veg fyrir heimildalausa ráðstöfun í landi kirkjugarðsins og vanvirðingu við lögverndaðan helgan reit. Umrædd stækkun og gerð kjallara verði að verulegu leyti í austurhluta hins forna Víkurgarðs ásamt því að aðalinngangi hótelsins sé þannig fyrir komið að þeir sem eigi erindi að hótelinu og frá því verði óhjákvæmilega að fara um Víkurgarð. Ekki verði séð að skipulagsyfirvöld hafi gætt rannsóknarskyldu sinnar og kannað hver hafi forráð á landi hins forna Víkurgarðs. Reykjavíkurborg hafi ekki slíka heimild og því sé löglaust sérhvert það leyfi sem Reykjavíkurborg hafi gefið út til að raska garðinum.

Í 6. gr. laga nr. 36/1993 um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu segi m.a. að ekki megi reisa mannvirki, starfrækja stofnanir eða reka fyrirtæki, sem frá stafi hávaði eða ys í nánd við kirkjugarða. Í 33. gr. komi síðan fram að niðurlagðan kirkjugarð megi ekki nota til neins þess sem óviðeigandi sé að mati prófasts (prófasta). Ekki megi þar jarðrask gera né reisa nein mannvirki. Skipulagsyfirvöld hafi ekki sýnt fram á að fyrir liggi afstaða prófasts þess efnis að bygging hótels og veitingastaðar þar sem útgangur sé út í hjarta Víkurgarðs sé viðeigandi notkun. Hvorki liggi fyrir afstaða ráðuneytisins né samþykki prófasts.

Með framkvæmdunum muni umferð aukast, ásamt því að ófriður verði meiri við núverandi kirkju. Svipmót Kvosarinnar muni breytast og Austurvöllur verði ekki sama griðlandið og áður. Hin óáþreifanlega tilfinning fyrir Kvosinni muni hverfa.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld krefjast þess aðallega að máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem kærandi uppfylli ekki skilyrði aðildar, sbr. ákvæði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Samkvæmt ákvæðinu geti þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra eigi nema í undantekningartilvikum. Skýra verði ákvæðið í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum þar sem áskilið sé að kærandi eigi beina og einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem um ræði.

Kærandi, sóknarnefnd Dómkirkjunnar í Reykjavík, sé hvorki eigandi að landi né beinn hagsmunaaðili heldur opinber stofnun. Hafi kærandi því hvorki beina né einstaklingsbundna hagsmuni af úrlausn þeirra krafna sem fram komi í kæru. Undantekningarákvæði í a- til c-lið 3. mgr. 4. gr., um hefðbundin skilyrði fyrir aðild að stjórnsýslumáli, eigi ekki við um kæranda, en engum öðrum lagaákvæðum sé til að dreifa um aðild að kærumálum fyrir úrskurðarnefndinni.

Reykjavíkurborg sé eigandi og hafi umráðarétt yfir lóð gamla kirkjugarðsins, Víkurgarði, og liggi fyrir beinn eignarréttur borgarinnar að henni frá árinu 1792. Jafnframt liggi fyrir að Reykjavíkurborg hafi farið með lóð kirkjugarðsins sem sína eign að minnsta kosti frá niðurlagningu Víkurgarðs árið 1837.

Þá hafi kærufrestur verið liðinn vegna deiliskipulagsbreytingarinnar þegar kæra barst úrskurðarnefndinni 13. febrúar 2018, en auglýsing um breytinguna hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 12. janúar 2018. Því hafi kæran borist degi of seint, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Verði málinu ekki vísað frá sé þess krafist að kröfum kæranda verði hafnað.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi gerir kröfu um að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni bæði hvað varði deiliskipulagið og byggingarleyfið. Hvergi sé vikið að því að hin kærða ákvörðun kunni að snerta hagsmuni Dómkirkjunnar sem eiganda fasteignar í nágrenni skipulagssvæðisins, enda sé engum slíkum hagsmunum til að dreifa. Dómkirkjan sé skráð sem opinber aðili og lúti kæran eins og hún sé sett fram í raun að gæslu opinberra hagsmuna. Hafi gæsla slíkra hagsmuna ekki verið talin grundvöllur aðildar að kærumáli til æðra stjórnvalds þrátt fyrir að opinberar stofnanir hafi eftirlitsskyldu og visst forræði á viðkomandi málefnum. Sem dæmi megi nefna úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í kærumálum nr. 53 og 54/1999 og úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í kærumáli nr. 40/2014.

Að auki hafi kærandi í raun ekki það forræði á málefnum Víkurgarðs sem hann byggi málatilbúnað sinn á. Liggi því ekki fyrir að hann eigi neina þá hagsmuni, hvorki opinbera né einstaklega lögvarða hagsmuni að einkarétti, sem hann geti reist aðild sína á.

Verði málinu ekki vísað frá krefjist leyfishafi þess að kröfum kæranda verði hafnað.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi hafnar því að hann hafi ekki lögvarða hagsmuni af efnislegri ákvörðun úrskurðarnefndarinnar til kæruefnisins. Ekki sé ljóst á hverju sú afstaða sé byggð að Reykjavíkurborg hafi eignarrétt eða annars konar yfirráðarétt yfir þeim hluta Víkurgarðs þar sem fyrirhugað sé að gera kjallara. Reykjavíkurborg sé hvorki þinglesinn eigandi þess lands né lóðar og því séu heimildir þær sem leyfishafi telji sig hafa til umrædds hluta kirkjugarðsins marklausar. Víkurgarður hafi ekki verið formlega aflagður og sé hann því undir forræði Dómkirkjunnar lögum samkvæmt. Gagnaðilum tjái ekki að bera fyrir sig gerninga sem séu í andstöðu við forræði Dómkirkjunnar, en réttur kirkjunnar yfir landi/lóð kirkjugarðsins sé óskertur enn í dag. Það sé sóknarnefnd kirkjunnar og kirkjugarðaráð sem ákveði hvernig fara eigi um kirkjugarða sem hætt sé að jarðsetja í. Réttur þessi sé ófrávíkjanlegur og óundanþægur.

Ekki hafi verið leitað leyfis til þeirra ráðstafana sem um sé deilt í samræmi við lög nr. 36/1993 um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu. Því séu allar aðgerðir leyfishafa í garðinum og samþykki Reykjavíkurborgar heimildarlausar og stríði gegn lögum.

Þar sem Dómkirkjan fari með umráð og eignarrétt að landi Víkurgarðs fari ekki milli mála að það sé hlutverk hennar og skylda að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lúti að, þ.e. vernd Víkurgarðs alls, þar með töldum þeim hluta hans sem leyfishafi hyggist nota undir kjallara hótelbyggingarinnar. Sóknarnefnd Dómkirkjunnar geti ekki vikist undan því að gæta hagsmuna kirkjunnar í hvívetna og þar með koma í veg fyrir að kirkjugarðurinn verði misnotaður í andstöðu við lög og helgi garðsins. Vegna þeirra réttinda sem Dómkirkjan hafi yfir Víkurgarði svo og þeirra skyldna sem lög leggi á herðar kirkjunni verði lögvarðir hagsmunir hennar af efnisúrlausn nefndarinnar ekki dregnir í efa.

Auk þeirra hagsmuna sem Dómkirkjan hafi sem eigandi og umráðamaður Víkurgarðs hafi Dómkirkjan einnig grenndarhagsmuni. Dómkirkjan sé staðsett í örskotsfjarlægð frá Víkurgarði og hafi því lögvarða hagsmuni af því hvernig staðið sé að skipulagi og byggingarframkvæmdum í grennd við kirkjuna. Hún hafi framtíðarhagsmuni af því að umferð og umgangur í grennd við kirkjuna aukist ekki frá því sem nú sé. Því stærri sem hótelbyggingin verði því meiri verði umferðin og skarkalinn sem fylgi, en slíkt muni draga úr þeirri friðsemd og ró sem rétt sé að ríki við kirkjuna.

Hugtakið lögvarðir hagsmunir í stjórnsýslurétti sé óljóst og vandmeðfarið. Verði að gæta þess sérstaklega að reglunni sé ekki beitt með þeim hætti að það auðveldi stjórnvöldum að fara sínu fram að geðþótta, án þess að fara að lögum, heldur láti annarlega hagsmuni ráða för.

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi tekið þá afstöðu að sóknarnefndin hafi lögvarða hagsmuni af efnisákvörðun í málinu þegar hún hafi tekið efnisafstöðu vegna kröfu sóknarnefndarinnar um stöðvun framkvæmda í málum nr. 21 og 22/2018. Með því hafi úrskurðarnefndin fallist á aðild hagsmunasamtakanna vegna breytinga á deiliskipulaginu.

