22/2022 Túngata

Árið 2022, föstudaginn 26. ágúst, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson, varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 22/2022, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. mars 2022 um að samþykkja leyfi fyrir áðurgerðum breytingum á Túngötu 36a er fólust í því að gluggi á norðurhlið hússins var síkkaður og settar þar dyr auk gerðar svala eða palls með tröppum niður á lóðina.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

 Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. mars 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Marargötu 7, Reykjavík, þá ákvörðun byggingar­fulltrúans í Reykjavík frá 8. mars s.á. að samþykkja leyfi fyrir áðurgerðum breytingum á Túngötu 36a er fólust í því að gluggi á norðurhlið hússins var síkkaður og settar þar dyr auk gerðar svala eða palls með tröppum niður á lóðina. Jafnframt er kært athafnaleysi byggingarfulltrúa sem felist í sömu ákvörðun. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Einnig er gerð krafa um að byggingarfulltrúa verði falið að afgreiða umsóknina til samræmis við áskilnað laga nr. 160/2010 um mannvirki og jafnræðis­reglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 25. apríl 2022.

Málavextir: Á horni Unnarstígs og Túngötu er parhúsið Túngata 36 og 36a og er steyptur garðveggur meðfram húsinu Unnarstígs- og Túngötumegin.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 14. desember 2021 var tekin fyrir umsókn um leyfi fyrir áðurgerðum framkvæmdum á Túngötu 36a. Var afgreiðslu málsins frestað og því vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa sem vísaði erindinu til umsagnar verkefnisstjóra. Á embættis­afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 28. janúar 2022 var umsögn hans, dagsett sama dag, samþykkt. Í umsögninni kom m.a. fram að um væri að ræða umsókn um breytingar sem þegar hefðu verið gerðar án samþykkis byggingarfulltrúa eða grenndarkynningar. Garðveggur lóðarinnar út að Unnarstíg hefði verið opnaður og aftan við húsið, á norðurhluta lóðarinnar, hefði verið hellulagt plan sem óskað væri eftir að fá heimild til að nýta sem bílastæði. Einnig væri óskað eftir samþykki fyrir dyrum sem sagaðar hefðu verið í norðurvegg hússins. Hafi gluggi þar verið síkkaður til að útbúa, að sögn umsækjanda, flóttaleið úr stofurými á aðalhæð hússins. Væri þar áætlað að koma fyrir litlum palli til að tryggja aðgengi út um dyrnar. Tekið var fram í umsögninni að almennt væri tekið neikvætt í umsóknir sem lytu að því að rjúfa garðveggi við lóðarmörk sem lægju að borgarlandi. Þótt hægt væri að hafa skilning á þeim atriðum sem umsækjandi hefði bent á hefði betur farið á því að veggurinn hefði verið minna opnaður. Ætti að setja upp opnanlegt hlið eða aðra afmörkun til að koma í veg fyrir notkun svæðisins sem bílastæðis. Var niðurstaða skipulagsfulltrúa sú að ekki væri heimilt að vera með bílastæði á lóðinni. Þá væru ekki gerðar athugasemdir við breytingar á norðurhlið hússins og norðurhluta lóðarinnar.

Hinn 1. febrúar 2022 var umsóknin tekin fyrir að nýju á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa og frestað með vísan til nefndrar umsagnar skipulagsfulltrúa. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 1. mars s.á. var lögð fram að nýju umsókn um leyfi fyrir áðurgerðum breytingum á Túngötu 36a, er samkvæmt bókun fundarins fólust í síkkun glugga á norðurhlið hússins og setningu dyra þar auk leyfis fyrir gerð svala eða palls með tröppum niður á lóðina. Var afgreiðslu málsins frestað með vísan til athugasemda. Það var síðan tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 8. s.m., leyfið samþykkt og bókað að það samræmdist ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að byggingarfulltrúi hafi allt frá mars 2021 haft vitneskju um þær áðurgerðu breytingar sem sótt hafi verið um leyfi fyrir. Hann hafi lýst þeim sem ólögmætum þar sem ekki hafi verið veitt leyfi fyrir þeim. Fram komi í nokkrum fundar­gerðum að áðurgert bílastæði á lóð Túngötu 36a yrði ekki samþykkt af byggingar­fulltrúa. Breytt umsókn hafi borist þar sem fallið hafi verið frá því að óska eftir leyfi fyrir áðurgerðu bílastæði á lóðinni. Byggingarfulltrúi hafi heimilað gerð „flóttaleiðar“ úr íbúðinni sem felist í því að glugga á norðurhlið hússins sé breytt í dyr og gerðar grillsvalir framan við þær. Í hinni kærðu ákvörðun sé hvorki fjallað um áðurgerða framkvæmd í formi bílastæðis né vikið að því að umsækjanda bæri að reisa að nýju vegg sem tekinn hafi verið niður til að gera bílastæði.

