Árið 2013, mánudaginn 22. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður nefndarinnar, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 131/2012, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 4. september 2012 um að samþykkja deiliskipulag fyrir minkabú á spildu úr landi jarðarinnar Ása í nefndum hreppi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. desember 2012, er barst nefndinni 27. s.m., kærir Guðjón Ármannsson hrl., f.h. sjö eigenda jarðarinnar Stóra-Núps í Skeiða- og Gnúpverjahreppi, þá ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 4. september 2012 að samþykkja deiliskipulag fyrir minkabú á spildu úr landi jarðarinnar Ása í nefndum hreppi. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Með bréfi, dags. 25. desember 2012, er barst úrskurðarnefndinni 27. s.m., kærir jafnframt nefndur lögmaður f.h. sjálfseignarstofnunarinnar Skaftholts og G, Skaftholti, Skeiða- og Gnúpverjahreppi, greinda skipulagsákvörðun með kröfu um ógildingu hennar. Verður það kærumál, sem er nr. 132/2012, sameinað máli þessu þar sem hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi og málatilbúnaður þeirra er mjög á sömu lund.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skeiða- og Gnúpverjahreppi hinn 8. febrúar 2013.
Málavextir: Sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps samþykkti hinn 7. febrúar 2012 tillögu að lýsingu skipulagsverkefnis skv. 2. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 vegna deiliskipulagningar 45.210 m2 spildu úr landi Ása, þar sem gert er ráð fyrir að á spildunni megi reisa sex hús, samtals um 8.880 m2, undir minkarækt fyrir um 4.000 læður. Á aðliggjandi lóð í landi jarðarinnar, sem nefnist Mön, er þegar fyrir minkabú að líkri stærð og fyrirhugað bú. Var skipulagsfulltrúa falið að leita umsagnar Skipulagsstofnunar og Heilbrigðiseftirlits Suðurlands um málið og að kynna lýsinguna fyrir eigendum aðliggjandi landareigna. Var kærendum send lýsingin með bréfi, dags. 8. mars 2012. Jafnframt var óskað eftir undanþágu umhverfisráðuneytisins á kröfu í gr. 4.16.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 um fjarlægð mannvirkja frá vegum þar sem fyrirhuguð hús yrðu nær Stóra-Núpsvegi en reglugerðin heimilaði.
Kærendur komu á framfæri athugasemdum við lýsingu skipulagstillögunnar og hinn 18. maí 2012 barst skipulagsfulltrúa umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurlands þar sem m.a. var vakin athygli á starfsleyfisskilyrðum loðdýrabúa um meðhöndlun úrgangs frá dýrunum og lagt til að gerð yrði grein fyrir fjarlægðarreglu 24. gr. reglugerðar um hollustuhætti nr. 941/2002 í greinargerð deiliskipulagsins. Umhverfisráðuneytið tilkynnti með bréfi, dags. 5. júní 2012, að fallist væri á að veita undanþágu frá ákvæði skipulagsreglugerðar um fjarlægð mannvirkja frá Stóra-Núpsvegi.
Deiliskipulagsstillagan var auglýst til kynningar og bárust athugasemdir m.a. frá kærendum. Sveitarfélagið óskaði í kjölfar þess eftir lögfræðilegu áliti á fyrirliggjandi athugasemdum og barst það álit í bréfi, dags. 24. júlí 2012. Mótmælum við sjónarmiðum sem fram komu í álitinu var komið á framfæri við sveitarfélagið í bréfi lögmanns eigenda umræddrar spildu, dags. 31. s.m. Eftir að frekari umsagnar lögmanns sveitarfélagsins hafði verið aflað og eigendur spildunnar og lögmaður þeirra höfðu komið á framfæri athugasemdum af því tilefni, samþykkti sveitarstjórn hina kærðu skipulagsákvörðun á fundi hinn 4. september s.á. Skipulagsákvörðunin var tekið fyrir að nýju á fundi 6. nóvember 2012, að undangenginni yfirferð Skipulagsstofnunar, og þar bókuð svör við fram komnum athugasemdum. Tók skipulagið gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 29. nóvember 2012.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að þeir séu eigendur jarðanna Stóra- Núps og Skaftholts, sem liggi að spildu þeirri úr landi Ása sem umdeilt skipulag taki til. Þegar sé fyrir á spildunni Mön í landi nefndrar jarðar minkabú sem rúmi um 5.000 læður og með hinu kærða skipulagi muni langstærsta minkabú landsins, með allt að 10.000 læður, vera við mörk jarða kærenda. Muni það leiða til stórfelldrar skerðingar á eignarétti þeirra sem landeigenda og að mati kærenda hafi meðalhófs- og rannsóknarregla stjórnsýsluréttar ekki verið virtar við skipulagsgerðina.
