Árið 2012, miðvikudaginn 25. apríl, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson lögfræðingur, varaformaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 50/2009, kæra á ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 10. júní 2009 um að ógilda byggingarleyfi frá 29. júní 1989, sem heimilaði byggingu ofan á vesturhluta hússins nr. 10 við Nönnugötu í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 7. júlí 2009, er barst nefndinni sama dag, kærir B, Miðbraut 30, Seltjarnarnesi, þá ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 10. júní 2009 að ógilda byggingarleyfi frá 29. júní 1989, sem heimilaði byggingu ofan á vesturhluta hússins nr. 10 við Nönnugötu í Reykjavík. Borgarráð staðfesti þá ákvörðun hinn 11. júní 2009. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum bárust byggingaryfirvöldum í Reykjavík tvær umsóknir um hækkun sambyggðra húsa nr. 10 og 10a á lóðinni að Nönnugötu 10 í Reykjavík á árinu 1988. Í kjölfar þess var samþykkt deiliskipulag þar sem heimilað var að byggja eina hæð ofan á Nönnugötu 10a og hálfa hæð, þ.e. nýtanlegt ris, á húsið Nönnugötu 10. Byggingarnefnd afgreiddi síðan nefndar umsóknir hinn 29. júní 1989 með því að heimila sömu hækkun beggja húsa og að undirgangi yrði lokað, m.a. með innbyggðri sorpgeymslu. Var húsið Nönnugata 10a í kjölfarið hækkað í samræmi við samþykktar teikningar. Ekki var hins vegar ráðist í hækkun hússins Nönnugötu 10, en byrjað var á framkvæmdum við sorpgeymslu á lóðinni og gerði byggingarfulltrúi úttekt á botnplötu hennar hinn 17. desember 1992.
Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 30. maí 2007, var kæranda veittur fjögurra mánaða frestur til að ljúka framkvæmdum við áðurgreinda sorpgeymslu og jafnframt veittur eins árs frestur til að leggja fram og fá samþykkt hönnunargögn vegna ofan á byggingar á Nönnugötu 10. Hinn 19. júní 2007 gaf embætti byggingarfulltrúa út yfirlýsingu um að byggingarleyfið frá árinu 1989 væri í samræmi við samþykkt deiliskipulag, en ef framkvæmdir yrðu ekki hafnar fyrir 19. júní 2008 félli leyfið til framkvæmda sjálfkrafa úr gildi. Úttekt mun hafa verið gerð á sökkulveggjum sorpgeymslunnar hinn 10. júlí 2007.
Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 4. apríl 2008 var lagt fram bréf eigenda Nönnugötu 10a, dags. 26. mars 2008, þar sem m.a. var óskað eftir að fallið yrði frá leyfi fyrir fyrirhugaðri hækkun hússins Nönnugata 10 samkvæmt samþykktum teikningum frá 1989.
Hinn 11. júlí 2008 sendi byggingarfulltrúi kæranda bréf þar sem tilkynnt var um áform um að fella byggingarleyfið frá 1989 úr gildi á grundvelli 14. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Kom þar og fram að ekki hefði verið beðið um úttekt á þeim verkþætti við sorpgeymslu sem kæranda hefði verið gert að ljúka samkvæmt fyrirmælum í bréfi embættisins frá 30. maí 2007 og væri leyfi til framkvæmda frá 19. júní s.á. því fallið úr gildi.
Á fundi skipulagsráðs hinn 10. júní 2009 var lagt fram bréf byggingarfulltrúa, dags. 15. mars s.á., þar sem gerð var tillaga um ógildingu á samþykkt byggingarnefndar frá 29. júní 1989 um ofanábyggingu vesturhluta húss að Nönnugötu 10. Skipulagsráð samþykkti tillögu byggingarfulltrúa með eftirfarandi bókun: „Tillaga byggingarfulltrúa sem fram kemur í bréfi dags. 15. mars 2009 samþykkt m.a. með vísan til ákvæða 14. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Jafnframt er lóðarhafa leiðbeint um að hann getur sótt um byggingarleyfi í samræmi við ákvæði deiliskipulags og ákvæði gildandi byggingarreglugerðar nr. 441/1998.“ Borgarráð staðfesti þessa afgreiðslu skipulagsráðs hinn 11. júní 2009. Hefur kærandi skotið þessari ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að áætlað hafi verið að hefjast þegar handa við áformaðar byggingarframkvæmdir að Nönnugötu 10 eftir útgáfu byggingarleyfisins frá 19. júní 2007, líkt og úttekt hinn 7. júlí 2007 staðfesti. Gerð séruppdrátta, sem hafi verið forsenda frekari framkvæmda, ásamt öðrum ástæðum hafi hins vegar tafið þá ætlan.
