Árið 2012, þriðjudaginn 28. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 14/2012, kæra á samþykki byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 31. janúar 2012 á umsókn um leyfi til að byggja staðsteyptan bílskúr með timburþaki á lóð nr. 15 við Aragötu.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. febrúar 2012, er barst nefndinni sama dag, kærir K, Aragötu 13, Reykjavík, samþykki byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 31. janúar 2012 á umsókn um leyfi til að byggja staðsteyptan bílskúr með timburþaki á lóð nr. 15 við Aragötu í Reykjavík. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Á lóðinni nr. 15 við Aragötu hefur staðið einbýlishús og bílskúr úr timbri. Hinn 12. október 2010 var samþykkt leyfi til að rífa nefndan bílskúr. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 1. nóvember 2011 var tekin fyrir umsókn um leyfi til að byggja staðsteyptan bílskúr í stað hins eldri á lóðinni. Málinu var vísað til skipulagsstjóra til ákvörðunar um grenndarkynningu, sem ákvað á fundi sínum 4. nóvember s.á. að kynna tillöguna fyrir hagsmunaaðilum að Aragötu 13, 14 og 16 og Oddagötu 14 og 16. Kom kærandi á framfæri athugasemdum sínum með bréfi, dags. 9. desember 2011.
Að lokinni grenndarkynningu var málið tekið fyrir á fundi skipulagsráðs 11. janúar 2012 og lá þá fyrir umsögn skipulagsstjóra frá 15. desember 2011 þar sem lagt var til að byggingarleyfisumsóknin yrði samþykkt óbreytt. Með vísan til umsagnar skipulagsstjóra var ekki gerð athugasemd við erindið og var málinu vísað til fullnaðarafgreiðslu byggingarfulltrúa. Samþykkti borgarráð afgreiðslu skipulagsráðs á fundi sínum hinn 12. janúar 2012. Málið var loks tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 31. janúar 2012 og var umsóknin samþykkt. Var kæranda tilkynnt um þá ákvörðun með bréfi, dags. 1. febrúar 2012.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir ógildingarkröfu sína á því að annmarkar séu á málsmeðferð og efni hinnar kærðu ákvörðunar.
Vísar hann til þess að honum hafi ekki verið gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum og andmælum áður en málið hafi verið afgreitt af byggingarfulltrúa. Ýmislegt nýtt hafi komið fram við afgreiðslu málsins sem honum hafi verið ókunnugt um og hafi hann ekki fengið gögn afhent fyrr en við eftirgrennslan. Í þessu felist brot á andmælarétti og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærandi eigi verulegra hagsmuna að gæta enda sé verið að byggja að mörkum lóðar hans. Um sé að ræða verulega stækkun á bílskúr, bæði í fermetrum og rúmmetrum. Þá sé jafnframt um að ræða verulega breytingu frá staðsetningu eldri bílskúrs, eldri teikningum og samþykktu skipulagi. Hinn nýi bílskúr muni takmarka nýtingu lóðar kæranda þar sem eigendur Aragötu 15 þurfi að vera inni á lóð hans við viðhald á bílskúrnum. Lóð nr. 15 sé um 750 m² að stærð og því sé ekki verið að skerða nýtingu lóðarréttinda þótt miðað yrði við staðsetningu eldri skúrs sem hafi staðið nokkuð frá lóðarmörkum kæranda. Þá hafi hvorki verið gert ráð fyrir að byggt yrði að lóðamörkum samkvæmt eldri teikningu né hafi sú heimild verið til staðar þegar núverandi eigandi keypti húsið. Þurfi því samþykki rétthafa aðliggjandi lóða fyrir byggingu við lóðamörk. Með hinni kærðu ákvörðun sé verið að víkja frá lögskipuðu ástandi án nokkurs rökstuðnings. Bílskúrinn breyti ásýnd götunnar og mótmælt sé einnig breyttu þakformi bílskúrsins frá því sem hafi verið á fyrri bílskúr. Í umsögn skipulagsstjóra sé einungis vikið að því að nýi bílskúrinn sé 8 m² stærri en sá sem fyrir hafi verið en ekki sé minnst á 30 m³ stækkun skúrsins.
