Árið 2023, miðvikudaginn 18. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 95/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. júlí 2023 um að samþykkja leyfi fyrir viðbyggingu á suðurgafli hússins nr. 4 við Urðarstíg, Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. ágúst 2023, er barst nefndinni 9. s.m., kærir eigandi Urðarstígs 6 og 6a, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. júlí 2023 að samþykkja leyfi fyrir viðbyggingu á suðurgafli hússins nr. 4 við Urðarstíg, Reykjavík. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Jafnframt er þess krafist að viðbyggingin verði fjarlægð eða að allir gluggar á suðurgafli hússins nr. 4 sem snúa að húsunum Urðarstíg 6 og 6a verði fjarlægðir, efri hæð viðbyggingar nái ekki lengra en 2 m frá suðurgafli í átt að Urðarstíg 6, steyptar svalir á vesturgafli hússins nr. 4 sem séu í um 2 m fjarlægð frá Urðarstíg 6a verði fjarlægðar, bil á milli Urðarstígs 6a í efri hæð Urðarstígs 4 verði minnst 6 m og að fyrirhugaðar svalir á viðbyggingu sem snúa að húsi nr. 6 verði ekki settar upp eða fjarlægðar. Þá var þess krafist að framkvæmdir á nefndri lóð yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 25. ágúst 2023.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 18. ágúst 2023.
Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 14. mars 2023 var samþykkt umsókn um leyfi til að byggja við suðurgafl hússins nr. 4 við Urðarstíg, Reykjavík. Húsið var reist árið 1922 og er timburbyggt á steyptum kjallara, klætt að utan með standandi timburklæðningu. Húsið að Urðarstíg 6 er einnig timburhús sem reist var árið 1921. Á sömu lóð norðvestan við hús nr. 6 var annað hús reist árið 1922 sem nú er Urðarstígur 6a. Húsið er einlyft, byggt úr holsteini og með járnklæddu skáþaki. Eigandi Urðarstígs 6 og 6a kærði framangreinda samþykkt til úrskurðarnefndarinnar sem fékk málsnúmerið 78/2023. Eftir að kæran barst nefndinni voru framkvæmdir stöðvaðar af byggingarfulltrúa vegna ónógra brunavarna. Nýtt byggingarleyfi var samþykkt 11. júlí 2023 og í kjölfar þess var kæru í fyrrnefndu máli vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem kærandi hafði ekki lengur lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Samþykkt hins nýja byggingarleyfis frá 11. júlí 2023 hefur nú verið kært til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.
Málsrök kæranda: Bent er á að samkvæmt töflu 9.09 í byggingarreglugerð nr. 112/2012 eigi að vera 10 m milli umræddra húsa miðað við aðstæður. Þá séu steyptar svalir á vesturgafli hússins að Urðarstíg 4 ekki sýndar á samþykktri teikningu frá 11. júlí 2023. Hinn 15. maí 2020 hafi fyrirspurn um viðbyggingu við húsið nr. 4 að Urðarstíg verið hafnað af skipulagsfulltrúa þar sem hún samræmdist ekki ákvæðum í gildandi deiliskipulagi, sem samþykkt hafi verið í borgarráði 12. nóvember 2009. Þar segi að heimilt sé að byggja litlar viðbyggingar utan byggingarreita allt að 12 m2. Skilyrt sé að slíkar viðbyggingar verði í samræmi við byggingarstíl húsa þar sem aðstæður leyfi og bygging falli vel að byggðarmynstri, yfirbragði nágrannabyggðar og þrengi ekki að umhverfi. Í deiliskipulagi komi jafnframt fram að sé fjarlægð viðbyggingar og geymslna frá lóðarmörkum minni en 3 m þurfi samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar. Þrátt fyrir skort á skriflegu samþykki kæranda hafi ný fyrirspurn verið lögð fram 11. október 2021. Hinn 15. nóvember s.á. hafi skipulagsfulltrúi tekið ákvörðun um að grenndarkynna breytingu á framangreindu deiliskipulagi og var breytingin samþykkt óbreytt 6. október 2022.
