Fyrir var tekið mál nr. 122/2016, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 23. ágúst 2016 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir breytingum á húsinu Unnarstíg 2 á sameiginlegri lóð nefnds húss og Unnarstígs 2a og á ákvörðun hans frá 29. s.m. um að aflétta stöðvun framkvæmda við húsið Unnarstíg 2.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. september 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir Unnarstígur ehf., eigandi Unnarstígs 2a, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 23. ágúst 2016 að samþykkja byggingarleyfi fyrir breytingum að Unnarstíg 2 og þá ákvörðun hans frá 29. s.m. að aflétta verkbanni á framkvæmdum á sameiginlegri lóð kæranda og leyfishafa. Er þess krafist að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi.
Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kæranda.
Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 30. september 2016.
Málavextir: Með umsókn, dags. 29. janúar 2015, var sótt um leyfi til að dýpka kjallara og setja nýtt dren kringum hús nr. 2 við Unnarstíg. Byggingarfulltrúi samþykkti umsóknina 10. mars 2015 og lá þá fyrir umsögn Minjastofnunar Íslands, dags. 23. febrúar s.á. Var bókað að samþykki meðlóðarhafa á teikningu fylgdi og að skilyrt væri að ný eignaskiptayfirlýsing væri samþykkt fyrir útgáfu byggingarleyfis. Byggingarleyfi var svo gefið út 12. ágúst s.á., án þess að fyrir lægi ný eignaskiptayfirlýsing.
Með bréfi, dags. 30. október 2015, beindi eigandi Unnarstígs 2a kvörtun að byggingarleyfishafa vegna framkvæmda hans og benti á að lóð Unnarstígs 2 og 2a væri í sameign þeirra. Benti eigandi Unnarstígs 2a á slíkt hið sama í bréfi til byggingarfulltrúa, dags. 26. nóvember s.á. Þar mótmælti eigandi Unnarstígs 2a framkvæmdunum, benti á að samþykki hans hefði ekki legið fyrir og gerði athugasemdir við leyfisveitingu byggingarfulltrúa. Svar umhverfis- og skipulagssviðs frá 1. desember s.á. var á þá leið að ekki væri fallist á að framkvæmdirnar sem leyfðar hefðu verið 10. mars s.á. kölluðu á samþykki meðeiganda lóðar. Um væri að ræða innanhúsbreytingu á séreign og flokkaðist drenlögn undir eðlilegt og eftir atvikum nauðsynlegt viðhald.
Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 26. apríl 2016 var tekin fyrir umsókn um leyfi til að breyta innra skipulagi hússins Unnarstígs 2, síkka glugga í hjónaherbergi í kjallara, gera dyr út í garð og grafa frá kjallara hússins. Afgreiðslu umsóknarinnar var frestað með vísan til athugasemda á umsóknarblaði.
Í kjölfar vettvangsskoðunar stöðvaði byggingarfulltrúi framkvæmdir á lóðinni með bréfi, dags. 20. maí 2016. Var tiltekið að breytingar hefðu átt sér stað á ytra byrði hússins sem ekki væri byggingarleyfi fyrir. Gluggar hefðu verið síkkaðir á austurhlið og gerðar nýjar dyr, auk þess sem glugga á vesturhlið hefði verið lokað. Var stöðvuninni mótmælt samdægurs af leyfishafa sem tók fram að gluggar hefðu ekki verið síkkaðir á austurhlið hússins og að einum glugga á þeirri hlið hefði verið breytt tímabundið til að auðvelda flutning á jarðvegsefni út úr fasteigninni vegna framkvæmda við dýpkun á kjallara samkvæmt byggingarleyfi. Glugganum verði komið í samt horf að loknum framkvæmdum enda hafi aldrei staðið til að breyta honum í dyr. Hvað varði lokun glugga á vesturhlið hafi verið um mistök verktaka að ræða sem verði leiðrétt. Frekari samskipti áttu sér stað milli aðila og með bréfi byggingarfulltrúa 23. júní s.á. var leyfishafa tilkynnt að við vettvangsrannsókn degi fyrr hefðu komið í ljós frekari óleyfisframkvæmdir og að framkvæmdir í húsinu væru stöðvaðar.
