Árið 2023, þriðjudaginn 17. október kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson, formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 138/2022, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar dags. 9. nóvember 2022 um að gefa út starfsleyfi til Als Álvinnslu ehf., Grundartanga, til að vinna árlega ál úr allt að 15.000 tonnum af álgjalli og ákvörðun Umhverfisstofnunar dags. 27. janúar 2022 um að veita sama aðila samþykki fyrir þróunarstarfsemi um endurvinnslu gjallsands og saltgjalls.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. desember 2022, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur landareignanna Fellsenda, Fellsenda 1, Fellsenda Liljulundar, Galtarlækjar og Galtarlækjar 2, Hvalfjarðarsveit, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 9. nóvember 2022 að gefa út starfsleyfi til Als Álvinnslu ehf., Grundartanga, til að vinna árlega ál úr allt að 15.000 tonnum af álgjalli. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er einnig krafist að ákvörðun Umhverfisstofnunar um að veita álvinnslunni Al samþykki fyrir þróunarstarfsemi um endurvinnslu gjallsands og saltgjalls, dags. 27. janúar 2022, verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 13. janúar 2023.
Málavextir: Hinn 4. maí 2010 barst Skipulagsstofnun tilkynning vegna áforma um endurvinnslu á álgjalli á Grundartanga skv. 6. gr. laga nr. 106/2000 og þágildandi lið 4.d í 2. viðauka laganna. Fyrirhuguð framkvæmd fólst í byggingu verksmiðju á Grundartanga til endurvinnslu á álgjalli og brotaáli. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, dags. 24. júní 2010, var álitið að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Hinn 12. nóvember 2013 var félaginu Kratusi ehf. veitt starfsleyfi á þessum grundvelli og náði það til vinnslu áls úr álgjalli, allt að 15.000 tonn á ári, með saltferli, í um það bil 5 MW olíu- eða gaskynntum tromluofni. Heimilt var samkvæmt leyfinu að endurbræða hreint ál sem til félli vegna bilana í álverum, allt að 1.000 tonn á ári. Þá var heimilt að mala og sigta saltköku til að skilja ál frá henni. Tilgreint var að endurvinnsla gjallsands félli ekki undir starfsemina, en gert var ráð fyrir að hann yrði fluttur til endurvinnslu í útlöndum.
Á árinu 2014 stóðu yfir viðræður milli Kratusar ehf. og annars félags, Als ehf., sem stundaði sambærilegan rekstur, um kaup á ofni sem notaður væri við vinnslu álgjalls og yrði settur upp á starfsstöð Kratusar ehf. á Grundartanga. Fram kom að um leið yrði yfirtekinn samningur við Norðurál um vinnslu á gjalli og að notuð væri önnur aðferð við vinnsluna, þ.e. saltlaus aðferð, sem Alur ehf. væri með gilt starfsleyfi fyrir. Með þeirri aðferð verði til gjallsandur sem yrði settur í skolgryfju. Leitaði Kratus ehf. eftir undanþágu frá starfsleyfi vegna þessara áforma til ráðuneytis umhverfismála í árslok 2014, skv. 1. mgr. 4. gr. a. í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, en ekki varð af því að slík undanþága væri veitt.
Hinn 28. júlí 2015 barst Skipulagsstofnun tilkynning um breytingar á rekstri Kratusar ehf. vegna yfirtöku á gjallvinnslu Als ehf., skv. 6. gr. laga nr. 106/2000 og lið 13.02 í 1. viðauka laganna. Fram kom að með áformunum myndu 2.600 tonn af gjalli bætast við til vinnslu og yrðu með því unnin um 5.500–6.000 tonn á ári hjá félaginu. Breytingar fælust í framleiðsluaukningu og að meðhöndlaður gjallsandur yrði urðaður í flæðigryfju Norðuráls. Vinnsluferill Alurs feli ekki í sér íblöndun (flúx), líkt og verið hafi í vinnslu Kratusar, en í því ferli falli til gjallsandur, en ekki saltkaka líkt og við framleiðslu Kratusar. Við fyrirhugaða sameinaða starfsemi muni því falla til 1.500 tonn af gjallsandi til viðbótar við þau 1.500 tonn af saltköku sem þegar féllu til og væru flutt til endurvinnslu í útlöndum. Það var álit Skipulagsstofnunar, 4. september 2015, að þessar breytingar væru ekki líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og því skyldi framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Samkvæmt gögnum sem úrskurðarnefndinni hafa borist frá Umhverfisstofnun var til athugunar í framhaldi þessa að gera breytingar á starfsleyfi eða gefa út nýtt starfsleyfi, sem síðar var álitið eðlilegra. Af óútskýrðum ástæðum kom ekki til þess á þessum tíma og var nýtt starfsleyfi ekki gefið út fyrr en með hinni kærðu ákvörðun.
Með bréfum til Umhverfisstofnunar, dags. 30. desember 2021 og 13. janúar 2022, óskaði álvinnslan, áður Kratus ehf. en þá Alur Álvinnsla ehf., eftir því að fallist yrði á að þróunarstarfsemi vegna endurvinnslu saltköku, sem félli til við vinnslu álgjalls með saltferli, félli undir 2. mgr. 2. gr. laga nr. 7/1998, þar sem rannsóknarstarfsemi, þróunarstarf eða prófanir á nýjum vörum og vinnsluferlum, sem fellur undir viðauka I og varir skemur en þrjú ár, er undanskilið gildissviði laganna. Með bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 27. janúar 2022, var fallist á þetta og þróunarstarfsemin með því ekki álitin starfsleyfisskyld skv. 6. gr. laganna.
Al Álvinnslu ehf. var veitt nýtt starfsleyfi 9. nóvember 2022 til að vinna ál úr álgjalli með saltferli og saltlausum ferli, í um það bil 5 MW olíu- eða gaskynntum tromluofni. Fram kemur í starfsleyfinu að samanlögð vinnsla álgjalls og hreins áls skuli ekki vera umfram 15.000 tonn á ári. Þá sé heimilt að pressa, mala og sigta gjallsand til að einfalda geymslu og flutning til viðurkenndra móttökuaðila. Tekið er fram að endurvinnsla gjallsands falli ekki undir starfsemi rekstraraðila.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er byggt á því að útgáfa starfsleyfis fari í bága við kröfur til starfsemi álvers, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 og eftirlitsskyldur Umhverfisstofnunar skv. 1. mgr. 3. gr. og 54.–55. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. einnig a-lið 2. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2002 um Umhverfisstofnun. Þá er vísað til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Útgáfa starfsleyfis án nánari athugana á frávikum í rekstri og ábendingum frá hagsmunaaðilum þess efnis ónýti tækifæri þeirra til að beita fyrir sig lögmæltum andmælarétti skv. 13. gr. stjórnsýslulaga.
Kærandi hafi ítrekað bent á alvarleg frávik frá leyfisskyldri starfsemi álvinnslunnar, sér í lagi í aðdraganda endurnýjunar starfsleyfisins, auk þess að Hvalfjarðarsveit hafi sett sig upp á móti því að starfsleyfið yrði endurnýjað, m.a. vegna kvartana um reyk. Í starfsleyfinu gefi Umhverfisstofnun aðeins skýringar vegna tveggja tilfella um reyk, á tímabilinu frá 1.–6. ágúst 2022 og álíti að um frávik frá eðlilegum rekstri sé að ræða sem fylgt sé eftir í eftirliti. Það sé ljóst að slík tilfelli séu umtalsvert fleiri og eru tilgreindir dagar þar sem reykur hafi verið frá verksmiðjunni. Umhverfisstofnun hafi staðfest í starfsleyfi að reglulegar kvartanir um reyk frá starfseminni hafi borist. Ekki hafi þó farið fram mælingar sem segi nánar hvers eðlis reykurinn sé, en hann sé ekki heimilaður í starfsleyfi.
