53/2023 Efnistaka í Hörgá

Árið 2023, föstudaginn 29. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor. Geir Oddsson auðlindafræðingur tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 53/2023, kæra á ákvörðunum sveitarstjórnar Hörgársveitar frá 22. september 2022 um að samþykkja umsókn fyrir 100.000 m³ efnistöku á svæði E-9 í Hörgá, 27. ágúst 2020 um að samþykkja umsókn fyrir 85.000 m³ efnistöku á svæði E-6 í Hörgá og 26. október 2022 um að samþykkja ótiltekna heimild til efnistöku á svæði E-8 í Hörgá.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. apríl 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Náttúrugrið, þær ákvarðanir sveitarstjórnar Hörgársveitar frá 22. september 2022 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir 100.000 m³ efnistöku á svæði E-9 í Hörgá, 27. ágúst 2020 um að samþykkja 85.000 m³ efnistöku á svæði E-6 í Hörgá og 26. október 2022 um ótiltekna heimild til efnistöku á svæði E-8 í Hörgá. Er þess krafist að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um að framkvæmdir á svæði E-6 í Hörgá yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 26. maí 2023.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hörgársveit 5., 8. og 11. maí og 5. júní 2023.

Málavextir: Hörgá er u.þ.b. 44 km löng dragá sem rennur eftir Hörgárdal í Hörgársveit til sjávar. Stærð vatnasviðs Hörgár og hliðaráa hennar er áætlað um 700 km². Kærandi kærði fimm ákvarðanir sveitarstjórnar um að samþykkja umsóknir um framkvæmdaleyfi vegna efnistöku úr Hörgá en með erindi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 8. maí 2023 féll kærandi frá kæru vegna tveggja þeirra ákvarðana. Með kæru í máli þessu er því skotið til nefndarinnar ákvörðunum sveitarstjórnar Hörgársveitar um samþykkja umsóknir um þrjú framkvæmdaleyfi, sem veitt voru þremur ólíkum félögum, til malartöku á grundvelli umhverfismatsskýrslu Hörgár sf. og álits Skipulagsstofnunar frá árinu 2015, en um er að ræða:

3. Framkvæmdaleyfi G.V. Grafna ehf., dags. 1. október 2022, vegna 100.000 m³ efnistöku á svæði E-9 í Hörgá á tímabilinu 1. október 2022 til 31. desember 2023. Var málið tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar Hörgársveitar 22. september 2022 og bókað í fundargerð að sveitarstjórn „samþykkti að framkvæmdaleyfið verði veitt, enda liggi fyrir skriflegt samþykki allra landeigenda áður en framkvæmdaleyfið er gefið út.“
4. Framkvæmdaleyfi Skútabergs ehf., dags. 1. október 2022, fyrir 85.000 m³ efnistöku úr Hörgá á svæði E-6 samkvæmt aðalskipulagi. Erindið var samþykkt á fundi sveitarstjórnar Hörgársveitar 27. ágúst 2020 með þeim rökstuðningi að veiting framkvæmdaleyfis samræmdist aðalskipulagi. Einnig var bókað í fundargerð að endurnýjað leyfi frá Fiskistofu væri skilyrði. Gilti leyfið fyrir 85.000 m³ efnistöku og að henni skyldi lokið og efnið farið af svæðinu fyrir 1. október 2022. Ekki varð af framkvæmdum og var nýtt framkvæmdaleyfi gefið út, dags. 1. október 2022, án þess að málið væri tekið fyrir að nýju í sveitarstjórn.
5. Framkvæmdaleyfi Nesbræðra ehf., dags. 4. nóvember 2022, fyrir 25.000 m³ efnistöku á svæði E-8 í Hörgá. Umsókn um framkvæmdaleyfi var tekin fyrir á fundi sveitar­stjórnar Hörgársveitar 26. október 2022 og samþykkti sveitarstjórn að framkvæmda­leyfi yrði veitt þegar skriflegt samþykki allra landeigenda sem ættu hlutdeild í svæði E8 lægi fyrir.

 Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hinar kærðu ákvarðanir hafi ekki verið auglýstar í Lögbirtingablaði í samræmi við 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og því sé kærufrestur ekki liðinn.

Hin kærðu framkvæmdaleyfi hafi verið gefin út án þess að lögbundið mat hafi farið fram á því hvort framkvæmdir væru til þess fallnar að umhverfismarkmið laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála næðust ekki, m.a. varðandi vatnshlotin Hörgá 1 102-1801-R, Fossá 102-1705-R, Hörgá 2 102-1702-R, Öxnadalsá 1 102-1793-R og Eyjafjörð 102-277-G. Samkvæmt vatnavefsjá sé vistfræðilegt ástand allra straumvatnshlotanna „mjög gott“ og umhverfismarkmið laganna séu því „mjög gott vistfræðilegt ástand“. Umhverfismatið frá árinu 2015 hafi leitt í ljós að framkvæmdirnar muni líklega hafa áhrif á eðli og þróun vatnsfalla og geti haft áhrif á lífríki í vatni. Fram komi í umhverfismatinu að Veiðimálastofnun, nú Hafrannsóknarstofnun, hafi talið óraunhæft að meta áhrif framkvæmda á veiði og lífríki á því stigi og því gæti stofnunin ekki mælt með slíkum verkefnum. Í matsskýrslu komi fram það álit stofnunarinnar að „ógerlegt [sé] að áætla fórnarkostnað við heildarframkvæmdina og efnistaka úr vatnsfalli ætti einungis að vera ásættanleg ef mjög miklir efnahags- og samfélagslegir hagsmunir eru í húfi“.

Í skýrslum Hafrannsóknarstofnunar komi fram að veiði á bleikju í Hörgá hafi dregist mikið saman á allra síðustu árum og hafi veiðin verið aðeins 146 fiskar sumarið 2021, en hafi áður verið að meðaltali yfir 900 bleikjur líkt og fram komi í fyrrnefndu umhverfismati. Ekki hafi verið aflað álits stofnunarinnar við veitingu framkvæmdaleyfanna. Með vísan til umhverfismatsins teljist komnar fram nægar líkur á að áhrif framkvæmda á vatnsgæði umræddra yfirborðsvatnshlota samrýmist ekki bindandi umhverfismarkmiðum 11. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, svo sem þau verði skýrð með hliðsjón af tilskipun 2000/60/EB og fyrirliggjandi dómafordæmum um 4. gr. hennar. Því hafi sveitarstjórn verið óheimilt að veita hin kærðu framkvæmdaleyfi án undangengis mats á því, og eftir atvikum möguleikum á undanþágu frá bindandi umhverfismarkmiðum vegna knýjandi almannahagsmuna. Varúðarregla, greiðsluregla og reglan um vísindalegan grundvöll ákvarðana í náttúruverndar­lögum nr. 60/2013 styðji þá niðurstöðu.

