Árið 2014, föstudaginn 23. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir, forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 55/2013, kæra á skilyrði sem fram kemur í fylgiskjali starfsleyfis Heilbrigðiseftirlits Vesturlands frá 14. júní 2013 fyrir gististað að Hafnargötu 4 í Stykkishólmi, þess efnis að rými á hvern gest í svefnherbergi/-sal skuli vera að lágmarki 4 m².
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. júní 2013, er barst nefndinni sama dag, kærir S, f.h. Sjávarborgar ehf., starfsleyfishafi gististaðarins Harbour Hostel að Hafnargötu 4, Stykkishólmi, skilyrði sem fram kemur í fylgiskjali starfsleyfis Heilbrigðiseftirlits Vesturlands frá 14. júní 2013 fyrir gististað að Hafnargötu 4 í Stykkishólmi, þess efnis að rými á hvern gest í svefnherbergi/-sal skuli vera að lágmarki 4 m². Er þess krafist að nefnt skilyrði verði fellt úr gildi.
Umbeðin málsgögn bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Vesturlands hinn 31. júlí 2013.
Málavextir: Hinn 10. júní 2013 samþykkti heilbrigðisnefnd Vesturlands starfsleyfi fyrir gististaðinn Harbour Hostel að Hafnargötu 4 í Stykkishólmi. Í starfsleyfinu, sem dagsett er 14. júní 2013, kemur m.a. fram að gistiheimili skuli hlíta ákvæðum laga og reglugerða sem um starfsemina gilda á hverjum tíma, sem og skilyrðum á fylgiskjali með umræddu leyfi. Í fylgiskjali með starfsleyfinu eru tilgreind almenn ákvæði í A-lið en í B-lið er að finna ákvæði er lúta að húsnæði og búnaði og segir þar í b-lið að rými á hvern gest í svefnherbergi/-sal skuli vera minnst 4 m².
Með bréfi heilbrigðiseftirlits Vesturlands til starfsleyfishafa, dags. 18. júní 2013, var veittur viku frestur til að gera athugasemdir við starfsleyfið og tekið fram að heilbrigðiseftirlitið hefði m.a. í þrígang gert athugasemdir við fjölda gesta í gistirými gististaðarins. Einnig var bent á að í reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti væri gert ráð fyrir minnst 4 m² gólffleti á hvern íbúa í svefnrými starfsmannabúða.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að skýringar heilbrigðiseftirlitsins fyrir skilyrði um stærð svefnrýma eigi ekki við rök að styðjast. Fyrir slíku skilyrði skorti lagastoð auk þess sem það brjóti gegn meginreglunni um jafnræði.
Starfsmannabúðir séu skilgreindar svo í 3. gr. reglugerðar nr. 941/2002 að um færanlegt húsnæði sé að ræða sem ætlað sé til svefns, matar og daglegrar dvalar starfsfólks til skamms tíma í senn vegna atvinnustarfsemi. Beri VI. kafli tilvitnaðar reglugerðar heitið íbúðarhúsnæði, starfsmannabústaðir og starfsmannabúðir. Um starfsmannabúðir gildi ákvæði 26. gr. og sé í 1. ml. 7. mgr. nefnds ákvæðis kveðið á um að gólfflötur skuli vera minnst 4 m² á hvern íbúa í svefnrými. Um gististaði gildi ákvæði VII. kafla reglugerðarinnar. Gististaður sé skilgreindur sem hvert það hús eða húshluti þar sem dvalið sé lengur eða skemur gegn greiðslu og telst ekki íbúð eða íbúðarherbergi. Í kaflanum sé ekki að finna ákvæði er sambærilegt sé við 26. gr. reglugerðarinnar né tilvísun til ákvæða VI. kafla.
Ólík ákvæði gildi því um starfsmannabúðir annars vegar og gististaði hins vegar enda ekki um sambærilega starfsemi að ræða. Starfsmannaíbúðir taki til „íbúa“ sem dvelji í færanlegu húsnæði vegna atvinnu sinnar og sé húsnæðið ætlað viðkomandi til svefns, matar og daglegrar dvalar. Í tilviki gististaða sé um að ræða „viðskiptavin“ sem kaupi sér svefnstað yfir mjög skamman tíma. Ljóst sé að engin rök standi til lögjöfnunar.