Ekki hafi verið svarað til um nýtingarhlutfall á lóðinni og hvort það sé í samræmi við staðfest skipulag. Þá hafi stækkun bílskúrsins í rúmmetrum í för með sér birtuskerðingu í garði kæranda, en um sé að ræða aðalgarð hússins í sólarátt.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist af kröfu kæranda verði hafnað.
Því sé hafnað að kæranda hafi ekki verið gefinn kostur á að koma að andmælum við umsögn skipulagsstjóra. Kærandi hafi verið talinn eiga hagsmuna að gæta í málinu og hafi honum verið veittur andmælaréttur með grenndarkynningu, svo sem lögboðið sé við ákveðnar aðstæður, sbr. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Kærandi hafi andmælt með athugasemdabréfi sínu, sem síðan hafi farið til efnismeðferðar hjá stjórnvaldinu. Reykjavíkurborg sé eitt stjórnvald í skilningi stjórnsýsluréttar og hafi andmælaregla stjórnsýslulaga ekki verið brotin.
Rétt sé að í umsögn skipulagsstjóra sé einungis fjallað um stækkun bílskúrsins í fermetrum en ekki rúmmetrum og sé hlutfallsleg stækkun skúrsins 30% í fermetrum en muni vera 50% mæld í rúmmetrum. Það sé sennilega vegna breyttrar þakgerðar en þetta sé eðlileg stækkun frá meira en hálfrar aldar gömlum bílskúr sé tekið mið af nútímaþörfum. Því teljist þetta ekki vera veruleg breyting.
Ekki sé fallist á að hinn nýi bílskúr muni breyta ásýnd götunnar það mikið að byggingin sé ekki réttlætanleg. Hinn nýi bílskúr verði með öðru þakformi en hafi verið á þeim eldri. Elstu bílskúrar á svæðinu séu með lítt hallandi mænisþaki og þeir sem byggðir hafi verið síðar séu margir hverjir með flötu þaki. Mikilvægt þyki að endurbyggðir bílskúrar séu þannig að þeir hafi hlutlaust yfirbragð. Markmiðið sé að íbúðarhús á þeim lóðum þar sem bílskúra sé að finna séu í aðalhluverki hvað yfirbragð og ásýnd varði. Flatt eða lítt hallandi þak sé talið uppfylla þessi markmið og sé hvort tveggja hluti af byggðamynstri bílskúra á svæðinu. Staðsetning bílskúra við Aragötu sé með ýmsum hætti og liggi þeir oft að lóðamörkum á tvo vegu eða mjög nálægt lóðamörkum, líkt og bent sé á í umsögn skipulagsstjóra. Því sé harðlega mótmælt að um óvönduð vinnubrögð skipulags- og byggingarsviðs hafi verið að ræða í málinu og að sviðið hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni. Ekki sé verið að víkja frá lögskipuðu ástandi með hinu kærða byggingarleyfi enda verði hinn nýi skúr á sama stað og sá eldri og í samræmi við byggðamynstur svæðisins. Bílskúrar á svæðinu standi innst á lóðum og hafi því lítil áhrif á götumyndina. Þá sé það vel þekkt fyrirkomulag í mörgum hverfum borgarinnar að hafa bílskúra við lóðamörk þótt í því felist að lóðareigendur verði almennt að þola að gengið sé tímabundið um lóð þeirra vegna viðhalds skúranna. Ekki sé fallist á að slík viðhaldsvinna muni takmarka nýtingu lóðar kæranda.
