Ár 2008, miðvikudaginn 19. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson, forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 13/2006, kæra á ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 25. janúar 2006 um að afturkalla samþykkt byggingarfulltrúa frá 22. febrúar 2005 og synja um samþykkt byggingarleyfis fyrir áður gerðum geymsluskúr á lóðinni nr. 21b við Ingólfsstræti.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 24. febrúar 2006, er barst nefndinni hinn 28. sama mánaðar, kærir H, eigandi rýmis í kjallara og geymsluskúrs á lóðinni að Ingólfsstræti 21b, þá ákvörðun skipulagsráðs að afturkalla samþykkt byggingarfulltrúa frá 22. febrúar 2005 og synja kæranda um byggingarleyfi fyrir áður gerðum geymsluskúr á lóðinni nr. 21b við Ingólfsstræti í Reykjavík. Borgarráð staðfesti afgreiðslu skipulagsráðs á fundi sínum hinn 26. janúar 2006.
Kærandi gerir þá kröfu að ofangreind ákvörðun skipulagsráðs verði felld úr gildi og að fyrri samþykkt byggingaryfirvalda verði endurvakin.
Málsatvik: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 11. janúar 2005 var tekin fyrir umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir áður gerðri bílgeymslu á lóðinni nr. 21b við Ingólfsstræti. Var umsókninni frestað og vísað til athugasemda á umsóknarblaði, en þar var m.a. tilgreint að samþykki meðlóðarhafa vantaði, og í framhaldi var umsóknin send þeim til kynningar.
Ný umsókn, nú svo breytt að óskað var eftir samþykki fyrir áður gerðum geymsluskúr, var tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 22. febrúar 2005. Jafnframt var m.a. lagt fram bréf f.h. meðlóðarhafa frá 4. febrúar s.á. þar sem þess var krafist að umsókninni yrði hafnað og að skúrinn yrði fjarlægður líkt og byggingarnefnd hefði samþykkt árið 1988. Var þar á það bent að skúrinn hefði upphaflega verið reistur í óleyfi og stæði í óþökk eigenda sem ættu meira en 2/3 hluta húss og lóðar.
Byggingarfulltrúi afgreiddi umsóknina með eftirfarandi bókun: „Samþykkt. Samræmist ákvæðum laga nr. 73/1997.“ Borgarstjórn samþykkti ofangreinda afgreiðslu á fundi sínum hinn 1. mars 2005. Með bréfi, dags. 14. mars s.á., mótmæltu meðlóðarhafar fyrrgreindri afgreiðslu og kröfðust rökstuðnings fyrir ákvörðun byggingarfulltrúa og var rökstuðningur veittur með bréfi, dags. 22. mars 2005.
Með tölvupósti, dags. 15. mars 2005, fóru meðlóðarhafar fram á endurupptöku málsins á þeim forsendum að byggingarfulltrúa væri óheimilt skv. byggingarlögum að ráðstafa til séreignarnota óskiptri sameign á eignarlóð án samþykkis eigenda. Þá skiluðu þeir jafnframt inn greinargerð þar sem meðferð og afgreiðslu málsins var harðlega andmælt. Var ákvörðun byggingarfulltrúa jafnframt kærð til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála en kæran síðar afturkölluð.
Byggingarfulltrúi veitti umsögn um málið að beiðni stjórnsýslu- og starfsmannasviðs með bréfi, dags. 18. apríl 2005, þar sem fram kom að samþykkt byggingarfulltrúa væri einkum á því byggð að skúrinn væri sýndur á deiliskipulagi er samþykkt hefði verið á árinu 2003. Í umsögn frá skrifstofu borgarstjórnar, dags. 9. júní 2005, vegna beiðni um endurupptöku, kom fram að umsókn um byggingarleyfi hefði m.a. verið afgreidd á þeirri forsendu um málsatvik að sérstakt samþykki meðeigenda lóðarinnar þyrfti ekki að liggja fyrir þar sem þeir hefðu sætt sig við tilvist skúrsins frá upphafi. Þar sem ekki yrði séð að sú forsenda ætti sér stoð í gögnum málsins yrði að telja að ákvörðunin hefði að þessu leyti byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik og því væru skilyrði 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga um rétt aðila til að krefjast endurupptöku máls fyrir hendi.
Var lagt til að ákvörðunin yrði tekin upp að nýju og byggingarfulltrúa falið að taka umsóknina til afgreiðslu á nýjan leik. Jafnframt var kæranda máls þessa, með bréfi frá skrifstofu borgarstjórnar, dags. 9. júní s.á., veitt færi á að koma að athugasemdum vegna framkominnar óskar um endurupptöku málsins.
