23/2022 Aðgangur á námskeið til löggildingar hönnuðar

Árið 2022, föstudaginn 26. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 23/2022, kæra á ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 1. mars 2022 um að synja kæranda um þátttöku á námskeiði til löggildingar hönnuða.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 14. mars 2022, kærir A verkfræðingur þá ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 1. mars s.á. að synja honum um þátttöku í námskeiði sem haldið var á vegum stofnunarinnar til löggildingar hönnuða. Er þess krafist að kærandi fái rétt til þátttöku í námskeiði fyrir lög­gildingu hönnuða og fái að afla sér réttinda sem hönnunarstjóri. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar umræddrar ákvörðunar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun 12. apríl 2022.

Málavextir: Kærandi öðlaðist árið 2013 heimild iðnaðar- og viðskiptaráðherra til að kalla sig verk­fræðing. Samkvæmt gögnum málsins hefur hann lengst af starfað við fag sitt í Svíþjóð, en á Íslandi frá árinu 2020.

Í byrjun árs 2022 sótti kærandi um að sitja löggildingarnámskeið fyrir mannvirkjahönnuði sem haldið var í marsmánuði s.á. Samkvæmt b-lið 26. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er eitt þeirra skilyrða sem sett hafa verið fyrir löggildingu hönnuða samkvæmt 25. gr. sömu laga að umsækjandi hafi staðist próf sem Húsnæðis- og mannvirkjastofnun standi fyrir að undan-gengnu námskeiði um gildandi lög og reglur á sviði mannvirkjagerðar. Þar sem stofnunin taldi kæranda hvorki uppfylla skilyrði um starfsreynslu hjá löggiltum fagmanni samkvæmt c-lið 25. gr. né c-lið 26. gr. laga um mannvirki var umsókn kæranda um að sitja greint námskeið synjað.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hægt sé að öðlast reynslu sem hönnunarstjóri á fleiri máta en þekkist hér á landi. Hann hafi sótt sér menntun og stóran hluta reynslu sinnar til Gauta­borgar í Svíþjóð, en þar eigi ekki við sömu reglur um starfsréttindi hönnunarstjóra og hér á landi. Í stað þess að kærandi hafi lært fagið undir handleiðslu löggiltra hönnuða hafi hann lært það undir handleiðslu annarra hönnunarstjóra ásamt því að hafa sótt sér menntun og setið námskeið til þess að verða vottaður hönnunarstjóri hjá þeim fyrirtækjum þar sem hann hafi starfað. Fyrir flutning sinn til Íslands hafi kærandi verið farinn að flytja fyrirlestra í Svíþjóð um hönnunarstjórn og fengið viðurkenningu frá öðrum hönnunarstjórum. Þá hafi hann verið ráðinn í starf hér á landi sem erlendur sérfræðingur í hönnunarstjórnun. Samkvæmt þeim upplýsingum sem kærandi hafi fengið frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun geti hann ekki starfað við sérsvið sitt sem hönnunarstjóri án þess að vera ­löggiltur hönnuður.

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun horfi of mikið í nákvæmni texta sem skrifaðir séu í lög og reglu­gerðir hér á landi og missi sjónar af tilgangi laganna. Í tilviki kæranda sé horft fram hjá þeirri staðreynd að mögulega sé hægt að sækja sér sambærilega reynslu erlendis frá án þess að uppfylla viðmið nákvæmlega með þeim hætti sem þeim sé lýst í íslensku regluverki. Með þeim rökum sem notuð séu af stofnuninni geti ungur hönnuður, sem í fimm ár hafi eingöngu teiknað stigadeili og gert orkuútreikninga á arkitektastofu, sótt löggildingarnámskeið þrátt fyrir að búa ekki yfir reynslu af gerð aðaluppdrátta eða samræmingu hönnunargagna. Á sama tíma sé þaul­reyndum hönnunarstjóra sem starfað hafi sem slíkur í fjölda ára meinaður aðgangur að nám­skeiði sem sé skilyrði fyrir löggildingu, þrátt fyrir að búa yfir mikilli reynslu við gerð aðal­upp­drátta, séruppdrátta og jafnvel deiliskipulags. Í dæminu uppfylli sá reynsluminni skilyrðin en sé þó með mun minni hæfni sem hönnuður sem ábyrgur sé fyrir teikningasetti séruppdrátta og/eða aðaluppdrátta.