Líkt og fram komi í ákvörðun skipulagsfulltrúa hafi kærandi sent inn athugasemd um að farið yrði að lögum og reglum um brunavarnir hvað varði bil á milli tveggja timburhúsa. Tillit yrði tekið til þess í tillögu um skipulagsbreytingu að raunveruleg lóðamörk Urðarstígs 6a og 6 nái töluvert inn á lóð Urðarstígs 4 og miðist ekki við núverandi girðingu. Skipulagsfulltrúi hafi svarað á þann veg að ávallt þurfi að uppfylla lög og reglugerðir um brunavarnir og sýna fram á viðunandi lausnir á byggingarstigi. Núverandi samþykkt og gild lóðarmörk séu þau sem sýnd væru á uppdrætti og gildandi mæliblaði. Lóðarmörk og þar með lóðarstærð breyttist því ekki með deiliskipulagstillögunni. Þrátt fyrir athugasemdir kæranda hafi skipulagsfulltrúi samþykkt breytingu á deiliskipulagi sem geri ráð fyrir viðbyggingu sem brjóti gegn byggingareglugerð um bil á milli húsa. Húsið að Urðarstíg 4 sé timburhús með viðarklæðningu að innan, einangrað með sagi í veggjum og timburklæðningu að utan. Með umræddri viðbyggingu teljist húsið eitt brunahólf og sé langt frá því að uppfylla nútímakröfur um brunaþol. Hefði því verið eðlilegt að skipulagsfulltrúi, byggingafulltrúi og slökkviliðsstjóri tæki sérstakt tillit til þeirra þrengsla sem muni skapast vegna framkvæmdanna.
Í umsögn Reykjavíkurborgar vegna kæru í máli nefndarinnar nr. 78/2023 segi að samkvæmt samþykktu breytingaerindi frá 11. júlí s.á. vegna suðvesturhorns viðbyggingarinnar sem snúi að Urðarstíg 6a verði gluggar í viðbyggingu með brunakröfu E 30 og utanhússklæðning verði eldvarin timburklæðning í flokki 2. Séu þannig skilyrði gr. 9.6.26. í byggingarreglugerð uppfyllt varðandi glugga, gr. 9.7.3. varðandi timburklæðningu og gr. 9.7.5. varðandi lágmarksfjarlægðir á milli bygginga. Sé þessi túlkun byggingafulltrúa óskiljanleg hvað varði fjarlægðir á milli húsa.
Samkvæmt byggingarreglugerð eigi bil á milli húsa, sem bæði flokkist í EI 30, að vera minnst 8 m, séu húsin með klæðningu í flokki 2. Sé enginn eldvarnarveggur á milli bætist 1 m við fyrir hvora byggingu eða samtals 10 m. Það bil hafi verið á milli bygginganna fyrir umrædda viðbyggingu. Húsin að Urðarstíg nr. 4, nr. 6 og 6a séu ekki í flokki EI 60 og eigi því 6 m bil á milli bygginga ekki við. Jafnframt hafi byggingafulltrúi ekki tekið tillit til fjarlægða á milli húsa nr. 4 og nr. 6a sem sé undir 2 m í stað 10. Þrátt fyrir að fjarlægð frá lóðarmörkum sé bundin virðist í framangreindu deiliskipulagi sem engin slík mæling hafi verið gerð enda afstaða bygginga gagnvart lóðarmörkum röng á öllum teikningum leyfishafa án athugasemda frá byggingafulltrúa. Þar sem framangreind breyting á deiliskipulagi brjóti augljóslega gegn ákvæðum byggingareglugerðar hafi eina viðunandi lausnin við meðferð málsins verið sú að hafna þessum teikningum þrátt fyrir að breyting á deiliskipulagi hafi verið samþykkt, enda byggingareiturinn of stór til að uppfylla ákvæði um fjarlægðir milli húsa í byggingareglugerð. Jafnframt hafi eigendur aðliggjandi lóðar aldrei samþykkt viðbyggingu eða skúr á lóð nr. 4 sem séu nær lóðarmörkum en 3 m.