Það sé eðlileg krafa að Umhverfisstofnun upplýsi um hvers konar reykur stafi frá álvinnslunni, enda hafi stofnunin það hlutverk að sinna eftirliti með hollustuháttum og mengunarvörnum, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 7/1998, sbr. einnig a-lið 2. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2002. Vísað er til eftirlitsskyldu Umhverfisstofnunar vegna starfsemi álvinnslunnar skv. XIV. kafla laga nr. 7/1998 og X. kafla reglugerðar nr. 550/2018, sbr. einnig grein 1.3 í nýútgefnu starfsleyfi. Umfjöllun Umhverfisstofnunar í starfsleyfinu jafngildi viðurkenningu á því að stjórnvöld hafi ekki rannsakað með fullnægjandi hætti hvernig starfseminni væri háttað, hve skaðleg hún kynni að vera og geti þar af leiðandi ekki talist hafa uppfyllt skilyrði 10. gr. stjórnsýslulaga við útgáfu leyfisins.
Samkvæmt gr. 21.2. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði skuli virkni hreinsibúnaðar ávallt vera slík að mengun sé innan umhverfismarka. Skýringar álvinnslunnar og Umhverfisstofnunar í tölvupósti hafi verið að mengunin ætti sér eðlilegar skýringar umrædda daga, þar sem um uppfærslu á endurvinnslubúnaði hafi verið að ræða og skipti á síum sem þurfi að gerast á nokkurra ára fresti. Lítið sé gefandi fyrir þessar skýringar, enda samræmist tímalína ítrekaðrar reyk- og gaslosunar ekki tímalínu um síuskipti. Skipta ætti um síur á nokkurra ára fresti, en reyk- og gasmengunin frá starfseminni sé óregluleg og standi yfir nokkra daga í röð. Óásættanlegt sé að starfsleyfi hafi verið endurnýjað við þessar aðstæður, án nánari athugunar Umhverfisstofnunar, en í greinargerð með hinu kærða leyfi hafi hvergi verið gerð grein fyrir rannsóknarvinnu, virkni hreinsibúnaðarins eða mælingum.
Þessu til viðbótar hafi við útgáfu hins kærða leyfis ekki legið fyrir nýjar mælingar um losun á ryki, HF, HCl og Cl2. Síðustu mælingar fyrir hafi verið frá 8. september 2021, þ.e. rúmlega ársgamlar og hafi þær sýnt frávik. Útgáfa starfsleyfisins hafi þannig ekki verið byggð á gögnum sem sýnt hafi um að vinnslan hafi verið í fullu samræmi við kröfur, heldur hafi nýjustu upplýsingar Umhverfisstofnunar borið með sér að vinnslan væri að einhverju leyti í ósamræmi við losunarmörk. Magn vetnisflúoríðs hafi margsinnis mælst yfir mörkum eldra starfsleyfis auk þess að frávik hafi verið varðandi síuryk, HF og Cl2. Í eftirlitsskýrslum komi stundum fram að ekki liggi fyrir uppfærðar mælingar á útblæstri frá síðasta fráviki. Sé litið til nýjustu gagna sem fyrir liggi um losun sé sérstaklega bent á frávik samkvæmt eftirlitsskýrslu frá 8. desember 2020. Þar komi m.a. fram að frávik hafi verið frá lið 3.1. í fyrra starfsleyfi varðandi mælingar á díoxíni (C4H4O2) og fúrani (C4H4O) í síuryki. Síðan hafi þeim mælingum verið hætt, þar sem þeirra hafi ekki verið álitin þörf.
Í eftirlitsskýrslu frá 8. september 2021 sé rakið að mælingar frá nóvember 2020 hafi sýnt að styrkur vetnisflúoríðs hafi náð 22,5 mg/Nm3 árið 2020. Það sé tæplega tífalt meiri en heimilt hafi verið í starfsleyfi, þ.e. 2,5 mg/Nm3. Þar að auki hafi styrkur vetnisflúoríðs árið 2021 verið yfir mörkum, en styrkurinn hafi náð 6,3 mg/Nm3 að meðaltali, tæplega þrefalt meira en heimilt hafi verið. Nýjustu mælingar hafi þannig sýnt rúmlega sexfalt hærri styrk en heimilt sé samkvæmt nýju starfsleyfi, þ.e. 1 mg/Nm3. Í skýrslu frá árinu 2021 hafi einnig komið fram að vikmörk ryks skv. lið 3.7. í starfsleyfi hafi verið yfir heimilum mörkum, þ.e. 8,0 mg/Nm3 en heimilt sé að vera með 5,0 mg/Nm3. Tvö önnur óskyld frávik hafi komið upp frá fyrra starfsleyfi á því ári. Þá hafi aðeins ein útblástursmæling verið gerð árið 2020, en þær eigi að vera tvær samkvæmt gr. 3.1. í eldra starfsleyfi og útstreymisbókhaldi hafi verið skilað of seint skv. gr. 5.3. Þessir þættir lúti að öryggis- og eftirlitsatriðum með starfseminni.
Í seinni tíð hafi Umhverfisstofnun ekki beitt heimildum til að knýja fram úrbætur vegna skráðra frávika, t.d. skv. 58. gr. reglugerðar nr. 550/2018, eða sektað rekstraraðila skv. t.d. 63.–64. gr. reglugerðarinnar, að undanskildum álögðum dagssektum á Kratus ehf. árið 2014 vegna ófullnægjandi geymslu á saltköku/gjallsandi. Af eftirlitsskýrslum sé ljóst að geymslumál saltköku utan verksmiðjulóðar í Vogatungu í Hvalfjarðarsveit hafi verið ófullnægjandi í fjölda ára. Slík geymsla hafi aldrei átt að vera viðunandi sem langtímalausn. Í eftirlitsskýrslu dags. 29. maí 2020 hafi komið fram að enn hafi verið frávik vegna uppsafnaðra birgða af saltköku, sex árum frá fyrstu athugasemdum. Í september 2021 hafi enn verið 1800 tonn af saltköku uppsöfnuð í verksmiðjunni. Lóð umhverfis verksmiðju Als sé ógirt, þannig að auðvelt sé fyrir utanaðkomandi aðila eða dýr að komast í saltköku og annan úrgang sem sé geymdur á ófullnægjandi hátt.
Í eftirlitsskýrslum komi fram að álvinnslan hafi viðhaft starfsemi, endurvinnslu gjallsands með saltlausum ferli, sem hafi ekki fallið undir skilgreinda starfsemi samkvæmt útgefnu starfsleyfi, allt frá árinu 2015. Í skýrslunum komi fram athugasemdir um frávik sem leitt hafi af umræddri vinnslu. Kærendur séu fullvissir um að þetta sé sama starfsemi og nú sé nefnd þróunarstarfsemi skv. 2. gr. fylgiskjals við starfsleyfið. Sé því ljóst að á tímamarki útgefins starfsleyfis og samþykkis Umhverfisstofnunar frá 27. janúar 2022 hafi umrædd þróunarstarfsemi þegar verið stunduð í rúm sjö ár, án samþykkis og leyfis. Það sé mun lengur en heimilað sé skv. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 7/1998. Umhverfisstofnun hafi því verið óheimilt að veita samþykki fyrir áframhaldi þróunarstarfsemi.