Hvergi sé að finna vísbendingu í fundargerðum um að sveitarstjórn hafi lagt álit Skipulagsstofnunar til grundvallar ákvörðunum sínum um framkvæmdaleyfi. Þar sé ekki að finna rökstuðning fyrir leyfi svo sem skylt sé skv. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 2. og 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. áður rannsóknarskyldu, skyldu til að leggja til grundvallar og til greinargerðar eða rökstuðnings í samræmi við áskilnað 13. gr. laga nr. 106/2000. Leiðbeiningar, birtar á vefsvæði Hörgársveitar, hafi ekki lagastoð og komi ekki í stað lögbundinnar málsmeðferðar.

Í áliti Skipulagsstofnunar, dags. 4. júní 2015, hafi verið sett skilyrði um að tekið yrði á efnistöku í Hörgá með heildstæðum hætti í aðalskipulagi Hörgársveitar og það notað til að leggja línurnar um skipulag efnistöku. Sérákvæði um efnistöku í Hörgá og þverám hennar hafi verið sett í Aðalskipulag Hörgársveitar 2012–2024 en nú hafi því verið breytt, sbr. auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 19. febrúar 2021. Breytingarnar hafi verið gerðar að kröfu einstakra landeigenda, en ekki Hörgár sf. Í kjölfar þessara breytinga virðist sem efnistaka í Hörgá hafi farið úr böndum en fjöldaútgáfa framkvæmdaleyfa hafi átt sér stað frá því aðalskipulags­breytingin hafi tekið gildi.

Framkvæmd hins breytta aðalskipulags, um að við veitingu framkvæmda vegna efnistöku­svæða E2, E4, E6, E7, E8, E9, E10 og E11 skuli liggja fyrir umsögn Fiskistofu um sammögnunar­áhrif í stað þess að aðeins skuli liggja fyrir leyfi á einum stað í senn, virðist fara þvert gegn umhverfismatinu. Ógerningur sýnist einnig að framfylgja nýju ákvæði aðalskipulags um að efni skuli ekki hrúgað á bakka Hörgár á þann hátt að við háa vatnsstöðu skolist efni úr þeim aftur út í ánna, í stað þess að færa skuli það á stað fjarri bakkanum þegar í stað og því komi vinnuvélar ekki að ánni á veiðitíma, líkt og upphaflega hafi verið kveðið á um í aðalskipulaginu. Virðist því skilyrði Skipulagsstofnunar í umhverfismatinu fyrir borð borið með breyttu aðalskipulagi.

Ein meginforsenda í umhverfismati hafi verið að sameignarfélag landeigenda stæði að framkvæmdinni og er framkvæmdaraðili þar tilgreindur Hörgá sf. Um þetta hafi verið fjallað í áliti Skipulagsstofnunar. Hin kærðu framkvæmdaleyfi séu gefin út til annarra aðila og því stangist þau á við þessa forsendu. Samkvæmt samþykktum Hörgár sf. sé tilgangur félagsins allt annar en fram komi í umhverfismati. Þá stangist hinar kærðu ákvarðanir á við 2. og 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga þar sem ekki sé getið stærðar efnistökusvæðis, vinnsludýpis og gerðar efnis. Hvorki hafi verið leitað lögbundinnar umsagnar náttúruverndarnefndar né gengið úr skugga um samræmi við skipulag og náttúruverndarlög. Ákvarðanirnar uppfylli m.a. ekki áskilnað reglugerðar nr. 772/2012 um nákvæma tilgreiningu svæðis.

Í umsögn Orkustofnunar um frummatsskýrslu, dags. 16. febrúar 2015, komi fram hugleiðingar stofnunarinnar um þörf leyfisveitinga hennar skv. vatnalögum nr. 15/1923 og laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Þörf hafi verið á þeim leyfisveitingum áður en hægt hefði verið að veita hin kærðu framkvæmdaleyfi. Þannig virðist leyfi skv. 1. mgr. 75. gr. vatnalaga ekki hafa legið fyrir við ákvarðanir um framkvæmdaleyfi og heldur ekki nýtingarleyfi skv. 6. gr. laga nr. 57/1998.

Málsrök Hörgársveitar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kæru í máli þessu verði vísað frá eða kröfum kæranda hafnað. Kæranda skorti lögvarða hagsmuni til aðildar, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Hann eigi engin tengsl við hinar kærðu ákvarðanir og hafi því ekki lögvarða hagsmuni af kærunni. Í kæru sé hvergi rökstutt að skilyrði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 séu uppfyllt. Aðild umhverfis-, útivistar- og hagsmunasamtaka skv. 3. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 sé undantekning frá þeirri almennu reglu stjórnsýsluréttar að aðeins þeir sem eigi einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta geti orðið aðilar að stjórnsýslumáli, sem verði því að túlka þröngt. Þá sé skilyrði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um ætlað brot á þátttökurétti ekki uppfyllt.

Þá sé kærufrestur hinna kærðu ákvarðana liðinn. Þær hafi ekki verið auglýstar í Lögbirtingablaði en birtar á vefsíðu sveitarfélagsins. Einnig hafi umhverfismatsskýrsla frá apríl 2015 og álit Skipulagsstofnunar frá 4. júní 2015, sbr. ákvörðun Skipulagsstofnunar, dags. 4. september 2014, verið aðgengileg á vefnum síðan árið 2015. Verði því að líta svo á að birting hafi verið fullnægjandi. Auk þess séu framkvæmdir vel sýnilegar frá þjóðvegi og ættu ekki að dyljast þeim sem sýni þeim áhuga. Ákvæði 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 gildi ekki um hinar kærðu ákvarðanir. Um sé að ræða aðskildar framkvæmdir, sem hver fyrir sig sé kærð í málinu, en engin þeirra sé matsskyld, sbr. gr. 2.01 í 1. viðauka við lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, þar sem matsskylda eigi aðeins við um efnistöku yfir 500.000 m³. Því þurfi ekki að birta þær opinberlega. Þó önnur viðmið kunni að hafa verið í tíð eldri laga nr. 106/2000 um umhverfismat framkvæmda þá verði að fjalla um kæru á grundvelli þeirra laga sem í gildi séu þegar kæra sé borin fram.