Í athugasemd leyfishafa vegna kæru í máli nefndarinnar nr. 78/2023 komi fram að sérfræðingur á hans vegum hafi verið fenginn til að kynna málið fyrir Slökkviliði höfuðborgarsvæðisins. Telji kærandi þetta vera alvarlegt brot á 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ljóst sé að leyfishafi hafi með þessu reynt að hafa óeðlileg áhrif á slökkviliðið með því að ráða aðila til að kynna málið sér í hag. Sér hafi ekki verið kynnt hvað fór fram á þeim fundi, hvaða gögn hafi verið lögð fram eða hver niðurstaða slökkviliðsins hafi verið. Að auki hafi sér ekki verið gefinn kostur á að andmæla í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga eins og rétt hefði verið í ljósi athugasemda við breytingu á deiliskipulagi. Hafi kærandi óskað eftir því við byggingafulltrúa að fá afrit af umsögn slökkviliðsstjóra frá 28. júní 2023 en án árangurs. Í því samhengi sé vísað til leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga og rétt til upplýsinga samkvæmt upplýsingalögum, nr. 140/2012.
Með vísan til framangreinds sé brunaúttekt og málsmeðferð vegna beiðni um að farið sé eftir reglum og lögum um brunavarnir og bil á milli húsa vegna sambrunahættu ófullnægjandi.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er ekki fallist á málatilbúnað kæranda. Vísast til breytingar á deiliskipulagi Urðarstígsreits vegna lóðarinnar nr. 4 sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 7. október 2022. Þar hafi verið samþykktur nýr byggingarreitur fyrir viðbyggingu sunnan hússins ásamt því að heimiluð hafi verið viðbygging sem sé nær lóðarmörkum Urðarstígs 6a en 3 m. Komi því ekki til þess að þurft hefði að afla samþykkis kæranda fyrir byggingunni. Farið hafi verið eftir ákvæðum byggingarreglugerðar um bil á milli bygginga ásamt áliti sérfræðings í brunavörnum sem staðfest hafi að brunavörnum hafi verið fullnægt.
Málsrök leyfishafa: Leyfishafi vísar til gr. 9.7.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, varðandi bil á milli bygginga. Komi þar skýrt fram að um viðmiðunarreglur sé að ræða sem séu frávíkjanlegar að uppfylltum skilyrðum sem komi fram í b- og c-lið gr. 9.2.2. í reglugerðinni. Til þess að uppfylla kröfur framangreindra ákvæða reglugerðarinnar og tryggja að byggingin og umhverfi hennar yrði sem öruggust, hafi hönnuður viðbyggingarinnar stuðst við álit brunasérfræðings.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Samkvæmt 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Úrskurðarnefndin tekur því lögmæti kærðrar stjórnvaldsákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í máli eða leggur fyrir stjórnvöld að framkvæma tilteknar athafnir. Fellur það því utan valdheimilda úrskurðarnefndarinnar að gefa byggingarfulltrúa fyrirmæli um að leggja tilteknar athafnir fyrir byggingaraðila. Verður því einungis tekin afstaða til lögmætis hinnar kærðu ákvörðunar.
Í máli þessu er deilt um ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. júlí 2023 um að samþykkja leyfi fyrir viðbyggingu á suðurgafli hússins að Urðarstíg 4, Reykjavík. Er einkum um það deilt hvort leyfið fari í bága við ákvæði byggingarreglugerðar nr. 112/2012 um brunavarnir og fjarlægðir milli húsa.