Kæranda sé mismunað með því að litið sé fram hjá reynslu hans og þekkingu sem ekki sé unnt að afla sér með sama hætti hér á landi. Ekki hafi verið lagt mat á reynslu hans erlendis en kærandi hafi sýnt fram á að hann búi yfir margra ára reynslu sem hönnunarstjóri með ábyrgð á gæðum og samræmingu hönnunargagna löggiltra hönnuða sem nemi lengri tíma en gerð sé krafa um. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi þó ekki gefið honum kost á að sýna fram á kunn­áttu sína öðruvísi en að fara fram á að hann sýndi fram á það skriflega að hann hafi starfað undir handleiðslu hönnuðar við gerð uppdrátta.

Málsrök Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar: Stofnunin telur kæranda ekki uppfylla skil­yrði 26. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki til að geta sótt námskeið til löggildingar hönnuða. Hann hafi hvorki getað sýnt fram á a.mk. þriggja ára starfsreynslu við gerð uppdrátta á sínu lög­­gildingarsviði sem byggingarverkfræðingur hjá löggildum fagmanni á sviðinu, líkt og áskilið sé samkvæmt c-lið 26. gr. laganna, né fimm ára starfsreynslu við gerð aðaluppdrátta og til­­heyrandi deiliuppdrátta hjá löggildum fagmanni á því sviði samkvæmt c-lið 25. gr. sömu laga.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að kærandi hafi sótt um að sitja nám­skeið og taka próf til löggildingar hönnuða vegna þess að búið sé að þrengja lögin um of er varði starfsheiti hönnunarstjóra, en honum sé ekki gefinn kostur á að starfa sem löggiltur hönnunar­stjóri öðruvísi en að fá löggildingu sem hönnuður hér á landi. Húsnæðis- og mann­­virkja­stofnun hafi með túlkun sinni sett skilyrðum 25. og 26. gr. laga nr. 160/2010 um mann­­virki þrengri ramma en þörf sé á, en lagaramminn sé mjög þröngur samkvæmt orðanna hljóðan. Það sé röng túlkun að nauðsynlegt sé að hafa unnið hjá löggiltum fagaðila eða að löggiltur fag­aðili þurfi að skrifa undir starfsreynsluvottorð enda komi það hvergi fram í lagatextanum. Kærandi hafi sýnt fram á og útskýrt með hvaða hætti hann uppfylli skilyrði framangreindra ákvæða enda hafi hann sýnt fram á að hafa unnið með löggiltum fagaðilum í tilgreindum verk­efnum og sýnt fram á fagþekkingu á umræddu sviði, enda ótækt að vera hönnunarstjóri án þess að hafa fagþekkingu á séruppdráttum og aðaluppdráttum. Kærandi hafi sýnt fram á að hann búi yfir að minnsta kosti sambærilegri reynslu og einstaklingur sem hafi unnið í þrjú til fimm ár á ráðgjafa­stofu hjá löggiltum hönnuði við gerð séruppdrátta og aðaluppdrátta og sýnt fram á starfs­reynslu sem hönnunarstjóri í að minnsta kosti fimm og hálft ár, þar af fjögur ár hjá tilgreindu fyrirtæki í Svíþjóð og í tæplega tvö ár hjá tilgreindu fyrirtæki hér á landi. Sú krafa sé eins í Svíþjóð og hér á landi, sem í flestum öðrum löndum, að á teikningar til innlagna sé gerð krafa um undirskrift frá löggiltum hönnuðum á öllum fagsviðum og því sé augljóst að kærandi hafi í starfi sínu sem hönnunarstjóri unnið með löggiltum hönnuðum á öllum fag­sviðum. Ekki sé hægt að fá samþykktar teikningar, líkt og í þeim verkefnum sem kærandi vísi til í ferilskrá sinni, öðruvísi en með aðild löggiltra fagaðila á hverju sérsviði. Þá hafi einnig komið fram að kærandi hafi fengið handleiðslu reyndra hönnuða og þurft að standast próf og nám­skeið sem slíkur.

