Árið 2012, fimmtudaginn 22. nóvember kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 42/2010, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsnefndar Snæfellsbæjar frá 25. maí 2010 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir 105,1 m² sumarhúsi að Sölvaslóð 1, Arnarstapa í Snæfellsbæ.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 18. júní 2010, er barst nefndinni 23. s.m., kærir E, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsnefndar Snæfellsbæjar frá 4. maí 2010 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir 119,8 m² sumarhúsi að Sölvaslóð 1 á Arnarstapa. Með bréfi er barst úrskurðarnefndinni hinn 30. júní 2010 vísar kærandi til nefndarinnar synjun umhverfis- og skipulagsnefndar Snæfellsbæjar frá 4. maí 2010 á nýrri umsókn um byggingarleyfi fyrir 105,1 m² sumarhúsi á sömu lóð og verður að líta svo á að það sé sú ákvörðun sem sé til umfjöllunar í málinu. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Forsaga þessa máls er að kærandi átti sumarhús á lóðinni Sölvaslóð 1 á Arnastapa en það brann árið 2009. Í kjölfar þess óskaði kærandi eftir að fá að byggja á ný sumarhús á lóðinni. Frá þeim tíma hefur kærandi sótt nokkrum sinnum um byggingarleyfi fyrir nýju sumarhúsi.
Hinn 4. maí 2010 var erindi kæranda um byggingarleyfi fyrir 119,8 m² sumarhúsi á lóðinni tekið fyrir í umhverfis- og skipulagsnefnd Snæfellsbæjar og því synjað með ítarlegri bókun. Kærandi sótti að nýju um byggingarleyfi fyrir 105,1 m² sumarhúsi á lóðinni. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar hinn 25. maí 2010 var þeirri umsókn einnig synjað þar sem teikningar væru hvorki í samræmi við gildandi deiliskipulag né deiliskipulag sem væri í vinnslu, en jafnframt vísaði nefndin til fyrri bókunar frá 4. maí 2010.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að nefndarmenn hafi verið vanhæfir skv. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 vegna starfa sinna og hagsmuna þar að lútandi. Kærandi hafi ekki notið andmælaréttar skv. 13. gr. sömu laga auk þess sem meðalhófsregla 12. gr. hafi verið brotin þegar framkvæmdir hans á lóðinni hafi verið stöðvaðar hinn 11. desember 2009. Þá hafi jafnræðisregla 11. gr. umræddra laga verið brotin við meðferð málsins, en á svæðinu séu 60-70 sumarhús og í 20-30 tilvikum hafi Snæfellsbær heimilað lóðarhöfum að stækka hús sín umfram reglur.
Með bókun nefndarinnar frá 4. maí 2010 hafi nefndin farið að blanda saman gömlu og nýju deiliskipulagi, en þar komi einnig fram að nýtingarhlutfall hafi verið ákveðið 0,03 fyrir frístundalóðir á svæðinu í aðalskipulagi frá árinu 2002. Einnig komi fram í bókuninni að þær framkvæmdir sem samþykktar hafi verið og gangi lengra en reglan kveði á um séu frá því fyrir þann tíma. Kærandi byggi á því að þetta sé rangt enda hafi flestar stækkanir annarra sumarhúsa á svæðinu, sem ekki fylgi reglunni um nýtingarhlutfallið 0,03, verið gerðar eftir árið 2002 eins og fyrirliggjandi gögn sýni. Unnið hafi verið að stækkun húsa sem gangi lengra en umsóknir kæranda og megi sjá þetta í fundargerðum nefndarinnar. Af þessu leiði að lóðarhöfum á svæðinu hafi verið mismunað og jafnræðisregla brotin.
Þá hafi umhverfis- og skipulagsnefnd ekki hafnað umdeildum teikningum á fundi sínum hinn 25. júní 2009 en nefndinni hafi borið að skýra hvað væri heimilt og hvað ekki á þeirri stundu, enda hafi þeir á þeim tíma haft fullbúnar teikningar að 120 m² húsi.
Málsrök Snæfellsbæjar: Af hálfu Snæfellsbæjar er þess krafist að kröfu kæranda verði hafnað og að ákvörðun umhverfis- og skipulagsnefndar verði staðfest.
Í deiliskipulagstillögu sem gerð hafi verið fyrir Sölvaslóð árið 1998 hafi verið settir fram skilmálar varðandi stærðir húsa. Hafi þar komið fram að á hverri lóð mætti reisa sumarhús að brúttógólffleti allt að 80 m², þ.m.t. aðalhæð, rishæð og geymsla. Heildarrúmmál mætti því vera allt að 300 m³. Árið 2002 hafi verið unnin breyting á aðalskipulagi Snæfellsbæjar fyrir Arnarstapa og Hellnar og sé þar gert ráð fyrir að nýtingarhlutfall verði allt að 0,03 á frístundasvæðum. Í fyrirliggjandi tillögu að deiliskipulagi fyrir Sölvaslóð standi til að rýmka deiliskipulag svæðisins til samræmis við aðalskipulag, þannig að á stærri lóðum megi nýtingarhlutfall verða allt að 0,03. Á þeim lóðum sem séu stærri en 2.650 m² verði þannig heimilt að reisa hús sem gefi nýtingarhlutfall á lóð allt að 0,03 en halda óbreyttum ákvæðum deiliskipulagstillögunnar á minni lóðum. Á minnstu lóðum við Sölvaslóð megi því eftir sem áður aðeins reisa hús þar sem brúttógólfflötur verði allt að 80 m².