Í 9. hluta byggingarreglugerðar er að finna ákvæði um bil á milli bygginga og brunavarnir. Samkvæmt 9.2.1. gr. skiptast reglurnar í meginreglur sem eru ófrávíkjanlegar og viðmiðunarreglur sem eru frávíkjanlegar með tækniskiptum, sbr. b-lið 9.2.2. gr., eða brunahönnun, sbr. c-lið sömu greinar, sem sýni fram á að brunaöryggi sé ekki skert og uppfyllt séu meginmarkmið reglugerðarinnar og meginreglna þeirra ákvæða sem vikið sé frá. Að lokum kemur fram að önnur ákvæði 9. hluta reglugerðarinnar séu ófrávíkjanleg nema annað sé sérstaklega tekið fram.
Í kafla 9.7 í byggingarreglugerð er fjallað um varnir gegn útbreiðslu elds milli bygginga. Samkvæmt meginreglu 9.7.1. gr. skulu byggingar vera með nægjanlegum vörnum gegn útbreiðslu elds á milli þeirra, m.a. með tilliti til einangrunar. Þá skal geislun á milli bygginga vera undir 13 kW/m² nema sýnt sé fram á að meiri geislun sé ásættanleg með útreikningum í brunahönnun.
Í leiðbeiningum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um framkvæmd 9.7.1. gr. er tekið fram að öll ofangreind atriði séu ófrávíkjanleg, sbr. ákvæði síðasta málsliðar í 9.2.1. gr. Þar er einnig tekið fram að hættan á útbreiðslu elds ráðist af mörgum þáttum bygginganna sjálfra en einnig af fjarlægð milli þeirra. Til þess að takmarka hættuna á útbreiðslu elds megi beita ýmsum aðgerðum. Algengast sé að hafa bil á milli bygginga það mikið að möguleg hitageislun, að teknu tilliti til viðkomandi þátta sem geta haft áhrif á útbreiðsluna, sé það lítil að hún nái ekki að kveikja í aðliggjandi eða nálægri byggingu.
Um bil á milli bygginga er fjallað í 9.7.5. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt 1. mgr. er það ófrávíkjanleg meginregla að bil milli bygginga skuli vera nægjanlega mikið til að ekki sé hætta á að eldur nái að breiðast út á milli þeirra. Sé ekki unnt að sýna fram á að annað sé hægt til þess að uppfylla 1. mgr. skuli miða við fjarlægðir í töflu 9.09. Fjarlægðir samkvæmt töflunni eiga einungis við um byggingar þar sem brunaálag er undir 780 MJ/m² gólfs og með utanhúss-klæðningu í flokki 1. Séu klæðningar í flokki 2 og enginn eldvarnarveggur á milli bygginga skulu fjarlægðir auknar um 1 m fyrir hvora byggingu. Sé flatarmál glugga í EI 30 og EI 60 veggjum yfir 25% af veggfleti skal lágmarksfjarlægð sýnd með útreikningum. Einnig er heimilt að minnka lágmarksfjarlægð milli bygginga vegna þakskeggs eða annarra útskagandi byggingarhluta, en aldrei meira en 0,5 m fyrir hvora byggingu, sbr. 2. mgr. 9.7.5. gr. byggingarreglugerðar.
Samkvæmt samþykktum teikningum hins kærða byggingarleyfis skal klæðning viðbyggingarinnar við Urðarstíg 4 vera eldvarin timburklæðning í flokki 2 og gluggar með brunakröfu EI 30. Sé miðað við töflu 9.09 í reglugerðinni er 8 m lágmarksbil á milli bygginga að Urðarstíg 4 og Urðarstíg 6 og 6a. Þar sem klæðning er í flokki 2 og enginn eldvarnarveggur á milli bygginganna aukast kröfur um 1 m fyrir hvora byggingu með klæðningu í flokki 2. Í leiðbeiningum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um framkvæmd 9.7.5. gr. eru sett fram almenn viðmið sem stofnunin telur að uppfylli ofangreindar meginreglur um bil á milli bygginga. Notkun þeirra í hverju tilfelli er á ábyrgð húseiganda eða viðkomandi hönnuðar eftir því sem við á. Þá kemur fram að leiðbeiningarnar komi ekki í veg fyrir að aðrar lausnir séu valdar enda séu þær rökstuddar af viðkomandi hönnuðum með fullnægjandi hætti.