Af hálfu stjórnvalda hafi frá öndverðu verið settar strangar reglur um minkabú vegna umhverfisáhrifa slíkra búa. Samkvæmt reglugerð um loðdýrarækt nr. 444/1982 hafi verið óheimilt að reisa loðdýrabú í minna en 500 m fjarlægð frá mannabústöðum og vinnustöðum annarra en viðkomandi bús og í 4. mgr. 24. gr. reglugerðar um hollustuhætti nr. 941/2002 sé sama ákvæði um lágmarks fjarlægð minka-, alifugla- og svínabúa frá mannabústöðum, matvælafyrirtækjum eða vinnustöðum annarra en sjálfs búsins. Í reglugerðarákvæðinu felist nær altækt byggingarbann á svæði innan 500 m fjarlægðar frá hverju loðdýrabúi. Samkvæmt lauslegum útreikningum nái áhrifasvæðið sem hér um ræði til 41,7 ha innan lands Ása, 27 ha af landi jarðarinnar Stóra-Núps, 30,3 ha í landi Skaftholts, 2,9 ha lands í eigu Skeiða- og Gnúpverjahrepps og 1,3 ha í landi Austurhlíðar, þrátt fyrir að eigendur Ása hafi til umráða 344 ha lands. Með því að velja umdeildu 4,5 ha skipulagssvæði stað við landamerki Skaftholts og Stóra-Núps verði meira en 60%, eða yfir 60 ha, af hinu lögbunda áhrifasvæði minkabúsins í landi annarra jarða en Ása og stækki frá því sem fyrir sé vegna minkabúsins að Mön.
Sá hluti lands Stóra-Núps sem næstur sé fyrirhuguðum minkaskálum sé sérstaklega viðkvæmur fyrir því stórtæka minkaeldi sem fyrirhugað sé að Ásum, þar sem um sé að ræða útivistar- og verndarsvæði sem ætlað sé til frístundanota þeirra sem á jörðinni dveljast. Þá sé við landamerkin merkilegur hraunketill, nefndur Steinker, er hafi sem náttúruvætti mikið aðdráttarafl og sé vinsæll áningarstaður göngu- og útreiðarfólks. Gangi umdeild áform eftir verði endanlega komið í veg fyrir að nýta megi framangreint svæði til útivistar og undir frístundahús, en í gildandi aðalskipulagi Skeiða- og Gnúpverjahrepps sé heimild til að reisa allt að þrjú frístundahús á jörðum án breytingar á skipulagi. Rekstur að Skaftholti sé líka viðkvæmur, en þar dvelji m.a. átta einstaklingar með þroskahömlun og sé mikil áhersla lögð á lífræna ræktun og fullvinnslu afurða. Þá sé í meðferðarstarfi sem þar fari fram lögð áhersla á útiveru og með hliðsjón af vaxandi eftirspurn eftir búsetuúrræðum nefnds hóps sé þörf fyrir allt land jarðarinnar fyrir starfsemina. Þegar berist lykt að bæjarhúsum Skaftholts frá minkabúi því sem fyrir sé og fyrirséð að neikvæð umhverfisáhrif muni magnast við tilkomu nýs minkabús á svæðinu.