Með umsókn, dags. 1. júní 2016, var enn sótt um breytingar á Unnarstíg 2. Á umsóknarblaði var tekið fram að lóð yrði endurnýjuð í sama formi og verið hefði fyrir framkvæmdir við drenlagnir og að engin breyting yrði á lóð. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 23. ágúst s.á. var umsóknin samþykkt og tekið fram að fyrri umsókn frá 26. apríl s.á. væri dregin til baka. Í samþykktu byggingarleyfi fólst að innra skipulagi hússins yrði breytt, gluggar á austurhlið hússins síkkaðir og færðir í upprunalegt horf, dyr vestanmegin í kjallara yrðu fjarlægðar og steypt upp í gat og kæmi þar nýr gluggi að hluta, timburstigi við inngang á austurhlið yrði fjarlægður og steyptur stigi á suðurhlið yrði rifinn og nýr steyptur í hans stað. Að auki yrði geymsla í risi yfir salerni og fjarlægður yrði timburstigi úr borðstofu og nýr timburstigi settur í staðinn. Við samþykkt byggingarfulltrúa var bókað að umsögn skrifstofu sviðsstjóra, dags. 17. s.m., fylgdi. Var umsögnin þess efnis að ekki væri nauðsynlegt að afla samþykkis annarra lóðarhafa fyrir umsóttum breytingum. Yrði ekki séð að þær hefðu nein þau áhrif á hagsmuni meðlóðarhafa að samþykki þeirra yrði krafist. Hefur þessi síðastgreinda ákvörðun byggingarfulltrúa verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, svo sem að framan greinir.
Með tölvupósti byggingarfulltrúa 29. s.m. var leyfishafa tilkynnt að stöðvun framkvæmda væri aflétt þar sem áform um breytingar á húsinu hefðu verið samþykkt. Var jafnframt farið fram á að lóðin yrði færð í upprunalegt horf, eins og kostur væri, án þess að afstaða væri tekin til endanlegs frágangs lóðarinnar. Hefur þessi ákvörðun einnig verið kærð, eins og áður segir.
Í málinu liggur fyrir álit kærunefndar húsamála frá 8. júní 2016 þess efnis að framkvæmdir við Unnarstíg 2 samkvæmt byggingarleyfinu frá 10. mars 2015 séu heimilar án samþykkis meðlóðarhafa, en leyfishafa beri að koma lóðinni í fyrra horf að loknum framkvæmdum.
Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að samkvæmt skiptasamningi, dags. 20. ágúst 1976 og þinglýstum 23. s.m., sé umþrætt lóð sameiginleg eignarlóð hans og leyfishafa og sé hún í óskiptri sameign. Lóðinni hafi ekki verið skipt og af þeim sökum séu eigendur beggja húseigna á lóðinni jafn réttháir að öllu leyti.
Óumdeilt sé að hin kærða ákvörðun um samþykkt á umsókn kærða um útgáfu byggingarleyfis samkvæmt 9. og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að auki gildi almennar meginreglur stjórnsýsluréttar um stjórnsýslu sveitarfélaga. Þar sem hin nýja umsókn hafi lotið að framkvæmdum á sameiginlegri lóð, og beinlínis sé tilgreint í umsókninni að ætlunin sé að endurnýja lóð í sama formi og hún hafi verið í áður en leyfishafi hafi byrjað á því sem hann nefni drenlagnavinnu á lóðinni, hafi aðild kæranda að málinu verið óhjákvæmileg. Hafi byggingarfulltrúa því borið að tilkynna kæranda með formlegum hætti að umsóknin, sem lyti m.a. að hinni sameiginlegu lóð hans og leyfishafa, væri til meðferðar hjá embættinu.
Samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga skuli upplýsa aðila máls um gögn þau sem komið hafi fram í málinu og samkvæmt 13. gr. sömu laga skuli aðili máls eiga kost á því að tjá sig um þau gögn og koma að athugasemdum sínum áður en ákvörðun í málinu sé tekin, sbr. 10. gr. sömu laga. Fyrir liggi að ákvörðun byggingarfulltrúa 23. ágúst 2016 hafi verið send kæranda með tölvupósti 2. september s.á. Kæranda hafi hins vegar í engu verið veittar leiðbeiningar um réttarstöðu sína í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga, hann hafi með engum hætti verið upplýstur um gögn málsins í samræmi við 15. gr. laganna og þannig hafi aldrei verið veittur andmælaréttur eins og skýrt sé kveðið á um í 13. gr. sömu laga.