Niðurstaða: Af gögnum málsins má ráða að kærandi hafi hug á að hljóta löggildingu Hús­næðis- og mannvirkjastofnunar til þess að öðlast rétt til að leggja fram uppdrætti vegna bygg­ingar­leyfis skv. 25. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Kærandi hafi í því skyni sótt um að­gang að námskeiði sem haldið er á vegum stofnunarinnar skv. b-lið 26. gr. sömu laga og er eitt skilyrða þess að öðlast greinda löggildingu sem hönnuður. Með hinni kærðu ákvörðun synjaði Húsnæðis- og mannvirkjastofnun kæranda um aðgang að slíku nám­skeiði af þeirri ástæðu að hann uppfyllti hvorki skilyrði c-liðar 1. mgr. 25. gr. né c-liðar 1. mgr. 26. gr. laga um mannvirki um starfsreynslu. Hefur kærandi krafist þess að honum verði heimilað að sækja námskeiðið.

Hlutverk úrskurðarnefndarinnar er að úrskurða í kærumálum vegna stjórn­valds­ákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auð­linda­mála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði, sbr. 1. gr. laga um úrskurðar­nefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því einungis krafa kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar tekin til úrlausnar enda fellur það utan valdheimilda úrskurðar­nefndarinnar að taka ákvörðun um hvort veita beri kæranda aðgang að námskeiði fyrir löggildingu­ hönnuða eða um heimildir hans til að leggja fram uppdrætti vegna byggingarleyfa.­

Til stuðnings umsókn sinni til þess að sitja umrætt námskeið lagði kærandi fram gögn um menntun sína og starfsreynslu, þ. á m. voru undirritaðar yfirlýsingar frá yfirmönnum þar til­greindra byggingarfyrirtækja sem hann hefur starfað fyrir á Íslandi og í Svíþjóð. Í yfirlýsingu sænsks fyrirtækis, dags. 1. september 2020, kom m.a. fram að kærandi hefði starfað hjá fyrir­tækinu sem hönnunarstjóri (e. design manager) frá því í apríl 2016 til ágúst 2020 við stórar byggingar­framkvæmdir og að innan fyrirtækisins væri litið á hann sem sérfræðing á sínu sviði við hönnunarstjórn og stafræna umbreytingu (e. digitalization). Þá kom þar jafnframt fram að allir hönnunar­stjórar hjá fyrirtækinu væru þjálfaðir í hönnunarstjórn og hönnun og þróun (e. design and development) samkvæmt ISO 9001 staðlinum. Kærandi hefði lokið þeirri þjálfun í október árið 2016 með því að standast próf. Í yfirlýsingu innlends fyrirtækis, dags. 1. septem­­ber 2020, kom og fram að kærandi hefði hafið þar störf 15. ágúst s.á. Í yfirlýsingu frá því sama fyrirtæki, dags. 28. janúar 2022, kom fram að kærandi hefði starfað þar sem verkefna- og hönnunarstjóri frá því í ágúst 2020 og bæri ábyrgð á öllu hönnunarferli í eigin verkefnum fyrirtækisins, hvort sem það væri samningagerð, hönnun eða hönnunar­samræming í verk­efnum o.fl. Þá lagði kærandi fram yfirlýsingu annars sænsks fyrirtækis, dags. 4. febrúar 2022, þar sem fram kom að kærandi hefði verið þar starfandi sem verkefnastjóri frá 1. september 2013 til 26. apríl 2016.