Að mati kærenda feli hin kærða ákvörðun í sér brot á meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sameiginlegt land aðstandenda umræddra minkabúa sé 344 ha. Þrátt fyrir það hafi eigendur jarðarinnar kosið að velja hinum nýja byggingarreit stað við landamerki jarða kærenda með þeim afleiðingum að stór hluti helgunarsvæðis minkabúsins nái yfir land þeirra. Sú lausn blasi hins vegar við að finna hinum fyrirhuguðu byggingum annan stað innan þeirra 344 ha sem eigendur hafi yfir að ráða. Í málum er varði skerðingu á eignarrétti hafi dómstólar litið til sjónarmiða um meðalhóf, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar í máli nr. 425/2008, þar sem eignarnám á landi einstaklings vegna veglagningar hafi ekki náð fram að ganga með hliðsjón af vernd eignarréttinda og reglunnar um meðalhóf.
Í 10. gr. stjórnsýslulaga sé sú krafa gerð til stjórnvalda að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Að mati kærenda hafi þessi regla ekki verið virt við undirbúning og töku hinnar kærðu ákvörðunar. Þrátt fyrir ítrekuð tilefni, svo sem í fyrirliggjandi lögfræðiálitum vegna málsins, hafi hvorki af hálfu sveitarfélagsins né landeigenda á Ásum verið lögð fram gögn um möguleg grenndaráhrif hinna stóru minkabúa sem landeigendur hyggist reisa á umræddum stað og ekki hafi verið sýnt fram á að hindrun sé í vegi fyrir því að finna minkahúsunum annan stað á jörðinni.
Ljóst sé samkvæmt dómum Hæstaréttar, þar sem tekist hafi verið á um mat á verðfalli eigna vegna skipulagsbreytinga og mannvirkjagerðar, að ekki skuli einungis líta til hins lögbundna áhrifasvæðis. Til dæmis hafi helgunarsvæði þjóðvega samkvæmt vegalögum verið ákveðið 30 m frá miðlínu vegar, en í dómi Hæstaréttar í máli nr. 349/2002 hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að áhrifa tilgreinds vegar gætti í 250 m fjarlægð frá miðlínu hans og á því svæði yrði ekki byggt í framtíðinni. Þá megi hér vísa til Hæstaréttardóms í máli nr. 523/2011 er hafi snúist um gildistöku skipulags sem heimilaði byggingu stærsta svínabús landsins, sem að mati dómsins yrði ekki jafnað við hefðbundinn landbúnað. Í málinu hafi verið tildæmdar verulegar skaðabætur til handa eiganda íbúðarhúss aðliggjandi jarðar, sem hafi verið í um 1.300 m fjarlægð frá svínabúinu, vegna lyktarmengunar, bæði af svínahúsunum sem og af dreifingu svínaskíts á land viðkomandi jarðar.
Rétt sé að fram komi í málinu að kærendur hafi aldrei átt þess kost að koma á framfæri athugasemdum vegna uppbyggingar þess stóra minkabús sem fyrir sé á svæðinu, en hvorki hafi verið staðfest deiliskipulag né hafi farið fram grenndarkynning vegna þess. Að mati kærenda séu byggingarleyfi fyrir byggingu og stækkun búsins árin 1998, 2000 og 2011 því ólögmæt og við veitingu leyfisins árið 2011 hafi ekki verið farið að ábendingu Skipulagsstofnunar um þörf á deiliskipulagi.
Málsmeðferð hins kærða deiliskipulags hafi að öðru leyti haft slíka annmarka að leiða eigi til ógildingar þess. Á fundi sveitarstjórnar 6. nóvember 2012 virðist hafa verið ákveðið að víkja til hliðar fyrirliggjandi áliti lögmanns sveitarfélagsins í málinu en í þess stað gerð bókun um afstöðu sveitarfélagsins í málinu, sem ráða megi að hafi átt rót sína að rekja til lögfræðiálits annarrar lögmannsstofu sem kærendum hafi ekki verið kynnt. Þá hafi Skipulagsstofnun við meðferð málsins beint því til sveitarfélagsins að kynna bókunina fyrir kærendum en einungis sex dögum síðar hafi verið gengið frá gildistöku skipulagsins án þess að beðið væri eftir athugasemdum þeirra. Fyrri lögfræðiálitum sem aflað hafi verið við meðferð málsins hafi landeigendur á Ásum hins vegar fengið ítrekaða fresti til að bregðast við. Athugasemdir séu gerðar við að umsagnir og undanþágur heilbrigðiseftirlits og umhverfisráðherra hafi ekki legið fyrir áður en tillaga að umdeildu deiliskipulagi hafi verið auglýst til kynningar, auk þess sem draga megi í efa réttmæti undanþágu frá kröfum um fjarlægð bygginga frá stofn og tengivegum, sem áskildar séu í gr. 4.16.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/2000.