Þrátt fyrir framangreint hafi Umhverfisstofnun endurnýjað starfsleyfi til 16 ára. Þegar álvinnslan fylgi ekki ákvæðum starfsleyfis eða ákvæðum laga nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 550/2018 eigi Umhverfisstofnun að beita úrræðum, svo sem að knýja fram úrbætur, ákveða dagsektir eða stöðva starfsemi í stað þess að gefa út nýtt starfsleyfi. Ótækt sé að Umhverfisstofnun sem eigi að sinna lögbundnu eftirliti geti ekki framkvæmt það þar sem mælingar rekstraraðila liggi ekki fyrir. Það sé ekki í samræmi við lögbundið eftirlitshlutverk stofnunarinnar eða kröfur sem starfsleyfishafi skuli uppfylla. Þetta leiði þetta til þess að leyfishafar geti ýmist tafið eða sleppt því að framkvæma mælingar og komist hjá skyldum sínum til mælinga og úrbóta samkvæmt lögum, reglum og starfsleyfum. Alvarlegt sé að starfsleyfi álvinnslunnar hafi verið samþykkt þrátt fyrir að nýjustu upplýsingar um mælingar, m.a. á vetnisflúoríði, hafi sýnt fram á að þær hafi verið umtalsvert yfir vikmörkum ár eftir ár. Í skýrslunni frá september 2021 hafi komið fram að enn væri unnið að úrbótum eldri frávika, m.a. vegna styrks vetnisflúoríðs í útblæstri. Ljóst sé að niðurstaða Umhverfisstofnunar hafi verið sú að þar sem unnið væri að úrbótum væri ekki tilefni til frekari athugasemda, þrátt fyrir að styrkur vetnisflúoríðs hafi mælst yfir starfsleyfismörkum.
Þá sé útgáfa hins nýja starfsleyfis ólögmæt þar sem ekki liggi fyrir ný ákvörðun Skipulagsstofnunar um hvort þörf sé á umhverfismati vegna rekstursins eins og hann sé í núverandi mynd, en fyrri forsendur um að ekki væri þörf á slíku mati hafi gjörbreyst, þar sem nú sé unnið með saltlausan feril auk þess að stunduð sé þróunarstarfsemi á endurvinnslu gjallsands. Útgáfa starfsleyfis gangi í berhögg við 6. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 og 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. einnig 1. mgr. 13. gr. sömu laga. Þörf hafi verið á að leita umsagnar Skipulagsstofnunar fyrir útgáfu nýs starfsleyfis, þar sem framkvæmdin hafi verið tilkynningaskyld skv. 6. gr., sbr. einnig 2. mgr. 12. gr. og 13. gr. eldri laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, sbr. einnig 19. og 25. gr. laga nr. 111/2021.
Endurvinnsla gjallsands hafi farið fram mun lengur en þau þrjú ár sem gert sé ráð fyrir að undanskilin séu gildissviði laga nr. 7/1998. Slík þróunarstarfsemi hafi í raun staðið yfir í u.þ.b. sjö ár. Því geti ekki lengur verið um þróunarstarfsemi að ræða í skilningi laganna heldur starfsemi sem lögbundið sé að Skipulagsstofnun taki afstöðu til hvort sé matsskyld skv. 1.–3. og 6. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 fyrir útgáfu starfsleyfis.
Bent sé á lið 11.03 í viðauka I við lög nr. 106/2000, þar sem í flokki B yfir matsskylda starfsemi, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna, séu taldar förgunarstöðvar þar sem úrgangur sé meðhöndlaður með efnum og lið 11.15, þar sem endurnýting úrgangs sé einnig matsskyld ef þar eru meðhöndluð meira en 500 tonn af úrgangi á ári. Í lið 2 í fylgiskjali með nýútgefnu starfsleyfi Als komi ekki fram umfang úrgangs í formi gjallsands eða saltköku, en sé litið til eftirlitsskýrslna virðist a.m.k. 1.800 tonn af saltköku vera geymd í gámastæðu utan verksmiðjuhúss.
Útgáfa leyfisins sé í ósamræmi við meginreglur EES-samningsins; varúðarregluna, mengunarbótaregluna og regluna um verndarsjónarmið eins og þeim sé lýst í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 106/2000, sem innleitt hafi tilskipun 97/11/EB, sem breytt hafi tilskipun 85/337/EBE, sem síðar hafi orðið tilskipun 2011/92/ESB. Ljóst sé að varúðarreglur og verndarsjónarmið hafi ekki ráðið för við endurnýjun starfsleyfisins og ekkert í ferlinu beri þess merki að hagsmunir komandi kynslóða hafi verið hafðir að leiðarljósi þegar starfsleyfi sé endurnýjað til 16 ára í kjölfar ítrekaðra brota í rekstri, andstætt starfsleyfi, og án undanfarandi umhverfismats.
Mengun álvinnslunnar sé umfram losunarmörk og endurnýjað starfsleyfi byggi því á ólögmætu ástandi. Í EES-rétti séu sett lágmarksskilyrði vegna loftgæða sem hafi ekki verið virt. Umhverfisloft (e. ambient air) sé skilgreint í 1. tölul. 2. gr. tilskipunar 2008/50/EB, sem hafi verið innleidd í íslenskan rétt með breytingarlögum nr. 144/2013 við lög nr. 7/1998. Tilskipunin taki til takmarkana á losun mengunarefna í umhverfislofti. Samkvæmt 1. tölul. 23. gr. tilskipunarinnar skuli ríki tryggja að tímasett loftgæðaáætlun sé til staðar fyrir svæði þar sem mengunarvaldar í umhverfislofti séu umfram mörk tilskipunarinnar til þess að ná þeim mörkum sem viðaukar XI og XIV við tilskipunina skilgreini. Bent sé á dóm EFTA-dómstólsins frá 2. október 2015 í máli nr. E-7/15 þar sem komist var að því að Noregur hefði ekki uppfyllt skyldur sínar samkvæmt tilskipuninni, þar sem engar loftgæðaáætlanir hafi gilt um tiltekin svæði auk þess að á svæðum sem settar hafi verið slíkar áætlanir hafi þær ekki uppfyllt skilyrði 23. gr. tilskipunarinnar.
Tilskipun 2008/50/EB leggi skyldur á ríki til þess að vinna að því loftgæði séu innan þeirra marka sem viðaukar við hana skilgreini með tímasettum áætlunum þess efnis. Samkvæmt tilskipuninni hefði loftgæðaáætlun átt að gilda um svæðið í nálægð álvinnslunnar til að tryggja að losun umfram losunarmörk væri lágmörkuð og tímabundin til að hún yrði sem fyrst í samræmi við losunarmörk. Álvinnslan sé á landsvæði sem skilgreint sé sem þynningarsvæði fyrir Norðurál og Elkem. Engar loftgæðaáætlanir gildi um slík svæði, þrátt fyrir skyldu þess efnis samkvæmt EES-rétti. Með því að láta hjá líða að grípa til aðgerðaráætlana til að tímabinda losunina til eins skamms tíma og mögulegt hefði verið hafi Umhverfisstofnun brugðist skyldum sínum skv. 1. tölul. 23. gr. tilskipunar 2008/50/EB. Margföld flúorlosun til meira en tveggja ára, sem sé áfram látin óátalin og samþykkt með endurnýjuðu starfsleyfi geti ekki talist í samræmi við EES-rétt. Þar sem starfsleyfið sé ekki bundið neinum slíkum skilyrðum verði að ógilda það.
