116/2015 Fífuhvammur

Árið 2017, föstudaginn 1. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 116/2015, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogs frá 26. nóvember 2015 um að synja umsókn um leyfi fyrir viðbyggingu ofan á bílskúr á lóðinni nr. 25 við Fífuhvamm í Kópavogi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. desember 2015, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Fífuhvammi 25, Kópavogi, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogs frá 26. nóvember 2015 að synja umsókn um leyfi til að byggja viðbyggingu ofan á bílskúr á nefndri lóð. Í kæru var boðað að frekari rökstuðningur bærist síðar og barst hann nefndinni með bréfi, dags. 12. júlí 2017, sem móttekið var sama dag. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Kópavogsbæ 8. febrúar 2016.

Málavextir: Á lóðinni nr. 25 við Fífuhvamm er tveggja hæða hús og er hvor hæð um sig einn eignarhluti, 80 m² að stærð, samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Austan hússins, og sambyggður því að hluta, er 56,8 m² bílskúr. Tilheyrir hann íbúð kærenda og var hann reistur töluvert síðar en húsið. Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 15. janúar 2015 var felld úr gildi synjun byggingarfulltrúa Kópavogs á umsókn um leyfi til að reisa 56,8 m² viðbyggingu ofan á fyrrnefndan bílskúr. Var niðurstaða nefndarinnar á því reist að undirbúningi og rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar væri svo áfátt að leiða ætti til ógildingar hennar. Benti nefndin í því sambandi á að ástæða hefði verið til að kanna nánar skuggavarp og hvort jafnræðis hefði verið gætt hvað varðaði heimildir til nýtingar lóða á svæðinu.

Í kjölfar þessa var umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu ofan á bílskúr lögð fram að nýju. Vísaði byggingarfulltrúi erindinu til skipulagsnefndar, sem frestaði afgreiðslu málsins á fundi sínum 16. febrúar 2015 og óskaði þess m.a. að gögn yrðu uppfærð. Erindið var tekið fyrir á ný á fundi skipulagsnefndar 16. mars s.á. og samþykkt að grenndarkynna það fyrir nánar tilgreindum lóðarhöfum við Fífuhvamm og Víðihvamm. Í kynningarbréfi vegna grenndarkynningar kom m.a. fram að umrædd viðbygging væri tvö herbergi og gangur. Væri hún tengd við 2. hæð íbúðarhússins. Hámarkshæð viðbyggingar og bílageymslu yrði 5,9 m, þar af væri vegghæð viðbyggingar á 2. hæð 3 m. Fjarlægð frá lóðarmörkum Fífuhvamms 27 væri 0,4 m. Hámarksbyggingarmagn á lóð yrði um 217 m² og nýtingarhlutfall um 0,27. Bárust athugasemdir á kynningartíma frá lóðarhöfum Fífuhvamms 27, er lutu m.a. að ætluðum grenndaráhrifum viðbyggingarinnar. Jafnframt var tekið fram að samkvæmt gildandi lóðarleigusamningi fyrir Fífuhvamm 27 lægi bílskúr Fífuhvamms 25 alveg upp að lóðamörkum, en ekki í 0,4 m fjarlægð frá mörkum lóðarinnar.

Erindið var tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsnefndar 4. maí 2015, því frestað og vísað til úrvinnslu skipulags- og byggingardeildar. Skipulagsnefnd tók erindið fyrir á ný 18. s.m. Fært var til bókar að komið hefði í ljós að misræmi væri á milli samþykkts mæliblaðs og samþykktra byggingarnefndarteikninga hvað varðaði fjarlægð bílskúrs frá lóðamörkum Fífuhvamms 25 og 27. Ekki væri unnt að ljúka afgreiðslu málsins fyrr en umrædd gögn hefðu verið yfirfarin. Komu kærendur að athugasemdum vegna þessa með bréfi, dags. 16. júlí 2015, og skírskotuðu til þess að fyrir lægi fjöldi samþykktra teikninga er sýndu að umrædd lóðamörk hefðu alltaf verið 40 cm frá húsvegg Fífuhvamms 25. Niðurstaða skipulags- og byggingardeildar eftir skoðun málsins mun hafa verið sú að lóðarmörk Fífuhvamms 27 lægju við bílskúr á lóð Fífuhvamms 25. Málið var síðan til umfjöllunar á þremur fundum skipulagsnefndar í júní, ágúst og október s.á.