Þá hafi Reykjavíkurborg viðurkennt aðild kæranda með því að afhenda því öll gögn varðandi afgreiðslu umsóknar leyfishafa vegna byggingarleyfis.

Niðurstaða: Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kemur fram að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök hafa þó að tilteknum skilyrðum uppfylltum heimild til að kæra til nefndarinnar nánar tilgreindar ákvarðanir, en kærandi er ekki slík samtök. Í samræmi við aðildarhugtak stjórnsýsluréttarins hefur nefnd 3. mgr. 4. gr. verið túlkuð svo að þeir einir geti talist eiga lögvarða hagsmuni sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Þátttaka á lægra stjórnsýslustigi, hverju sem hún hefur falist í, t.a.m. með að fá afhend gögn og koma að athugasemdum við meðferð máls, leiðir hins vegar ein og sér ekki til þess að kæruaðild skapist.

Kærandi byggir aðild sína m.a. á því að Dómkirkjan í Reykjavík hafi eignar- og umráðarétt á landi Víkurgarðs. Undir rekstri málsins fyrir úrskurðarnefndinni hafa orðið breytingar á þinglesnum heimildum hvað varðar kirkjugarðinn. Hinn 15. ágúst 2018 var móttekið til þinglýsingar skjal undirritað af ráðherra Íslands, dags. 21. október 1904. Kunngjörir ráðherra þar að Reykjavíkurkaupstað sé afsöluð lóð kirkjugarðs í Reykjavík er lagður hefði verið niður á árinu 1837. Var skjalið fært inn í þinglýsingarbækur 6. september 2018. Getur sóknarnefnd Dómkirkjunnar því ekki byggt aðild sína á eignar- og umráðarétti yfir Víkurgarði.

Kærandi heldur því einnig fram að þar sem Víkurgarður hafi ekki verið formlega aflagður sé hann enn á forræði sínu. Fjallað er um ákvarðanir um að hætt skuli að grafa í kirkjugarði og um niðurlagningu kirkjugarðs í VIII. kafla laga nr. 36/1993 um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að nefndum lögum er fjallað um greftrun líka og þróun kirkjugarðalöggjafar og kemur þar fram að fyrstu heillegu lögin um kirkjugarða og viðhald þeirra hafi verið lög frá 8. nóvember 1901, sbr. og reglugerð 16. ágúst 1902. Þá er í athugasemdum með nefndum VIII. kafla laganna vísað til þess að sambærileg heimild og nú er í 32. gr., um að aflagðan kirkjugarð megi fá í hendur hlutaðeigandi sveitarfélagi sem almenningsgarð, hafi áður verið í 7. gr. kirkjugarðslaga 1901, 20.-23. gr. laga nr. 64/1932 og 21.-23. gr. laga nr. 21/1963. Liggur og fyrir að seint á 19. öld fékk landlæknir afnot garðsins og lét hann gera þar skrúðgarð. Í fyrrnefndu skjali ráðherra frá árinu 1904, sem staðfestir eignarhald Reykjavíkurborgar á kirkjugarðinum, kemur enn fremur fram að kirkjugarðurinn hafi verið lagður niður árið 1837. Verður að öllu virtu að leggja til grundvallar að um niðurlagðan kirkjugarð sé í raun að ræða. Samræmist það og t.a.m. því sem m.a. kemur fram í umsögn Minjastofnunar Íslands frá 31. maí 2013, vegna deiliskipulagsbreytingar á þeim tíma, að trúlega hafi verið jarðsett í garðinum frá upphafi kristni en síðast 1838. Verður aðild kæranda því ekki heldur viðurkennd á þeim grundvelli að Víkurgarður hafi ekki verið niðurlagður og sé því á forræði kæranda.

Í VIII. kafla laga nr. 36/1993 er einnig að finna ákvæði um hvernig farið verði með niðurlagðan kirkjugarð. Samkvæmt 1. mgr. 33. gr. laganna er óheimilt að nota niðurlagðan kirkjugarð til nokkurs sem óviðeigandi er að dómi prófasts (prófasta) og má ekki gera þar jarðrask né reisa nein mannvirki. Ráðuneytið getur þó veitt undanþágu frá þessu, að fengnu samþykki kirkjugarðaráðs, en kirkjugarðaráð hefur yfirumsjón með kirkjugörðum landsins, sbr. 1. mgr. 11. gr. laganna. Samkvæmt því ákvæði eiga sæti í ráðinu biskup Íslands eða fulltrúi hans, forstöðumaður Fornleifaverndar ríkisins eða fulltrúi hans, einn fulltrúi tilnefndur af Kirkjugarðasambandi Íslands, einn fulltrúi tilnefndur af Sambandi íslenskra sveitarfélaga og einn fulltrúi kosinn af kirkjuþingi. Að öðru leyti er í nefndum kafla laganna gert ráð fyrir aðkomu og samráði kirkjugarðsstjórnar í kjölfar niðurlagningar kirkjugarðs, en sóknarnefnd fer jafnan með hlutverk kirkjugarðsstjórnar, sbr. 2. mgr. 8. gr. fyrrnefndra laga. Því er þó ekki svo háttað í Reykjavík þar sem kirkjugarðsstjórn Reykjavíkurprófastsdæma gegnir því hlutverki, eins og fram kemur í nefndum VIII. kafla. Því er ljóst að sóknarnefnd Dómkirkjunnar er ekki réttur aðili til að taka afstöðu til þess hvernig fara eigi með hinn niðurlagða kirkjugarð og verður kæruaðild hennar ekki á því reist.

Að auki byggir kærandi aðild sína á grenndarhagsmunum Dómkirkjunnar. Við mat á því hvort kærandi hafi slíkra hagsmuna að gæta verður að líta til þess að Dómkirkjan er staðsett í ríflega 100 m fjarlægð frá þeim reit þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Er ljóst af staðháttum að hagsmunir kæranda munu ekki skerðast á nokkurn hátt að því er varðar skuggavarp, útsýni eða innsýn. Þá verður ekki séð að með starfrækslu hótels verði slík aukning á umferð eða umgangi í miðborginni að svo veruleg áhrif hafi á hagsmuni kæranda að þeir teljist lögvarðir í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Loks hefur bráðabirgðaúrskurður úrskurðarnefndarinnar ekki þýðingu um aðild kæranda, enda fólst í honum eingöngu sú afstaða að ekki væri tilefni til að fallast á þá kröfu kæranda að framkvæmdir yrðu stöðvaðar til bráðabirgða.

Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið telst kærandi ekki eiga kæruaðild vegna ágreinings um lögmæti hinnar umdeildu deiliskipulagsbreytingar og samþykktar hins kærða byggingarleyfis. Verður máli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

des 22

Love0

91/2017 Hólmaþing

Með dim

Árið 2018, fimmtudaginn 13. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 91/2017, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 13. júní 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Vatnsenda – Þings vegna lóðanna Hólmaþings 5 og 5b, Kópavogi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. ágúst 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir lóðarhafi Gulaþings 60, Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 13. júní 2017 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Vatnsenda – Þings vegna Hólmaþings 5 og 5b. Verður að skilja málskot kæranda svo að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 18. september 2017.

Málavextir: Á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 16. janúar 2017 var tekin fyrir tillaga að breytingu á deiliskipulagi Vatnsenda – Þings. Í breytingunni fólst að lóðinni Hólmaþingi 5 yrði skipt í tvær lóðir, Hólmaþing 5 og 5b. Hólmaþing 5 yrði 2.020 m2 með óbreyttum byggingarrétti en aðkoma myndi færast frá Hólmaþingi að Gulaþingi. Lóðin Hólmaþing 5b yrði 1.145 m2 þar sem gert yrði ráð fyrir einbýlishúsi á einni hæð auk kjallara en aðkoma yrði óbreytt samkvæmt þágildandi deiliskipulagi, þ.e. á milli Hólmaþings 3 og 7. Samþykkti nefndin að auglýsa tillöguna og vísa henni til bæjarráðs og bæjarstjórnar. Á fundum bæjarráðs 19. janúar 2017 og bæjarstjórnar 24. s.m. var afgreiðsla nefndarinnar samþykkt. Athugasemdir bárust á kynningartíma tillögunnar, m.a. frá kæranda.

