Árið 2022, fimmtudaginn 22. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 31/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 6. apríl 2022 um að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar Völuskarðs 32.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 12. apríl 2022, kærir eigandi fasteignarinnar að Völuskarði 32, Hafnarfirði, þá ákvörðun bæjarstjórnar Hafnar-fjarðarkaupstaðar frá 6. apríl 2022 að synja umsókn hans um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar Völuskarðs 32. Er þess krafist að ákvörðuninni verði hnekkt.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarkaupstað 11. maí 2022.
Málavextir: Lóðin Völuskarð nr. 32, Landnúmer 227988, er í Skarðshlíð í Hafnarfirði. Á svæðinu er í gildi deiliskipulag Valla 7, nú nefnt Skarðshlíð, sem tók gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 22. júlí 2013. Í deiliskipulaginu var vísað til lóðarinnar sem nr. 35 en í kjölfar breytinga frá árinu 2019 er lóðin nú merkt nr. 25 á skipulagsuppdrætti. Lóð kæranda stendur fyrir ofan götu og samkvæmt gildandi deiliskipulagi er gert ráð fyrir að á henni rísi einbýlishús.
Á fundi skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðar 19. október 2021 var samþykkt að grenndarkynna umsókn kæranda um breytingu á deiliskipulagi varðandi lóðina Völuskarð 32, sem fól í sér að fyrirhugað einbýlishús á lóðinni yrði tvíbýlishús, bílastæðum yrði fjölgað um tvö og að gert yrði ráð fyrir opnu bílskýli. Með bréfum, dags. 7. desember s.á., var umsókn kæranda grenndarkynnt samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, með athugasemdafresti til 7. janúar 2022. Á kynningartímanum bárust tvær athugasemdir þar sem því var m.a. haldið fram að breytingin myndi valda aukinni bílaumferð og breyta ásýnd hverfisins. Í umsögn skipulagsfulltrúa um athugasemdirnar kom hins vegar fram að Völuskarð 32 lægi tiltölulega nærri gatnamótum og því væri ekki hægt að segja að umferð í götunni myndi aukast mikið þó fjölgun íbúða yrði heimiluð þar. Þá kom þar jafnframt fram að gildandi deiliskipulag veitti heimild fyrir „fleiri íbúðum í götunni en sótt [hefði] verið um.“ Í götunni væri heimilt að byggja 28 íbúðir á 17 lóðum og verið væri að byggja eða fram komin áform um byggingu 22 íbúða í botngötunni, en ekkert hefði verið samþykkt á lóð Völuskarðs 2 þar sem heimild væri fyrir tveimur íbúðum. „Þannig að segja [mætti] að fyrir [liggi] að íbúðir geti orðið 24 í götunni. Það er minna en deiliskipulagið gerir ráð fyrir.“ Á fundi skipulags- og byggingarráðs 18. janúar 2022 var tekið undir framkomnar athugasemdir og umsókn kæranda um breytingu á deili-skipulagi vegna Völuskarðs 32 hafnað. Var sú afgreiðsla samþykkt á fundi bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar 6. apríl s.á.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að í því skyni að auðvelda fjármögnun eignarinnar hafi verið ætlunin að skipta henni upp í tvo hluta og að foreldrar hans yrðu eigendur annars hlutans. Lóðin sé tiltölulega nálægt gatnamótum og því muni akstur inn botngötu, sem fasteignin standi við, ekki aukast mikið við fjölgun íbúða. Ef litið sé til Völuskarðs 28 megi álykta að sú fasteign hefði fordæmisgildi fyrir umsókn kæranda en þar sé einbýli með þremur íbúðareiningum.
Málsrök Hafnarfjarðarkaupstaðar: Bæjaryfirvöld vísa m.a. til þess að meðferð sveitarfélagsins hafi verið samkvæmt lögum og reglum og erindi kæranda hafi verið grenndarkynnt áður en endanleg ákvörðun hafi verið tekin. Gildandi deiliskipulag geri ráð fyrir einbýlishúsa-lóð og aðrir íbúar í götunni hafi keypt lóðir sínar í góðri trú um að sú yrði raunin. Með því að breyta einbýlishúsi í tvíbýlishús fjölgi íbúum og bílum sem þeim fylgi. Umferð um götuna muni óhjákvæmilega aukast með slíkri breytingu.
Niðurstaða: Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, og geta þær með því haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Sveitastjórnir annast og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags skv. 29. og 38. gr. sömu laga. Við beitingu þessa skipulagsvalds ber að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Meðal þeirra markmiða er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið. Við töku ákvarðana um skipulagsmál ber sveitarstjórn sem endranær að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. hvað varðar rökstuðning ákvörðunar. Þá eru sveitarstjórnir jafnframt bundnar af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað og heimild til að breyta deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga.