Um sé að ræða brot á þeim skyldum sem 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki leggi á byggingarfulltrúa, en skipulags- og byggingaryfirvöld hafi tekið fram að bílastæði inni á lóðum á svæðinu séu ekki samþykkt vegna hættu sem gangandi vegfarendum stafi af þeim. Jafn­framt verði ekki annað séð en að brotið sé gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þegar sótt hafi verið um samskonar breytingar áður en þær hafi verið framkvæmdar hafi þær án undantekninga verið grenndarkynntar. Bent sé á ákvörðun vegna Marargötu 1 þar sem beiðni um heimild til að síkka glugga og byggja stálsvalir með hringstiga niður í garð á suðurhlið hússins hafi verið frestað þar til grenndarkynning hefði farið fram. Sé byggingarfulltrúa skylt að grenndarkynna breytingar óháð því hvort þær hafi verið framkvæmdar eða ekki. Þá sé þess óskað að úrskurðarnefndin kanni hæfi ákvörðunaraðila og möguleg tengsl einstaklinga innan embættis byggingarfulltrúa við eiganda íbúðar Túngötu 36a.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er þess krafist að kröfu kæranda verði hafnað. Ekki sé fallist á að samþykkt byggingarfulltrúa sé haldin ógildingarannmörkum. Einungis hafi verið sótt um leyfi til að setja dyr á norðurhlið umrædds húss til að betra aðgengi væri að norðurhlið lóðarinnar. Utan við dyrnar yrði pallur og stigi með þrepum niður að jörð. Veggur sem áður hafi verið tekinn niður á lóðamörkum kæranda sé nú sýndur á samþykktum uppdráttum og gert sé ráð fyrir að hann verði endurgerður. Ekki hafi verið talin ástæða til að grenndarkynna umsókn um byggingarleyfi þar sem um litlar breytingar væri að ræða sem skerði hagsmuni kæranda ekki á neinn hátt. Ekki sé um sambærilegt tilvik að ræða og á Marargötu 1, en þar hafi svalir og stigi verið í mun meiri nálægð við aðlægar lóðir og hafi íbúar þar fengið grenndarkynningu. Þá felist ekki í hinni kærðu ákvörðun samþykki byggingarfulltrúa fyrir gerð bílastæðis enda hafi ekki verið sótt um slíkt.

Málsrök leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að þegar þeir hafi fest kaup á fasteign sinni að Túngötu 36a vorið 2019 hafi lóðin verið í mikilli órækt og veggur sem umlyki garðinn hafi verið ónýtur norðanmegin við húsið. Aðgengi að ruslatunnum hafi verið óásættanlegt þar sem sorphirðufólk hafi þurft að fara með tunnurnar um nokkurn veg og út um þröngt hlið. Ákveðið hafi verið að bæta úr þessu og hafi jarðvegur verið fjarlægður og norðurhluti garðsins hellu­lagður. Því sé haldið fram í kæru að fyrrnefndur veggur hafi verið fjarlægður til að búa til bílastæði, en hið rétta sé að hann hafi verið fjarlægður þar sem hann hafi verið ónýtur. Ákveðið hafi verið að endurreisa vegginn ekki, bæði vegna kostnaðar og til að auka og bæta aðgengi að lóðinni, m.a. fyrir sorphirðu. Í upphafi hafi leyfishafar ekki hugsað sér að gera þarna bílastæði enda sé svæðið í raun of lítið og þröngt til þess. Sett hafi verið hleðslustöð á útvegg hússins og bíll leyfishafa sé í hleðslu inni á lóðinni, en við það losni fleiri bílastæði í götunni fyrir nágranna.