Deiliskipulagstillagan var lögð fram að nýju á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 29. maí 2017 ásamt umsögn skipulags- og byggingardeildar sveitarfélagsins um athugasemdir og ábendingar. Samþykkti skipulagsráð deiliskipulagsbreytinguna með vísan til niðurstöðu fyrrgreindrar umsagnar og var sú afgreiðsla staðfest í bæjarstjórn 13. júní 2017. Tók skipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 19. júlí s.á.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir í fyrsta lagi á að með breyttu deiliskipulagi sé verið að auka verulega við íbúðarhúsnæði í „bakgarðinum“. Í öðru lagi hafi skýringarmynd sem fylgt hafi dreifibréfi vegna deiliskipulagsbreytingarinnar ekki sýnt hvaða áhrif breytingin hefði á útsýni frá Gulaþingi 60. Í þriðja lagi hafi breytingin í för með sér óþægindi fyrir kæranda vegna breyttrar aðkomu að Hólmaþingi 5, sem leiði til aukinnar umferðar um götuna, en ekki komi nákvæmlega fram á skýringarmynd hvernig aðkomunni verði háttað. Í fjórða lagi muni notkunarmöguleikar og gæði fasteignar hans breytast verulega þar sem innkeyrsla Hólmaþings 5 verði rétt við lóðarmörk og svefnherbergisálmu Gulaþings 60. Útsýni úr stofuglugga sé beint á bílastæði Hólmaþings. Muni breytingin rýra verulega verðmæti fasteignar hans.

Málsrök Kópavogsbæjar: Bæjaryfirvöld taka fram að fyrir lóðina Hólmaþing 5 sé í gildi deiliskipulagið Vatnsendi – Þing frá árinu 2005. Á svæðinu sé fyrirhuguð blönduð íbúðabyggð þar sem aðallega sé gert ráð fyrir einnar til tveggja hæða sérbýli. Þá sé gert ráð fyrir að meðalnýtingarhlutfall fyrir einbýlishúsalóðir verði 0,3. Fyrir umrædda skipulagsbreytingu hafi lóðin Hólmaþing 5 verið töluvert stærri en aðrar lóðir á svæðinu, eða um 3.165 m2, og hafi nýtingarhlutfall miðað við byggingarrétt samkvæmt gildandi deiliskipulagi verið 0,12. Eftir breytingu sé nýtingarhlutfallið 0,19 fyrir lóðina Hólmaþing 5 og 0,23 fyrir lóðina Hólmaþing 5b. Það sé vel undir meðalnýtingarhlutfalli svæðisins. Að gera ráð fyrir einbýlishúsum á lóðunum sé í fullu samræmi við gildandi deiliskipulag.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting feli aðeins í sér að bætt sé við einu einbýlishúsi á einni hæð sem staðsett verði neðar í landi en lóð kæranda. Verði ekki séð að fyrirhuguð mannvirki muni skerða útsýni kæranda verulega. Þá sé á það bent að réttur til útsýnis sé ekki lögbundinn. Íbúar í þéttbýli geti átt von á breytingu á sínu nánasta umhverfi, ekki síst þar sem gert sé ráð fyrir þéttingu byggðar í markmiðum Aðalskipulags Kópavogs 2012-2024. Deiliskipulagsbreytingin muni ekki hafa í för með sér aukna umferð vegna eins einbýlishúss. Grenndaráhrif umræddrar deiliskipulagsbreytingar séu óveruleg og raski ekki gildi ákvörðunarinnar sem hafi sætt málsmeðferð í samræmi við ákvæði laga og reglna.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er vísað til umsagnar Kópavogsbæjar í máli þessu en á það bent að varla sé hægt að sjá á milli lóðanna Gulaþings 60 annars vegar og Hólmaþings 5 og 5b hins vegar þar sem á milli sé þéttur trjáveggur, aðallega hávaxið greni.

Niðurstaða: Í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu felst að lóðinni Hólmaþingi 5 er skipt upp í tvær lóðir, nr. 5 og 5b, og verður aðkoma að Hólmaþingi 5b frá Gulaþingi. Kærandi er lóðarhafi Gulaþings 60, sem liggur að lóðarmörkum Hólmaþings 5 að vestanverðu.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna, en þess ber að gæta að breytingin rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. sömu laga. Hin kærða deiliskipulagsbreyting var kynnt með almennri auglýsingu í samræmi við 1. mgr. 43. gr. laganna. Þar að auki var nágrönnum Hólmaþings 5, m.a. kæranda, sent dreifibréf þar sem athygli var vakin á því að skipulagsráð hefði samþykkt að auglýsa breytt deiliskipulag fyrir Hólmaþing 5. Deiliskipulagstillagan var svo afgreidd í skipulagsráði, þar sem framkomnum athugasemdum kæranda var svarað í samræmi við 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Að lokum var breytingin samþykkt í bæjarráði Kópavogsbæjar lögum samkvæmt.

Samkvæmt Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024 er lóðin Hólmaþing 5 á skilgreindu íbúðarsvæði, ÍB-5. Þar er svæðinu lýst sem blandaðri byggð einbýlishúsa, raðhúsa og fjölbýlishúsa. Í aðalskipulaginu kemur fram varðandi markmið byggðar að horft sé í ríkari mæli til þéttingar hennar. Er því skipting lóðarinnar samkvæmt hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu í samræmi við aðalskipulag, svo sem áskilið er í fyrrnefndri 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Nýtingarhlutfall umræddra lóða eftir hina kærðu breytingu er sambærilegt við aðrar lóðir í götunni og fordæmi eru fyrir því á skipulagssvæðinu að stærri lóðum hafi verið skipt í tvær eða fleiri lóðir. Verður ekki ráðið að skipulagsbreytingin raski grenndarhagsmunum kæranda að marki, en allnokkur fjarlægð er á milli húss kæranda og hinu nýja húsi auk þess sem hið nýja hús er staðsett neðar í landi en hús kæranda. Þrátt fyrir að ný aðkoma að Hólmaþingi 5 feli í sér aukna umferð í nágrenni við hús kæranda er um óverulega breytingu að ræða í ljósi þess að sú aukning er einungis vegna einbýlishússins að Hólmaþingi 5.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki haldin ágöllum sem áhrif geta haft á gildi hennar og verður ógildingarkröfu kæranda því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogs frá 13. júní 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Vatnsenda – Þings vegna lóðanna Hólmaþings 5 og 5b í Kópavogi.

des 22

Love0

68/2017 Skriðufell

Með dim

Árið 2018, fimmtudaginn 6. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 68/2017, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 4. janúar 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna Skriðufells í Þjórsárdal.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. júní 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir félag leigutaka hjólhýsastæða í landi Skriðufells þá ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps að samþykkja breytingu á deiliskipulagi í landi Skriðufells. Þess er krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og úrskurðað verði að umrætt svæði sé frístundabyggð.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 25. júní 2018, er barst nefndinni sama dag, gerir kærandi jafnframt kröfu um að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægjanlega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu.

Gögn málsins bárust frá Skeiða- og Gnúpverjahreppi 12. júlí 2017.

Málsatvik: Á fundi sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps 6. maí 2014 var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi í landi Skógræktar ríkisins á jörðinni Skriðufelli í Þjórsárdal. Varðaði tillagan frágang og framkvæmdir sem giltu um hjólhýsi á svæðinu. Tillagan var auglýst frá 22. maí til 4. júlí 2014. Frestur til að skila inn athugasemdum var veittur til 4. júlí s.á. og barst ein athugasemd innan frestsins.

Á fundi sveitarstjórnar 13. ágúst 2014 var samþykkt að fresta afgreiðslu málsins og sveitarstjóra falið að afla nánari upplýsinga. Málið var tekið fyrir að nýju á fundi sveitarstjórnar 3. september 2014 og tillagan samþykkt, en Skógrækt ríkisins var gefinn frestur til 1. maí 2015 til úrbóta í öryggismálum, ellegar yrði deiliskipulagsbreytingin felld úr gildi.

Tillagan var send Skipulagsstofnun með bréfi, dags. 10. október 2014, og tilkynnti stofnunin með bréfi, dags. 23. s.m., að hún gerði ekki athugasemd við birtingu deiliskipulagsbreytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda þegar 8. gr. skilmála um frágang rotþróa hefði verið uppfærð.

Á fundi skipulagsnefndar 8. desember 2016 var tillagan tekin fyrir að nýju og mælti nefndin með að sveitarstjórn samþykkti að auglýsa breytinguna að nýju. Var það og samþykkt á fundi sveitarstjórnar 4. janúar 2017. Tillagan var auglýst frá 12. janúar til 24. febrúar 2017 og var frestur til að skila inn athugasemdum til 24. febrúar s.á. Engar athugasemdir bárust innan tilgreinds frests og var tillagan send Skipulagsstofnun til yfirferðar. Stofnunin tilkynnti sveitarfélaginu með bréfi, dags. 28. apríl 2017, að hún gerði ekki athugasemdir við birtingu tillögunnar í Stjórnartíðindum. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar var loks birt í B-deild Stjórnartíðinda 23. maí 2017.