Ekki hafi þýðingu í málinu hvort deiliskipulagið frá 1998 hafi tekið gildi eða hvort nýtt deiliskipulag hafi verið afgreitt eða ekki þar sem bygging húsa verði í öllum tilvikum að vera í samræmi við aðalskipulag, sem og deiliskipulag, sbr. 2. mgr. 43. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þá þurfi deiliskipulag að vera byggt á aðalskipulagi, sbr. 2. mgr. 23. gr. sömu laga. Ótvírætt sé að stærð sumarhússins sé langt yfir þeim mörkum sem gert hafi verið ráð fyrir í aðalskipulagi og fyrirliggjandi deiliskipulagstillögu. Hafi því undir öllum kringumstæðum verið óheimilt að veita umrætt leyfi og því sé ákvörðunin í samræmi við lög.
Áður hafi verið fallist á að byggt yrði á lóðinni hús sambærilegt því sem hafi brunnið, þ.e. 77,3 m² hús. Jafnframt hafi kæranda ítrekað verið bent á að unnt yrði að samþykkja byggingu á töluvert stærra húsi, eða allt að 96 m², sem myndi rúmast innan aðalskipulags og hins nýja deiliskipulags sem þá hafi verið í vinnslu. Samkvæmt framangreindu sé skipulagsyfirvöldum óheimilt að samþykkja byggingu á stærra húsi en 96 m².
Því sé mótmælt að nefndarmenn umhverfis- og skipulagsnefndar séu vanhæfir. Röksemdir kæranda um vanhæfi nefndarmanna, sem byggist á því að þeir tengist á einhvern hátt starfsemi á sviði byggingarmála, séu fráleitar, enda sé leitast við að skipa í nefndir einstaklinga sem þekkingu og reynslu hafi á tilteknu sviði. Einn nefndarmanna geti mögulega verið vanhæfur í ljósi starfs síns sem rafverktaki að Sölvaslóð 1, en þeir hagsmunir teljist vart verulegir, líkt og áskilið sé í 5. tl. 3. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar hafi afstaða hans ekki haft áhrif á niðurstöðu málsins og hafi því mögulegt vanhæfi hans enga þýðingu um gildi ákvörðunar nefndarinnar, en hún hafi samþykkt synjunina einróma.
Kærandi geti ekki gengið út frá því að þrátt fyrir að tilteknum teikningum hafi ekki verið hafnað á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 25. júní 2009 hafi falist í því einhvers konar samþykki nefndarinnar á umræddu erindi.
Engar heimildir hafi verið veittar fyrir byggingu húsa yfir því hámarki sem fram komi í aðalskipulagi frá því að skipulagið hafi verið staðfest á árinu 2002. Deiliskipulagstillögur fyrir Sölvaslóð og frístundahverfi við Lækjarbakka, Móa og Jaðar hafi verið gerðar áður en aðalskipulag hafi verið gert fyrir Arnarstapa og Hellnar. Þess vegna hafi ekki í öllum tilvikum gilt hámarks nýtingarhlutfallið 0,03 á þessu svæði og því séu dæmi um hærra nýtingarhlutfall þar. Deiliskipulag fyrri svæði úr landi Fells hafi tekið gildi eftir gerð aðalskipulags fyrir Arnarstapa og Hellnar og séu þar engin dæmi um hærra nýtingarhlutfall en 0,03. Einnig hafi verið gert deiliskipulag fyrir Hellisvelli á Hellnum, en þar megi nýtingarhlutfall vera allt að 0,3 á íbúðar- og frístundalóðum og styðjist sú ákvörðun við aðalskipulagsbreytingu sem gerð hafi verið árið 2005, en þar sé um blandaða byggð að ræða.
Þó svo að sýnt hafi verið fram á að mistök hafi átt sér stað við veitingu byggingarleyfa á öðrum stöðum á svæðinu, þannig að veitt hafi verið byggingarleyfi sem ekki samræmdist skipulagi á viðkomandi svæði, myndu slík mistök aldrei réttlæta að fleiri ólögmæt byggingarleyfi yrðu veitt.
Kæranda hafi ítrekað verið bent á að heimilt yrði að byggja á lóð hans allt að 96 m² hús um leið og nýtt deiliskipulag hefði verið staðfest og hafi þannig verið komið til móts við kæranda, að því marki sem hægt hafi verið. Umrætt deiliskipulag hafi verið unnið í samræmi við gildandi aðalskipulag og þágildandi skipulags- og byggingarlög.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 14. október 2010.