Í greinargerð deiliskipulags Valla 7, nú Skarðshlíðar, frá 2013 kom m.a. fram að einkennandi væri fyrir skipulagssvæðið að fjölbýlishús og lóðir fyrir stofnanir og þjónustu stæðu á flötu landi, en í brekkunum fyrir ofan væru einbýlishús, parhús og raðhús. Einbýlishús gátu samkvæmt því staðið fyrir ofan og neðan götu. Var gert ráð fyrir að einungis yrðu lóðir fyrir einbýlishús við Völuskarð og að samtals yrðu 63 lóðir fyrir einbýlishús við Völuskarð og Tinnuskarð. Í kjölfar breytingar á deiliskipulaginu, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 27. mars 2019, tilheyra göturnar Völuskarð, Tinnuskarð og hluti Stuðlaskarðs nú þriðja áfanga Skarðshlíðar. Með breytingunni var einbýlishúsalóðum m.a. fækkað á svæðinu og áhersla lögð á blandaða byggð með einbýlis- og fjölbýlishúsum. Samkvæmt skipulagsskilmálum eru einbýlis-, tvíbýlis-, þríbýlis- og fjórbýlishús einkennandi fyrir skipulagið. Eftir breytinguna var gert ráð fyrir að við Völuskarð og Tinnuskarð yrðu 18 lóðir fyrir einbýlishús. Lóðum fyrir einbýlishús við Völuskarð var fækkað um 27 og í stað þeirra ýmist gert ráð fyrir lóðum fyrir svokölluð fjölskylduhús, allar fyrir ofan götu, eða tvíbýlishús, allar fyrir neðan götu. Í skilmálunum kemur fram að „Fjölskylduhúsin eru hugsuð sem þrjár einingar, tvær til þrjár íbúðir. Tvíbýlishús sem tengjast saman með bílskúr eða vinnustofu, eða þrjár íbúðir.“ Þá kom fram í gr. 5.1 umrædds skipulags að deiliskipulagsuppdráttur segði til um fjölda íbúða á lóð og að ekki væri heimilt að fjölga þeim umfram það. Með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 5. mars 2021 tók gildi breyting á nefndri gr. 5.1 sem fól í sér að „mögulegt [yrði] að verða við fjölgun íbúða á einstaka lóðum.“ Jafnframt var tilgreint að „Ákvæðið næði til allra lóða í þriðja áfanga Skarðshlíðahverfis.“ Var eftirfarandi texta bætt við gr. 5.1: „Skipulags- og byggingarráð getur heimilað breytingar á deiliskipulagi Skarðshlíðar 3. áfanga er varða fjölgun íbúða innan hverfisins. […] Um málsmeðferð slíkra breytinga fer skv. skipulagslögum nr. 123/2010.“ Náði framangreind breyting á gr. 5.1 í skilmálum deiliskipulagsins til lóðar kæranda jafnt sem annarra lóða þriðja áfanga.
Fyrirliggjandi upplýsingar um breytingar á skipulaginu Vellir 7, nú Skarðshlíð, frá árinu 2013 bera með sér að þær séu 53 talsins og varða bæði almenna skilmála skipulagsins og einstakar lóðir. Til að mynda var skipulagssvæðinu skipt í þrjá áfanga á árunum 2016-2019. Þá hafa verið gerðar 16 breytingar vegna þriðja áfanga deiliskipulagsins varðandi einstakar lóðir við Völu- og Tinnuskarð. Kærandi hefur m.a. vísað til jafnræðissjónarmiða þar sem í grennd við hann sé tiltekin fasteign, einbýli með þremur íbúðareiningum. Samkvæmt fasteignaskrá Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar er sú fasteign skráð sem einbýli og ekki liggur fyrir að samþykki hafi verið veitt fyrir breyttri skráningu hennar eða fjölgun íbúða.
Hin kærða synjun á umsókn kæranda um breytingu á deiliskipulagi var m.a. studd þeim rökum að eigendur annarra húsa í götunni mættu vænta þess að deiliskipulagið héldi. Er sá rökstuðningur ófullnægjandi í ljósi fyrirliggjandi umsagnar skipulagsfulltrúa að lokinni grenndarkynningu umræddrar breytingar og þeirrar breytingar á deiliskipulagi svæðisins frá árinu 2021 sem ber með sér stefnu skipulagsyfirvalda um að opna fyrir fjölgun íbúða á lóðum. Rökstuðningur bæjaryfirvalda upplýsir ekki með fullnægjandi hætti af hvaða ástæðu umsókn kæranda var hafnað þegar litið er til þess að bílastæðum á skipulagssvæðinu hefur alloft verið fjölgað, fyrir liggur að skipulaginu hefur ítrekað verið breytt og skipulagið heimilar auk þess fjölgun íbúða eftir áðurnefnda breytingu á gr. 5.1 í skilmálum fyrir þriðja áfanga. Var því ástæða til að gera grein fyrir hvaða hindranir stóðu því í vegi að heimila tvær fasteignaeiningar á lóð kæranda og er þá sérstaklega horft til þess að m.a. er gert ráð fyrir því að tvíbýlishús geti verið ofan götu sem væntanlega hafa sömu áhrif á umhverfið og umsótt breyting kæranda.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar haldinn slíkum ágöllum að fallast verður á kröfu kæranda um ógildingu hennar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 6. apríl 2022 um að synja um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar Völuskarðs 32.