Málsrök kæranda: Kærandi telur umrætt landsvæði sem leigt sé undir varanlega staðsett hjólhýsi félagsmanna hans vera frístundabyggð í skilningi h-liðar gr. 6.2., sbr. gr. 1.3., í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Öll hjólhýsi á svæðinu séu varanlega staðsett í skilningi laga, þau séu ekki á skráningarnúmerum og við þau hafi verið skeytt varanlegum pöllum og stöku geymslum. Sum hafi verið þar í rúm 30 ár og mikil þróun hafi átt sér stað varðandi öryggismál og aðra þætti sem snúi að því að uppfylla kröfur um öryggis- og umhverfismál. Leigutakar séu ekki skráðir til fastrar búsetu heldur nýti þeir hjólhýsin í 4-6 mánuði á árinu, eftir veðrum.

Hjólhýsi falli undir skilgreiningu 12. tl. 3. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í athugasemdum um 3. gr. í frumvarpi að þeim lögum sé vikið að hjólhýsabyggðum. Kemur þar fram að standi húsvagnar á lóð fyrir frístundahús en séu ekki samtengdir þeim gildi lög nr. 75/2008 um frístundabyggð og leigu lóða undir frístundabyggð.

Ákvörðun sveitarfélagsins að skilgreina svæði, þar sem varanlega staðsett hjólhýsi standi, sem afþreyingar- og ferðamannasvæði fái ekki stoð í þeim lögum og reglum sem gildi um skipulag. Ljóst megi vera að i-liður gr. 6.2. í skipulagsreglugerð eigi við um svæði þar sem fólk komi og fari og dvelji í skemmri tíma hverju sinni, svo sem í skráðum hjólhýsum sem dregin séu af bifreiðum.

Undanfarin ár hafi leigjendur lóða í hjólhýsabyggðinni óskað eftir meiri aðkomu landeiganda og sveitarfélagsins að öryggismálum, sérstaklega m.t.t. brunahættu, gasnotkunar o.fl. Verkfræðistofa hafi árið 2015 metið brunahættu á svæðinu vegna gróður- og kjarrelda og kærandi hafi margoft fundað með sveitarfélaginu og landeiganda vegna mála er tengist breytingu á skipulagi svæðisins. Hafi komið fram verulega íþyngjandi kröfur af hálfu landeiganda, Skógræktar Íslands, þar sem þess sé m.a. krafist að hjólhýsin verði færð til skoðunar á skoðunarstöð annað hvert ár, þar sem þau þurfi að vera skráð. Þá hafi þess jafnframt verið krafist að leigusamningar verði eingöngu gerðir til eins árs í senn og séu skilmálar landeiganda algerlega á skjön við þau réttindi og skyldur sem lög um frístundabyggð feli landeiganda og umráðamönnum lóða að fara eftir.

Hjólhýsi sé skilgreint sem tengitæki og sé notkun þess háð því að vera dregið af öðru ökutæki, sbr. 2. gr. umferðarlaga nr. 50/1987. Svar Samgöngustofu við fyrirspurn kæranda hafi verið að ekki megi nota ökutæki í umferð sem ekki séu á númerum og því þurfi ekki að færa þau til skoðunar. Þetta fái bæði stoð í reglugerð nr. 8/2009 um skoðun ökutækja, og umferðarlögum.

Málsrök Skeiða- og Gnúpverjahrepps: Af hálfu sveitarstjórnar er kröfu kæranda mótmælt. Sveitarstjórnin telji ekki ástæðu til að draga í efa réttmæti ákvörðunar sinnar um samþykkt breytinga á skilmálum deiliskipulagsins og standi fast við hana. Málsmeðferð hafi að öllu leyti verið í samræmi við lög.

Athugasemdir umráðanda svæðisins: Skógrækt ríkisins bendir á að ákveðið hafi verið að grípa til breytinga á fyrirkomulagi útleigu og skipulagi svæðisins vorið 2014 í kjölfar mjög alvarlegra slysa á umræddu hjólhýsasvæði. Breytingarnar hafi verið ákveðnar í samráði við skipulagsyfirvöld, sveitarstjórn, lögreglu og brunavarnir á svæðinu. Fulltrúar félags leigutaka hafi einnig verið á umræddum fundum.

Fulltrúar löggæslu, brunavarna og skipulagsmála hafi talið nauðsynlegt að öll hjólhýsi væru skráð, tryggð og í ástandi til að draga þau af stæðum með litlum fyrirvara ef upp kæmi hættuástand á svæðinu. Mörg hjólhýsanna hafi verið orðin gömul og verið lagfærð á stæðunum, þrátt fyrir að slíkt væri ekki heimilt í eldra deiliskipulagi eða leigusamningi. Talið hafi verið að minnka mætti líkur á slysum með því að koma í veg fyrir að slík hjólhýsi gengju kaupum og sölum á leigustæðum á svæðinu.

Við gerð breytinga á leigusamningum hafi verið hafðar til hliðsjónar breytingar á lagaumhverfi og reglugerðum varðandi hjólhýsi. Helstu breytingar hafi verið að ekki sé lengur heimilt að selja hjólhýsi á leigustæðum. Leigutími sé áfram eitt ár, líkt og verið hafi um langan tíma. Óheimilt sé að hafa svokallaða „trailera“ á stæðunum, en þeir séu breiðari en hefðbundin hjólhýsi. Þeir sem hafi ætlað að selja hjólhýsi sín eða hætta leigu hafi þurft að fjarlægja þau af stæðunum.

Í kjölfar breytinganna hafi töluvert af gömlum hjólhýsum og trailerum horfið af svæðinu. Breytingin hafi valdið hluta leigjenda óþægindum en markmiðið hafi verið að gera svæðið að öruggari dvalarstað fyrir alla gesti. Úrbætur varðandi flóttaleiðir, merkingar, frásögun o.fl. hafi verið gerðar í kjölfar niðurstöðu verkfræðistofu á mati á brunahættu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 4. janúar 2017 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna Skriðufells í Þjórsárdal. Er í kæru m.a. gerð sú krafa að úrskurðarnefndin úrskurði að hjólhýsasvæðið að Skriðufelli sé frístundabyggð og varakrafa um að tilteknum skilmálum hins kærða deiliskipulags verði breytt í samræmi við tillögu í kæru. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála starfar samkvæmt lögum nr. 130/2011 og einskorðast valdheimildir hennar lögum samkvæmt við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana sem undir hana verða bornar, en það er ekki á færi nefndarinnar að breyta efni hinnar kærðu skipulagsákvörðunar, líkt og krafa er gerð um.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna, sem annast og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga, og sætir ákvörðun um aðalskipulag ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 52. gr. skipulagslaga. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst einnig m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, líkt og kveðið er á um í 43. gr. laganna, en það er gert að skilyrði að breytingin rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, m.a. að þróun byggðar og landnotkunar á landinu öllu verði í samræmi við skipulagsáætlanir þar sem m.a. öryggi landsmanna sé haft að leiðarljósi, sbr. a-lið. Sveitarstjórnir eru enn fremur bundnar af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deiliskipulagi og breytingum á þeim skuli háttað.

Í gildi er Aðalskipulag Skeiða- og Gnúpverjahrepps 2004-2016 og er fjallað um hina umdeildu hjólhýsabyggð í kafla 10 – Svæði fyrir frístundabyggð. Kemur þar fram að styr hafi staðið um hjólhýsabyggðina en fyrirkomulag flestra hjólhýsanna uppfylli ekki þau skilyrði sem byggingarreglugerð setji. Deiliskipulag hafi verið unnið fyrir svæðið haustið 2001 og í því settir strangir skilmálar um hjólhýsin. Er og tekið fram að þótt fjallað sé um hjólhýsasvæðið í kafla 10 sé það ekki skilgreint sem svæði fyrir frístundabyggð heldur sett í flokkinn opin svæði til sérstakra nota. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er því ekki hróflað við landnotkun á svæðinu og fer hún að því leyti ekki gegn aðalskipulagi. Af lestri aðalskipulags er jafnframt ljóst að vilji sveitarfélagsins hafi staðið til þess að skilyrðum laga og reglna vegna hjólhýsabyggðarinnar yrði framfylgt. Er þar vísað til byggingarreglugerðar, þar sem m.a. eru gerðar kröfur um brunavarnir og um ráðstafanir vegna eldhættu, hvort heldur um er að ræða mannvirki eða stöðuleyfisskylda lausafjármuni, s.s. hjólhýsi.