Niðurstaða: Ekki verður fallist á að vanhæfi nefndarmanna eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar enda verður ekki séð að tengsl þeirra við málsaðila eða hagsmuni hafi verið með þeim hætti að draga megi hæfi þeirra í efa. Er þá einnig til þess að líta að hæfiskröfu sveitarstjórnarlaga eru nokkru vægari en hæfiskröfur stjórnsýslulaga, enda kann að reynast erfitt að skipa í ráð og nefndir í fámennum sveitafélögum þannig að ávallt sé fullnægt ýtrustu kröfum um hæfi. Verður kröfu kæranda um að ógilda beri hina kærðu ákvörðun vegna vanhæfis nefndarmanna því hafnað.
Með hinni kærðu ákvörðun synjaði umhverfis- og skipulagsnefnd Snæfellsbæjar umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir 105,1 m² sumarhúsi á lóðinni að Sölvaslóð 1 á Arnarstapa. Vísaði nefndin m.a. til bókunar sinnar frá 4. maí 2010, þar sem fram kom að samkvæmt deiliskipulagstillögu sem gerð hefði verið, fyrir Sölvaslóð árið 1998 hefði á hverri lóð mátt reisa sumarhús allt að 80 m² að brúttógólffleti, þar með talin aðalhæð, rishæð og geymsla. Árið 2002 hafi verið gerð breyting á aðalskipulagi Snæfellsbæjar fyrir Arnarstapa og Hellnar og þar gert ráð fyrir nýtingarhlutfalli allt að 0,03 á frístundasvæðum. Þá liggi fyrir tillaga að deiliskipulagi fyrir Sölvaslóð þar sem gert sé ráð fyrir að auka byggingarheimildir á stærstu lóðum á svæðinu en á minnstu lóðum megi eftir sem áður aðeins reisa hús þar sem brúttógólfflötur verði allt að 80 m². Synjaði nefndin umsókn kæranda með vísun til þessara heimilda.
Fyrir liggur að deiliskipulagstillaga sú frá árinu 1998 sem umhverfis- og skipulagsnefnd vísar til í bókun sinni öðlaðist ekki gildi þar sem lögboðin auglýsing um gildistöku hennar var aldrei birt í B-deild Stjórnartíðinda. Var því ekki unnt að leggja þá skilmála sem þar greinir til grundvallar við afgreiðslu umsóknar kæranda. Þá var ekki heldur unnt að leggja til grundvallar tillögu að nýju deiliskipulagi umrædds svæðis, enda hafði hún þá ekki öðlast gildi. Voru forsendur hinnar kærðu ákvörðunar að þessu leyti rangar.
Auk þess að vísa til þeirra deiliskipulagsákvarðana sem að framan greinir vísaði nefndin til þess að samkvæmt aðalskipulagi Arnarstapa og Hellnar væri nýtingarhlutfall allt að 0,03 á frístundasvæðum. Af málsgögnum verður ráðið að ekki hafi í öllum tilvikum verið haldið fast við þessa viðmiðun, enda er eðlilegra að í aðalskipulagi séu aðeins sett fram leiðbeinandi ákvæði um þéttleika byggðar en nýtingarhlutfall einstakra lóða eða reita komi fram í deiliskipulagi. Á þessi skilningur sér stoð í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Verður raunar ráðið af deiliskipulagi því sem nú hefur verið sett fyrir Sölvaslóð að víkja megi frá viðmiði aðalskipulags um nýtingarhlutfall, en þar er gert ráð fyrir að reisa megi hús allt að 80 m² að brúttógólffleti á lóðum sem eru minni en 2.650 m², en í því felst að nýtingarhlutfall þeirra lóða verður nokkru hærra en 0,03. Þá er bæði í skilmálum þeim sem vísað er til frá 1998 um Sölvaslóð og í nýju skipulagi svæðisins miðað við óskilgreint hugtak, brúttógólfflöt. Leiðir af því að skilmálarnir eru óljósir um hver sé í raun leyfileg hámarksstærð húsa á þeim lóðum sem minni eru en 2.650 m², auk þess sem þessi framsetning torveldar útreikning nýtingarhlutfalls, en við útreikning þess ber að miða við brúttóflatarmál bygginga eins og það reiknast samkvæmt íslenskum staðli, ÍST 50 um flatarmál og rúmmál bygginga. Verður af sömu ástæðu ekki ráðið að hvaða marki deiliskipulag fyrir Sölvaslóð víkur frá ákvæði aðalskipulags um nýtingarhlutfall frístundalóða á umræddu svæði.
Samkvæmt framansögðu var hin kærða ákvörðun ekki reist á réttum forsendum og var rökstuðningur fyrir henni haldinn verulegum ágöllum. Leiðir af því að fella ber hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun umhverfis- og skipulagsnefndar Snæfellsbæjar frá 25. maí 2010 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir 105,1 m² sumarhúsi að Sölvaslóð 1 á Arnarstapa í Snæfellsbæ.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