Öll efnistaka og leyfi séu í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010, sbr. reglugerð um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 og gildandi skipulag. Efnistakan sé í samræmi við umhverfismatsskýrslu frá apríl 2015 um efnistöku í Hörgá. Áhrif efnistöku séu í mörgum atriðum jákvæð að mati Skipulagsstofnunar, sbr. álit dags. 4. júní 2015, og heimili stofnunin fyrir sitt leyti efnistöku úr Hörgá á grundvelli matsskýrslunnar. Ekkert sé komið fram í málinu sem styðji að efnistakan sé ekki í samræmi við skipulag, umhverfismatsskýrslu, lög eða reglur, né að hagsmunum Hörgár, umhverfis hennar eða lífríki sé ógnað á nokkurn hátt. Aðeins hafi verið settar fram órökstuddar fullyrðingar um meint áhrif af flutningi efnis frá bökkum Hörgár sem séu meira í ætt við skoðanir en staðreyndir um atvik. Fullyrðingar um að minnkandi veiði megi að einhverju leyti tengja við efnistöku séu órökstuddar og fái enga stoð í rannsóknum eða athugunum og liggi ekkert fyrir um orsakatengsl. Fjölmargir aðrir þættir hafi áhrif á veiði og fiskafjölda, svo sem hitastig vatns og sjávar, heimilar veiðiaðferðir, fjöldi veiðidaga og ásókn og ástundun veiðimanna. Hörgá og aðrar ár í vatnakerfi hennar, eins og Öxnadalsá, séu nokkuð berskjaldaðar fyrir framburði vegna hlýinda sumarið í gegn og sé verðlagning veiðileyfa í ánni um áratugaskeið einn gleggsti mælikvarðinn á það að ástundun veiðimanna sé ef til vill stærsta breytan í því hver veiði sé í Hörgá, auk almennrar þróunar í veiði, en ekki efnistaka. Þó hin kærðu leyfi séu allt sjálfstæðar og aðskildar framkvæmdir hafi sveitarfélagið alltaf tekið mið af áhrifum á ánna í heild og telji sig hafa farið eftir umhverfismatsskýrslu.

Sameignarfélagið Hörgá sf. hafi staðið að öflun umhverfismatsins á sínum tíma. Landeigendur sem eigi rétt til efnistöku úr Hörgá hafi staðið að félaginu. Síðar hafi landeigendur ákveðið að slíta því samstarfi og sveitarfélagið keypt umhverfismatið, sbr. bókanir af fundum sveitarstjórnar, dags. 9. desember 2015, 17. mars 2016 og 20. apríl 2016, en það muni hafa verið til að draga úr beinu fjárhagstjóni Hörgár sf. af kostnaði við matið, en félagsmenn sjálfir skyldu bera kostnað af matinu væri ekki til fyrir því í sjóði. Kærandi haldi því fram í tölvupósti, dags. 9. maí 2023, að með því hafi grundvöllur umhverfismatsins liðið undir lok. Sveitarfélagið hafi alltaf litið svo á að rétt sé að fara eftir umhverfismatinu og hafi lagt sig fram um að fara eftir því við útgáfu leyfa og eftirlit með framkvæmdum. Þó fyrrnefnt sameignarfélag sé ekki lengur starfandi og í slitaferli þá hljóti að vera eðlilegt og í samræmi við góða stjórnsýslu og í þágu umhverfisins og lífríkis Hörgár að tekið sé mið af umhverfismatinu þrátt fyrir það. Þá sé ekkert sem banni slíkt framsal á vísindalegri skýrslu.

Á þeim tíma sem ráðist hafi verið í umhverfismatið hafi það verið í samstarfi landeigenda og sveitarfélagsins til að tryggja yfirsýn yfir efnistöku og áhrif hennar á vatnakerfi í heild, í stað þess að hver og einn landeigandi fyrir sig ráðstafi námuréttindum sínum án tillits til annarra landeigenda. Við útgáfu leyfanna hafi gildandi lögum verið fylgt og öll lagaskilyrði þeirra verið uppfyllt. Útgáfa leyfanna sé í samræmi við markmið a-d liðar 2. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Farið hafi verið eftir og byggt á matsskýrslu frá 2015 og áliti Skipulagsstofnunar frá 4. júní 2015. Samkvæmt Aðalskipulagi Hörgársveitar 2012–2024 sé Hörgá skipulagt efnistökusvæði en í aðalskipulaginu sé lögð áhersla á nýtingu náma sem náttúran geti viðhaldið.

Fyrirliggjandi gögn, þ.e. matsskýrslan, álit og ákvörðun Skipulagsstofnunar, sem og önnur fyrirliggjandi gögn hafi verið nægjanleg til að sveitarstjórn gæti lagt mat á áhrif efnistöku. Þá séu leyfin í samræmi við lög nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði, sbr. V. kafla þeirra. Ekki verði heldur séð að útgefin leyfi fari gegn þeim markmiðum sem sett séu í vatnaáætlun Umhverfisstofnunar fyrir Ísland 2022–2027, sbr. 5. mgr. 11. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Þá megi benda á umhverfisskýrslu vegna Aðalskipulags Hörgársveitar 2012–2024 en þar sé fjallað um áhrif efnistöku á gæði vatns. Vistfræðilegt ástand allra straumvatnshlotanna í Hörgá þar sem efnistaka fari fram sé mjög gott samkvæmt vatnavefsjá Umhverfisstofnunar. Hljóti það að vera vísbending um að efnistaka úr ánni á umliðum árum hafi ekki haft neikvæð áhrif á lífríki hennar. Ef svo væri mætti ætla að ástand straumvatnshlotanna væri ekki gott. Efnistaka hafi farið fram í Hörgá árum saman og vissulega hafi hún verið nokkuð umfangsmikil en hún sé framkvæmd á ábyrgan hátt og í sátt við vistfræði árinnar. Þá sé enda ljóst að farvegurinn jafni sig fljótt líkt og fram komi í umhverfismati. Miður sé að veiði fari sífellt minnkandi í Hörgá en engin gögn styðji að það sé vegna efnistöku úr ánni. Sífellt minnkandi bleikjuveiði sé í öðrum ám um allt land. Veiði hafi farið minnkandi löngu áður en hinu kærðu framkvæmdaleyfi hafi verið gefin út.