Deiliskipulag af svæðinu er frá árinu 2001 en breyting sú sem um er deilt gerir ítarlegri kröfur til skráningar og skoðunar hjólhýsa og setur strangari reglur um meðferð elds. Í eldra skipulagi var þegar mælt fyrir um að frágangur skyldi vera með þeim hætti að unnt væri að færa hjólhýsi með tiltölulega einföldum hætti, en með deiliskipulagsbreytingunni var bætt við þeirri skýringu að svo þurfi að vera, t.d. ef eldsvoði brjótist út eða náttúruvá sé yfirvofandi. Hjólhýsi eru skráningarskyld tengitæki skv. 63. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 og eru kröfur deiliskipulags um skráningu, tryggingu og skoðun hjólhýsa í samræmi við kröfur laganna og reglugerða settum með stoð í þeim. Miða ákvæði þeirra við að hjólhýsi séu skráð á meðan þau eru í notkun og er notkun utan vega þar ekki sérstaklega undanskilin. Þó hjólhýsin séu höfð á tilgreindu hjólhýsasvæði er svæðið aðeins leigt til eins árs í senn og því ekki hægt að fullyrða að þau séu varanlega staðsett auk þess sem sú krafa er gerð samkvæmt hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu að unnt sé að rýma svæðið auðveldlega í neyðartilfellum. Verður að telja að skráning og skoðun hjólhýsa stuðli að því lögmæta markmiði að svo verði gert í þeim tilgangi að tryggja öryggi manna, en við gerð deiliskipulags skal skv. gr. 5.3.2. í skipulagsreglugerð m.a. gætt að því að unnt sé að framfylgja sérstökum kröfum sem gerðar séu, s.s. um heilsu og öryggi, í öðrum lögum og reglugerðum, en slíkar kröfur koma t.a.m. fram í byggingarreglugerð. Að öllu virtu lágu bæði lögmæt og málefnaleg sjónarmið að baki deiliskipulagsbreytingunni.

Loks var hin kærða deiliskipulagsbreyting kynnt með almennri auglýsingu í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga, afgreidd í skipulagsnefnd að kynningu lokinni og staðfest af sveitarstjórn lögum samkvæmt. Tók hún gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda að lokinni lögboðinni yfirferð Skipulagsstofnunar. Var þannig farið að lögum við málsmeðferð hinnar kærðu skipulagsákvörðunar.

Af framangreindu er ljóst að hvorki formi né efni hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar var áfátt og verður kröfu kæranda um ógildingu hennar því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 4. janúar 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna Skriðufells í Þjórsárdal.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson

des 22

Love0

102/2018 Lónsbraut Hf.

Með dim

Árið 2018, föstudaginn 17. ágúst, tók Ómar Stefánsson, varaformaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála fyrir mál nr. 102/2018 með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 130/2011:

Kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 25. apríl 2018 um að samþykkja breytingu á skilmálum deiliskipulags fyrir Suðurhöfn, bátaskýli.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. júlí 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi bátaskýlis við Lónsbraut, Hafnarfirði, þá ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 25. apríl 2018 að breyta skilmálum deiliskipulags fyrir Suðurhöfn, bátaskýli. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 17. ágúst 2018.

Málsatvik og rök: Skipulags- og byggingarráð Hafnarfjarðar ákvað á fundi sínum 20. febrúar 2018 að grenndarkynna tillögu að breytingu á skilmálum deiliskipulags Suðurhafnar vegna bátaskýla við Suðurhöfn. Laut tillagan að notkun bátaskýlanna ásamt umgengni og geymslu báta og fólksbíla á svæðinu. Tillagan var grenndarkynnt sem óveruleg breyting á deiliskipulaginu, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, frá 5. mars 2018 með fresti til athugasemda til 3. apríl s.á. Tillagan var samþykkt í bæjarstjórn Hafarfjarðar 25. apríl 2018 að lokinni grenndarkynningu og tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 23. maí s.á.

Kærandi byggir á því að ekki hafi verið um óverulega breytingu á deiliskipulagi að ræða. Hinir breyttu skilmálar raski verulega hagsmunum eigenda umræddra bátaskýla og skerði notagildi fasteignanna án viðhlítandi skýringa.

Af hálfu Hafnafjarðarbæjar er vísað til þess að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæran barst úrskurðarnefndinni.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferða

Hin kærða ákvörðun var birt í B-deild Stjórnartíðinda 23. maí 2018. Tók kærufrestur því að líða 24. maí s.m. samkvæmt 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Mátti kæranda vera kunnugt um hina kærðu deiliskipulagsákvörðun frá opinberri birtingu hennar. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 19. júlí 2018 eða rúmum þremur vikum eftir að kærufresti lauk. Verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni enda ekki talið unnt, eins og atvikum er háttað, að taka málið til meðferðar að liðnum kærufresti samkvæmt fyrrgreindum undantekningarákvæðum 28. gr. stjórnsýslulaga.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

_____________________________
Ómar Stefánsson

des 22

Love0

134/2016 Frakkastígur

Með dim

Árið 2018, þriðjudaginn 24. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 134/2016, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs frá 17. ágúst 2016 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kárastígsreits austur, staðgreinireit 1.182.3, vegna lóðanna nr. 26 og 26A við Frakkastíg í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. september 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Frakkastíg 26 (26B), Reykjavík, „alla stjórnsýslu Reykjavíkurborgar“. Með bréfi til kæranda, dags. 3. október s.á., óskaði úrskurðarnefndin skýringa á því hvert kæruefnið væri. Jafnframt var tekið fram að ef ekki væri um að ræða nýja kæru yrði litið svo á að um væri að ræða frekari gögn og rök kæranda í kærumáli nr. 68/2016, er varðaði kæru hans á starfsleyfi fyrir veitingastað við Frakkastíg 26A. Í kjölfarið, eða 14. október 2016, barst nefndinni sameiginleg kæra eigenda, Frakkastíg 24A, á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs frá 17. ágúst 2016 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kárastígsreits austur, staðgreinireit 1.182.3, vegna lóðanna nr. 26 og 26A við Frakkastíg. Er gerð krafa um að ákvörðunin verði felld úr gildi. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 23. nóvember 2016.

Málavextir: Frakkastígur 26A er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag Kárastígsreits austur, staðgreinireitur 1.182.3, frá árinu 2008. Samkvæmt skilmálum þess er umrædd lóð fullbyggð og nýtingarhlutfall hennar 0,8 en í almennum skilmálum deiliskipulagsins eru veittar ákveðnar byggingarheimildir fyrir allar lóðir þar sem aðstæður leyfa og að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Hinn 12. maí 2015 samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík umsókn um leyfi fyrir breyttri notkun húss á umræddri lóð, úr íbúðarhúsi í veitingahús í flokki II. Að auki voru samþykktar breytingar á húsinu að innan og utan, svo sem stækkun kvista og bygging bíslags til norðurs. Var ákvörðunin kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem með úrskurði 3. mars 2016 í kærumáli nr. 99/2015 felldi ákvörðunina úr gildi að þeim hluta er varðaði stækkun bíslagsins og gerð skjólveggja og grindverks, þar sem ekki hefði legið fyrir samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða fyrir þessum framkvæmdum, svo sem áskilið væri í deiliskipulagi.

Hinn 22. apríl 2016 var á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa samþykkt að grenndarkynna tillögu að breytingu á deiliskipulagi umræddrar lóðar. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 13. maí s.á. var sú samþykkt afturkölluð og ákveðið að grenndarkynna nýja tillögu fyrir hagsmunaaðilum að Frakkastíg 24A, 24B, 26 og 26B. Tók sú tillaga til lóðanna Frakkastígs 26 og 26A en aðeins var gert ráð fyrir breyttum skilmálum lóðarinnar nr. 26A. Bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar frá kærendum máls þessa og var þeim vísað til umsagnaraðila. Málið var tekið fyrir að nýju á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 1. júlí 2016 og því vísað til umhverfis- og skipulagsráðs sem tók það fyrir 17. ágúst s.á. Var tillagan samþykkt með vísan til umsagnar umhverfis- og skipulagssviðs, dags. 30. júní 2016. Birtist auglýsing um samþykktina í B-deild Stjórnartíðinda 15. september 2016. Í breytingunni felst m.a. að heimilt er að stækka húsið að Frakkastíg 26A sem nemur 5,3 m², ásamt því að byggja svalir og kvisti. Jafnframt er tekið fram að heimilt sé að vera með veitingastað í flokki II í húsinu. Einnig séu færðar inn réttar lóðarstærðir fyrir báðar lóðirnar samkvæmt lóðarblaði, dags. 30. nóvember 2015. Loks er tilgreint að skerpt sé á skilyrðum um samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að starfsemi veitingahúss á lóðinni fylgi gríðarlegt ónæði sem skerði lífsgæði þeirra verulega. Sé hagsmunum þeirra verulega raskað vegna hávaða, lyktarmengunar, skuggavarps og umgangs gesta á svæðinu. Freklega sé gengið á rétt nágranna og rétt þeirra til friðhelgi einkalífs og hefðbundins útsýnis frá húsum þeirra. Hafi kærendur ekki veitt samþykki sitt fyrir umræddum breytingum. Taka hafi þurft tillit til þess hve fjarlægð milli húsa á viðkomandi lóðum sé lítil og því séu áhrifin mun meiri.