Umrætt svæði hafi ekki verið deiliskipulagt og því hafi umsókn byggingarleyfishafa verið grenndarkynnt í samræmi við 44. gr. skipulagslaga. Nýtingarhlutfall á lóðinni nr. 15 við Aragötu sé nú 0,27 og verði með nýjum bílskúr 0,28. Nýtingarhlutfall Aragötu 13 sé mjög svipað eða 0,27 þó ekki sé þar bílskúr.
Málsrök byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er á því byggt að ekki sé verið að ganga á rétt kæranda þótt bílskúr sé endurnýjaður við lóðamörk. Eldri bílskúr á lóð nr. 15 við Aragötu hafi verið 7,0 m á lengd, meðfram mörkum lóðar kæranda en nýi bílskúrinn verði 6,3 m meðfram þeirri lóð, eða um 0,7 m styttri. Breiddin verði hins vegar meiri, en það hafi engin áhrif frá lóð kæranda séð. Nýi bílskúrinn verði ekki hærri en sá eldri og óskiljanlegt sé að þeir auknu rúmmetrar sem verið sé að tala um geti á nokkurn hátt truflað kæranda. Ekki verði séð að nýting lóðar kæranda sé á neinn hátt skert þótt farið sé eftir samþykktum uppdrætti. Um skerðingu á birtu og útsýni skuli á það bent að gamli 7,0 m langi timburskúrinn hafi verið þarna í hartnær hálfa öld, með mænisþaki og þakskeggi á langhliðum sem náð hafi að lóðamörkum, og standist því ekki fullyrðing kæranda um að eldri skúr hafi ekki náð að lóðamörkunum.
Ekki sé fallist á að flatt þak á hinum nýja bílskúr breyti ásýnd götunnar. Við Aragötu standi bílskúrar við hús nr. 4, 10, 11, 12, 14 og 16, sem séu allir, að undanskildum bílskúr við hús nr. 11, með láréttu þaki og standi við lóðamörk. Því mætti halda fram að sú þakgerð væri einkennandi fyrir götuna.
————–
Gögn í máli þessu bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg hinn 24. júní 2012 og markar sú dagsetning upphaf þriggja mánaða frests til uppkvaðningu úrskurðar, sbr. 6. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti byggingarleyfis fyrir staðsteyptum bílskúr á lóð nr. 15 við Aragötu, sem veitt var að undangenginni grenndarkynningu. Ekki er í gildi deiliskipulag fyrir umrætt svæði, en fyrir liggur mæliblað, dags. 28. október 1953, sem tekur m.a. til umræddrar lóðar. Er þar gert ráð fyrir bílskúr við mörk lóðar kæranda á þeim stað þar sem hinum umdeilda bílskúr er ætlað að rísa. Bílskúrinn verður 32 m² eða um 7,5 m² og um 27 m³ stærri en eldri skúr sem fyrir var á lóðinni. Langhlið hins nýja bílskúrs liggur að lóðarmörkum kæranda en eldri skúr var í um 0,6 m fjarlægð frá þeim. Nýi bílskúrinn verður um 0,7 m styttri en eldri skúr og verður hann með flötu þaki í stað mænisþaks. Við breytinguna hækkar nýtingarhlutfall umræddrar lóðar úr 0,27 í 0,28.
Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram sú meginregla að gera skuli deiliskipulag fyrir svæði þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og skulu byggingarleyfisskyldar framkvæmdir vera í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 2. mgr. 10. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga er þó sú undantekning gerð frá nefndri meginreglu að heimilt er að veita leyfi til mannvirkjagerðar á ódeiliskipulögðu svæði ef um er að ræða mannvirki sem samræmist landnotkun, byggðamynstri og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi, að undangenginni grenndarkynningu skv. 2. mgr. 44. gr. laganna. Samkvæmt téðu ákvæði felst grenndarkynning í því að nágrönnum sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta er kynnt leyfisumsókn og gefinn kostur á að tjá sig um hana innan tilskilins frests. Að þeim fresti liðnum og þegar sveitarstjórn hefur afgreitt málið skal þeim sem tjáðu sig um það tilkynnt niðurstaða sveitarstjórnar.