Málsrök Skeiða- og Gnúpverjahrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er farið fram á að kröfum kærenda í málinu verði hafnað.
Í tilefni af málatilbúnaði kærenda sé rétt að benda á að þar sé ítrekað blandað saman hinu kærða deiliskipulagi og þeim búrekstri sem þegar sé til staðar á spildunni Mön í landi Ása. Þar séu að jafnaði hafðar um 3.200 læður og verði fyrirhugað minkabú svipað að stærð. Stór hluti þess áhrifasvæðis fyrirhugaðs minkabús sem kærendur skírskoti til sé þegar undir þær takmarkanir settar sem tilteknar séu í 4. mgr. 24. gr. reglugerðar um hollustuhætti nr. 941/2002 vegna minkabúsins sem fyrir sé. Önnur staðsetning nýs minkabús myndi óhjákvæmilega leiða til þess að samanlagt áhrifasvæði beggja búanna stækkaði verulega. Með tilkomu hins nýja minkabús muni áhrifasvæðið hvað varði Skaftholt stækka um 9 ha og um 28 ha í landi Stóra-Núps. Samkvæmt núgildandi skipulagi sé umrætt svæði skilgreint sem landbúnaðarsvæði og muni hið kærða deiliskipulag ekki koma í veg fyrir nýtingu lands kærenda til þeirra nota og til útivistar. Skipulagið muni engin áhrif hafa gagnvart hraunkatli þeim sem kærendur vísi til enda sé hann innan áhrifasvæðis þess sem fylgi minkabúinu á Mön.
Hafa verði í huga að starfsemi sú sem umrætt skipulag heimili sé starfsleyfisskyld. Umhverfisstofnun og heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga vinni eftir samræmdum starfsleyfisskilyrðum, sbr. lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Þá gildi um starfsemina ákvæði reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði. Heilbrigðiseftirlit Suðurlands sé ábyrgt fyrir eftirliti með ytra umhverfi og falli lyktarmengun þar undir. Með hinni kærðu ákvörðun sé ekki verið að veita neinar undanþágur frá þeim lögum og reglum sem gildi um fyrirhugaða starfsemi.
Ákvörðun um staðsetningu fyrirhugaðs minkabús byggi á samnýtingarmöguleikum þess og minkabúsins sem þegar sé rekið að Mön og liggi að umræddu skipulagssvæði. Áform um samnýtingu búanna sé forsenda rekstrar nýs bús samkvæmt upplýsingum frá eigendum hins deiliskipulagða svæðis. Megi þar nefnda skinnaverkun, styttri vegalengdir við flutninga og samnýtingu á hauggeymslum. Slík samnýting dragi úr byggingarmagni á svæðinu og geri allt eftirlit með loðdýrabúunum einfaldara. Þá sé ekki auðvelt að finna fyrirhuguðu búi betri stað í landi Ása, m.a. vegna klettabelta, mýrarsvæða og vatnsbóla og þeirrar staðreyndar að landamerki jarðarinnar Ása liggi að stórum hluta að jörðinni Stóra-Núpi. Aðrar mögulegar staðsetningar, ef nokkrar væru, fælu í sér stækkun áhrifasvæðis þess sem þegar sé til staðar til muna með þeim auknu áhrifum á umhverfið sem því fylgdi. Af þessum ástæðum hafi verið gætt meðalhófs við samþykkt hins kærða deiliskipulags. Hæstaréttardómur sá sem kærendur vísi til í þessu sambandi eigi hér ekki við. Þær eignarréttarlegu takmarkanir sem kærendur gætu þurft að sæta vegna gildistöku hins kærða deiliskipulags séu almenns eðlis og verði ekki jafnað til þeirra eignarsviptingar sem fylgi eignarnámi, sem tekist hafi verið á um í nefndum dómi.
