93/2015 Kiðjaberg

Árið 2017, föstudaginn 29. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 93/2015, kæra á samþykkt Grímsnes- og Grafningshrepps á breyttu deiliskipulagi Kiðjabergs.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. október 2015, er barst nefndinni sama dag, kærir A, þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 2. september s.á. að samþykkja breytt deiliskipulag Kiðjabergs í nefndum hreppi. Tók sú ákvörðun gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 25. september s.á. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Grímsnes- og Grafningshreppi 15. desember 2015.

Málavextir: Á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps 2. júlí 2014 var tekin fyrir afgreiðsla á tillögu skipulags- og byggingarnefndar Uppsveita BS frá 30. júní s.á. að endurskoða gildandi deiliskipulagi Kiðjabergs frá árinu 1990. Var sú afgreiðsla staðfest og samþykkt að auglýsa deiliskipulagstillöguna til kynningar með vísan til 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var tillagan auglýst 21. ágúst 2014 með athugasemdafresti til 3. október s.á. og bárust athugasemdir frá kæranda á kynningartíma.

Að kynningu lokinni tók sveitastjórn tillöguna fyrir að nýju á fundi sínum 6. maí 2015 og samþykkti hana samhljóða með eftirfarandi bókun: „Lögð fram að nýju að lokinni auglýsingu tillaga að endurskoðun deiliskipulags fyrir jörðina Kiðjaberg í Grímsnes- og Grafningshreppi. Tillagan var auglýst 21. ágúst 2014 með athugasemdafresti til 3.október. Tvö athugasemdabréf bárust á kynningartíma auk þess sem fyrir liggja nýjar umsagnir frá Heilbrigðiseftirliti Suðurlands og Minjastofnun Íslands. Deiliskipulagsgögnin er lögð fram með minniháttar breytingum varðandi neysluvatn og fráveitu til að koma til móts við ábendingar Heilbrigðiseftirlits Suðurlands. Þá liggja fyrir drög að umsögn um inn komnar athugasemdir. Sveitarstjórn samþykkir samhljóða ofangreinda tillögu að deiliskipulagi með breytingum sem gerðar hafa verið í tengslum við ábendingar Heilbrigðiseftirlits Suðurlands og einnig með breytingu á byggingarreit lóðar nr. 78 sbr. samþykkt sveitarstjórnar frá 4. mars 2015. Ekki er gerð athugasemd við drög að umsögn um athugasemd og er skipulagsfulltrúa falið að klára hana í samvinnu við lögfræðing sveitarfélagsins.“

Með bréfi, dags. 26. júní 2015, var skipulagstillagan send Skipulagsstofnun til yfirferðar lögum samkvæmt. Tilkynnti stofnunin með bréfi, dags. 4. ágúst s.á., að hún gerði athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda þar sem skilmálum og framsetningu gagna væri ábótavant í nokkrum atriðum. Sveitastjórn tók deiliskipulagið fyrir á fundi sínum 2. september 2015 og samþykkti það að nýju með nokkrum breytingum sem ætlað var að koma til móts við athugasemdir Skipulagsstofnunar. Skipulagsstofnun gerði kunnugt með bréfi, dags. 10. september, s.á. að ekki væru lengur gerðar athugasemdir við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt skipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að samráði og kynningu við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið áfátt með tilliti til 4. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Hvorki hafi verið haft samráð við hagsmunaaðila á skipulagssvæðinu né verið leitað eftir sjónarmiðum þeirra. Skipulagslýsing hafi ekki verið unnin vegna deiliskipulagsins svo sem mælt sé fyrir um í 1. og 2. mgr. 40. gr. laganna og tillagan hafi ekki verið kynnt með þeim hætti sem 4. mgr. 40. gr. þeirra gerir ráð fyrir. Meginforsendur skipulagsins hafi ekki legið fyrir í aðalskipulagi og því eigi undanþáguheimild vegna slíkrar kynningar ekki við. Þá telur kærandi að borið hefði að auglýsa skipulagstillöguna að nýju eftir að breytingar hafi verið gerðar á henni vegna athugasemda Skipulagsstofnunar. Auk þess hefði átt að gera húsakönnun, sbr. 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Svör vegna athugasemda kæranda sem borist hafi með bréfi, dags. 26. júní 2015, hafi verið ófullnægjandi. Mörgum athugasemdum sé ekki svarað og snúið út úr öðrum. Lóð kæranda og byggingarreitur á henni hafi ekki verið stækkuð nægilega mikið samanborið við aðrar lóðir á svæðinu og með því sé farið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Skipti þar engu vilji eigenda landsins, enda sé skipulagsvaldið hjá sveitarfélaginu.

Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er á það bent að á svæðinu sé í gildi aðalskipulag frá árinu 2010 þar sem gerðar hafi verið verulegar breytingar á stefnuákvæðum um frístundabyggðir. Í tengslum við gerð aðalskipulagsins hafi verið unnið umhverfismat þar sem niðurstaðan hafi orðið sú að breytt stefna og stækkun einstakra svæða hefði ekki veruleg umhverfisáhrif í för með sér. Þá væri tiltekið í greinargerð aðalskipulagsins að meðalstærð sumarhúsa færi vaxandi sem þyrfti að mæta með hærra nýtingarhlutfalli eða stærri lóðum. Hið breytta deiliskipulag sé í samræmi við stefnu aðalskipulags.

Umrædd deiliskipulagstillaga hafi verið auglýst og kynnt í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Óþarft hafi verið að taka saman skipulagslýsingu þar sem um breytingu á deiliskipulagi hafi verið að ræða og sama eigi við um framkvæmd húsakönnunar. Þær breytingar sem gerðar hafi verið á deiliskipulagstillögunni að beiðni Skipulagsstofnunar hafi ekki verið svo stórvægilegar að þurft hefði að auglýsa hana að nýju, sbr. 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Þá hafi athugasemdum kæranda verið svarað með fullnægjandi hætti í bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 26. júní 2015.

Stærð lóðar kæranda sé í samræmi við stærð lóða í nágreninu og töluvert yfir viðmiði aðalskipulags um lágmarksstærð lóða. Lóðin hafi verið stækkuð úr 6.762 m2 í 7.561 m2 með deiliskipulagsbreytingunni. Í tilefni af fullyrðingu kæranda um brot á jafnræðisreglu sé vísað í dóm Hæstaréttar í máli nr. 80/2010. Þar hafi sjónarmiðum kæranda, sem hafi verið annar stefnanda í málinu, verið hafnað. Athugasemd kæranda um byggingarreitinn á lóð hans sé vísað á bug, enda hafi verið tekið tillit til athugasemda hans um það atriði áður en endanleg tillaga hafi verið samþykkt.

Loks verði að telja að kærandi eigi ekki lögvarða hagsmuni af ógildingu deiliskipulagsbreytingarinnar í ljósi þess að hann sé einungis leigutaki á einni lóð á svæði sem taki til þriggja hverfa frístundahúsa. Þá verði ekki séð að gengið sé á grenndarrétt kæranda eða að hagnýtingarmöguleikar hans skerðist með breytingunni.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti samþykktar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps á breyttu deiliskipulagi Kiðjabergs. Kærandi er handhafi leigulóðarréttinda á svæði því sem hin kærða deiliskipulagsbreyting tekur til. Breytingar á stærðum lóða og byggingarreita á svæðinu, sem m.a. taka til leigulóðar kæranda, geta snert hagsmuni hans með þeim hætti að hann telst eiga kæruaðild í máli þessu samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Verður málið því tekið til efnismeðferðar.

Lóð kæranda á umræddu svæði er eftir fyrrgreinda deiliskipulagsbreytingu 7.561 m2 og því töluvert umfram 0,5 hektara lágmarksstærð frístundalóða samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Tilkall kæranda til stærri lóðar ræðst af samningi hans við landeiganda, en hvorki beinum né óbeinum eignarréttindum verður ráðstafað með deiliskipulagi. Samkvæmt skipulagsuppdrætti hins breytta deiliskipulags er stærð byggingarreits á lóð kæranda svipuð byggingarreitum sumra lóða í nágrenninu en heldur minni en á öðrum, en sveitarstjórn samþykkti stækkun byggingarreitsins til samræmis við samþykkt byggingaráform í tilefni af athugasemdum kæranda. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að jafnræðis hafi ekki verið gætt að þessu leyti við meðferð deiliskipulagsbreytingarinnar.