Afgreiðsla Umhverfisstofnunar og sniðganga umhverfismats með vísan til 12 ára gamallar ákvörðunar Skipulagsstofnunar uppfylli ekki kröfur EES-réttar um umhverfismat, þar sem verulega breyttar forsendur og skráð frávik frá heimilli starfsemi samkvæmt starfsleyfi hafi verið fyrir hendi. Með vísan til skorts á rannsókn máls, brotalama í eftirliti og hvernig tilskipanir EES-réttar, sem innleiddar hafi verið með lögum nr. 106/2000, hafi verið túlkaðar af dómstól Evrópusambandsins, beri að fella starfsleyfið úr gildi, enda hafi starfsemin ekki farið í umhverfismat.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að hin kærða ákvörðun felist í endurskoðun og breytingu á gildandi starfsleyfi, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Við endurskoðunina hafi Umhverfisstofnun tekið tillit til nýrra BAT-niðurstaðna sem eigi við um stöðina, skv. 5. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Þá hafi niðurstöður vöktunar og eftirlits, sbr. 3. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 550/2018 verið höfð til hliðsjónar við endurskoðun starfsleyfisins, m.a. hvað snerti kröfur varðandi losun mengandi efna.
Við eftirlit séu frávik skráð í eftirlitsskýrslu, sbr. 1. mgr. 55. gr. laga nr. 7/1998 og 1. mgr. 58. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit. Komi upp frávik sé rekstraraðili krafinn um viðeigandi viðbótarráðstafanir sem nauðsynlegar séu taldar. Bregðist rekstraraðili ekki við innan setts frests sé athugasemdum fylgt eftir skv. XVII. kafla laga nr. 7/1998. Stofnunin hafi farið í fjölda reglubundinna og fyrirvaralausra eftirlita hjá rekstraraðila og beitt þvingunarúrræðum vegna frávika. Farið sé eftir verkferli stofnunarinnar um eftirfylgni eftirlits þegar ákveðið sé til hvaða þvingunarúrræða verði gripið. Það sé ekki rétt sem haldið sé fram í kæru að stofnunin hafi ekki beitt heimildum til að knýja fram úrbætur eða leggja á sektir síðan 2014. Hins vegar hafi ekki þótt ástæða til stöðva starfsemi rekstraraðila enda frávikin ekki talin falla undir alvarlegri tilvik skv. XVII kafla laga nr. 7/1998.
Við útgáfu breytts starfsleyfis hafi verið álitið að frávik sem hafi komið upp hafi ekki verið þess eðlis að þau ættu að leiða til breytinga á starfsleyfinu, en rekstraraðili vinni eftir samþykktum úrbótaáætlunum. Þá hafi verið upplýst um ráðstafanir til að tryggja mengunarvarnir, t.a.m. uppsetningu nýs hreinsivirkis og aukið afsog í vinnslurými. Í kæru sé gagnrýnt að Umhverfisstofnun hafi ekki framkvæmt mælingar vegna reyks sem streymt hafi frá álvinnslunni og að ekki hafi legið fyrir nýjar mælingar um losun á ryki, HF, HCl og Cl2. Af því tilefni vísast til gr. 3.1 í starfsleyfi, en þar komi fram að mæla skuli ryk, klór- og flúorefnasambönd. Þá sé gerð krafa um að rekstraraðili taki þátt í vöktun vegna mengandi starfsemi á Grundartangasvæðinu sem sé gerð árlega, sbr. gr. 5.1. Í leyfinu sé síðan í gr. 5.3. gerð krafa um að rekstraraðili sendi skýrslu um umhverfisvöktun fyrir 1. júlí ár hvert vegna ársins á undan ásamt mæliniðurstöðum.
Í kæru sé því haldið fram að þróunarstarfsemi með endurvinnslu saltköku og gjallsands hafi verið stunduð í 7 ár. Á það sé bent að frávikin sem kærandi vísi til varði endurvinnslu á álgjalli með saltlausum ferli. Með bréfi stofnunarinnar frá janúar 2022 hafi aftur á móti verið metið hvort endurvinnsla á saltköku gæti fallið undir 2. mgr. 2. gr. laga nr. 7/1998. Endurvinnsla á gjallsandi og saltköku sé ekki hafin, en unnið sé að því að setja upp búnað til þess hjá leyfishafa. Varðandi frávik vegna saltköku bendi stofnunin á að endurvinnsla hennar gæti leyst vandamál vegna geymslu á henni. Stofnunin telji sig hafa framfylgt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og gætt andmælaréttar skv. 13. gr. laganna.
Við undirbúning að útgáfu starfsleyfis hafi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum verið í gildi og hafi tillaga að nýju starfsleyfi verið auglýst á vefsíðu Umhverfisstofnunar 9. nóvember 2022. Í viðauka við lög nr. 106/2000 séu framkvæmdir flokkaðar í 1. og 2. viðauka. Í 2. viðauka séu tilgreindar þær framkvæmdir sem kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og metið sé í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort þær skuli háðar mati á umhverfisáhrifum. Samkvæmt lið 4.b falli þar undir stöðvar til bræðslu, einnig málmblendis, á járnlausum málmum öðrum en góðmálmum, einnig endurheimtum vörum (hreinsun, steypa í steypusmiðjum o.s.frv.). Niðurstaða Skipulagsstofnunar um breytingu á rekstri leyfishafa hafi legið fyrir þann 4. september 2015 og hafi framkvæmdin þá verið talin falla undir B-flokk skv. 6. gr. laganna og lið 13.02 í 1. viðauka laganna.
Við útgáfu hins kærða starfsleyfis hafi verið fullnægt þeim kröfum sem gerðar séu í lögum og gætt hafi verið að meginreglum umhverfisréttar. Málið hafi verið rannsakað nægilega vel til að taka upplýsta ákvörðun um breytt starfsleyfi. Hvað mengunarbótaregluna varði hafi verið innheimt gjald fyrir breytingu á starfsleyfi samkvæmt gjaldskrá Umhverfisstofnunar. Hvað regluna um verndarsjónarmið eða fyrirbyggjandi aðgerðir varði þá feli starfsleyfið í sér ýmis ákvæði sem eigi að tryggja að girt skuli fyrir umhverfisspjöll. Með því að uppfæra starfsleyfið með tilliti til nýrra BAT-niðurstaðna hafi verið gerðar stífar kröfur til leyfishafa.
Tilskipun nr. 2008/50/EB hafi verið innleidd með 36. gr. laga nr. 7/1998 og reglugerð nr. 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings. Í reglugerðinni sé fjallað um eftirlit, mat, mælingar, viðmiðunarmörk, vöktun, upplýsingaskipti og tilkynningar til almennings vegna þeirra efna sem talin séu upp í heiti reglugerðarinnar. Heilsuverndarmörk séu skilgreind í 3. gr. reglugerðarinnar sem mörk sem eigi að tryggja heilsu manna til lengri tíma. Kröfur sem séu gerðar í BAT-niðurstöðum feli í sér mælingar sem séu gerðar á útblæstri. Mælingar samkvæmt reglum um loftgæði séu almennt gerðar í nálægð við iðnaðarsvæði.