Eftir útgáfu byggingarleyfisins hinn 19. júní 2007 hafi þeir frestir sem veittir hafi verið, í bréfi byggingarfulltrúa frá 30. maí s.á., fallið niður. Þrátt fyrir að kærandi hafi leitast við að klára málið í samræmi við þessa fresti, sem gefnir hafi verið í umræddu bréfi byggingarfulltrúa, hafi þeir frestir enga þýðingu í máli þessu og geti því ekki verið forsenda fyrir afturköllun byggingarleyfisins. Einu tímamörkin sem kærandi sé bundinn af að lögum sé sá frestur sem settur hafi verið í byggingarleyfinu sjálfu, en þar komi fram að hafi framkvæmd ekki hafist fyrir 19. júní 2008 falli leyfið sjálfkrafa úr gildi. Í málinu liggi fyrir að framkvæmdir hafi hafist fyrir tilgreindan frest, eins og úttekt hinn 7. júlí 2007 beri með sér. Leyfið sé því enn í gildi, þrátt fyrir fullyrðingar um annað í bréfi byggingarfulltrúa, sbr. grein 14.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Verði af einhverjum ástæðum litið svo á að framkvæmdir hafi ekki verið hafnar innan tilskilins frests sé a.m.k. ljóst að séruppdráttum hafi verið skilað fyrir 19. júní 2008, eða hinn 5. s.m. Vegna afstöðu byggingarfulltrúa til þess að settum skilyrðum hans hafi ekki verið fylgt hafi ekki verið lokið við yfirferð séruppdráttanna og kæranda því verið ómögulegt að hefjast handa við frekari vinnu við verkið fyrir 19. júní 2008.
Í fyrrnefndu bréfi byggingarfulltrúa frá 11. júlí 2008 sé fullyrt að leyfið frá 19. júní 2007 sé sjálfkrafa fallið úr gildi. Jafnframt sé boðað að fellt verði úr gildi leyfið frá 29. júní 1989. Ekki sé því ljóst hvaða ákvörðun sé verið að fella úr gildi, enda áhöld um hvort borgin líti svo á að um tvö byggingarleyfi hafi verið að ræða, þ.e. annað frá 2007 og hitt frá 1989. Byggingarleyfið frá 1989 hafi ekki verið bundið neinum tímaskilyrðum svo vitað sé og hafi því verið ólögmætt að fella það úr gildi. Þá vakni einnig sú spurning hvort heimilt hafi verið við útgáfu leyfisins hinn 19. júní 2007 að bæta inn slíku skilyrði.
Þá verði ekki séð hvaða þýðingu afturköllun byggingarleyfisins hafi. Kærandi gæti sótt um leyfi að nýju enda til samþykkt skipulag af svæðinu sem heimili þá framkvæmd sem leyfið byggi á. Ekki verði séð að neinar lögmætar forsendur væru til að hafna slíkri umsókn bærist hún að nýju. Sé hins vegar verið að boða afturköllun staðfestingar sveitastjórnar sé slíkt ekki mögulegt enda engar lagaheimildir til staðar samkvæmt almennum reglum stjórnsýslulaga. Samþykkt byggingarleyfi falli eingöngu niður hafi framkvæmdir ekki verið hafnar, sbr. 4. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Fyrir liggi að framkvæmdir hafi verið hafnar og ljóst að engar forsendur séu fyrir hinni kærðu afturköllun byggingarleyfis kæranda.
Engin lögmæt eða málefnaleg sjónarmið hafi verið færð fyrir því að afturkalla umrætt leyfi, en um sé að ræða íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem þurfi að eiga stoð í ótvíræðum lagasjónarmiðum. Það valdi kæranda miklu fjárhagslegu tjóni að fella leyfið úr gildi og áskilji hann sér allan rétt af því tilefni.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg krefst þess að kröfum kæranda verði hafnað og að staðfesting borgarráðs, dags. 11. júní 2009, á ógildingu byggingarleyfis frá 29. júní 1989 verði staðfest.
Málið eigi sér nokkra forsögu eða allt aftur til ársins 1988. Við skoðun málsins árið 2006 hafi það verið trú embættis byggingarfulltrúa að hægt væri að fá húseiganda til að ljúka framkvæmdum við sorpgeymslu. Ljóst hafi verið að með bréfi embættisins til kæranda hinn 30. maí 2007 hafi verið álitið að byggingarleyfi vegna sorpgeymslu væri enn í gildi þar sem framkvæmdir hafi verið hafnar við hana, þrátt fyrir þann ágalla að yfirsést hafi við úttekt 17. desember 1992 að leyfið væri fallið úr gildi. Með þessu hafi verið veitt heimild til að halda áfram framkvæmdum við sorpgeymsluna og gefinn fjögurra mánaða frestur til að ljúka þeim. Í bréfi byggingarfulltrúa hafi verið skýrt tekið fram að áður en lengra yrði haldið með byggingu ofan á umrætt hús yrði að skila inn og fá samþykkt hönnunargögn og hafi verið veittur eins árs frestur til þess.