Með nefndri breytingu á glugga hússins verði stofa þess miklu bjartari og vistlegri auk þess sem komin sé auka flóttaleið úr húsinu. Þegar kærandi hafi bent leyfishafa á að fram­kvæmdirnar væru leyfisskyldar hafi þær verið stöðvaðar umsvifalaust og send inn umsókn um tilskilin leyfi. Fallið hafi verið frá því að óska eftir leyfi fyrir merktu bílastæði á lóðinni. Síkkun á glugga eða gerð dyra geti vart haft áhrif á íbúa Marargötu 7. Á Marargötu 1 sé ætlunin að síkka þrjá glugga og gera stórar svalir en hér sé um stigapall að ræða. Ekki sé um samanburðar­hæfar framkvæmdir að ræða og því eigi jafnræðisreglan vart við.

Þá sé gefið í skyn að óeðlileg tengsl hafi haft áhrif á ákvarðanatöku byggingarfulltrúa og sé í raun verið að saka leyfishafa og starfsmenn borgarinnar um spillingu. Telja verði slíkar að­dróttanir alvarlegar og ærumeiðandi enda með öllu tilhæfulausar. Verði að telja líklegt að kæran tengist óánægju nágranna á Marargötu 7 vegna þess að umsókn þeirra um tvöfalt bíla­stæði og tvöfaldan bílskúr á lóð þeirra hafi verið hafnað í mars 2009.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Tekið er fram að ekki liggi fyrir hvenær og hvaða starfs­maður borgaryfirvalda hafi talið sig hafa heimild til að samþykkja breytingu á umsókn um byggingarleyfi án þess að um það hafi verið fjallað. Lög nr. 160/2010 um mannvirki heimili ekki byggingarfulltrúum eða byggingarnefndum að breyta óleyfis­fram­kvæmd í byggingar­áform. Tilgreini 55. og 56. gr. laganna á tæmandi hátt heimildir sem byggingar­­fulltrúi hafi til að bregðast við óleyfisframkvæmd, en jafnframt sé vísað til 58. gr. sömu laga. Ekki hafi verið færð fram nein rök fyrir breytingunni. Borgaryfirvöld geri ekki athuga­semd við að eigendur húsa sagi niður útvegg, geri svalir í bakgarði og kalli það flóttaleið og breyti bakgarði í bíla­stæði án samþykkis borgaryfirvalda, sameigenda húss og nágranna. Ekki hafi verið höfð í heiðri rannsóknarregla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Á það virðist skorta að borgaryfirvöld fari að ákvæðum laga nr. 160/2010 um lögformlega meðferð óleyfisframkvæmda og gæti þess að ákvarðanir séu í samræmi við áskilnað upplýsingalaga nr. 140/2012 og stjórnsýslulaga.

Hæð lóðar Marargötu 7 sé umtalsvert meiri en hæð lóðarinnar Túngötu 36a og sjónlína sé niður að Túngötu 36a frá garði Marargötu 7. Nýjar norðursvalir Túngötu 36a blasi við suðurhlið hússins að Marargötu 7 þar sem sex stórir stofugluggar vísi út í garð. Muni breytingarnar hafa í för með sér verulega breytingu á útsýni í suðurátt. Í greinargerð borgaryfirvalda sé í engu fjallað um þá staðreynd að Túngata 36a sé fjöleignarhús og að samþykki sameigenda þurfi fyrir þeim breytingum sem gerðar hafi verið á húsinu, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010. Þá sé gerð alvarleg athugasemd við rangfærslu borgarinnar um nálægð svala og stiga við aðlægar lóðir vegna umsóknar Marargötu 1 um byggingarleyfi.