Í VI. viðauka reglugerðar nr. 920/2016 sé mælt fyrir um staðsetningu mælistöðva. Á Grundartanga séu fjórar loftgæðamælistöðvar í rekstri, þ.e. á Kríuvörðu, Gröf II, í Melahverfi og á Hálsnesi. Loftgæðamælistöðvar séu starfræktar samkvæmt umhverfisvöktunaráætlun iðnaðarsvæðisins Grundartanga 2018–2029. Fari styrkur mengunarefna í andrúmslofti yfir viðmiðunarmörk í loftgæðamælistöðvum skuli áætlun um loftgæði lögð fram fyrir það svæði, sbr. 23. gr. tilskipunar nr. 2008/50/EB. Samkvæmt nýjustu ársskýrslu loftgæða frá árinu 2020 hafi svifryk, PM10, einu sinni farið yfir mörk í mælistöðinni Kríuvörðu árið 2020, en samkvæmt B-hluta I. viðauka reglugerðar nr. 920/2016 megi það ekki fara oftar yfir mörk en 35 sinnum á almanaksári. Umhverfisstofnun telji að ekki hafi verið farið yfir þau viðmiðunarmörk sem tilgreind séu í B-þætti I. viðauka. Því hafi ekki legið fyrir sérstök áætlun um loftgæði á Grundartanga skv. 23. gr. tilskipunar nr. 2008/50/EB.
Kærendur vísi til eftirlitsskýrslna og að styrkur vetnisflúoríðs hafi verið yfir mörkum. Umhverfisstofnun bendir á að vetnisflúoríð sé lofttegund sem sé vöktuð úr reykháfi samkvæmt kröfum í gr. 3.7 í starfsleyfi, sbr. BAT10 og BAT84. Sé mengun yfir mörkum í starfsleyfi sé hún ekki látin óátalin heldur sé skráð frávik frá starfsleyfinu og rekstraraðili þurfi að vinna eftir tímasettri úrbótaáætlun.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur álíta að heimildir Umhverfisstofnunar til að gera breytingar á starfsleyfi vegna breyttra forsendna, svo sem ef breytingar verða á rekstri, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, geti ekki vikið til hliðar skyldu skv. lögum nr. 106/2000 og 111/2021 til að meta umhverfisáhrif nýrra framkvæmda. Sá hluti starfsleyfis sem varði meðhöndlun gjallsands með saltlausum ferli og tilteknar endurvinnsluaðferðir gjallsands og saltköku sé þess eðlis að skylt sé að leita álits Skipulagsstofnunar um hvort framkvæmdin skuli sæta umhverfismati. Það að Umhverfisstofnun hafi í fjölda tilfella beitt þvingunarúrræðum vegna frávika bendi einnig til þess að ástæða hefði verið til leggja mat á umhverfisáhrif starfseminnar.
Í umsögn Umhverfisstofnunar sé ekki vísað til neinna mælinga eða gagna um vöktun starfsemi heldur aðeins til skilyrða í starfsleyfi um að mælingar skuli fara fram. Mælingar skorti vegna reyks og ekki hafi legið fyrir nýjar mælingar um losun á ryki, HF, HCl og Cl2. Við endurskoðun starfsleyfis hefði stofnunin þurft að gæta að 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og afla eða láta afla slíkra mælinga. Þá sé með umsögninni staðfest að stofnunin hafi látið óátalið að stunduð hafi verið endurvinnslu með saltlausum ferli í um sjö ára skeið. Það hafi ekki samrýmst þágildandi starfsleyfi sem aðeins hafi heimilað vinnslu áls úr álgjalli með saltferli.
Umhverfisstofnun kveði tilskipun nr. 2008/50/EB leidda í íslenskan rétt með 36. gr. laga nr. 7/1998 og reglugerð nr. 920/2016 og haldi því fram að mælingar samkvæmt reglum um loftgæði í tilskipuninni eigi „ekki við um mælingar í útblæstri fyrirtækja“. Þetta sé málinu óviðkomandi, enda feli 4. gr. tilskipunarinnar í sér skyldu fyrir ríki til að skilgreina svæði og þéttbýlissvæði á öllu yfirráðasvæði sínu og framkvæma loftgæðamat og loftgæðastjórnun á öllum svæðum og þéttbýlissvæðum. Tilskipun nr. 2011/92/ESB gildi beinlínis um mengun af völdum iðnaðar vegnar útblásturs iðnaðarfyrirtækja á eða við lóðarmörk þeirra. Út fyrir þau mörk þurfi að tryggja loftgæði og byggi kærendur á að tilskipun nr. 2008/50/EB sé sú tilskipun sem nái til þess svæðis sem um ræði, þ.e. einnig til lands kærenda, en hjá þessu hafi verið sneitt á skilgreindum þynningarsvæðum sem skilgreind séu í reglugerðum og starfsleyfum allra iðnvera á svæðinu.
Í umsögn Umhverfisstofnunar sé tilgreint að mælingar séu „almennt gerðar í nálægð við iðnaðarsvæði“ og vísað til loftgæðamælastöðva á Kríuvörðu, Gröf II, í Melahverfi og á Hálsnesi. Þessar stöðvar séu í umtalsverðri fjarlægð frá álvinnslunni, sem hafi ítrekað brotið starfsleyfi um losun og mælingar. Því sé ljóst að stórt svæði sé án loftgæðamats og loftgæðamælinga. Samkvæmt 13. gr. tilskipunar nr. 2008/50/EB skuli aðildarríki tryggja að mörk mengunarefna fari ekki umfram mörk sem tilgreind séu í viðauka tilskipunarinnar „á svæðum þeirra“, þ.e. engin svæði séu sérstaklega undanskilin. Kærendur eigi erfitt með að sjá hvernig megi tryggja að mörk séu virt ef jafn stórt svæði og raun beri vitni um sé ekki undirorpið mælingum í samræmi við 4. gr. tilskipunarinnar.
Þá líti Umhverfisstofnun svo á að fari styrkur mengunarefna í andrúmslofti yfir einhver viðmiðunarmörk í loftgæðamælistöðvum skuli áætlun um loftgæði lögð fram fyrir það svæði skv. 23. gr. 2008/50/EB. Stofnunin vísi til fyrrnefndra mælistöðva, utan þynningarsvæðis og eignarlands kærenda, máli sínu til stuðnings um að aðeins ein mæling hafi sýnt fram á umframmengun. Þar af leiðandi hafi ekki legið fyrir sérstök áætlun um loftgæði. Kærendur andmæli svo þröngri túlkun á skyldum stjórnvalda til að tryggja mengunarmörk samkvæmt tilskipuninni. Kærendur vísi til þess að á svæði í grennd við álvinnsluna sem skilgreint sé sem þynningarsvæði fyrir mengunarstarfsemi samkvæmt íslenskum reglum séu ekki gerðar viðeigandi mælingar á loftgæðamörkum líkt og tilskipunin kveði á um. Þynningarsvæði séu skilgreind sem þau svæði þar sem heimilt sé að farið sé umfram mengunarmörk, sbr. t.d. gr. 3.21 í reglugerð nr. 787/1999 um loftgæði.