Hin kærða ákvörðun heimilar byggingu bílskúrs í stað eldri skúrs á umræddri lóð og þótt heimilaður bílskúr sé stærri en sá sem fyrir var er hann hóflegur að stærð. Á umræddu svæði er að finna bílskúra með flötu þaki byggða að lóðamörkum og þykir því bílskúrinn í samræmi við byggðamynstur svæðisins. Þá liggur fyrir að nýtingarhlutfall lóðar eykst óverulega, en ekki er í gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur ákvæði um hámark nýtingarhlutfalls íbúðarlóða. Með hliðsjón af þessu var borgaryfirvöldum heimilt að fara með hina umdeildu byggingarleyfisumsókn skv. málsmeðferðarreglu 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Grenndarkynning samkvæmt skipulagslögum er til þess ætluð að kynna hagsmunaaðilum fyrirhugaðar breytingar og gefa þeim kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum og andmælum, ef því er að skipta, og gæta með því andmælaréttar þeirra. Við meðferð hinnar kærðu ákvörðunar var þessa gætt. Fjallað var um framkomnar athugasemdir og viðkomandi tilkynnt um afgreiðslu málsins, en ekki er gert ráð fyrir að þeir sem gert hafi athugasemdir fái svör við þeim til umsagnar áður en málið kemur til afgreiðslu sveitarstjórnar. Verður ekki fallist á að andmælaregla eða rannsóknarregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin með þessari lögbundnu meðferð málsins.
Ekki eru lengur í gildi ákvæði um lágmarksfjarlægð bygginga frá lóðarmörkum eftir breytingar sem gerðar voru á 75. gr. áður gildandi byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Hins vegar ber nú aðeins að gæta reglna um bil milli húsa og um eldvarnir sem koma fram í gr. 9.7.5 í byggingarreglugerð nr. 112/2012, þar sem m.a. er kveðið á um eldvarnarkröfur fyrir bílgeymslur undir 100 m² og standa nærri eða við lóðarmörk. Er og til þess að líta að í deiliskipulagi er víða gert ráð fyrir að stakar byggingar, svo sem bílskúrar, standi á lóðamörkum og í eldri hverfum, sem ekki hafa verið deiliskipulögð, er slíkt fyrirkomulag einnig þekkt, þar á meðal á umræddu svæði. Standa hvorki settar réttarreglur né grenndarsjónamið því í vegi að slík bygging sé heimiluð við lóðamörk, að uppfylltum kröfum um eldvarnir.
Nokkurrar ónákvæmni gætti af hálfu borgaryfirvalda við meðferð málsins. Þannig vísaði skipulagsráð málinu að lokinni grenndarkynningu til fullnaðarafgreiðslu byggingarfulltrúa í stað þess að vísa því til borgarráðs til afgreiðslu, en í 44. gr. skipulagslaga er gert ráð fyrir því að sveitarstjórn afgreiði mál að lokinni grenndarkynningu. Borgarráð samþykkti hins vegar afgreiðslu skipulagsráðs áður en málið kom til fullnaðarafgreiðslu byggingarfulltrúa og verður nefndur ágalli á málmeðferð því ekki látinn varða ógildingu. Þá skorti á að kæranda væri tilkynnt um niðurstöðu sveitarstjórnar þegar hún lá fyrir hinn 12. janúar 2012, sbr. 2. mgr. 44. gr. skipulags-laga, en með hliðsjón af því að honum var skömmu síðar tilkynnt um endanlega ákvörðun byggingarfulltrúa í málinu verður þessi annmarki ekki heldur talinn varða ógildingu.
Með hliðsjón af öllu því sem að framan hefur verið rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 31. janúar 2012 um heimild til að byggja staðsteyptan bílskúr með timburþaki á lóð nr. 15 við Aragötu.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