Enn var erindið tekið fyrir á fundi skipulagsnefndar 9. nóvember 2015. Lagt var fram minnisblað lögfræðideildar, dags. 4. s.m., um málið. Hafnaði skipulagsnefnd framlagðri tillögu með vísan til fyrrgreinds minnisblaðs og vísaði málinu til bæjarráðs og bæjarstjórnar. Á fundi bæjarráðs 12. s.m. var málinu vísað til bæjarstjórnar, sem staðfesti afgreiðslu skipulagsnefndar á fundi 24. nóvember 2015. Hafnaði byggingarfulltrúi umsókninni 26. s.m. með vísan til greindrar afgreiðslu skipulagsnefndar og bæjarstjórnar.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að útreikningar bæjaryfirvalda á nýtingarhlutfalli lóðarinnar séu rangir. Þar sé lagt til grundvallar að lóðin að Fífuhvammi 25 sé 780 m² þrátt fyrir að fyrir liggi eftir uppmælingu hennar að hún sé a.m.k. 891 m². Vanræki bæjaryfirvöld enn og aftur rannsóknarskyldu sína og hirði ekki um að styðjast við rétt gögn eða upplýsingar.

Grenndaráhrif vegna viðbyggingarinnar séu óveruleg. Engir gluggar séu á austurhlið hennar og því séu engin önnur áhrif af henni en skuggavarp. Það sé óverulegt og hverfandi yfir hásumarið. Loks sé ekki að sjá að samþykkt fyrir byggingunni geti skapað fordæmi. Ekki sé verið að víkja sem neinu nemi frá meðalnýtingarhlutfalli lóða, auk þess sem alltaf þurfi að skoða hvert tilvik fyrir sig. Ætti krafa 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, um samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar, að nægja til þess að komast að niðurstöðu um nýjar byggingarleyfisumsóknir, óháð afgreiðslu annarra umsókna. Haldi því ekki rök bæjaryfirvalda hvað fordæmi varði.

Að framangreindu virtu sé ljóst að hin kærða ákvörðun sé ekki studd haldbærum rökum auk þess sem hún sé að miklu leyti reist á röngum forsendum.

Málsrök Kópavogsbæjar: Sveitarfélagið telur að hafna beri kröfu kærenda. Hafi öll meðferð málsins verið í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010 og lög nr. 160/2010 um mannvirki. Auk þess hafi hin kærða ákvörðun verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum og í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar.

Umrædd lóð sé á svæði sem skilgreint sé í Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024 sem ÍB-2 Digranes. Meðalnýtingarhlutfall lóða á svæðinu sé 0,29. Með nefndri viðbyggingu fari nýtingarhlutfall að Fífuhvammi 25 úr 0,28 í 0,35, sem sé í hærra lagi miðað við það sem almennt sé í nágrenni lóðarinnar. Við meðferð málsins hafi verið gerð ítarleg húsakönnun. Í nágrenninu sé að finna lóðir með hærra nýtingarhlutfall en núverandi nýtingarhlutfall Fífuhvamms 25. Hins vegar sé það mat bæjaryfirvalda að ekki sé um sambærileg tilvik að ræða, bæði með tilliti til húsagerðar, legu þeirra lóða og fjarlægðar bygginga frá mörkum næstu lóðar. Að auki hafi verið kannað hvort fordæmi væri fyrir svipuðum viðbyggingum á svæðinu, en svo hafi ekki verið. Einnig sé nálægð við aðliggjandi hús á lóð nr. 27 mikil og hafi það verið mat skipulagsnefndar að töluverð grenndaráhrif yrðu af umræddri viðbyggingu, t.a.m. skuggavarp. Jafnframt hafi verið talið að með því að heimila viðbygginguna væri verið að gefa ákveðið fordæmi, sem hefði neikvæð áhrif á svæðið. Byggð sé nú þegar mjög þétt á svæðinu og hverfið fullbyggt.

Niðurstaða: Lóðin Fífuhvammur 25 er á svæði ÍB-2 Digranes í Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024. Segir svo um það svæði í aðalskipulaginu að þar sé nokkuð fastmótuð byggð en um sé að ræða þéttustu byggð Kópavogs með mjög blönduðum húsagerðum, þó mest fjölbýli.

Samkvæmt meginreglu 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal gera deiliskipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Undanþágu frá þeirri skyldu er að finna í 1. mgr. 44. gr. laganna, en þar segir að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag hvað varði landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggi ekki fyrir þá geti skipulagsnefnd ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar, enda fari áður fram grenndarkynning. Felst grenndarkynning í því að skipulagsnefnd kynnir nágrönnum, sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta, umsókn um leyfi og gefur þeim kost á að tjá sig um hana innan tilskilins frests, sbr. 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Grenndarkynning er því þáttur í því að rannsaka mál og veita hagsmunaaðilum andmælarétt. Kusu skipulagsyfirvöld að grenndarkynna umsókn kærenda, en umrædd lóð er á svæði sem ekki hefur verið deiliskipulagt.