Í málinu liggur fyrir tölvupóstur frá 18. ágúst 2023 þar sem brunaverkfræðingur staðfestir með útreikningum að ofangreindum meginreglum sé fullnægt. Reiknuð hafi verið út hitageislun við versta tilfelli sem er ef eldur stæði út um alla glugga hússins og ekki tekið tillit til að glerið sé E 30. Samkvæmt útreikningum væri hitageislun vel undir 13 kW/m² sem þurfi til að kveikja í brennanlegu yfirborði á vegg. Mesta hitageislun vegna bruna í húsinu Urðarstíg 4 á húsið að Urðarstíg 6a væri 9,77 kW/m² án E 30 glers í Urðarstíg 4 og 8,99 kW/m² á Urðarstíg 6. Hiti var reiknaður á horni hússins að Urðarstígs 6a og á miðjum vegg Urðarstígs 6. Þá staðfesti brunaverkfræðingurinn að forsendur þær sem byggt var á við útreikningana hafi verið ákvarðaðar með góðu öryggi. Þá liggur jafnframt fyrir að slökkvilið höfuðborgarsvæðisins hafi lokið athugun sinni án athugasemda 10. júlí 2023.
Samkvæmt framangreindu hefur verið farið eftir þeim reglum sem settar eru í byggingarreglugerð um mat á brunavörnum milli bygginganna og staðfest með útreikningum að hitageislun frá Urðarstíg 4 gagnvart Urðarstíg 6 og 6a sé undir 13 kW/m². Í tilefni af athugasemdum kæranda skal áréttað að ábyrgð hvílir á húseiganda eða hönnuði viðbyggingarinnar á Urðarstíg 4 að færa sönnur fyrir því með fullnægjandi hætti að brunahönnun uppfylli þá meginreglu að bil á milli bygginganna sé nægilega mikið til þess að eldur nái ekki að breiðast út. Er því eðlilegt að húseigandi hafi leitað álits brunaverkfræðings til þess að færa fullnægjandi rök fyrir því að brunahönnun uppfylli framangreindar kröfur reglugerðarinnar.
——–
Gerð skipulags innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en í því felst heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. laganna.
Deiliskipulag Urðarstígsreits tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 22. júní 2012. Í greinargerð þess kemur fram að svæðið falli undir skilgreiningu Reykjavíkurborgar um verndun byggðamynsturs (VB). Á svæðinu sé að mestu leyti byggð frá þriðja áratug 20. aldar með ýmsum húsagerðum í smágerðum mælikvarða. Með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 7. desember 2022 tók gildi breyting framangreinds deiliskipulags fyrir Urðarstíg 4. Með breytingunni var samþykkt að svalir á suðurhlið hússins yrðu fjarlægðar, heimilt yrði að byggja 12 m² stækkun á aðalhæð hússins ásamt 20 m² kjallara. Samhliða var byggingarreitur sunnan hússins stækkaður úr 12 m² í 20 m² og nýtingarhlutfall lóðarinnar hækkað úr 0,50 í 0,61. Eftir breytinguna þurfti þar með ekki að afla samþykkis kæranda fyrir viðbyggingunni. Að öðru leyti gilda skilmálar gildandi skipulags fyrir lóðina.
Umdeild stækkun húss að Urðarstíg 4 sem samþykkt var 11. júlí 2023 er innan þess byggingar-reits sem stækkaður var með framangreindri deiliskipulagsbreytingu og er byggingarleyfið að öðru leyti í samræmi við gildandi deiliskipulag sem sætir ekki lögmætisathugun í máli þessu enda kærufrestir vegna þess löngu liðnir.
Með vísan til þess sem að framan er rakið þykir hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum að leitt geti til ógildingar hennar. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. júlí 2023 um að samþykkja leyfi fyrir viðbyggingu á suðurgafli hússins nr. 4 við Urðarstíg, Reykjavík.