Kærandi bendi á að ákvörðun byggingarfulltrúa hafi einnig farið í bága við réttmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar, sem kveði á um að ákvarðanir stjórnvalda verði að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Að mati kæranda geti það aldrei talist málefnalegt að veita tilteknum aðila leyfi til framkvæmda á sameiginlegri lóð án þess að aflað sé samþykkis meðlóðarhafa. Þá bendi kærandi á að jafnvel þótt byggingarfulltrúa hefði verið heimilt að taka hina kærðu ákvörðun þá hafi honum í öllu falli borið að gæta meðalhófs og ganga úr skugga um að réttindi kæranda yrðu tryggð. Hefði byggingarfulltrúa þannig verið í lófa lagið að binda byggingarleyfi því skilyrði að samþykki kæranda þyrfti til framkvæmdanna eða að fyrir lægi með hvaða hætti kæranda yrði bætt það tjón sem hann verði fyrir vegna þeirra.
Grundvöllur allra framkvæmda leyfishafa á hinni sameiginlegu lóð hafi verið umsókn hans um byggingarleyfi, sem samþykkt hafi verið 10. mars 2015. Fyrir liggi að mistök hafi verið gerð við þá afgreiðslu af hálfu byggingarfulltrúa. Áskilið sé í 10. gr. laga um mannvirki að hönnunargögn og önnur nauðsynleg gögn fylgi með umsókn um byggingarleyfi, þ.m.t. samþykki meðeigenda samkvæmt lögum nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Samkvæmt gögnum málsins hafi slíkt samþykki ekki legið fyrir við ákvarðanatöku byggingarfulltrúa. Þá hafi skilyrði byggingarfulltrúa um að ný eignaskiptayfirlýsing yrði samþykkt fyrir útgáfu leyfisins ekki verið uppfyllt.
Eins og fyrr greini hafi byggingarleyfið frá árinu 2015 einungis náð til þess að leggja drenlögn umhverfis húsið að Unnarstíg 2. Framkvæmdir leyfishafa hafi hins vegar tekið til nánast allrar hinnar sameiginlegu lóðar. Þá liggi fyrir að framkvæmdirnar hafi farið gegn ákvæðum laga um fjöleignarhús.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg fellst ekki á að samþykki meðlóðarhafa hafi verið áskilið fyrir hinum samþykktu áformum er varði útlitsbreytingar eða breytingar innanhúss. Verði ekki séð að kærandi hafi neina þá hagsmuni að slíkar framkvæmdir kalli á samþykki hans, sbr. 2. mgr. 27. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Hafi því ekki komið til þess að kæranda væri tilkynnt sérstaklega um fyrirliggjandi byggingarleyfisumsókn eða honum veittur sérstakur andmælaréttur.
Hvað varði þá málsástæðu að óheimilt hafi verið að gefa út byggingarleyfi þar sem þinglýstur eignaskiptasamningur hafi ekki legið fyrir skuli á það bent að byggingaryfirvöldum sé heimilt að falla frá þessu ólögbundna skilyrði um þinglýsingu eignaskiptayfirlýsingar fyrir útgáfu byggingarleyfa. Um þetta vísi sveitarfélagið til úrskurðar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála nr. 98/2008, en í niðurstöðu hans komi fram að ekki sé fyrir hendi lagaskylda til að þinglýsa eignaskiptayfirlýsingu fyrir fjöleignarhús áður en heimilaðar breytingar eða viðbyggingar hefjist. Hafi byggingaryfirvöldum því verið heimilt í því máli að falla frá þessu ólögbundna skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfisins sem sett hafi verið við töku hinnar kærðu ákvörðunar.