Sveitarstjórnir og skipulagsnefndir í hverju sveitarfélagi fara með skipulagsvald skv. 3. mgr. 3. gr. og 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga. Er íbúum sveitarfélags almennt ekki tryggður lögvarinn réttur til að knýja fram leyfisveitingu. Eins og fyrr greinir hafnaði byggingarfulltrúi umsókn kærenda með vísan til minnisblaðs frá lögfræðideild Kópavogs. Í minnisblaðinu kom m.a. fram að umtalsverð aukning yrði á nýtingarhlutfalli lóðarinnar, en það færi úr 0,28 í 0,35 eftir breytinguna. Einnig yrðu grenndaráhrif viðbyggingarinnar töluverð, m.a. vegna nálægðar við húsið að Fífuhvammi 27. Þá væri ekki um sambærileg tilvik að ræða á umræddu svæði. Enn fremur gæti samþykkt byggingarinnar haft í för með sér að ákveðið fordæmi yrði sett og erfiðara yrði að hafna svipuðum umsóknum. Var talið að samþykkt umsóknarinnar hefði í för með sér töluverð íþyngjandi áhrif fyrir Kópavogsbæ og lóðarhafa í aðliggjandi húsum og væri því réttast að hafna umsókninni.

Kærendur telja að ákvörðun Kópavogsbæjar sé ekki studd haldbærum rökum, auk þess sem hún sé að miklu leyti reist á röngum forsendum. Benda kærendur t.a.m. á að útreikningar bæjaryfirvalda á nýtingarhlutfalli lóðarinnar að Fífuhvammi 25 séu rangir. Lagt sé til grundvallar að lóðin sé 780 m² þrátt fyrir að fyrir liggi eftir uppmælingu hennar að hún sé stærri. Máli sínu til stuðnings leggja kærendur fram óundirritaðan lóðarleigusamning milli Kópavogsbæjar og eigenda lóðarinnar, þar sem fram kemur að umrædd lóð sé 891 m², samkvæmt mæliblaði frá tæknideild Kópavogs, dags. 31. maí 2012. Taka kærendur fram að umræddur samningur hafi ekki verið undirritaður þar sem þeir hafi talið að lóðin væri í raun 905 m², og að bæta ætti við stærð hennar 14 m², eða 0,4 m ræmu meðfram austurmörkum lóðarinnar, þar sem lóðarmörk eigi að vera.

Samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands er lóðin að Fífuhvammi 25 skráð 780 m², en kærendur halda því fram að lóðin sé stærri. Það verður þó ekki séð að kærendur hafi krafist endurskoðunar á þeim upplýsingum sem fyrir liggja um fasteignina hjá fasteignaskrá, sbr. 3. mgr. 21. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Ekki liggur heldur fyrir að byggingarfulltrúi hafi í samræmi við ákvæði 19. gr. laganna tilkynnt Þjóðskrá Íslands um breytta stærð lóðarinnar að Fífuhvammi 25. Miðað við opinbera skráningu myndi nýtingarhlutfall hennar hækka úr 0,28 í 0,35, ef af leyfisveitingu yrði, en miðað við þær stærðir sem kærendur leggja til grundvallar málatilbúnaði sínum yrði um að ræða hækkun á nýtingarhlutfalli í 0,30, sé miðað við lóðarstærð 905 m2, en 0,31, sé miðað við 891 m2 lóðarstærð. Framangreindar lóðarstærðir hafa hvorki verið staðfestar með opinberri skráningu né samningi milli aðila, en ljóst má vera að gögn þar um hafa legið fyrir Kópavogsbæ. Með hliðsjón af framangreindu, sem og því að allt að einu yrði um hækkun á nýtingarhlutfalli að ræða umfram meðaltal á svæðinu, verður ekki talið að hin kærða ákvörðun hafi verið reist á röngum forsendum hvað nýtingarhlutfall varðar. Þá gefur ekkert í gögnum málsins það til kynna að sú niðurstaða Kópavogsbæjar, að ekki sé að finna í nágrenninu sambærileg tilvik við umsótta framkvæmd kærenda, hafi verið studd ófullnægjandi rökum, þrátt fyrir að dæmi finnist um hærra nýtingarhlutfall.

Umsótt viðbygging yrði á eða nærri mörkum lóðarinnar að Fífuhvammi 27. Er ljóst að af byggingunni yrðu grenndaráhrif. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum var skoðað skuggavarp um sumarsólstöður og vorjafndægur og mun viðbyggingin valda auknu skuggavarpi á umrædda lóð kl. 16.00. Þrátt fyrir að fallast megi á að grenndaráhrif umræddrar byggingar séu ekki mikil verður ekki fram hjá því litið að hin kærða ákvörðun er studd efnisrökum að þessu leyti.

Með hliðsjón af öllu framangreindu og því jafnframt að í skipulagsvaldi sveitarfélagsins felst bæði vald þess til að samþykkja umsókn um leyfi eða synja, verður ógildingarkröfu kærenda hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Kópavogs frá 26. nóvember 2015 um að synja umsókn um leyfi fyrir viðbyggingu ofan á bílskúr á lóðinni nr. 25 við Fífuhvamm í Kópavogi.