Við samþykkt byggingarleyfis á árinu 1989 hafi verið sett tvö skilyrði fyrir framhaldi byggingaráforma að Nönnugötu 10, annars vegar fjögurra mánaða tímafrestur vegna sorpgeymslu og hins vegar að öllum hönnunargögnum vegna frekari framkvæmda skyldi skilað og þau samþykkt innan eins árs. Bent sé á að kærandi hafi ekki gert athugasemdir við framangreind skilyrði þegar þau hafi verið sett. Hinn 19. júní 2007 hafi verið gefið út byggingarleyfi fyrir sorpgeymslunni og í því tekið fram að hafi framkvæmdir ekki hafist fyrir 19. júní 2008 félli leyfið sjálfkrafa úr gildi. Skyldi framkvæmdum lokið innan áðurgreinds fjögurra mánaða frests, en það hafi ekki gengið eftir.
Bent sé á að með útgáfu umrædds byggingarleyfis hafi einungis verið veitt leyfi fyrir áframhaldandi framkvæmdum við sorpgeymslu, enda hafi byggingarfulltrúi, með bréfi, dags. 30. maí 2007, gert kæranda grein fyrir því að skila þyrfti inn hönnunargögnum vegna byggingar ofan á umrætt hús. Kærandi hafi því mátt vita að ekkert byggingarleyfi lægi fyrir vegna hennar. Úttekt á sökkulveggjum sorpgeymslu hafi verið gerð hinn 10. júlí 2007, en engin úttekt hafi farið fram vegna ofanábyggingar, enda skilyrði um skil hönnunargagna ekki uppfyllt. Veittur frestur til að skila inn hönnunargögnum hafi runnið út 30. maí 2008. Embætti byggingarfulltrúa hafi móttekið burðarvirkisuppdrætti hinn 5. júní 2008 en aðrir uppdrættir hafi ekki borist.
Í 14. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 sé kveðið á um að byggingarleyfi falli úr gildi hafi byggingarframkvæmdir ekki hafist innan 12 mánaða frá útgáfu þess en þær teljist hafnar þegar undirstöður hafi verið steyptar eða byggingarfulltrúi hafi eftir atvikum lokið úttekt á einum eða fleirum úttektarskyldum verkþáttum. Ekki sé í ákvæðinu gerður sérstakur áskilnaður um að lögmæt sjónarmið þurfi að liggja að baki afturköllun byggingarleyfa heldur sé um hlutlægt ákvæði að ræða sem byggi á tímamörkum. Sé sú regla eðlileg svo ekki sé hægt að draga að hefja framkvæmdir svo árum skipti, líkt og hér eigi við. Fullgild og lögmæt sjónarmið hafi legið að baki þeirri ákvörðun að fella byggingarleyfið úr gildi enda hafi kærandi ekki sinnt framkvæmdum, nema til málamynda, í um 20 ár. Kæranda hafi í bókun skipulagsráðs verið leiðbeint um að hægt væri að sækja á ný um byggingarleyfi en hann hafi kosið að gera það ekki. Í ljósi þess langa tíma sem liðinn hafi verið frá samþykki byggingaráforma árið 1989 hafi það verið mat embættis byggingarfulltrúa að taka yrði tillit til m.a. ákvæða byggingarreglugerðar við byggingarframkvæmdina. Ekki verði annað ráðið af reglugerðinni en að byggingarfulltrúi geti sett tímafresti varðandi verklok eða frágang á lóðum. Fyrir liggi að einhverjar framkvæmdir hafi átt sér stað við sorpgeymslu en þeim ekki lokið, með tilheyrandi neikvæðum umhverfisáhrifum og óþægindum fyrir nágranna og almenning.
Niðurstaða: Með hinni kærðu ákvörðun var fellt úr gildi byggingarleyfi frá 29. júní 1989 fyrir hækkun vesturhluta húss á lóðinni að Nönnugötu 10 í Reykjavík. Var leyfið gefið út með áritun byggingarnefndar á aðaluppdrætti fyrrnefndan dag. Ekki hefur verið ráðist í þá heimiluðu hækkun hússins, en í desember 1992 voru hafnar framkvæmdir við byggingu sorpgeymslu á lóðinni samkvæmt úttekt á botnplötu hennar, sem fram fór hinn 17. desember það ár.
Er byggingarleyfið fyrir breytingum á umræddu húsi var veitt voru í gildi byggingarlög nr. 54/1978. Samkvæmt 15. gr. þeirra laga féll byggingarleyfi úr gildi ef framkvæmdir hófust ekki innan 12 mánaða frá útgáfu þess og var þar miðað við að þær teldust hafnar þegar undirstöður hefðu verði steyptar. Fyrir liggur að framkvæmdir við heimilaða hækkun umrædds húss hófust ekki innan 12 mánaða frá útgáfu byggingarleyfisins og féll það því úr gildi hinn 29. júní 1990 samkvæmt fyrrgreindu ákvæði byggingarlaga. Úttekt sem síðar var gerð á botnplötu sorpgeymslunnar breytir engu þar um og ekki liggur fyrir að nýtt byggingarleyfi fyrir hækkun hússins hafi síðar verið veitt eða gefið út í samræmi við gildandi reglur. Hefur hin kærða ákvörðun því enga þýðingu um gildi byggingarleyfisins frá árinu 1989. Samkvæmt því hefur kærandi ekki lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar og verður máli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
____________________________________
Ómar Stefánsson
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