Hljóð- og lyktarmengun frá umræddu húsi sé óviðunandi. Ekkert tillit hafi verið tekið til þessara þátta við meðferð málsins eða málið verið rannsakað. Hafi sveitarfélagið með því brotið gegn ákvæðum 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Séu dyr á eldhúsi er snúi að lóð Frakkastígs 26 oft opnar og aðföng og hráefni geymt utandyra. Mikill hávaði sé frá loftblásara á bíslagi hússins, en einnig sé mikið ónæði vegna gesta á svölum og í garði veitingahússins. Umferðarréttur að húsi annars kærenda sé ekki virtur. Því sé harðlega mótmælt að samþykkja eigi nú breytingar sem felldar hafi verið úr gildi.

Ekkert mat á skuggavarpi hafi verið unnið við meðferð málsins en það hafi aukist mikið á lóðum kærenda, m.a. vegna bíslagsins. Hafi hvorki verið tekið tillit til þessa atriðis né síðari tillagna kærenda um meðalhóf sem fælust í annarri útfærslu á bíslaginu. Af þessu sökum hafi skuggavarp orðið meira en réttmætt sé. Lögboðið bil milli húsa sé ekki virt og engar eðlilegar ástæður gefnar fyrir því. Notagildi lóða kærenda hafi verði skert og verðgildi fasteigna þeirra rýrt verulega. Gerðar séu alvarlegar athugasemdir við brunavarnir og aðkomu slökkviliðs og sé bent á gr. 9.8.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 í því sambandi. Gaflar hússins, hliðar þess og þak hafi verið hækkuð og kvistur á bakhlið hússins sé stærri en samþykktar teikningar segi til um. Kvistir séu staðsettir alveg að þakbrún, en ekki í 0,5 m fjarlægð eins og áskilið sé varðandi bakhlið hússins. Viðbygging við bíslag sé alveg á lóðamörkum og þykk einangrun og múrhúð stytti enn frekar bilið milli þeirra húsa sem um ræði. Klæðningin sé eldmatur. Viðbyggingin sé ekki í samræmi við deiliskipulag frá árinu 2008. Breyting á hámarksnýtingarhlutfalli lóðarinnar geti ekki farið gegn viðmiðum skipulags án samþykkis eigenda nærliggjandi lóða. Skerði breyting á nýtingarhlutfalli rétt kærenda. Fyrir hendi sé leyfi lóðarhafa Frakkastígs 24A til að byggja forstofu út í garðinn en verði bíslagið stækkað verði 1 m á milli húsanna. Túlka beri heimildir aðalskipulagsins um starfsemi veitingastaða við aðalgötu í íbúðarbyggð þröngt. Þá sé nauðsynlegt að halda skika þeim sem reisa eigi viðbygginguna á óbyggðum m.a. vegna þess hversu stutt sé á milli húsa og vegna útsýnis út á götu.

Sérstakar athugasemdir séu gerðar við umsögn skipulagsfulltrúa, en þar sé að finna nokkrar rangfærslur. Þar sé því haldið fram að um umfangslitla starfsemi sé að ræða, en ónæðið sem fylgi starfseminni sé langt umfram það. Veitingahúsið sé við hliðina á stóru hóteli og við einn fjölfarnasta ferðamannastað í borginni og sé umgangur og aðsókn ferðamanna á veitingastaðinn afar mikil. Um skert útsýni sé að ræða úr stofuglugga en ekki um eldhúsglugga líkt og segi í umsögn. Talað sé um eina lóð þegar um tvær sé að ræða. Ekki sé útskýrt hvers vegna ekki sé lengur þörf á samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða. Hafi aðeins hluti athugasemda verið settur fram á afgreiðslufundi umhverfis- og skipulagsráðs og fundarmenn blekktir. Þá sé búið að rifta samkomulagi milli eigenda Frakkastígs 26 og 26A vegna vanefnda eiganda að Frakkastíg 26A.

Reykjavíkurborg hafi ekki sinnt eftirlitshlutverki sínu. Stjórnsýsla borgarinnar hafi verið óvönduð, bréfum ekki verið svarað og skort hafi á upplýsingar. Eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar hafi verið brotið. Hagsmunir annarra hafi verið settir í forgang. Uppdráttur deiliskipulagsins sé ekki réttur og nýtingarhlutfall lóðarinnar rangt skráð.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Sveitarfélagið krefst þess að kröfu kærenda verði hafnað. Málið sé ekki þannig vaxið að ógildingu varði. Ekkert hafi komið fram í málinu er leitt geti til þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Ekki sé fallist á að umrædd breyting hafi stórkostleg neikvæð áhrif á hagsmuni eigenda aðliggjandi lóða. Standi húsið að Frakkastíg 26A við skilgreinda aðalgötu samkvæmt aðalskipulagi og gildi því rýmri landnotkunarheimildir, en heimilt sé að vera með veitingastað í flokki II á lóðinni. Í 4. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald séu veitingahús í flokki II skilgreindir sem umfangslitlir áfengisveitingastaðir þar sem starfsemin sé ekki til þess fallin að valda ónæði í nágrenninu, svo sem með háværri tónlist. Afgreiðslutími sé ekki lengri en til kl. 23:00 og kalli ekki á mikið eftirlit eða löggæslu. Sé núverandi kvöð á lóðinni um umferð að Frakkastíg 26 óbreytt.

Útsýnisskerðing sé ekki umfram það sem íbúar í þéttri byggð megi búast við, enda geti menn ekki vænst þess að aðstæður og byggingar á lóðum verði óbreyttar um aldur og ævi. Athugasemdir varðandi stærð hússins, hvort framkvæmt hafi verið í ósamræmi við samþykkta uppdrætti, hvort óeðlilegur hávaði sé frá blásara og hvort umferðarréttur sé nýttur undir aðföng hafi ekki áhrif á gildi deiliskipulagsbreytingarinnar. Þá sé bent á að með samkomulagi milli eigenda Frakkastígs 26A og Frakkastígs 26 hafi annar kærenda samþykkt tilteknar breytingar sem hann geri nú athugasemdir við. Liggi ekkert fyrir í málinu um að sá samningur sé ekki í gildi milli aðila.

Athugasemdir lóðarhafa Frakkastígs 26A: Lóðarhafi krefst þess að kröfu kærenda verði hafnað. Málsmeðferð Reykjavíkurborgar hafi í hvívetna verið samkvæmt ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010 og skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Athugasemdum kærenda hafi verið skilmerkilega svarað af hálfu skipulagsfulltrúa og sé tekið undir sjónarmið hans. Standi tilvísun umsagnarinnar til samkomulags annars kærenda og lóðarhafa frá 16. mars 2016, enda sé það enn í fullu gildi og „riftunaryfirlýsing“ að engu hafandi. Því sé mótmælt að lóðarhafi hafi vanefnt samkomulagið. Umrætt samkomulag hafi verið forsenda þess að gerð hafi verið breyting á deiliskipulagi svæðisins. Því hafi fylgt teikning af veitingastaðnum sem fallist hafi verið á. Fyrir liggi samþykki nágranna að Frakkastíg 24 og Skólavörðustíg 45 fyrir stækkun bíslags, byggingu geymsluskúra og skúra undir ruslatunnur. Nefnt bíslag hafi verið samþykkt í fyrrgreindu samkomulagi. Sé því hafnað að það valdi meira skuggavarpi en almennt gerist í þéttri byggð, skerði útsýni og notagildi lóða kærenda eða rýri verðgildi fasteigna þeirra. Víðast hvar í miðborg Reykjavíkur sé fjarlægð milli húsa ekki mikil. Hafi slíkt ekki áhrif á þær heimildir sem lóðarhafi hafi að lögum og samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Samkvæmt núgildandi deiliskipulagi sé samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða aðeins nauðsynlegt þegar byggt sé utan skilgreinds byggingarreits og nær lóðamörkum en 3 m en svo hátti ekki hér. Þurfi breyting á nýtingarhlutfalli ekki samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða.