Á undanförnum árum hafi fjölgað nokkuð gististöðum sem bjóði upp á gistingu í kojum þar sem allt að 20 manns deili sama herbergi. Sé þá oftar en ekki notað orðið „hostel“ í heiti frekar en „hótel“ til aðgreiningar. Á hostelum sé jafnframt lagt nokkuð upp úr sameiginlegum rýmum fyrir setustofur, eldhús og fleira, enda sæki gestir í þau rými en svefnherbergið sé fyrst og fremst notað til svefns. Það sé ólíkt því sem algengt sé með hótelherbergi eða eftir atvikum starfsmannabúðir. Mikilvægt sé að hafa þetta í huga við samanburð á fermetratölum í mismunandi gistikostum. Rými sem séu sameiginleg á hostelum séu þannig oft sérgreind á hótelum og í starfsmannabúðum.
Hin umdeilda fermetraregla sé rökleysa þegar fjölgi umfram tvo í gistirými. Hver koja taki um 2 m² gólflatar. Flestar kojur séu á tveimur hæðum og geti tveir sofið í þeim. Það séu því 3 m² af auðu gólfrými á hvern gest eða 6 m² fyrir hverja koju. Algengt sé að heimavistarherbergi á hosteli hýsi tíu gesti í fimm kojum og þyrftu þá að vera 30 m² af auðu gólfplássi samkvæmt reglu heilbrigðiseftirlitsins.
Mikilvægt sé að samræmis og jafnræðis sé gætt við ákvörðun um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis gististaða á landinu öllu en kærandi hafi vitneskju um að rekstaraðilum annarra sambærilegra gististaða í öðrum umdæmum hafi ekki verið gert að sæta sambærilegu skilyrði.
Málsrök Heilbrigðiseftirlits Vesturlands: Heilbrigðiseftirlitið bendir á að við úttekt á nýjum gististöðum sé farið fram á að teikningar að fyrirhugaðri starfsemi liggi fyrir. Í desember 2012 hafi heilbrigðiseftirlitið fengið sendar teikningar frá byggingarfulltrúa og hafi í framhaldi af því gert eiganda umrædds gististaðar ljóst að sækja þyrfti um undanþágu til umhverfisráðherra vegna uppsetningu handlauga sökum þess að ekki væru sýndar handlaugar í hverju herbergi á teikningum. Hafi heilbrigðiseftirlitið af því tilefni gefið jákvæða umsögn til umhverfisráðherra en þess getið í umsögninni að gerðar hefðu verið athugasemdir við fjölda gesta í svefnherbergjum. Þá sé bent á að sífelldar breytingar hafi verið gerðar á teikningum á tímabilinu desember 2012 til júní 2013. Þannig hafi gestafjölda í einu svefnherbergi t.d. verið breytt í þrígang og því erfitt að átta sig á frá viku til viku hvaða teikning gilti fyrir starfsemina. Sé heilbrigðiseftirlitinu ekki ljóst hvaða teikningar hafi verið samþykktar af byggingarfulltrúa.
Mikill munur sé á eðli og gerð gististaða. Sé það skylda heilbrigðisnefnda að gæta hagsmuna og velferðar neytenda hvar sem þeir dvelji í gistirými sem og annars staðar. Sé afstaða heilbrigðiseftirlitsins sú að ekki verði lakari aðstaða fyrir hvern gest á gistiheimili en í svefnrými starfsmanna sem dvelji í starfsmannabúðum. Ekki sé boðlegt að bjóða upp á minna rými en í starfsmannabúðum og ætla 14 manns að gista í 28 m² herbergi. Í 42. gr. reglugerðar nr. 941/2002 séu ákvæði um svefnrými barna í kafla um heimili og stofnanir fyrir börn og séu tilgreind stærðarmörk 4 m². Hafi heilbrigðisnefnd fullan rétt til að setja mörk um gestafjölda í gistirými og hafa þar til viðmiðunar inntak ofangreindra ákvæða reglugerðar nr. 941/2002.
Rekstraraðila gististaðarins hafi mátt vera fullkunnugt um afstöðu heilbrigðisnefndar nokkrum mánuðum áður en starfsleyfið hafi verið gefið út og hafi getað gert ráðstafanir í framhaldi af því. Hafi rekstraraðili ekki gert neinar skriflegar athugasemdir fyrr en kæra hafi borist til úrskurðarnefndarinnar.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þess að binda starfsleyfi fyrir gististað því skilyrði að miðað skuli við a.m.k. fjóra m² á hvern gest í svefnrými.