Sveitarstjórn hafi ávallt fært rök fyrir ákvörðunum sínum og fylgt fyrirliggjandi gögnum. Sérstakar leiðbeiningar sem sveitarfélagið fari eftir séu birtar á vefsíðu sveitarfélagsins en þær hafi verið samþykktar í sveitarstjórn 20. apríl 2016 á grundvelli 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Er það til vitnis um vandaða stjórnsýsluhætti. Þá sé eftirlit með efnistöku með ágætum og beri framkvæmdaleyfishafa til að mynda að hafa meðferðis á framkvæmdastað afrit framkvæmdaleyfis.

 Athugasemdir leyfishafa framkvæmdaleyfis á svæði E-6: Við meðferð máls þessa bárust úrskurðarnefndinni athugasemdir frá leyfishafa þar sem framkvæmdum á svæði E-6 er lýst. Kom þar fram að búið væri að ýta og moka upp á bilinu 35.000–38.000 m³ af möl úr stórri áreyri sem byggst hafi upp á síðastliðnum árum. Við þessa framkvæmd hafi myndast nýr og breiðari farvegur í sveigum, með misdjúpum og ójöfnum botni í samræmi við leiðbeiningar sem unnar hafi verið af Fiskirannsóknum ehf. fyrir framkvæmdaraðila. Ekkert rennsli hafi verið í eða eftir þessum nýja farvegi við framkvæmdina, enda hafi verið byrjað „neðst“ og unnið upp eftir eyrinni og endað með því að opna inn á Hörgá „efst“. Þá fyrst hafi hún runnið inn á þennan nýja farveg. Við framkvæmdina hafi þess verið gætt að „hræra“ ekki í árfarvegi Hörgár, þ.e. meginrennsli. Ekki hafi verið snert við lænu meðfram Krossastaðatúninu enda mælist mestur þéttleiki seiða í Hörgá á þessu svæði.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að sveitarfélagið hafi ekki gert grein fyrir því hvernig standi á því að skipulagsfulltrúi hafi gefið út leyfisbréf 1. október 2022 fyrir efnistöku á 85.000 m³ til tveggja ára á svæði E6 á grundvelli ákvörðunar sem sveitarstjórn hafi tekið 27. ágúst 2020. Útgáfa leyfisbréfsins sýnist í andstöðu við efni ákvörðunar sveitarstjórnar og hafi tímafrestir til útgáfu leyfis auk þess verið runnir út. Sveitarstjórn hefði því borið að taka nýja ákvörðun í málinu. Þá ítrekar kærandi áðurrakin málsrök. Sveitarfélagið viðurkenni að „hnökrar“ kunni að vera á hinum kærðu ákvörðunum, en álítur þá smávægilega. Þessu sé kærandi ekki sammála. Til að mynda hafi sveitarfélagið enga grein gert fyrir efni ákvörðunar sveitarstjórnar frá 26. október 2022 um heimild til ótiltekinnar efnistöku á svæði E8. Af opinberum gögnum sé útilokað að sjá um hvaða ákvörðun sé að ræða.

Í greinargerð sveitarfélagsins komi fram að sveitarfélagið hafi ekki þurft að ganga úr skugga um líkur á því að vistfræðilegu ástandi myndi hnigna í þeim vatnshlotum sem efnistökuleyfi hafi verið veitt og öðrum vatnshlotum sem geti orðið fyrir áhrifum. Það sé í ósamræmi við lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og það sem vísað sé til í kafla 4.2 í áliti Skipulagsstofnunar, hvað snerti áhrif á veiði. Fullt tilefni hefði verið til þess fyrir sveitarfélagið að leita til Hafrannsóknarstofnunar áður en gefin yrðu út fleiri leyfi fyrir efnistöku, þá sérstaklega eftir að veitt hafi verið leyfi fyrir efnistöku á fleiri en einum stað í ánni á sama tíma.

—

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þær ákvarðanir sveitarstjórnar Hörgársveitar frá 22. september 2022 um að samþykkja umsókn fyrir 100.000 m³ efnistöku á svæði E-9 í Hörgá, 27. ágúst 2020 um að samþykkja umsókn fyrir 85.000 m³ efnistöku á svæði E-6 í Hörgá og 26. október 2022 um að samþykkja ótiltekna heimild til efnistöku á svæði E-8 í Hörgá. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kveðið á um að kærufrestur til nefndarinnar sé almennt einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina eða ætlað brot á þátttökurétti almennings. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur hins vegar frá birtingu ákvörðunar.

Það er skilyrði kæruaðildar að málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Til þess er einnig að líta að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta fyrir nefndinni að ákveðnum skilyrðum uppfylltum skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Meðal ákvarðana sem slíkum samtökum er heimilt að bera undir nefndina eru ákvarðanir um leyfi vegna framkvæmda samkvæmt lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. b. lið málsgreinarinnar. Lögin tóku gildi 1. september 2021, en í 1. ákvæði til bráðabirgða við lögin segir að í þeim tilvikum þegar umhverfismatsferli framkvæmdar sem fellur undir þau lög er lokið við gildistöku laganna skuli ákvæði eldri laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, er lúta að leyfisveitingum vegna framkvæmdarinnar gilda og verður því að líta til ákvæða þeirra laga í máli þessu, en ferli umhverfismats vegna heildstæðs mats á efnistöku á 795.000 m³ úr áreyrum og árfarvegi Hörgár, lauk með áliti Skipulagsstofnunar dags. 4. júní 2015.

Þótt hvert leyfi um sig, sem fjallað er um í máli þessu, taki aðeins til hluta þeirrar framkvæmdar sem um var fjallað í ferli umhverfismatsins sem lauk árið 2015, verður að álíta að leyfisveitanda sé skylt hverju sinni að horfa jafnframt til annara framkvæmda, sem þegar hafa átt sér stað og eru fyrirhugaðar, svo framarlega sem þær tengist með augljósum hætti. Teljast hinar kærðu ákvarðanir því allar til leyfa til framkvæmda í skilningi laga nr. 106/2000.