Að Frakkastíg 26A sé starfræktur hófstilltur veitingastaður í flokki II og bendi ekkert til þess að hljóð- og lyktarmengun frá honum sé meiri en gangi og gerist um slíka veitingastaði. Gert sé ráð fyrir svölum á húsinu og útisvæði í samkomulagi aðila og sé ekkert óeðlilegt við þau svæði. Fullkomið brunavarnarkerfi sé inni á veitingastaðnum og aðkoma að húsinu eftir aðalgötu mjög góð. Því sé andmælt að eldhúsdyr séu oft opnar og að aðföng og hráefni séu oft geymd utandyra. Jafnframt sé því mótmælt að loftblásari á húsinu sé mjög hávær eða að ónæði sé vegna ferðamanna. Því sé hafnað að húsið sé í ósamræmi við teikningar. Sé gerður fyrirvari við þær mælingar á vegalengd á milli húsa sem greini í kæru, en við mælingu borgarinnar hafi engar athugasemdir verið gerðar. Sé einhver munur á milli teikninga og þess sem sé í raun sé hann mjög óverulegur. Geti fyrrgreind atriði ekki haft áhrif á gildi deiliskipulagsbreytingarinnar. Þá snúi dyr á eldhúsi inn á lóð nr. 26A, en ekki að lóðinni nr. 26. Loks sé bent á að ekki hafi borist neinar kvartanir vegna starfsemi veitingastaðarins frá hóteli sem sé til húsa að Skólavörðustíg 45, en herbergi hótelgesta snúi að porti og svölum veitingastaðarins.

——-

Annar kærenda hefur í kjölfar kæru komið fjölda skjala að í málinu þar sem hann rekur með ítarlegum hætti forsögu þess til nokkurra áratuga, sem og samskipti sín við borgaryfirvöld. Jafnframt færir hann fram frekari sjónarmið máli sínu til stuðnings. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér skjölin en ekki er þörf á að reifa efni þeirra frekar hér.

——-

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi með óformlegum hætti 20. júlí 2018.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 17. ágúst 2016 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kárastígsreits austur, staðgreinireit 1.182.3, vegna lóðanna nr. 26 og 26A við Frakkastíg. Svo sem áður er rakið kærði annar kærenda í upphafi „alla stjórnsýslu Reykjavíkurborgar“, en í kjölfar fyrirspurnar úrskurðarnefndarinnar um kæruefni barst ný kæra sem lýtur að nefndri deiliskipulagsbreytingu. Sætir aðeins hin kærða breyting lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar en ekki fyrrnefnt deiliskipulag sem tók gildi á árinu 2008. Sætti það raunar kæru að hluta af hálfu annars kærenda, en hafnað var kröfu hans um ógildingu með úrskurði úrskurðarnefndarinnar 15. desember 2010 í kærumáli nr. 120/2008.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna. Ekki er áskilið að sveitarstjórn afli samþykkis landeiganda vegna skipulagsákvarðana sem varða eignir þeirra, s.s. annar kærenda heldur fram, enda verður eignarréttindum ekki ráðstafað með skipulagsáætlunum. Sem endranær verða þó að liggja málefnalegar forsendur að baki slíkum ákvörðunum. Verður að telja að svo hátti til hér, en fyrir liggur að ástæða þess að deiliskipulagsbreytingin tók einnig til lóðar annars kæranda var sú að í deiliskipulagi frá 2008 mun ranglega hafa verið talið að um eina lóð væri að ræða, en með breytingunni voru færðar inn lóðarstærðir fyrir báðar lóðir samkvæmt lóðarblaði, dags. 30. nóvember 2015.

Við beitingu skipulagsvalds ber þess að gæta að breytingar á deiliskipulagi rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga, og að stefnt sé að lögmætum markmiðum með breytingunni. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er lóðin að Frakkastíg 26A á íbúðarsvæði, ÍB 11. Við meðferð og gildistöku hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar var Frakkastígur skilgreindur sem aðalgata. Gerði aðalskipulagið ráð fyrir að á þeim svæðum væri almennt gert ráð fyrir íbúðarbyggð ásamt tilheyrandi nærþjónustu og gætu veitingastaðir í flokki I, og eftir atvikum í flokki II, fallið undir þá skilgreiningu. Innan skilgreindra íbúðarsvæða væri mögulegt að gera ráð fyrir fjölbreyttri atvinnustarfsemi, enda væri um að ræða þrifalega starfsemi sem ekki ylli ónæði. Meðfram aðalgötum væri heimil fjölbreyttari landnotkun. Verslun og þjónusta á jarðhæðum gæti verið heimil, svo og mögulega veitingastaðir í flokki I og II. Opnunartími allra veitingastaða skyldi takmarkast við kl. 23:00. Eins og fyrr greinir er starfræktur veitingastaður í flokki II að Frakkastíg 26A og er tiltekið í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu að heimilt sé að vera með veitingastað í þeim flokki í húsinu. Að framangreindu virtu var áskilnaði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana fullnægt.

Tillaga að hinni umdeildu breytingu var grenndarkynnt í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, en samkvæmt því ákvæði er heimilt að grenndarkynna óverulega breytingu á deiliskipulagi að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Skal við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5. 8. 2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar er jafnframt tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni.

Í gildandi deiliskipulagi Kárastígsreits austur, staðgreinireit 1.182.3, segir að lóðin sé fullbyggð og nýtingarhlutfall hennar 0,8. Með hinni kærðu ákvörðun er m.a. heimilað að stækka húsið við Frakkastíg 26A sem nemur 5,3 m² og er hámarksnýtingarhlutfall A-, B- og C-rýma 0,97. Samkvæmt almennum skilmálum deiliskipulagsins má byggja kvisti á risþök og skal fjarlægð þeirra frá þakenda eigi vera minni en 1,0 m. Með breytingunni er heimilað að vera með einn kvist á hvorri hlið og skal hann vera miðjusettur á framhlið hússins en staðsetning á bakhlið skal vera a.m.k. 0,5 m frá enda. Þá er ekki gerður áskilnaður um að svalir séu með gleri líkt og er í almennum skilmálum deiliskipulagsins. Heimilt er að vera með torfþak og hækka þakið sem því nemur og að vera með veitingastað í flokki II í húsinu, eins og áður greinir. Þá segir í greinargerð með deiliskipulagsbreytingunni að færðar séu inn réttar stærðir fyrir lóðirnar Frakkastíg 26 og 26A samkvæmt lóðarblaði, dags. 30. nóvember 2015. Loks er skerpt á skilyrðum um samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða í gildandi deiliskipulagi, en það sé aðeins nauðsynlegt ef byggt sé utan skilgreinds byggingarreits og nær lóðamörkum en 3 m. Núverandi kvöð um umferð að Frakkastíg 26 er óbreytt.

Að mati úrskurðarnefndarinnar verður að telja skipulagsbreytinguna óverulega breytingu í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga þrátt fyrir að nýtingarhlutfall lóðarinnar hækki nokkuð, en þær skýringar eru gefnar í greinargerð með skipulagsbreytingunni að við uppmælingu á húsinu óbreyttu hafi komið í ljós að nýtingarhlutfallið væri 0,92 en ekki 0,8. Einnig er tiltekið að heimilt sé að hækka nýtingarhlutfall A-rýmis í 0,94 með viðbyggingunni og með svölum, A- og C-rými, verði nýtingarhlutfall 0,97. Er og til þess að líta að samkvæmt gildandi deiliskipulagi er meðalnýtingarhlutfall á svæðinu 1,36 og er það mjög mismunandi eftir lóðum, var því ekki um fordæmisgefandi breytingu að ræða. Þá er notkun í samræmi við heimildir aðalskipulags, svo sem áður hefur komið fram, og ekki verður séð að stækkun byggingarreits um 5,3 m² og bygging viðbyggingar með hámarkshæð 2,95 m víki svo nokkru nemi frá útliti og formi viðkomandi svæðis.

Íbúðarbyggð er skilgreind á þann veg í gr. 6.2. í skipulagsreglugerð að um sé að ræða svæði fyrir íbúðarhúsnæði og nærþjónustu sem því tengist, auk minniháttar atvinnustarfsemi sem samrýmist búsetu eftir því sem nánar er kveðið á um í stefnu skipulagsins. Skal gæta þess að atvinnustarfsemi í íbúðarbyggð valdi sem minnstum óþægindum, m.a. vegna hávaða, ljósanotkunar og annars ónæðis, sbr. gr. 5.3.2.8. skipulagsreglugerðar. Fyrir liggur að kærendur telja að verulegt ónæði sé af starfseminni og að gengið sé gegn grenndarhagsmunum þeirra. Kærendur telja enn fremur að umsögn skipulagsfulltrúa, vegna athugasemda þeirra hafi ekki gefið rétta mynd af alvarleika málsins, en að auki hafi ýmsum athugasemdum kærenda ekki verið svarað. Komu kærendur að fjölmörgum athugasemdum, m.a. að nýtingarhlutfall lóðarinnar væri rangt og uppdráttur deiliskipulagsins væri villandi, auk þess sem því var mótmælt að byggt yrði á þeim skika sem gert væri ráð fyrir að reisa viðbygginguna, þar eð skuggavarp myndi aukast og útsýni minnka. Jafnframt var tekið fram að heimild sú sem veitt væri í aðalskipulagi um starfsemi veitingastaðar í íbúðarbyggð væri undantekning sem túlka bæri þröngt og íbúum í hag.