Við afgreiðslu hins kærða deiliskipulags 4. september 2012 hafi legið fyrir ítarlegar umsagnir lögmannsstofu um fram komnar athugasemdir auk viðbótargagna frá eigendum skipulagssvæðisins sem sveitarstjórn hafi kallað eftir. Kærendur hafi verið upplýstir um að landeigendur Ása hafi gefið frekari skýringar á fyrirhuguðum framkvæmdum. Þá hafi borist bréf frá lögmanni eigenda Ása, dags. 29. ágúst 2012. Um hafi verið um að ræða ný gögn sem ekki hafi legið fyrir við gerð fyrri umsagna lögmannsstofu frá 4. maí, 24. júlí og 13. ágúst 2012. Rétt sé að geta þess að lögfræðiálit það sem kærendur telji að þeir hefðu átt að fá að tjá sig um, hafi einungis falið í sér aðstoð við sveitarstjórn um mótun bókunar við lokaafgreiðslu málsins.
Sveitarstjórn sé fjölskipað stjórnvald og vettvangur umræðu og ákvarðanatöku um einstök mál og ráðist afgreiðsla mála af afstöðu einstakra sveitarstjórnarmanna. Niðurstaða sveitarstjórnar þurfi því ekki að vera í samræmi við umsagnir ráðgjafa eða embættismanna. Sveitarstjórn hafi ekki verið einhuga um afgreiðslu máls þess sem hér um ræði og hafi hluti sveitarstjórnarmanna gert grein fyrir atkvæði sínu með bókun. Skipulagsstofnun hafi gert athugasemd við afgreiðsluna og hafi verið tekið tillit til þeirrar athugasemdar þegar málið hafi verið tekið fyrir að nýju hinn 6. nóvember 2012. Afgreiðsla málsins hafi því verið í fullu samræmi við ákvæði skipulagslaga sem og rannsóknarreglu og aðrar meginreglur stjórnsýsluréttar.
Því sé sérstaklega mótmælt af hálfu sveitarfélagsins að umdeilt skipulag feli í sér bótaskyldar takmarkanir á eignarrétti kærenda. Hugsanlegur bótaréttur þeirra sé ekki til umfjöllunar í úrskurðarmáli þessu, enda ekki á forræði úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til þess álitaefnis, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Umrætt svæði sé í gildandi skipulagi skilgreint sem landbúnaðarsvæði og enn sem fyrr verði heimilt og mögulegt að nýta það undir landbúnað og til útivistar. Verði talið að nýtingarmöguleikar á landi kærenda skerðist við gildistöku skipulagsins geti það eitt og sér ekki leitt til ógildingar þess, enda sé gert ráð fyrir í 51. gr. skipulagslaga að valdi slík skerðing tjóni skapi það eftir atvikum rétt til bóta. Lögin geri því ráð fyrir að almennar takmarkanir á eignarrétti manna geti orðið með breytingum á skipulagi.
Hvað varði lögmæti rekstrar minkabúsins að Mön sé rétt að benda á að sá rekstur hafi þegar í upphafi haft áhrif á nýtingu nágrannajarða m.t.t. ákvæða 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti og stækki það áhrifasvæði ekki að neinu marki við gildistöku umdeilds skipulags. Lögmæti byggingarleyfa fyrir byggingu og stækkun minkabúsins að Mön sé ekki til skoðunar í máli þessu og verði að meta þau gild þar sem þeim hafi ekki verið hnekkt. Þá sæti ákvörðun umhverfisráðherra frá 5. júní 2012 um undanþágu frá gr. 4.16.2 í skipulagsreglugerð ekki endurskoðun úrskurðarnefndarinnar, sbr. 52. gr. skipulagslaga.
Andmæli framkvæmdaaðila og athugasemdir rekstaraðila minkabúsins að Mön: Af hálfu rétthafa að hinni deiliskipulögðu spildu er farið fram á að kröfum kærenda verði hafnað og eru málsástæður sem færðar eru fram til stuðnings þeirri niðurstöðu mjög á sömu lund og settar eru fram af hálfu Skeiða- og Gnúpverjahrepps og raktar hafa verið hér að framan. Eigendur minkabúsins að Mön taka undir greinda kröfu og andmæla málatilbúnaði kærenda að því leyti sem að þeim snúi og telja að þar sé byggt á rangfærslum um neikvæð áhrif frá rekstri minkabúsins.