Tilskipanir nr. 2011/92/ESB og 2008/50/EB heimili ekki svo víðtæka undanþágu frá mengunarmörkum. Þannig geti álvinnslur mengað á þynningarsvæðum enda sé svæðið í grennd við álvinnsluna hvorki háð loftgæðamörkum né mælingum. Það réttarástand eigi sér ekki stoð í EES-rétti. Vegna þessa athafnaleysis stofnunarinnar sé ómögulegt að segja til um hvort loftgæðamörkin hafi verið brotin á svæðinu. Óásættanlegt sé að stjórnvöld sniðgangi skyldur sínar til að virða loftgæðamörk með því að sleppa mælingum á tilteknum svæðum. Kærendur bendi á að viðurkenning Umhverfisstofnunar á því að farið hafi verið umfram loftgæðamörk árið 2020 gefi vísbendingu um að loftgæðamörk nær álvinnslunni hafi verið brotin, eðli máls samkvæmt, að öllum líkindum með grófari brotum en á landsvæði kærenda.
Samkvæmt túlkun EFTA-dómstólsins leggi 23. gr. tilskipunar nr. 2008/50/EB þá skyldu á EFTA-ríki að tryggja að loftgæðaáætlun sé til staðar fyrir svæði þar sem mengunarvaldar í lofti séu umfram mörk tilskipunarinnar. Yfirvöldum beri skylda til að miðla áætluninni til ESA eða framkvæmdastjórnar ESB án tafa, eigi síður en tveimur árum eftir að fyrst hafi verið farið yfir mörkin, sem og koma á loftgæðaáætlun fyrir svæðið og megi um þetta vísa til dóms EFTA-dómstólsins frá 2. október 2015 í máli nr. E-7/15, sjá málsgreinar 37, 38. og 40. Viðurkenning Umhverfisstofnunar þess efnis að ekki hafi legið fyrir sérstök áætlun um loftgæði á Grundartanga feli í sér að íslensk stjórnvöld hafi ekki uppfyllt kröfur tilskipunarinnar eða innleitt hana með fullnægjandi hætti. Því sé grundvöllur starfsleyfisins ekki í samræmi við EES-rétt.
———-
Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu, en hann hefur ekki tjáð sig um kærumál þetta. Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er annars vegar deilt um þá ákvörðun Umhverfisstofnunar að veita Ali álvinnslu ehf. starfsleyfi, dags. 9. nóvember 2022, til að vinna á ári ál úr allt að 15.000 tonnum af álgjalli og hins vegar þá afstöðu Umhverfisstofnunar, dags. 27. janúar 2022, um að fallast á með sama aðila að þróunarstarfsemi um endurvinnslu gjallsands og saltgjalls eigi undir 2. mgr. 2. gr. laga nr. 7/1998.
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Umhverfisstofnun féllst á það með leyfishafa að endurvinnsla saltköku félli undir 2. mgr. 2. gr. laga nr. 7/1998 og lýsti þeirri afstöðu sinni með bréfi til leyfishafa, dags. 27. janúar 2022. Af gögnum máls má ráða að kærendum hafi ekki verið tilkynnt um þessa afstöðu Umhverfisstofnunar. Samkvæmt upplýsingum Umhverfisstofnunar hófst uppsetning á búnaði til að endurvinna gjallsand í desember 2022 og verður að telja að kærendum hafi fyrst þá mátt vera kunnugt um afstöðu Umhverfisstofnunar er varðar 2. mgr. 2. gr. laga nr. 7/1998. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála 6. desember 2022 og barst því innan kærufrests. Kæruheimild er í 1. mgr. 65. gr. laganna. Kærendur njóta kæruaðildar vegna grenndar, en landareignir þeirra eru í nágrenni við þá iðnaðarstarfsemi sem heimiluð er með hinu kærða starfsleyfi.
—
Fjallað er um gildissvið laga nr. 7/1998 í 2. gr. þeirra. Í 2. mgr. 2. gr. kemur fram að lögin gilda ekki um rannsóknarstarfsemi, þróunarstarf eða prófanir á nýjum vörum og vinnsluferlum sem falla undir viðauka I og vara skemur en þrjú ár. Var 2. mgr. 2. gr. bætt við lög nr. 7/1998 með 2. gr. breytingarlaga nr. 66/2017, að undanskildu þriggja ára tímamarkinu, sem bætt var við ákvæðið með 1. gr. breytingarlaga nr. 58/2019. Í athugasemdum með frumvarpi til þeirra laga sagði að greinin væri efnislega samhljóða 2. gr. tilskipunar 2010/75/ESB. Sambærilegt ákvæði væri í reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun, sbr. I. viðauka við reglugerðina. Tilgangur ákvæðisins væri fyrst og fremst að veita rekstraraðilum ákveðinn sveigjanleika við nýsköpun án þess að þeir þurfi að sækja um starfsleyfi fyrir rannsóknarstarfi, þróunarstarfi eða prófunum á nýjum vörum og vinnsluferlum. Lagt hafi verið upp með að útgefendur starfsleyfa hefðu ákveðinn sveigjanleika við beitingu þessa ákvæðis, en ekki hafi verið gert ráð fyrir að ákvæðið yrði túlkað með þeim hætt að þessi starfsemi yrði alfarið undanskilin gildissviði laganna og því væri lagt til að binda undanþáguna við starfsemi sem vari skemur en þrjú ár. Athygli nefndarinnar vekur að með þessu var þó ekki gætt að því að lög nr. 7/1998 taka til fleiri málefna á sviði hollustuhátta og mengunarvarna en tilskipun 2010/75/ESB, en ákvæðum laganna verður eftir atvikum fylgt eftir með beitingu viðurlaga og þvingunarúrræða skv. köflum XVII og XIX.
Í 2. mgr. 2. gr. laganna eru engar viðmiðanir um til hverra sjónarmiða skuli líta við mat á því hvort tiltekin starfsemi teljist til rannsóknarstarfsemi, þróunarstarfs eða prófana á nýjum vörum og vinnsluferlum. Þá er í málsgreininni ekki mælt fyrir um hvort og þá hvaða stjórnvald sé valdbært við mat á því hvort tiltekin starfsemi falli undir undanþágu lagagreinarinnar. Í almennum athugasemdum í frumvarpi því er fylgdi áðurnefndum breytingarlögum nr. 66/2017 sagði orðrétt: „fyrirtæki bera ábyrgð á að starfa í samræmi við gildandi löggjöf hverju sinni og hafa stjórnvöld m.a. það hlutverk að leiðbeina þeim um gildandi reglur. Telja verður að þeirri leiðbeiningarskyldu sé í einhverjum tilvikum unnt að sinna nógu vel án þess að starfsleyfisskylda sé til staðar. Stjórnvöld hafa síðan eftirlit með starfseminni til að ganga úr skugga um að hún sé í samræmi við löggjöfina. Með hliðsjón af framangreindu er í frumvarpinu lagt til að dregið verði úr vægi starfsleyfisskyldu og miðað við að einungis verði gerð krafa um að starfsemi sé starfsleyfisskyld þegar þess er þörf með tilliti til umfangs og eðli starfseminnar.“
Umhverfisstofnun fer með útgáfu starfsleyfa fyrir mengandi starfsemi, sbr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Þá er í 3. mgr. 10. gr. laganna mælt fyrir um heimild Umhverfisstofnunar til þess í starfsleyfi að veita tímabundnar undanþágur frá viðmiðunarmörkum um losun og frá meginreglum a- og b-liða 38. gr. laganna vegna prófana og notkunar á tækninýjungum og er sú undanþága bundin við að hámarki níu mánaða tímabil, að því tilskildu að eftir þann tíma sé notkun tækninnar hætt eða starfsemin nái a.m.k. losunargildum sem tengjast bestu aðgengilegu tækni. Í ljósi þessara fyrirmæla var eðlilegt að leitað yrði til Umhverfisstofnunar um álit á beitingu 2. mgr. 2. gr. laganna, enda fólst í því erindi um leið að aflað yrði afstöðu stofnunarinnar til þess hvort önnur ákvæði laganna næðu til áformaðrar tilraunastarfsemi.