Kærandi nýtur aðildar að máli þessu skv. b. lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en af gögnum sem nefndin hefur kynnt sér uppfyllir hann skilyrði þeirrar greinar sem umhverfisverndar- eða útivistar- og hagsmunasamtök. Fyrir liggur að hin kærða ákvörðun var ekki birt opinberlega og var í henni ekki fjallað um kæruheimild né kærufrest. Verður af gögnum málsins ályktað að kæranda varð eða mátti fyrst vera kunnugt um útgáfu hins kærða leyfis um miðjan apríl 2023, en samkvæmt því var kærufrestur ekki liðinn þegar kæra í málinu barst nefndinni 19. apríl s.á. Verður kæra í máli þessu því tekin til efnismeðferðar.

—

Í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2015 segir að tilgangur framkvæmdarinnar sé að sporna við landbroti af völdum Hörgár með rennslisstýringu árinnar með það að markmiði að verja landbúnaðarland og mannvirki. Þar er rakið að Landgræðsla ríkisins hafi í gegnum tíðina styrkt eigendur jarða við Hörgá vegna bakkavarna fjárhagslega og með ráðgjöf. Að mati Landgræðslunnar séu bakkavarnir við Hörgá nánast endalaust verkefni vegna síbreytilegrar rennslisstefnu árinnar sökum mikils framburðar í ánni sem valdi landbroti mjög víða. Í skýrslunni var einungis fjallað að ráði um einn valkost, þ.e. efnistöku úr Hörgá, auk núllkosts. Kemur þar fram að aðrir valkostir, þ.e. manngerðar bakkavarnir, séu mögulegir til að verja landbúnaðarland og mannvirki. Grjótvarnir hefðu gefið nokkuð góða raun en þær séu mjög kostnaðarsamar. Verði efni ekki fjarlægt úr farvegum mætti gera ráð fyrir að þörfin fyrir grjótvarnir myndu aukast mikið. Þá geti varnargarðar gert gagn við að beina ánni frá árbökkum en séu þeir ekki grjótvarðir megi gera ráð fyrir að þeir geti skolast burt í stórum flóðum. Einnig var fjallað um þann kost að vinna að endurheimt árinnar með það að markmiði að láta hana „ná að þróast á sinn náttúrulega hátt“. Var það ekki talið samrýmast markmiðum Hörgár sf. og slíkar aðgerðir voru ekki taldar raunhæfar þar sem þær hefðu í för með sér mikið fjárhagslegt og samfélagslegt tjón þar sem land, vegir og mannvirki myndu skemmast eða eyðileggjast.

Í umhverfismatinu kemur fram að efnistakan muni fara fram með þeim hætti að fyrst verði efnistökusvæði afmarkað og sett upp tímabundin höft eða stíflur úr malarefni. Þá verði efni mokað upp úr farvegi eða áreyrum og flutt á haugsetningarsvæði í nægjanlega mikilli fjarlægð frá ánni þannig að ekki verði hætta á að áin sópi haugnum með sér í næsta flóði. Efni verði svo keyrt frá haugsetningarsvæði eftir því sem þörf og aðstæður á markaði kalli á. Fram kemur að þegar sótt hafi verið um framkvæmdaleyfi sé gert ráð fyrir að leita ráðgjafar Veiðimálastofnunar, nú Hafrannsóknarstofnunar, um ákjósanlegustu aðferðir og afmörkun á hverju einstaka framkvæmdasvæði. Kemur einnig fram að árlega sé áætlað að meta stöðu verkefnisins með tilliti til rennslis árinnar og landbrots og vinna áætlanir um efnistöku næsta tímabils. Fyrirhuguð framkvæmd feli í aðalatriðum í sér efnistöku á efnistökusvæðum á tímabilinu 1. október til 30. apríl ár hvert, flutning efnis frá efnistökusvæði á geymslusvæði og flutning efnis frá geymslusvæði á notkunarstað.

Fram kemur í matsskýrslu að árið 2013 hafi sameignarfélagið Hörgá sf. verið stofnað. Í samþykktum þess var tekið fram að félagsmenn væru landeigendur að ánni eða fulltrúar þeirra. Félaginu var ætlað að láta vinna umhverfismat fyrir efnistökuna fyrir hönd landeigenda við Hörgá og þveráa hennar. Skyldi félagið vera framkvæmdaraðili að allri efnistökunni. Ekki væru þó allir landeigendur að Hörgá í félaginu, en það hefði ekki áhrif á efnistöku. Þar sem félagið liti á ána alla og þverár sem eina heild og skipuleggi efnistöku með hagsmuni alls svæðisins að leiðarljósi, væri í umhverfismatinu fjallað um þau efnistökusvæði sem þættu hentug vegna aðstæðna, efnismagns eða efniseiginleika ásamt efnistökusvæðum sem þyki brýnt að taka efni úr til að draga úr landbroti. Í matsskýrslunni var lýst efnistökusvæðum sem tilgreind voru í drögum sem þá lágu fyrir að Aðalskipulagi Hörgársveitar 2012–2024, með auðkenninguna: E-2, E-4, E-6, E-7, E-8, E-9, E-10 og E-11.

Í áliti Skipulagsstofnunar um framkvæmdina dags. 4. júlí 2015 kom fram að tilgangur framkvæmdarinnar væri að sporna við landbroti af völdum Hörgár. Ekki yrði sótt um framkvæmdaleyfi fyrir öllum efnistökusvæðunum á sama tíma og væri árlega áætlað að meta stöðu verkefnisins með tilliti til rennslis árinnar og landbrots og vinna áætlanir um efnistöku næsta tímabils. Áætlað væri að hefja skipulagða efnistöku á þeim svæðum í ánni þar sem mest þörf væri á að skapa pláss fyrir flóðvatn í farveginum með það að markmiði að draga úr bakkarofi og þar með þörf fyrir annars konar og mjög kostnaðarsamar bakkavarnir s.s. grjótvörn. Fjallað var stuttlega um hvert efnistökusvæði um sig í álitinu, m.a. þau efnistökusvæði þar sem með hinum kærðu leyfum var heimiluð efnistaka.