Hvað varði þá málsástæðu kæranda að um lækkun á jarðvegi/lóð sé að ræða skuli á það bent að ekki liggi fyrir samþykki byggingaryfirvalda fyrir slíkum breytingum. Þvert á móti sé tekið fram í hinum samþykktu áformum að engar breytingar verði á lóð. Það sé því á hendi lóðarhafa að ganga þannig frá lóðinni að hún verði án breytinga. Ekki sé fallist á að leggja hafi þurft fram uppdrætti af frágangi lóðar, enda standi til að koma henni í upprunalegt horf. Hvað varði þá málsástæðu að með samþykkt byggingaráforma 10. mars 2015 hafi rúmmál hússins verið aukið um 41 m3 og byggingarréttur meðeigenda þannig skertur skuli á það bent að ekkert deiliskipulag sé í gildi og enginn byggingarréttur sé fyrir hendi á lóðinni. Sé því ekki verið að skerða nein slík réttindi. Til upplýsinga skuli þó nefna að það sé rétt sem fram komi í kæru að í samþykktinni vegna þessa máls hafi verið tekið fram að samþykki meðlóðarhafa hafi fylgt erindinu. Þar hafi verið um misritun að ræða, en um hafi verið að ræða samþykki meðeiganda hússins nr. 2 við Unnarstíg.
Ekki sé heldur fallist á að sú ákvörðun byggingarfulltrúa að aflétta stöðvun framkvæmda sé haldin þeim ágöllum að varði ógildingu hennar. Um sé að ræða stjórnvaldsákvörðun byggingarfulltrúa, sem hafi metið stöðu máls svo að ekki væri tilefni til að halda verkinu áfram í stöðvun. Fram hafi verið komin áform um að koma lóðinni í samt lag og búið væri að samþykkja áform um breytingar innanhúss og utan. Sæti reyndar nokkurri undrun að kærandi skuli kvarta yfir því að búið sé að grafa út lóðina og hindra aðgengi hans að henni, ef svo sé, en leggist svo gegn áformum um að lóðinni verði komið í samt lag. Á það skuli bent að í heimild til áframhaldandi framkvæmda felist einungis lækkun gólfs og drenlagnavinna, en eins og fram hafi komið sé ekki búið að gefa út byggingarleyfi vegna samþykktar byggingarfulltrúa frá 23. ágúst 2016.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi mótmælir með öllu að samþykki kæranda hafi þurft fyrir því jarðraski sem óhjákvæmilega fylgi endurnýjun á drenlögnum. Um hafi verið að ræða nauðsynlegar aðgerðir til að leyfishafi gæti nýtt fasteign sína. Af réttarreglum um óskipta sameign leiði í fyrsta lagi að sameigandi þurfi ekki samþykki sameigenda sinna ef um sé að ræða framkvæmdir sem séu öðrum sameigendum að bagalausu. Ljóst sé að framkvæmdir leyfishafa feli það í sér að lóðin og lagnir verði á allan máta betri en þær hafi verið fyrir framkvæmdir. Í þeim skilningi séu framkvæmdir leyfishafa kæranda að bagalausu. Vissulega hafi framkvæmdir tekið langan tíma og lóðin verið opin nokkuð lengi. Sá langi tími skrifist hins vegar fyrst og fremst á kæranda, en fulltrúar félagsins hafi á öllum vígstöðvum barist fyrir því að framkvæmdir yrðu stöðvaðar.