Fyrir liggur í máli þessu álit stofnunarinnar um að endurvinnsla saltköku falli undir 2. mgr. 2. gr. laga nr. 7/1998 og sé því ekki háð starfsleyfi. Við undirbúning þess tók stofnunin afstöðu til sjónarmiða leyfishafa, en hann vísaði m.a. til gagna frá tilteknu bresku félagi varðandi vinnslu álgjalls og saltköku. Í bréfi leyfishafa til Umhverfisstofnunar var greint frá reynslu og tækniþekkingu þess félags og m.a. rakið hvernig efnasamsetning úrgangs sem félagið hefði unnið erlendis væri frábrugðin íslenska úrganginum. Þær tilraunir sem félagið hefði framkvæmt fram að þessu erlendis hafi falið í sér vinnslu á allt að einu tonni úrgangs á dag, en á Grundartanga þyrfti vinnslan að vera að lágmarki 18-20 tonn. Búnaðurinn hefði ekki áður verið reyndur undir slíku álagi og því væri starfsemin mikilvægur þáttur í þróun ferilsins. Alur yrði þannig fyrsta álvinnslan til að starfrækja hinu nýju tækni á iðnaðarskala (e. full scale operation). Prófað hafi verið að nota úrgang sem til hafi fallið í tilraunarferli í Frakklandi við sementsframleiðslu, en vonir Als standi til þess að mögulegt verði að nota efnið innanlands við framleiðslu á steinsteypu og á malbiki. Fram kom að hið breska félag hafi sótt um einkaleyfi fyrir þessari vinnsluaðferð.
Með þessu lá fyrir Umhverfisstofnun lýsing á prófunum og innleiðingu vinnsluferils hér á landi sem ráðgert var að mundi taka skemmri tíma en þrjú ár. Umfang þessa vinnsluferils er allnokkuð, en til þess er þá að líta að 2. mgr. 2. gr. laganna nær til slíkrar umfangsmikillar tilraunastarfsemi, enda væri hún ella ekki starfsleyfisskyld á grundvelli viðauka I við lögin, en þar er að finna umfangsmeiri starfsemi en þá sem getið er um í viðaukum II-IV. Álit Umhverfisstofnunar hvíldi á þessum forsendum. Í svari Umhverfisstofnunar til leyfishafa kom m.a. fram að niðurstöður prófana hefðu sýnt að tekist hefði að koma í veg fyrir myndun á ammoníaki og fosfíni frá salti, óuppleysanlegt efni hefði verið skilið frá saltinu og væri það lyktarlaust og hlutlaust. Lekaprófanir hafi verið gerðar sem standist prófanir um óvirkan úrgang hvað málma varði og tekist hafi að minnka umtalsvert myndun á metani og vetni. Verður að álíta að með þessu hafi stofnunin við undirbúning að útgáfu téðs álits tekið sjálfstæða afstöðu til erindis Als og uppfyllt rannsóknarskyldu sína, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þykir ekki tilefni til þess af hálfu úrskurðarnefndarinnar að hnekkja því mati.
—
Lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana öðluðust gildi 1. september 2021, sbr. 1. mgr. 37. gr. laganna. Í 3. tölul. ákvæðis til bráðabirgða við þau segir að þegar framkvæmdir í flokki B og C samkvæmt eldri lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 hafa verið tilkynntar til Skipulagsstofnunar eða sveitarfélags til ákvörðunar um matsskyldu skv. 6. gr. eldri laga við gildistöku nýrri laga sé heimilt að ljúka þeirri málsmeðferð samkvæmt því sem gildi í eldri lögunum. Framkvæmdin fellur undir B-flokk laga nr. 106/2000, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka við þau og var tilkynnt í gildistíð þeirra laga. Af þessu leiddi að skylt var að meta með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000.
Með ákvörðun dags. 24. júní 2010, lét Skipulagsstofnun í té það álit að endurvinnsla á álgjalli á Grundartanga, Hvalfjarðarsveit væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Með ákvörðun stofnunarinnar um matsskyldu framkvæmdar, dags. 4. september 2015, var síðan, vegna breyttrar starfsemi Kratusar ehf., nú Als ehf., tekin afstaða til tilkynningar um breytta starfsemi álvinnslu. Kom þar fram að vinnsluferill félagsins fæli ekki í sér íblöndun (flúx), líkt og verið hafi í vinnslu Kratusar fram að því, í ferlinu falli til gjallsandur, en ekki saltkaka. Við starfsemina myndu því falla til 1.500 tonn af gjallsandi, til viðbótar við þau 1.500 tonn af saltköku, sem seld yrðu til endurvinnslu í útlöndum. Tekið var fram að unnið væri að því að fá leyfi fyrir skolgryfju fyrir úrganginn á Grundartanga, en þangað til væri stefnt að því að nota skolgryfju í Helguvík, sem hafi tilskilin leyfi. Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar kom fram að mikilvægt væri að lágmarka flutninga um langan veg og að færsla skolgryfju frá Helguvík til Grundartanga stuðli að því, en kanna þyrfti sérstaklega matsskyldu slíkra breytinga. Skolgryfja að Grundartanga er nú rekin samkvæmt starfsleyfi Norðuráls. Var niðurstaða Skipulagsstofnunar að breytingarnar væru ekki líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi framkvæmdin því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Samkvæmt þessu hafa þær breytingar á hinni kærðu starfsemi sem snúa að saltferli og saltlausum ferli verið metnar af Skipulagsstofnun.
Samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit skal útgefandi starfsleyfis taka mið af BAT-niðurstöðum, þ.e. niðurstöðum um bestu fáanlegu tækni, við útfærslu starfsleyfisskilyrða og jafnframt hafa hliðsjón af slíkum niðurstöðum sem eru í vinnslu. Verður ekki annað séð en að Umhverfisstofnun hafi tekið mið af þessu við útgáfu hins kærða leyfis. Fjallað er um mengunarvarnir í gr. 3.1. í leyfinu. Þar kemur m.a. fram að rekstraraðili skuli nota bestu aðgengilegu tækni (BAT) við mengunarvarnir og nýta orku vel. Um þetta er vísað til „Best Available Techniques (BAT) Reference Document for the Non-Ferrous Metals Industries“, og BAT-niðurstaðna sem af því leiði, en þær hafi verið birtar með framkvæmdarákvörðun framkvæmdarstjórnarinnar (ESB) nr. 2016/1032, samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2010/75/ESB, vegna iðnaðar með járnlausan málm. BAT-niðurstöður þessar hafa verið teknar upp í íslenskan rétt, sbr. 14. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 935/2018 um BAT (bestu aðgengilegu tækni) o.fl. á sviði atvinnurekstrar sem getur haft í för með sér mengun, auk þess að Umhverfisstofnun hefur birt þær í íslenskri þýðingu á vefsvæði sínu.
Við auglýsingu starfsleyfis leyfishafa fylgdi grunnástandsskýrsla skv. 16. gr. laga nr. 7/1998 þar sem lagt var mat á mögulegri mengun af starfseminni. Var niðurstaða skýrslunnar að allar mælingar úr jarðvegssýnum féllu í ástandsflokk 1, þ.e. mjög gott ástand.