Rakið var í álitinu að efnistaka gæti haft áhrif á eðli og þróun vatnsfalla. Efnistaka í og við ár sé vandasöm og geti haft áhrif á lífríki í vatni. Botngerð ánna geti breyst og búsvæði laxfiska geti þannig raskast og haft neikvæð áhrif á veiði. Að mati sérfræðinga Veiðimálastofnunar sé óraunhæft að meta áhrif verkefnisins á veiði og lífríki á þessu stigi og almennt geti stofnunin ekki mælt með slíkum verkefnum í ám. Hins vegar væri eðlilegt að stofnunin veitti ráðgjöf með heppilegustu útfærslu efnistöku á hverju framkvæmdasvæði fyrir sig, ef efnistaka á viðkomandi framkvæmdasvæði þætti nauðsynleg og framkvæmdaleyfi hefði verið veitt. Áhrif á veiði væru metin óviss en staðbundin og afturkræf. Áhrif framkvæmdanna á veiði yltu alfarið á því hvernig lífríki ánna reiddi af. Ef tækist að koma í veg fyrir að bú- og hrygningarsvæði ánna spilltust þá yrðu áhrif óveruleg en hætta væri á að inngrip í náttúrulegt ferli árinnar hefði neikvæð áhrif en um það væri nokkur óvissa. Í niðurstöðukafla álitsins var gerð bending um að til að lífríki árinnar yrði fyrir sem minnstum skaða væri nauðsynlegt að ráðfæra sig við fiskifræðinga um tilhögun og áfangaskiptingu á hverju efnistökusvæði.

Í álitinu var lögð áhersla á mikilvægi þess að efnistaka yrði unnin skipulega og yfir lengra tímabil, en fram kom að efnistakan mundi vara í 20 ár. Var í því sambandi talið jákvætt að landeigendur að efnistökusvæðinu hefðu sameinast um efnistökuna, sem ætti að bæta skipulag hennar og lágmarka neikvæð umhverfisáhrif. Meðal mótvægisaðgerða sem ráðgert var að fjallað yrði um við útgáfu hvers framkvæmdaleyfis væru hvernig staðið yrði að efnistökunni með því að ekki yrðu grafnar djúpar gryfjur, aðallega yrði fjarlægt efni ofan af áreyrum og árkeilum og að efnistakan færi fram á fáum afmörkuðum svæðum í einu og væru því staðbundin að hluta. Þá kom fram að ekki yrði unnið að efnistöku á tímabilinu 1. maí til 30. september. Í niðurstöðum álitsins var gerð ábending um að nauðsynlegt væri að í aðalskipulagi Hörgársveitar yrði tekið á efnistöku í Hörgá með heildstæðum hætti og það notað til að leggja línurnar um skipulag efnistöku í og við ána.

—

Mælt er fyrir um í 1. mgr. 14. gr. skipulagslaga og þágildandi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 að óheimilt sé að gefa út leyfi til framkvæmda fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Í 2. mgr. beggja lagagreinanna er svo fjallað nánar um hvernig líta skuli til álits Skipulagsstofnunar við leyfisveitingu vegna matsskyldrar framkvæmdar. Áður voru þau lagaákvæði samhljóða um að við slíka leyfisveitingu bæri leyfisveitanda að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Með breytingalögum nr. 96/2019 var skipulagslögum og lögum nr. 106/2000 hins vegar breytt og í stað þess að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar segir nú í greindum lagaákvæðum að leyfisveitanda beri að leggja álitið til grundvallar við ákvörðun um útgáfu leyfis. Jafnframt kváðu breytingalögin á um það nýmæli að leyfisveitandi skuli taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis. Þannig segir í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga að slíkt skuli gert í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum en í þágildandi 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 er kveðið á um að í slíkri greinargerð skuli gera grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu sé vikið frá niðurstöðu álits. Einnig skuli leyfisveitandi taka afstöðu til tengdra leyfisveitinga þegar tilefni sé til ef um það sé fjallað í áliti Skipulagsstofnunar.

Þá er í 18. gr. breytingalaga nr. 96/2019 að finna lagaskilareglu er mælir fyrir um að matsskyldar framkvæmdir skuli hlíta málsmeðferð samkvæmt eldri ákvæðum laga nr. 106/2000 ef tillaga að matsáætlun hefur borist Skipulagsstofnun fyrir gildistöku laga nr. 96/2019, svo sem raunin er hér. Samkvæmt þágildandi 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 bar því sveitarstjórn að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Sambærilegt lagaskila­ákvæði er hins vegar ekki að finna í tengslum við áðurgreinda breytingu á skipulagslögum og bar því að leggja álit Skipulagsstofnunar til grundvallar leyfisveitingu samkvæmt orðalagi 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, sem gilti við samþykkt hinna kærðu framkvæmdaleyfa. Það verður þó ekki séð að breytt orðalag hafi haft í för með sér efnisbreytingu að máli skipti við úrlausn þessa máls, svo fremi að báðum ákvæðum sé fullnægt þannig að rökstudd afstaða sé tekin til álits Skipulagsstofnunar og það jafnframt lagt til grundvallar leyfisveitingu. Þá er einnig ljóst að þrátt fyrir að sveitarstjórn hafi ekki verið skylt samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 að taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þá var henni það skylt samkvæmt gildandi skipulagslögum.

Að framangreindu virtu er skýrt að skv. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga bar sveitarstjórn Hörgársveitar að kynna sér matsskýrslu um framkvæmdina, leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar og taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum. Jafnframt er ljóst að samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 bar sveitarstjórn að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Telja verður lögbundnar skyldur sveitarstjórnar, vegna framkvæmdar sem hefur sætt mati á umhverfisáhrifum, vera mikilvægan þátt í málsmeðferð leyfisveitingarinnar og til þess fallnar að stuðla að því að fyrrnefnt markmið b-liðar 1. gr. skipulagslaga verði náð, sem og markmið laga um mat á umhverfisáhrifum sem talin eru upp í 1. gr. þeirra laga. Er og ljóst að sveitarstjórn ber að sinna þeim skyldum óháð því hvenær mat á umhverfisáhrifum fór fram eða hvort leyfi hafi áður verið veitt fyrir hluta framkvæmdar.

Við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum eru skyldur sveitarstjórnar sem leyfisveitanda ríkar. Ber sveitarstjórn að fylgja þeim málsmeðferðarreglum sem mælt er fyrir um í skipulagslögum og lögum nr. 106/2000 og sjá til þess að skilyrði þeirra laga séu uppfyllt. Enn fremur ber sveitarstjórn að fylgja þeim markmiðum laganna sem tíundið eru í 1. gr. þeirra beggja, þar á meðal að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, tryggja vernd landslags, náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi, sbr. b-lið 1. gr. skipulagslaga. Jafnframt getur sveitarstjórn við leyfisveitinguna verið skylt að líta til efnis- og formreglna annarra laga, s.s. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Þá er sveitarstjórn sem endranær bundin af ákvæðum stjórn­sýslu­laga nr. 37/1993 og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar.