Áréttað sé að læður á minkabúinu að Mön séu um 3.200 en hluti dýranna sé fluttur annað og sé þar allan vaxtartímann. Áætlaður fjöldi læða í fyrirhuguðu minkabúi verði um 600 í byrjun en heimilaður húsakostur samkvæmt umdeildu skipulagi geti hýst um 4.000 dýr.
Túlkun kærenda á 4. mgr. 24. gr. reglugerðar um hollustuhætti sé mótmælt. Þar séu aðeins settar þær hömlur á nýtingu að ekki megi byggja minkabú nær mannvirkjum sem þar séu upp talin. Umrætt áhrifasvæði sé þegar fyrir hendi vegna minkabúsins að Mön. Með ákvæðinu sé lögvarinn eignarréttur skertur og beri því að túlka það þröngt. Túlkun kærenda á ákvæðinu myndi leiða til þess að stórir hlutar jarða yrðu ónothæfir til nefndra nota, s.s. vegna legu eða lögunar lands. Þess megi geta að víða séu dæmi um að íbúðarhús hafi verið heimiluð og reist innan við 500 m frá minkabúum, m.a. í Skeiða- og Gnúpverjahreppi. Fyrirhugað minkaeldi sé ekki stórt í sniðum og verði á engan hátt líkt við verksmiðjurekstur. Hugmyndir um mögulega breytta notkun á landi kærenda í framtíðinni, sem eigi ekki stoð í gildandi skipulagi, geti ekki skert rétt framkvæmdaaðila til að nýta land sitt til landbúnaðar. Engar vísbendingar séu um að minkabúum fylgi meiri lykt en af annarri hefðbundinni landbúnaðarstarfsemi enda liggi nú fyrir tillögur Umhverfisstofnunar hjá umhverfisráðuneyti, þar sem m.a. sé lagt til að 100 m fjarlægð sé milli íbúðarhúsa og minkabús með 10.000 læður eða færri. Ætla megi að úrgangur frá þeim fjölda minka sem áformaður sé og þegar sé fyrir í landi Ása verði minni en til falli vegna dýrahalds að Stóra-Núpi. Málefnalegar ástæður hafi búið að baki staðsetningu fyrirhugaðs minkabús og hafi meðalhófsregla verið virt að því leyti við umdeilda skipulagsgerð. Ítarleg umfjöllun hafi farið fram og álits aflað áður en málið hafi verið til lykta leitt.
Eigendur minkabúsins að Mön vísa til þess að bú þeirra hafi verið reist og rekið um árabil í samræmi við tilskilin leyfi og til þessa hafi aldrei verði gerðar athugasemdir eða borist kvartanir frá kærendum vegna lyktar eða flugnagers vegna búrekstrarins. Það sé þekkt að dýrahaldi geti fylgt flugur ef ekki séu gerðar viðeigandi ráðstafanir en þær hafi verið gerðar að Mön. Þá sé ekki óeðlilegt að lykt finnist þegar skítur sé borinn á tún. Staðreynd sé að mykjufýla sé hluti af lífi fólks á landbúnaðarsvæðum en ekki hafi þótt ástæða til að ónáða yfirvöld í hvert sinn sem hennar gæti þótt lyktin sé ekki góð og síst betri en lykt af minkaskít. Það geti ekki talist haldbær rök í máli þessu að einum þyki ein tegund skítalyktar verri en önnur. Rekstur búsins að Mön hafi sætt lögboðnu eftirliti og hafi þótt í góðu lagi og hlotið verðlaun búnaðarfélags og umhverfisráðherra. Því sé sérstaklega mótmælt að um sé að ræða einhvern verksmiðjurekstur og megi vekja athygli á því að á landinu séu a.m.k. þrjú minkabú með um 3.000 læður. Búið að Mön og fyrirhugað minkabú sem heimilað sé í hinu kærða deiliskipulagi séu tvö sjálfstæð bú í eigu tveggja aðila og beri að meta sem slík í máli þessu.
Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir sjónarmiðum sínum sem ekki verða reifuð hér nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér staðhætti á vettvangi hinn 9. apríl 2013.
Niðurstaða: Með hinni kærðu skipulagsákvörðun er heimilað að reisa minkabú fyrir um 4.000 læður á spildu úr landi Ása, sem liggur að annarri spildu úr jörðinni þar sem rekið hefur verið minkabú um árabil. Eru spildurnar í grennd við landamerki jarða kærenda. Mun fyrirhugað minkabú vera áþekkt að stærð og minkabú það sem fyrir er á svæðinu.
Leyfi fyrir byggingu og breytingum á minkabúi því sem fyrir er og ákvörðun umhverfis- og auðlindaráðuneytisins um undanþágu frá reglu um fjarlægð mannvirkja frá vegum skv. gr. 4.16.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sem veitt var í tilefni umdeildrar skipulagsgerðar, sæta hér ekki lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar. Kærufrestir vegna greindra leyfa eru löngu liðnir, sbr. nú 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, og ákvarðanir sem ráðherra tekur sem æðsti handhafi framkvæmdavalds verða eðli máls samkvæmt ekki endurskoðaðar af kæru- eða úrskurðarnefndum innan stjórnsýslunnar nema í undantekningartilvikum og þá aðeins með ótvíræðri lagastoð.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar að formi til í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 en í hnotskurn snýst málið um hvort gætt hafi verið reglna stjórnsýsluréttar við undirbúning skipulagsins og hvort heimiluð staðsetning fyrirhugaðs minkabús skerði grenndarhagsmuni kærenda og möguleika til notkunar á landi í þeirra eigu með ólögmætum hætti.
Umrædd deiliskipulagstillaga var kynnt lögum samkvæmt og fyrir liggja athugasemdir hagsmunaaðila, greinargerðir og bréf lögmanna þeirra þar sem viðhorfum er lýst og tekist er á um þau álitaefni sem um er deilt í málinu. Við meðferð stjórnsýslumála leita stjórnvöld oft álits sérfræðinga eða nýta sér aðstoð sérfróðra aðila, innan stofnana sem utan. Lögfræðiálit það sem kærendur telja að þeim hefði átt að gefast kostur á að tjá sig um hefur einungis að geyma tillögu að bókun sveitarstjórnar við fram komnum athugasemdum við kynningu skipulagstillögunnar á grundvelli þeirra gagna sem þegar lágu fyrir í málinu. Verður ekki talið eins og á stóð að kalla hafi þurft eftir sjónarmiðum kærenda á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í tilefni af umræddu áliti.
Að lokinni kynningu á lýsingu skipulagsverkefnisins leitaði sveitarstjórn umsagnar Heilbrigðiseftirlits Suðurlands um skipulagstillöguna og barst sú umsögn í bréfi, dags. 18. maí 2012. Eru þar áréttuð almenn skilyrði fyrir starfsleyfi til reksturs loðdýrabús. Þar eru gerðar eftirfarandi athugasemdir: „Um meðferð loðdýraskíts gilda strangari kröfur en um „annan húsdýraáburð“. Öll meðferð dýraskíts skal vera í samræmi við samræmd starfsleyfisskilyrði Umhverfisstofnunar og heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga og fer HES fram á að greinargerðin verði leiðrétt mtt. þess. Taka skal mið af ofangreindum starfsleyfisskilyrðum …“. Eru starfsleyfisskilyrðin síðan rakin í beinni tilvitnun. Þá segir ennfremur: „Gera skal grein fyrir fjarlægðarreglu 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti í greinargerð með deiliskipulaginu.“ Loks er lagt til að á skipulagsstiginu verði gerð grein fyrir áætlunum um meindýravarnir og þá sérstaklega hvað flugur varðar. Í ljósi þeirra ólíku skoðana hagsmunaaðila á grenndaráhrifum heimilaðs minkabús, sem uppi eru í málinu, telur úrskurðarnefndin að full þörf hafi verið á að sveitarstjórn hlutaðist til um að afla álits sérfróðs óháðs aðila í því efni. Ekkert slíkt álit lá fyrir áður en sveitarstjórn tók hina kærðu ákvörðun. Þá verður ekki séð að sveitarstjórn hafi kannað með sjálfstæðum hætti hvort unnt hefði verið að finna fyrirhuguðu minkabúi annan stað í tilefni af andmælum kærenda og koma þannig til móts við sjónarmið þeirra. Skorti þannig á að veigamiklir þættir málsins væri rannsakaðir til hlítar og var undirbúningi umdeildrar ákvörðunar að þessu leyti áfátt.