Niðurstaða: Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kveðið á um að hlutverk nefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsá­kvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við það tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun eða leggur fyrir stjórnvöld að taka nýja ákvörðun með tilteknu efni. Verður því í máli þessu einungis tekin afstaða til lögmætis hinnar kærðu ákvörðunar.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum máls þessa átti kærandi í nokkrum tölvupóstsamskiptum við m.a. byggingarfulltrúa og umhverfis- og skipulagssvið vegna framkvæmda að Túngötu 36a, þ. á m. gerð bílastæðis á lóðinni. Hinn 17. ágúst 2021 var kæranda tjáð að lóðarhöfum Túngötu 36a hefði verið gert að sækja um byggingarleyfi fyrir breytingunum og bílastæði. Móttók Reykjavíkurborg 3. desember 2021 umsókn leyfishafa um byggingarleyfi og veitti skipulags­fulltrúi umsögn um málið. Var niðurstaða hans sú í umsögn, dags. 28. janúar 2022, að ekki væri heimilt að vera með bílastæði á lóðinni, en ekki væru gerðar athugasemdir við breytingar á norðurhlið hússins og norðurhluta lóðarinnar. Í kjölfarið mun leyfishafa hafa verið gert að breyta umsókninni í samræmi við umsögn skipulagsfulltrúa og var hún þannig sam­þykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 8. mars 2022. Samkvæmt fundargerð umrædds fundar tekur leyfi byggingarfulltrúa því til áðurgerðra breytinga er fólust í síkkun glugga á norðurhlið hússins og setningu dyra þar og gerðar svala eða palls með tröppum niður á lóðina. Ekki var með greindri ákvörðun samþykkt leyfi fyrir öðrum áðurgerðum breytingum á Túngötu 36a.

Túngata 36a er á skilgreindu íbúðarsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040. Ekki er í gildi deiliskipulag sem nær til lóðarinnar, en svæðið innan gömlu Hringbrautar nýtur hverfis­verndar samkvæmt aðalskipulaginu.

Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er mælt fyrir um að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir fram­kvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn, eða sá aðili sem heimild hafi til fullnaðarafgreiðslu mála, ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulags­gerðar ef framkvæmdin er í samræmi við land­notkun, byggðamynstur og þétt­leika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu, sbr. 2. og 3. mgr. 43. gr. sömu laga. Er skipulagsnefnd heimilt skv. 3. mgr. 44. gr. laganna að falla frá grenndar­kynningu ef sýnt er fram á að breyting á deiliskipulagi eða leyfisskyld framkvæmd varðar ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda.

Telja verður að fullnægt sé skilyrðum 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga um samræmi við land­notkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar og bar samkvæmt því að grenndarkynna umsótta breytingu á fasteigninni Túngötu 36a áður en leyfi fyrir henni var veitt, nema að heimilt hafi verið að falla frá þeirri kynningu á grundvelli þess að leyfisveitingin varðaði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda, sbr. 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt aðaluppdráttum sem samþykktir voru með hinni kærðu ákvörðun er gert ráð fyrir 3,5 m² palli framan við nýjar dyr á norðurhlið hússins að Túngötu 36a og stiga þaðan niður á lóðina. Verður ekki loku fyrir það skotið að umdeildar framkvæmdir geti haft grenndar­áhrif gagnvart fasteign kæranda, svo sem vegna aukinnar innsýnar og breyttrar umferðar um lóð leyfishafa. Á fyrrgreind undantekningarregla 3. mgr. 44. gr. skipulags­laga því ekki við í máli þessu. Bar borgaryfirvöldum því að grenndarkynna hina um­deildu umsókn fyrir kæranda og öðrum er gætu átt hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Þar sem það var ekki gert verður þegar af þeirri ástæðu ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

 Úrskurðarorð:

 Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. mars 2022 um að samþykkja leyfi fyrir áðurgerðum breytingum á Túngötu 36a er fólust í því að gluggi á norðurhlið hússins var síkkaður og settar þar dyr auk gerðar svala eða palls með tröppum niður á lóðina.