—

Í áliti Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdarinnar var lögð áhersla á hlutverk sveitarfélagsins við stjórnun efnistökunnar í Hörgá, með þeim heimildum sem felast í gerð aðalskipulags, en í álitinu var um leið greint frá og fjallað um áform framkvæmdaraðila um að hann mundi árlega meta stöðu verkefnisins með tilliti til rennslis árinnar og landsbrots og vinna áætlanir um efnistöku næsta tímabils. Fram kom í umhverfismatinu að Hörgá sf. hafi verið ætlað að bera ábyrgð á malarnáminu, sjá um að forgangsraða og sækja um framkvæmdaleyfi hverju sinni. Fyrir liggur að upp úr þessu samstarfi slitnaði og að sveitarfélagið yfirtók sameignarfélagið og keypti umhverfismatið fyrir efnistökuna. Samkvæmt skýringum sveitarfélagsins hefur verið farið eftir umhverfismatinu frá upphafi og tekið mið af því við útgáfu framkvæmdaleyfa vegna efnistöku úr Hörgá. Það sé grundvallargagn þegar komi að efnistökunni og með því að fylgja því og áliti Skipulagsstofnunar sé tryggð yfirsýn um efnistökuna og vatnasvæði Hörgár.

Hinn 20. apríl 2016 samþykkti Hörgársveit leiðbeiningar um efnistöku úr Hörgá. Sveitarfélagið hefur staðfest við úrskurðarnefndina að ekki hafi verið farið eftir þeim leiðbeiningum í öllu, s.s. um auglýsingu um afmarkaða staði efnistöku á viðkomandi kjörtímabili, en það hafi verið álitið óþarft þegar á reyndi í ljósi þess að efnistökusvæðin í Hörgá væru nægilega skilgreind í aðalskipulagi sveitarfélagsins. Engri áætlun virðist því til að dreifa sem feli í sér skipulega efnistöku í Hörgá á grundvelli leiðbeininganna.

Í greinargerð Aðalskipulags Hörgársveitar 2012–2024 er fjallað um efnistöku úr Hörgá og þverám hennar í kafla um efnistöku- og efnislosunarsvæði. Þar segir: „Efnistaka verður skipulögð á afmörkuðum stöðum hverju sinni. Við efnistöku skal setja ströng skilyrði til varnar umhverfisspjöllum s.s. um viðhald vinnuvéla og meðferð olíu og spilliefna til að koma í veg fyrir mengun frá framkvæmdasvæðinu.“ Gerðar voru breytingar á aðalskipulaginu með ákvörðun sveitarstjórnar frá 5. febrúar 2021 og tóku þær gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 19. s.m. Með þeim var fellt brott skilyrði um að efnistaka yrði einungis á einum efnistökustað í einu. Kom fram í greinargerð með breytingunni að erfitt hafi verið að framfylgja því þar sem landeigendur efnistökusvæða teldu jafnræðis ekki gætt væri þeim synjað um framkvæmdaleyfi vegna þess að efnistaka stæði yfir á öðrum stað í ánni, en einnig vegna þess að ekki væri hafið yfir vafa hvernig túlka bæri orðalag ákvæðisins.

Eftir breytingu aðalskipulagsins segir: „Við veitingu framkvæmdaleyfis til efnistöku í Hörgá og þverám hennar (efnistökusvæði E2, E4, E6, E7, E8, E9, E10 og E11) skal liggja fyrir umsögn Fiskistofu um framkvæmdina þar sem tillit er tekið til annarra gildandi framkvæmdaleyfa vegna efnistöku í Hörgá.“ Þá var einnig bætt við ákvæði um að við efnistöku úr Hörgá og þverám hennar skuli þannig gengið frá efnislager á geymslusvæðum á bökkum ánna að ekki skolist efni úr þeim aftur í árnar við háa vatnsstöðu í þeim. Samkvæmt aðalskipulaginu er heimiluð 85.000 m³ efnistaka á svæði E-6, 75.000 m³ efnistaka á svæði E-8 og 400.000 m³ efnistaka á E-9.

—

Í fundargerðum sveitarstjórnar við töku hinna kærðu ákvarðana, dags. 27. ágúst 2020, 22. september og 26. október 2022, er enga umfjöllun að finna um það mat á umhverfisáhrifum sem fram fór vegna framkvæmdanna. Bera fundargerðirnar því ekki með sér að sveitarstjórn hafi, í samræmi við áðurnefnd ákvæði skipulagslaga og laga nr. 106/2000, kynnt sér matsskýrslu Hörgár sf., tekið afstöðu til þess hvort framkvæmdin sé sú sem lýst sé í matsskýrslu og lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar eða tekið rökstudda afstöðu til þess.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. september 2023, hefur Hörgársveit upplýst að við afgreiðslu hinna kærðu framkvæmdaleyfa hafi verið farið yfir umsóknir og fyrirliggjandi gögn og stöðuna á efnistöku úr Hörgá og greinargerðir verið samþykktar af sveitarstjórn. Þetta hafi verið gert bæði munnlega og skriflega. Með bréfinu fylgdu skriflegar greinargerðir frá fundum skipulagsnefndar sveitarfélagsins, sem skipulags- og byggingarfulltrúi sveitarfélagsins tók saman vegna málanna og voru samþykktar, að því greinir í svari Hörgársveitar til nefndarinnar, á greindum fundum sveitarstjórnar. Sveitarfélagið álíti þessar greinargerðir uppfylla kröfur skipulagslaga nr. 123/2010 um rökstuðning, þ. á m. 2. mgr. 14. gr. laganna.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þessar greinargerðir. Í þeim er fjallað um tiltekna umhverfisþætti fyrir hvert efnistökusvæði um sig, eins og þeim er lýst í matsskýrslunni frá 2015. Þar er um leið gerð grein fyrir ákvæðum aðalskipulags um frágang á efnislager á geymslusvæðum á bökkum Hörgár og að við veitingu framkvæmdaleyfis til efnistöku í ánni skuli liggja fyrir umsögn Fiskistofu um framkvæmdina þar sem tillit sé tekið til annarra gildandi framkvæmdaleyfa vegna efnistöku í Hörgá. Í greinargerð vegna eins leyfisins, sem samþykkt var samkvæmt framangreindu á fundi sveitarstjórnar 27. ágúst 2020, og tekur til efnistökusvæðis E6, var sett skilyrði um að fyrir lægi endurnýjað leyfi frá Fiskistofu til framkvæmdanna. Í engri þessara greinargerða var vikið að áliti Skipulagsstofnunar.