Eins og áður hefur verið rakið samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík breytta notkun hússins að Frakkastíg 26A árið 2015 og stóð sú ákvörðun óhögguð í kjölfar niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í mars 2016. Gáfu athugasemdir um breytta notkun umrædds húss því ekki tilefni til ítarlegri svara af hálfu borgaryfirvalda. Hvað athugasemdir um áhrif þess að byggja á skika þeim sem áður var ónýttur lutu svör borgarinnar fyrst og fremst að útsýnisskerðingu, en ekki var vikið sérstaklega að skuggavarpi. Fallast má á að aukið skuggavarp geti orðið vegna heimilaðrar viðbyggingar, en ekki verður séð að það hafi verið kannað sérstaklega við vinnslu og meðferð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar. Æskilegt hefði verið að kanna þau grenndaráhrif nánar og taka afstöðu til þeirra athugasemda kærenda þar að lútandi. Þegar litið er til stærðar viðbyggingarinnar og þess sem þegar hefur verið heimilað með fyrri ákvörðunum, og ekki sætir endurskoðun hér, verður þó ekki talið að um ógildingarannmarka sé að ræða, en greinargerð um skuggavarp mun hafa verið meðal fylgiskjala við gerð gildandi deiliskipulags frá árinu 2008.

Gert er ráð fyrir svölum á suðurhlið hússins Frakkastígs 26A. Þrátt fyrir að lóðir kærenda séu norðan og austan við umrædda lóð er ljóst að opnar svalir með aðgengi frá veitingastað eru til þess fallnar að valda nágrönnum ónæði umfram það sem almennt má búast við í íbúðarbyggð. Til þess er þó að líta að lóðin Frakkastígur 26A er í íbúðarbyggð við mörk miðborgarkjarna og blandaðrar miðborgarbyggðar og íbúðarbyggðar. Verður og ekki fram hjá því litið að sveitarstjórnir hafa að lögum víðtækt skipulagsvald. Gildi deiliskipulagsbreytingarinnar verður því ekki raskað þótt hún hafi ótvíræð áhrif á grenndarhagsmuni kærenda, en rétt þykir að benda á að geti þeir sem eiga hagsmuna að gæta sýnt fram á tjón vegna breytinga á deiliskipulagi þá geta þeir eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina. Þá verður ekki talið að heimilaðar breytingar muni að marki raska grenndarhagsmunum kærenda að öðru leyti, svo sem vegna skerðingar á útsýni, auk þess sem kvöð um umferð að lóð hans er óbreytt.

Loks eru þær breytingar sem heimilaðar voru með skipulagsákvörðuninni ekki þess eðlis að þær hafi áhrif á aðkomu slökkviliðs frá því sem áður var. Heimiluð viðbygging verður á lóðamörkum, rétt eins og bíslag það sem fyrir var, og því vart um minna bil að ræða milli húsa nema á þeim skika sem nú er heimilt að nýta. Nýti kærendur sér byggingarheimildar sínar samkvæmt skipulagi verður vissulega minna bil milli þeirra bygginga og viðbyggingarinnar, en til þess er að líta að ekki er til að dreifa ákvæðum í lögum eða reglugerðum sem kveða á um lágmarks fjarlægð milli húsa. Þó er í gr. 9.7.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 vísað til þess sem meginreglu að bil á milli bygginga skuli vera nægjanlega mikið svo ekki sé hætta á að eldur nái að breiðast út á milli þeirra, en að öðru leyti eru settar viðmiðunarreglur um lágmarksfjarlægð miðað við brunaálag og brunavarnir. Koma þessar reglur fyrst og fremst til skoðunar við veitingu byggingarleyfis, en í gr. 5.3.2. í skipulagsreglugerð er einnig kveðið á um að við gerð deiliskipulags skuli þess gætt að unnt sé að framfylgja sérstökum kröfum sem gerðar séu í öðrum lögum og reglugerðum, s.s. kröfum um heilsu og öryggi, og skal samráð haft við umsagnaraðila og fagstofnanir til að tryggja framfylgd þeirra krafna. Kemur og fram í gögnum málsins að Slökkvilið höfuðborgarsvæðisins hafi haft aðkomu að málinu vegna leyfisveitinga og úttekta á húsnæðinu Frakkastíg 26A áður en til hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar kom. Þrátt fyrir athugasemdir slökkviliðsins um frágang veggjar á lóðamörkum verður ekki talið að nauðsyn hafi borið til um frekara samráð á því stigi málsins, en eftir atvikum gátu athugasemdirnar gefið tilefni til nánari athugunar og eftirlits af hálfu byggingarfulltrúa.

Að öllu framangreindu virtu þykir hin kærða deiliskipulagsákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar.

Það athugist að lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar einskorðast við hina kærðu ákvörðun, en svo sem áður er fram komið hafa kærendur einnig gert ýmsar athugasemdir við hinar umdeildu framkvæmdir, svo sem um brunavarnir og óleyfisframkvæmdir sem alla jafna lúta eftirliti byggingarfulltrúa. Að áliti nefndarinnar er þar ekki um að ræða sjálfstæð kæruefni, enda verður af gögnum málsins, sem úrskurðarnefndin hefur kynnt sér, ekki ráðið að fyrir liggi kæranleg ákvörðun, s.s. synjun um að beita þvingunarúrræðum. Verður ekki heldur séð að umkvartanir kærenda þess efnis hafi ratað í slíkan farveg hjá borginni eða verið settar fram með þeim hætti að það hefði verið eðlilegt að telja að um væri að ræða beiðni um beitingu þvingunarúrræða til að knýja fram úrbætur. Kærendur geta komið slíkri beiðni á framfæri við borgaryfirvöld, en telji þeir sig hafa óafgreitt erindi þess efnis nú þegar, sem úrskurðarnefndin fær ekki staðreynt af gögnum málsins, geta kærendur komið að kæru til nefndarinnar vegna dráttar á afgreiðslu máls, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Rétt að taka fram að meðal þeirra fjölda athugasemda sem borist hafa í málinu af hálfu annars kæranda er mappa er barst nefndinni 1. júní 2017. Þar er vikið að því að endurtaka þurfi alla meðferð deiliskipulagsbreytingarinnar skv. 24. gr. stjórnsýslulaga og raunar þurfi að endurupptaka allt málið hvað varðar veitingastaðinn Frakkastíg 26A frá upphafi þess árið 2015. Er og vikið að því að slík krafa hafi margoft verið sett fram. Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu var byggingarleyfi frá 12. maí 2015 vegna nefnds húss fellt úr gildi að hluta með úrskurði úrskurðarnefndarinnar kveðnum upp 3. mars 2016. Nefndinni bárust ekki gögn frá kæranda frá þeim tíma þar til kæra barst 22. júní 2016 í kærumáli nr. 68/2016 er varðar starfsleyfi veitingastaðar í húsinu að Frakkastíg 26A. Verður ekki séð að í gögnum þess kærumáls sem hér er til meðferðar eða gögnum kærumáls nr. 68/2016 hafi komið fram athugasemd sem túlka mætti sem beiðni um endurupptöku á úrskurði nefndarinnar fyrr en 1. júní 2017, en þá var meira en ár liðið frá uppkvaðningu úrskurðarins. Verður ekki heldur séð af gögnunum að slík beiðni hafi verið tekin til meðferðar hjá Reykjavíkurborg. Úrskurðarnefndin leitaði eigi að síður eftir afstöðu Reykjavíkurborgar og lóðarhafa Frakkastígs 26A til athugasemda kæranda um endurupptöku og bárust nefndinni þau svör frá Reykjavíkurborg að þeir sem aðilar kærumáls nr. 99/2015 samþykktu ekki endurupptöku þess. Eru því ekki lagaskilyrði til frekari umfjöllunar úrskurðarnefndarinnar þar um, sbr. 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála, m.a. þessa, sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs frá 17. ágúst 2016 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kárastígsreits, staðgreinireit 1.182.3, vegna lóðanna nr. 26 og 26A við Frakkastíg í Reykjavík.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________ ______________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir Þorsteinn Þorsteinsson

Um okkur

Opnunartími