Í öðru lagi leiði af réttarreglum um óskipta sameign að ráðstafanir sem gengið hafi verið út frá við stofnun sameignar séu hverjum sameigenda heimilar án samþykkis annarra sameigenda. Sameign um lóðina að Unnarstíg 2 hafi orðið til með þeim hætti að eignarhald mannvirkja á lóðinni hafi komist á tvær eða fleiri hendur. Um sé að ræða íbúðarhúsalóð með tveimur húsum. Eðli málsins samkvæmt hafi legið fyrir frá upphafi að eigendur mannvirkjanna á lóðinni þyrftu í tímans rás að sinna eðlilegu viðhaldi eignanna, sem eftir atvikum gæti þýtt jarðrask á hinni sameiginlegu lóð. Þetta séu því tvímælalaust ráðstafanir sem gengið hafi verið út frá við stofnun sameignar. Engin rök mæli með því að kærandi geti komið í veg fyrir eðlilegt og nauðsynlegt viðhald fasteignarinnar að Unnarstíg 2.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 23. ágúst 2016 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir breytingum á húsinu Unnarstíg 2 og ákvörðun hans frá 29. s.m. um að aflétta stöðvun framkvæmda við húsið, sem stendur á sameiginlegri lóð leyfishafa og kæranda sem eiganda hússins að Unnarstíg 2a. Fyrir liggur að leyfishafi hefur staðið fyrir framkvæmdum á húsi sínu frá því að eldra leyfi var veitt 2015 til að dýpka kjallara þess og gera nýtt dren kringum húsið. Hafa framkvæmdirnar falið í sér rask á lóðinni og byggingarfulltrúi talið þær fara umfram það leyfi sem veitt var.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna og lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Byggingarfulltrúi samþykkti nýtt byggingarleyfi 23. ágúst 2016 og sætir það kæru í máli þessu. Framkvæmd sú sem heimiluð er með hinu kærða leyfi felur í sér leyfi til breytinga innanhúss og til útlitsbreytinga á austur- og vesturhlið, auk endurnýjunar á steyptum stiga á suðurhlið hússins að Unnarstíg 2. Hús kæranda, Unnarstígur 2a, stendur á sömu lóð, sunnan hússins nr. 2. Verður, miðað við staðhætti, ekki séð að hinar leyfðu breytingar raski grenndarhagsmunum kæranda eða öðrum þeim einstaklingsbundnu lögvörðu hagsmunum hans á þann hátt að veitt geti honum kæruaðild í máli þessu. Verður og ekki talið að kæruaðild skapist vegna þess að hús það sem hið kærða leyfi tekur til standi á sameiginlegri lóð leyfishafa og kæranda, enda er það hús í séreign leyfishafa auk þess sem nefnt leyfi tekur ekki til lóðarinnar. Af þeim sökum verður þessum hluta málsins vísað frá úrskurðarnefndinni.
Með bréfum, dags. 20. maí og 23. júní 2016, stöðvaði byggingarfulltrúinn í Reykjavík allar framkvæmdir á lóðinni Unnarstíg 2, með vísan til 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.9.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, þar sem framkvæmdir hefðu farið út fyrir heimildir byggingarleyfis þess sem samþykkt var 10. mars 2015. Í kjölfar stöðvunarinnar var sótt um byggingarleyfi fyrir frekari framkvæmdum og var það samþykkt 23. ágúst 2016. Voru umsóttar framkvæmdir þar með samþykktar og þær heimilaðar frá útgáfu byggingarleyfis, sem hefur þó enn ekki verið gefið út.
Með tölvupósti 29. ágúst s.á. tilkynnti byggingarfulltrúinn leyfishafa að stöðvun framkvæmda á lóðinni væri aflétt. Sú ákvörðun fól hins vegar einungis í sér að heimilt væri að hefja að nýju dýpkun kjallara og drenlagnavinnu samkvæmt upprunalegu byggingarleyfi frá 10. mars 2015, en það leyfi hefur ekki verið kært. Kemur það því ekki til skoðunar í þessu máli, en kærufrestur vegna þess er nú löngu liðinn. Byggingarfulltrúi beitti umræddri stöðvun tafarlaust með heimild í lögum og án undanfarandi málsmeðferðar gegn framkvæmdum leyfishafa, sem hófust með byggingarleyfi sem samþykkt var rúmu ári áður. Það byggingarleyfi er stjórnvaldsákvörðun sem skapar leyfishafa ákveðin réttindi, en ákvörðun um að stöðva framkvæmdir sem farið hafa út fyrir leyfið og síðar aflétta stöðvun framkvæmda er meðferð bráðabirgðaúrræðis til að knýja á um rétta framkvæmd samkvæmt leyfinu. Þær ákvarðanir skapa hins vegar hvorki rétt manna né skyldur í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 59. gr. mannvirkjalaga er tekið fram að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndarinnar. Kæruheimild er því ekki fyrir hendi vegna þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa að aflétta stöðvun framkvæmda og verður þeim hluta kærunnar af þeirri ástæðu einnig vísað frá úrskurðarnefndinni.
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
Nanna Magnadóttir
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