Sem áður er rakið var í áliti Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdarinnar lögð áhersla á hlutverk sveitarfélagsins við stjórnun efnistökunnar í Hörgá, með þeim heimildum sem felast í gerð aðalskipulags. Um leið var í álitinu greint frá og fjallað um áform framkvæmdaraðila um að hann mundi árlega meta stöðu verkefnisins með tilliti til rennslis árinnar og landbrots og vinna áætlanir um efnistöku næsta tímabils. Sú leið sem farin var í aðalskipulagi sveitarfélagsins að leggja í hendur Fiskistofu að gefa umsögn um heildaráhrif efnistöku var hvorki reifuð í matsskýrslu framkvæmdarinnar né heldur áliti Skipulagsstofnunar.

Úrskurðarnefndin hefur ekki leitað viðhorfa Fiskistofu til þessa hlutverks sem stofnuninni er ætlað samkvæmt aðalskipulaginu. Almennt má þó segja að álitsumleitan til stjórnvalds geti haft leiðbeinandi þýðingu fyrir sveitarstjórnir, ef álit er látið í té. Hins vegar leysir það ekki sveitarstjórn undan skyldu þeirri um rökstuðning sem felst í fyrirmælum 14. gr. skipulagslaga. Raunar verður þess utan ekki séð í gögnum málsins að umsagnar Fiskistofu hafi verið aflað með vísan til aðalskipulagsins. Meðal gagna þessa úrskurðarmáls eru á hinn bóginn leyfi sem Fiskistofa gaf með vísan til 33. gr. laga um lax- og silungsveiði, til þeirrar efnistöku sem fjallað var um á fundum sveitarstjórnar Hörgársveitar 22. september 2022 (100.000 m³) og 27. ágúst 2020 (85.000 m³). Í hvorugu þessara leyfa er fjallað um önnur leyfi eða aðra ráðgerða efnistöku í Hörgá eða þverám hennar. Þá var annað þessara leyfa, með úrskurði úrskurðarnefndarinnar, uppkveðnum í dag, í máli nr. 61/2023, fellt úr gildi.

Í ljósi framangreinds verður álitið að umræddar greinargerðir fullnægi ekki þeim áskilnaði sem gerður er í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga og vék undirbúningar hinna kærðu leyfisveitinga með þessu frá mikilvægum og lögbundnum skilyrðum laga.

—

Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 15. gr. skipulagslaga er útgáfa framkvæmdaleyfis háð því skilyrði að sveitarstjórn, eða annar aðili sem hún hefur falið það vald, hafi samþykkt veitingu framkvæmdaleyfis. Hefjist framkvæmdir ekki innan 12 mánaða frá samþykki sveitarstjórnar fellur framkvæmdarleyfið úr gildi, sbr. 2. mgr. sama ákvæðis. Í 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 er kveðið á um að í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð geti sveitarstjórn ákveðið í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins að fela fastanefnd fullnaðarafgreiðslu einstakra mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins. Samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga er sveitarstjórn heimilt í samþykkt sveitarfélagsins að fela skipulagsnefnd eða öðrum aðilum innan stjórnsýslu sveitarfélagsins heimild til fullnaðarafgreiðslu mála, svo sem deiliskipulagsáætlana og útgáfu framkvæmdaleyfa.

Á fundi sveitarstjórnar 27. ágúst 2020 var samþykkt umsókn um framkvæmdaleyfi, dags. 16. apríl 2019, vegna 85.000 m³ efnistöku á svæði E-6. Í fundargerð segir: „Sveitarstjórn samþykk[ir] erindið enda samræmist veiting framkvæmdaleyfis samþykktu aðalskipulagi. Skilyrði er að fyrir liggi endurnýjað leyfi frá Fiskistofu. Leyfið gildi fyrir 85.000 m³ og efnistöku skal lokið og efnið farið af svæðinu fyrir 1. október 2022.“ Svo sem fyrr segir var framkvæmdarleyfi gefið út en ekki varð af framkvæmdum. Gefið var út nýtt framkvæmdarleyfi 1. október 2022, með vísan til ákvörðunar sveitarstjórnar frá 27. ágúst 2020. Af fundargerðum sveitarstjórnar verður ekki ráðið að hún hafi tekið umrædda umsókn vegna efnistöku á svæði E-6 til afgreiðslu að nýju áður en skipulagsfulltrúi gaf út framkvæmdaleyfi. Í gildi er samþykkt um stjórn Hörgársveitar og fundarsköp sveitarstjórnar nr. 678/2013, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 16. júlí 2013. Er þar fjallað um valdsvið nefnda og framsal sveitarstjórnar til fastanefnda á valdi til fullnaðarafgreiðslu mála, en ekki er vikið að framsali slíks valds til einstakra starfsmanna, s.s. skipulagsfulltrúa, um útgáfu framkvæmdaleyfa. Brast skipulagsfulltrúa því heimild til þess að endurútgefa hið kærða leyfi.

—

Framangreindu til viðbótar bendir úrskurðarnefndin á að ekki verði séð að við undirbúning og veitingu hinna kærðu leyfa hafi verið tekin afstaða til framkvæmdanna á grundvelli laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, en samkvæmt þeim er skylt að vernda yfirborðsvatnshlot og tryggja að ástand þeirra versni ekki.

Að öllu framangreindu virtu vék undirbúningur hinna kærðu ákvarðana frá mikilvægum skilyrðum laga og verður því að fella hin kærðu leyfi úr gildi.

 Úrskurðarorð:

Felldar eru úr gildi ákvarðanir sveitarstjórnar Hörgársveitar frá 22. september 2022 um að samþykkja umsókn fyrir 100.000 m³ efnistöku á svæði E-9 í Hörgá, 27. ágúst 2020 um að samþykkja umsókn fyrir 85.000 m³ efnistöku á svæði E-6 í Hörgá og 26. október 2022 um að samþykkja ótiltekna heimild til efnistöku á svæði E-8 í Hörgá.