Samkvæmt 4. gr. a í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 er gististarfsemi sem hér um ræðir háð starfsleyfi heilbrigðisnefnda viðkomandi sveitarfélags. Í 3. mgr. ákvæðisins er m.a. tekið fram að í starfsleyfi skuli tilgreina tegund starfsemi, skilyrði, gildistíma og endurskoðun leyfisins. Í IV. kafla reglugerðar um hollustuhætti nr. 941/2002, sem sett var með stoð í 4. gr. nefndra laga, er að finna almenn ákvæði um húsnæði og lóðir sem eiga við um þá starfsemi sem reglugerðin tekur til. Í 2. mgr. 14. gr. er m.a. kveðið á um að húsnæði skuli vera í samræmi við eðli viðkomandi starfsemi og fullnægja almennum skilyrðum um rými, birtu, upphitun og loftræstingu. Ekki er að finna ákvæði um lágmarksflatarmál svefnrýmis fyrir hvern gest í VII. kafla reglugerðarinnar, þar sem fjallað er um gisti- og samkomustaði. Slíkt ákvæði er hins vegar að finna í 26. gr. reglugerðarinnar, sem á við um starfsmannabúðir, og í 2. mgr. 42. gr., er tekur til heimila og stofnana fyrir börn. Þar er gerð sú krafa að minnst 4 m² gólfflötur sé á hvert barn í svefnrými með þeirri undantekningu í nefndri 2. mgr. 42. gr., eins og henni var breytt með reglugerð nr. 242/2007, að miða megi við 2 m² á barn í svefnsal með kojum ef dvalartími er skemmri en tvær vikur. Í lögum um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald nr. 85/2007 og reglugerð nr. 585/2007, sem sett er með stoð í þeim lögum, er fjallað um búnað og gistirými, en þar er ekki heldur að finna kröfur um tiltekinn fermetrafjölda á hvern gest í gistirými að öðru leyti en því að í 4. mgr. 3. gr. nefndrar reglugerðar er gerð krafa um að einstaklingsrúm skulu vera a.m.k. 2,0×0,9 m og tvíbreið rúm a.m.k. 2,0×1,4 m, auk þess sem í 5. mgr. ákvæðisins er áskilið að borð skuli vera við hvert rúm. Framangreind laga- og reglugerðarákvæði fela ekki í sér almenna reglu um tiltekinn fermetrafjölda í gistirými miðað við fjölda gesta enda um að ræða mismunandi starfsemi, svo sem með tilliti til dvalartíma. Þá beindi úrskurðarnefndin fyrirspurn til Mannvirkjastofnunar í bréfi, dags. 7. janúar 2014, um hvaða kröfur séu gerðar í byggingarreglugerð nr. 112/2012 um fermetrafjölda gistirýma í gistihúsum, en í svari stofnunarinnar, dags. 5. mars s.á., kemur fram að slíkar kröfur sé ekki að finna í reglugerðinni.
Umdeilt skilyrði í starfsleyfi kæranda um lágmarks fermetrafjölda í gistirými setur rekstri gistiheimilis skorður. Verður slíkt íþyngjandi skilyrði að eiga stoð í lögum eða stjórnvaldsreglum sem miða að því að vernda hagsmuni er tengjast hollustuháttum og heilbrigði. Slík reglusetning tryggir einnig samræmi við veitingu starfsleyfa einstakra heilbrigðisnefnda. Eins og áður er lýst er ekki að finna lágmarkskröfur um stærð gistirýma á gististöðum. Þar sem umrætt skilyrði verður ekki talið eiga sér viðhlítandi stoð í lögum eða settum stjórnvaldsreglum verður það af þeim sökum fellt úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Fellt er úr gildi skilyrði sem fram kemur í fylgiskjali starfsleyfis Heilbrigðiseftirlits Vesturlands frá 14. júní 2013 fyrir gististað að Hafnargötu 4 í Stykkishólmi, þess efnis að rými á hvern gest í svefnherbergi/-sal skuli vera að lágmarki 4 m².
____________________________________
Nanna Magnadóttir
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