Fram komnar athugasemdir kæranda voru teknar fyrir á fundi sveitarstjórnar að lokinni kynningu deiliskipulagstillögunnar í samræmi við 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum voru honum send efnisleg svör við þeim athugasemdum jafnhliða því sem skipulagið var sent til Skipulagsstofnunar, sbr. 1. mgr. 42. gr. laganna. Þær breytingar sem gerðar voru á deiliskipulaginu eftir athugasemdir Skipulagsstofnunar snéru einkum að nákvæmari útfærslu tiltekinna atriða í greinargerð skipulagsins en fólu ekki í sér grundvallarbreytingu á efni tillögunnar í skilningi 4. mgr. 41. gr. laganna. Var því ekki þörf á að auglýsa hana til kynningar að nýju.

Í auglýsingu um gildistöku hinnar kærðu skipulagsákvörðunar í B-deild Stjórnartíðinda kemur fram að um endurskoðun á eldra deiliskipulagi Kiðjabergs frá árinu 1990 sé að ræða en það skipulag falli úr gildi við gildistöku hins nýja deiliskipulags. Í gr. 5.8.1 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er tekið fram að við heildarendurskoðun deiliskipulags, sem fellir eldri áætlanir úr gildi, skuli framsetning og málsmeðferð vera sem um nýtt deiliskipulag sé að ræða. Hið kærða deiliskipulag fól í sér heildarendurskoðun eldra skipulags sem tók til stórs landsvæðis með nokkrum hverfum frístundabyggðar og með því var eldra skipulag fellt að öllu leyti úr gildi. Við málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar bar því að fara eins og um nýtt skipulag væri að ræða.

Í 2. mgr. 40. gr. skipulagslaga er veitt heimild til að víkja frá skyldu til að taka saman lýsingu við upphaf deiliskipulagsgerðar ef allar meginforsendur deiliskipulagsins liggja fyrir í aðalskipulagi. Í gr. 5.2.2. í skipulagsreglugerð er tekið fram að með meginforsendum sé átt við stefnu um áherslu og uppbyggingu landnotkunarreita, svo sem varðandi nánari notkun á einstökum reitum, þéttleika og byggðamynstur eða umfang auðlindanýtingar. Í greinargerð Aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 er á bls. 50-51 ítarleg stefnumörkun um frístundabyggðir þar sem m.a. koma fram viðmið um lágmarksstærð og nýtingarhlutfall einstakra lóða. Stór hluti þess deiliskipulagssvæðis sem um ræðir er skilgreindur sem frístundabyggð í aðalskipulaginu, en nokkur hluti þess er skilgreindur sem opið svæði til annarra nota, þ.m.t. svæði sem í deiliskipulaginu og aðalskipulagi er tiltekið sem golfvöllur. Verður af framansögðu ráðið að allar meginforsendur deiliskipulagsins hafi legið fyrir í aðalskipulagi og því hafi sveitarfélaginu verið heimilt að nýta fyrrgreinda undanþáguheimild frá því að gera skuli skipulagslýsingu.

Í 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga er kveðið á um að við gerð deiliskipulags í þegar byggðu hverfi skuli framkvæma húsakönnun til að meta varðveislugildi einstakra húsa og svipmót byggðar. Á umræddu deiliskipulagssvæði var þegar allnokkur byggð frístundarhúsa og annarra bygginga sem hefði borið að leggja mat á með tilliti til varðveislugildis óháð því hvort málsmeðferðin fór eftir reglum um gerð nýs eða breytts deiliskipulags. Ekki verður séð að slíkt mat hafi farið fram og telst það annmarki á málsmeðferð deiliskipulagsins. Uppbygging frístundabyggðarinnar hófst upp úr 1990 og var því elsti hluti hennar yngri en 25 ára þegar deiliskipulagið var samþykkt. Deiliskipulagið gerir ekki ráð fyrir að mannvirki á svæðinu víki og að teknu tilliti til aldurs og eðlis byggðarinnar telst ólíklegt að hún hafi að svo stöddu á sér svipmót sem hafi byggingar- eða menningarsöguleg gildi. Að þessu virtu er nefndur ágalli ekki þess eðlis að hann geti haft áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem raskað geta gildi hennar. Verður ógildingarkröfu kæranda því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 2. september 2015 um að samþykkja endurskoðað deiliskipulag Kiðjabergs í nefndum hreppi.