Í 4. mgr. 24. gr. reglugerðar um hollustuhætti nr. 941/2002 eru gerðar kröfur um lágmarksfjarlægð loðdýra-, alifugla- og svínabúa frá tilteknum mannvirkjum en ákvæðið er svohljóðandi: „Óheimilt er að hafa loðdýrabú, alifuglabú og svínabú nær mannabústöðum, matvælafyrirtækjum eða vinnustöðum annarra en sjálfs búsins en sem nemur 500 metrum. Á sama hátt skal vera hæfileg fjarlægð milli mannabústaða og matvælafyrirtækja annars vegar og starfsemi sem valdið getur samsvarandi óþægindum eins og sú sem talin er upp í 1. ml. hins vegar s.s. annað búfjárhald og mengandi atvinnustarfsemi.“ Sambærileg regla var áður í reglugerð um loðdýrarækt nr. 444/1982, en hún féll brott við gildistöku reglugerðar nr. 165/2007 um aðbúnað og meðferð minka og refa. Hins vegar hefur reglan, svo sem áður segir, verið í reglugerð um hollustuhætti nr. 941/2002 frá gildistöku hennar. Úrskurðarnefndin hefur ekki fundið skýringar á tilurð reglu þessarar eða á því hvaða hagmuni henni var ætlað að verja. Nefndin metur hins vegar ekki stjórnskipulegt gildi hennar og verður því til hennar litið við úrlausn málsins.
Staðsetning minkabúsins í hinu kærða deiliskipulagi fer ekki í bága við tilvitnað ákvæði þar sem ekki er að finna tilgreind mannvirki innan 500 m markanna. Óumdeilt er hins vegar að áhrifasvæði það sem af nefndri fjarlægðarreglu leiðir nær inn á land kærenda og stækkar frá því sem leiddi af staðsetningu minkabúsins að Mön, sem fyrir var, en ekki verður séð að við undirbúning hins kærða deiliskipulags hafi legið fyrir málsettur uppdráttur er sýnir áhrifasvæði búsins.
Með hliðsjón af framangreindu verður að fallast á það með kærendum að gildistaka hins kærða deiliskipulags hafi í för með sér að hömlur séu lagðar á framtíðarmöguleika til notkunar þess lands sem er innan við 500 m frá fyrirhuguðu minkabúi. Felur deiliskipulagið að þessu leyti í sér skerðingu á möguleikum á notkun þess lands kærenda sem greindar takmarkanir ná til, frá því sem áður var. Var af þessum sökum þeim mun ríkari ástæða til að kanna aðra kosti á staðsetningu minkabúsins með það að markmiði að áhrifasvæði þess næði eins skammt inn á jarðir kærenda og kostur væri. Liggur ekki fyrir að nein athugun hafi verið gerð á þessu heldur hafi búinu verið valinn staður með hliðsjón af forsendum framkvæmdaaðila í aðeins rúmlega 30 m fjarlægð, þar sem skemmst er, frá mörkum gagnvart landi kærenda.
Deiliskipulag, eins og hér um ræðir, og sett er í þágu einkahagmuna og skapar einstaklingum eða lögaðilum rétt, telst stjórnvaldsákvörðun og ber við meðferð slíkra mála að gæta ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993 samhliða málmeðferðarreglum skipulagslaga nr. 123/2010. Svo sem að framan er rakið skorti á að gætt væri rannsóknarreglu 10. gr. og meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Eru þessir ágallar á meðferð þess svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 4. september 2012 um að samþykkja deiliskipulag fyrir minkabú á spildu úr landi jarðarinnar Ása í nefndum hreppi.
____________________________________
Ómar Stefánsson
____________________________ ___________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