Á auglýsingartíma starfsleyfistillögunnar gerði kærandi athugasemd við svonefnt þynningarsvæði á Grundartanga, en skv. gr. 3.21 í reglugerð nr. 787/1999 um loftgæði og 28. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti er þynningarsvæði sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar á sér stað og ákvæði starfsleyfis kveða á um að mengun megi vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum. Af þessu tilefni benti Umhverfisstofnun á í umsögn til nefndarinnar að leyfishafa hefði aldrei verið heimilað að vera með þynningu eða þynningarsvæði frá starfsemi sinni og miði umhverfismörk frá starfsemi hans við lóðarmörk í samræmi við gildandi reglur um loftgæði svo sem segði í gr. 3.8. í hinu kærða starfsleyfi. Enda þótt leyfishafi taki með þessu þátt í umhverfisvöktun á iðnaðarsvæðinu í Grundartanga verður ekki séð að það veiti honum auknar heimildir umfram það sem leiðir af þeim reglum um bestu fáanlegu tækni við mengunarvarnir, sem áður greinir frá.
Fjallað er um „varúðarsvæði (þynningarsvæði)“ í Aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar 2020–2032 í kafla 2.5.4. Kemur þar fram að varúðarsvæði (þynningarsvæði) séu sýnd á uppdrætti en gert sé ráð fyrir að á skipulagstímabilinu verði þau felld út samhliða endurnýjun starfsleyfa fyrirtækja á svæðinu. Samhliða niðurfellingu skuli sýnatökur í jarðvegi og grunnvatni sýna fram á að mengun frá Grundartangasvæðinu sé undir viðmiðunarmörkum vegna þungmálma, lífrænna efnasambanda og sjúkdómsvalda í jarðvegi í samræmi við viðauka I í reglugerð nr. 1400/2020. Áfram verði eftirlit með að mengun berist ekki frá verksmiðju. Í almennum skilmálum, sem fram koma í kaflanum, kemur að sama skapi fram að takmarkanir vegna þynningarsvæðis umhverfis Grundartanga verði endurskoðaðar með endurnýjun starfsleyfa á svæðinu. Þynningarsvæði séu sýnd á aðalskipulagsuppdrætti en séu víkjandi á skipulagstímabilinu. Meðan þynningarsvæði við Grundartanga sé gildandi sé að jafnaði ekki heimil skipulögð byggð eða ástundun hefðbundins búskapar, heynytja, akuryrkja eða beit á túnum nema sýnt sé fram á að mengun í jarðvegi og grunnvatni sé undir viðmiðunarmörkum.
Í svörum Umhverfisstofnunar við spurningum sem úrskurðarnefndin beindi til hennar kom fram að ekki er mælt fyrir um þynningarsvæði í hinu kærða starfsleyfi. Breytingarlög nr. 66/2017 breyttu, líkt og áður segir, lögum nr. 7/1998 hvað varðar losun mengunar frá starfsleyfisskyldri starfsemi. Kemur nú fram í 1. mgr. 10. gr. laganna að viðmiðunarmörk um losun fyrir mengandi efni skulu gilda á losunarstað efnanna við stöðina. Þegar viðmiðunarmörk eru ákvörðuð skal ekki taka tillit til þynningar sem á sér stað áður en að losunarstað er komið. Verður að telja að sú ákvörðun Umhverfisstofnunar að mæla ekki fyrir um þynningarsvæði í hinu kærða starfsleyfi sé í samræmi við þá stefnumörkun Aðalskipulags Hvalfjarðarsveitar 2020–2032 um að þynningarsvæði verði felld út samhliða endurnýjun starfsleyfa fyrirtækja á svæðinu, sem og þá lagaþróun sem orðið hefur á reglum um starfsleyfi.
Í 3. mgr. 28. gr. laga um stjórn vatnamála nr. 36/2011 er mælt fyrir um að leyfisveitandi skuli við afgreiðslu umsóknar um leyfi til nýtingar vatns og við aðra leyfisveitingu til framkvæmda, sem þar eru nánar talin, tryggja að leyfi sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun. Vatnaáætlunin hefur að geyma þá almennu og bindandi stefnumörkun að öll vatnshlot á Íslandi eigi að vera í a.m.k. góðu ástandi nema að veitt hafi verið undanþága frá umhverfismarkmiðum og að ástand vatnshlots megi ekki versna, en sú stefnumörkun er jafnframt í samræmi við meginreglur laganna, sbr. einkum 12. gr. þeirra. Til þess er að líta í þessu sambandi að í gr. 1.2 í starfsleyfinu er tekið fram að endurvinnsla gjallsands falli ekki undir starfsemi rekstraraðila. Í gr. 3.16 í hinu kærða leyfi er um leið mælt fyrir um að gjallsandur/saltkaka skuli fara í endurvinnslu sem uppfylli a.m.k. annað hvort skilyrði skv. BAT 87–89 eða valdi ekki meiri heildarumhverfisáhrifum en endurvinnsla skv. BAT 87–89. Skolun gjallsands eða saltköku í flæðigryfjum í strandsjó er samkvæmt þessu ekki hluti af hinu kærða leyfi. Þetta er í samræmi við það sem rakið var í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar um að úrgangur þessi yrði urðaður í flæðigryfju Norðuráls, sem er í samræmi við starfsleyfi þess félags þar sem slík starfsemi er heimiluð.
Kærendur í máli þessu hafa bent á að Umhverfisstofnun hafi verið óheimilt að gefa út nýtt starfsleyfi vegna skráðra frávika frá gildistíma eldri starfsleyfis. Samkvæmt 1. mgr. 54. gr. laga nr. 7/1998 skal eftirlit vera með atvinnurekstri, sbr. viðauka I-IV, sem tekur til athugunar á öllum þáttum umhverfisáhrifa viðkomandi starfsemi sem máli skipta sem og hollustuhátta. Fjallað er um frávik í 55. gr. laganna. Í 1. mgr. kemur þar fram að eftirlitsaðili skuli hafa eftirlit með atvinnurekstri, sbr. viðauka I-IV, til að tryggja að farið sé að skilyrðum viðkomandi starfsemi. Í 2. mgr. er kveðið á um að ef frávik verði skuli eftirlitsaðili krefja rekstraraðila um að gera hverjar þær viðeigandi viðbótarráðstafanir sem eftirlitsaðilinn telji nauðsynlegar til að koma reglufylgni á aftur. Ekki verður fallist á að þau frávik sem kærendur vísi til valdi því að óheimilt hafi verið að gefa út nýtt starfsleyfi. Í XVII. kafla laganna er fjallað um þvingunarúrræði sem beita má vegna brota á lögum, reglugerðum, starfsleyfum og samþykktum sveitarfélaga og í XIX. kafla er fjallað um viðurlög. Þær stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli framangreindra kafla eru kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 65. gr. laganna, og eftir atvikum getur synjun Umhverfisstofnunar um beitingu þeirra úrræða sem þar er að finna verið kæranleg til nefndarinnar að sama skapi, að uppfylltum þeim skilyrðum er fram koma í 4. gr. laga nr. 130/2011.
Með vísan til alls framangreinds verður hin kærða ákvörðun látin óröskuð.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu starfsleyfis Umhverfisstofnunar til Als álvinnslu ehf.
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu samþykkis fyrir þróunarstarfsemi um endurvinnslu gjallsands og saltgjalls.