Lög­gilding hönnuða skv. 1. mgr. 25. gr. laga um mannvirki skiptist í einstök sérsvið sem upp eru talin í a- til e-liðum sama ákvæðis. Í 1. mgr. 26. gr. laga um mannvirki eru í a- til c-liðum talin upp skilyrði fyrir löggildingu skv. 25. gr. laganna. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 26. gr. þarf um­sækjandi að hafa hlotið heimild hlutaðeigandi ráðherra til starfsheitisins samkvæmt lögum um lög­­gildingu nokkurra starfsheita sérfræðinga í tækni- og hönnunargreinum, nr. 8/1996. Þá þarf um­sækjandi að standast próf sem Húsnæðis- og mannvirkjastofnun standi fyrir að undan­gengnu námskeiði um gildandi lög og reglur á sviði mannvirkjagerðar og skuli á námskeiðinu jafnframt fjallað um séríslenskar aðstæður sem taka þurfi tillit til við hönnun, sbr. b-lið sama ákvæðis. Sam­­kvæmt c-lið ákvæðisins þarf umsækjandi að hafa sérhæft sig á viðkomandi lög­gildingar­sviði og öðlast starfsreynslu hjá löggiltum fagmanni á sviðinu og skal starfsreynslu-tíminn ekki vera skemmri en þrjú ár eftir að námi í viðkomandi sérfræðigrein hafi lokið, þar af minnst eitt ár við mannvirkjagerð á Íslandi. Þá skal í vottorði um starfsreynslu gerð grein fyrir þeim verk­efn­um sem umsækjandi hafi unnið að á starfsreynslutímanum og skal starfsreynslu-tíma lokið áður en námskeið og próf skv. b-lið ákvæðisins eru sótt.

Líkt og að framan greinir er í c-lið 1. mgr. 26. gr. laga um mannvirki gerð lágmarkskrafa um eins árs starfsreynslutíma við mannvirkjagerð á Íslandi. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum um mannvirki er sú krafa studd þeim rökum að hér á landi séu séríslenskar að­stæður sem hönnuðum þurfi að vera kunnugt um. Þá kemur þar jafnframt fram að megin­ástæða þess að talið sé nauðsynlegt að gera kröfu um títtnefnt námskeið vegna löggildingar sé vegna þeirrar staðreyndar að á Íslandi séu að mörgu leyti aðrar aðstæður en í öðrum löndum og að á vissum sviðum hér á landi séu gerðar strangari kröfur til hönnunar, t.a.m. vegna veður­álags og jarðskjálftahættu. Hönnuður búsettur erlendis gæti þannig uppfyllt starfsreynslu­skilyrðin ef hann gæti sýnt fram á að hann hefði unnið undir handleiðslu löggilts hönnuðar að hönnun mannvirkis hér á landi.

Í gögnum málsins kemur fram að kærandi hafi átt í ítrekuðum samskiptum við Húsnæðis- og mann­­virkjastofnun vegna umsókna um aðgang að því námskeiði sem mál þetta varðar og fyrra nám­­skeiði sem fór áður fram. Í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var kæranda í þeim samskiptum leiðbeint um hvaða upplýsingar þyrftu að koma fram í vottorðum sem lögð væru fram til staðfestingar á starfsreynslu. Kom þar m.a. fram að slík vottorð þyrftu að vera undirrituð af þeim sem kærandi hefði unnið hjá eða með, sá aðili þyrfti að vera með lög­gildingu, krafa væri gerð um þriggja ára starfsreynslu og ekki skipti máli hvort hennar hefði verið aflað erlendis en að a.m.k. eitt ár þyrfti að hafa verið unnið hér á landi.

Í því vottorði sem kærandi lagði fram um starfsreynslu sína hér á landi, dags. 28. janúar 2022 kemur fram að hann hafi starfað sem hönnunarstjóri hjá þar tilgreindu fyrirtæki í meira en eitt ár og borið ábyrgð á marg­víslegum þáttum sem þar eru nánar nefndir. Þó kemur þar ekkert fram um það hvort kærandi hafi öðlast starfsreynslu hjá löggiltum fagmanni á ákveðnu sérsviði líkt og gerð er krafa um samkvæmt 1. málsl. c-lið 1. mgr. 26. gr. laga um mannvirki. Var umsókn kæranda áfátt að því leyti. Með hliðsjón af framangreindu verður ekki hjá því komist að hafna kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Á það skal bent að kærandi hefur við meðferð málsins fyrir úrskurðarnefndinni lagt fram ítarlegri gögn um starfs­reynslu sína í Svíþjóð sem gætu haft áhrif á mat um það hvort hann uppfylli skilyrði til setu á nám­skeiði og próftöku til réttinda sem löggiltur hönnuður.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 1. mars 2022 að synja honum um þátttöku á námskeiði til löggildingar hönnuða.