Borgarráð samþykkti á fundi sínum hinn 7. júlí 2005 að taka málið upp og vísa því til byggingarfulltrúa til meðferðar að nýju. Með bréfi, dags. 18. desember 2005, vísaði byggingarfulltrúi málinu til skipulagsráðs til ákvörðunar en lagði til að samþykkt sín stæði óbreytt. Með bréfi til byggingarfulltrúa, dags. 4. janúar 2006, og til skipulagsráðs, dags. 10 sama mánaðar, komu meðlóðarhafar kæranda á framfæri andmælum sínum og kröfðust þess enn að umsókn um byggingarleyfi yrði synjað og að skúrinn yrði fjarlægður. Lögfræði og stjórnsýsla skipulags- og byggingarsviðs veitti umsögn um málið með bréfi, dags. 17. janúar 2006, og lagði til að skipulagsráð felldi úr gildi fyrri ákvörðun byggingarfulltrúa en lagði jafnframt til að kröfu um niðurrif hússins yrði hafnað.
Á fundi skipulagsráðs hinn 25. janúar 2006 var tekin fyrir umsókn um samþykki fyrir áður gerðum geymsluskúr á lóðinni nr. 21b við Ingólfsstræti. Voru lögð fram bréf frá umsækjanda, þ.e. kæranda máls þessa, meðlóðarhöfum, byggingarfulltrúa sem og tilvitnuð umsögn lögfræði og stjórnsýslu og var svohljóðandi bókað: „Fyrri samþykkt byggingarfulltrúa frá 22. febrúar 2005 er afturkölluð. Synjað. Með vísan til umsagnar lögfræði- og stjórnsýslu“. Staðfesti borgarráð afgreiðslu skipulagsráðs á fundi sínum hinn 26. janúar 2006.
Ofangreinda ákvörðun skipulagsráðs skaut kærandi til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi hafi eignast rými í kjallara ásamt skúrbyggingu á lóð með afsali árið 1997 og hafi það verið ákvörðunarástæða fyrir kaupunum að skúrinn fylgdi með vegna starfs kæranda. Lögð sé rík áhersla á að kærandi hafi verið grandlaus við kaupin um að skúrinn fengi e.t.v. ekki að standa áfram.
Sérstaða málsins sé sú að geymsluskúrinn hafi staðið á lóðinni í áratugi og allt bendi til þess að full eining hafi ríkt í húsinu um byggingu hans í öndverðu. Af frágangi skúrsins megi ráða að hann hafi án efa verið reistur löngu fyrir gildistöku fjölbýlishúsalaga nr. 59/1976 og jafnvel fyrir tíð laga um sameign fjölbýlishúsa nr. 19/1959. Hafa verði hliðsjón af þeim reglum sem giltu þegar skúrinn hafi verið reistur og hæpið sé að beita ákvæðum fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994 fullum fetum við úrlausn máls þessa. Ótvírætt sé að geymsluskúrinn hafi verið reistur þegar eignarhald heildareignarinnar hafi verið á einni hendi og krafa um samþykki meðeigenda á lóðinni eigi því ekki við. Sameigendur kæranda að Ingólfsstræti 21b hafi báðir eignast íbúðir sínar í húsinu eftir að kærandi festi kaup á eign sinni og tilvist geymsluskúrsins hafi ekki getað farið fram hjá þeim er þeir keyptu íbúðir sínar.
Samþykki byggingarfulltrúa fyrir geymsluskúrnum sé fullkomlega eðlilegt og lögum samkvæmt og endurupptaka málsins, svo ekki sé minnst á breytta niðurstöðu þess hjá skipulagsráði, óskiljanleg.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Þess er aðallega krafist að kröfum kæranda í máli þessu verði hafnað og ákvörðun skipulagsráðs staðfest. Þess er jafnframt krafist að öllum kröfum kæranda þess efnis að úrskurðarnefndin endurveki fyrri ákvörðun byggingarfulltrúa sé hafnað þar sem engar lagaheimildir séu fyrir því að úrskurðarnefndin geti breytt skipulagsákvörðunum sveitarfélaga eða tekið nýjar. Það sé mat borgarinnar að skipulagsráði hafi verið heimilt að endurupptaka málið og afgreiða það með þeim hætti sem gert hafi verið.
Í 4. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús komi fram að lögin gildi um lögskipti eigenda fullgerðra fjöleignahúsa, að lóðum meðtöldum, og að óumdeilt virðist vera að reglur laganna taki til málsins. Samkvæmt 1. mgr. 36. gr. laganna sé einum eiganda á eigin spýtur óheimilt að framkvæma nokkrar breytingar á sameign eða helga sér til einkanota tiltekna hluta hennar. Að sama skapi geti eigandi ekki öðlast sérstakan rétt til sameignar á grundvelli hefðar, hvorki eignarrétt né aukinn afnotarétt.
Þá komi fram í 4. mgr. 35. gr. sömu laga komi fram að einstökum eigendum verði ekki fenginn aukinn og sérstakur réttur til hagnýtingar sameignar umfram aðra eigendur nema aðrir eigendur ljái því samþykki en sambærilegt ákvæði hafi verið í eldri lögum um fjölbýlishús. Það sé óumdeilt að hin umdeilda skúrbygging hafi aldrei hlotið samþykki byggingaryfirvalda og skipti því engu máli hvenær hún hafi verið reist. Í ljósi þess að byggingin hafi verið reist í óleyfi á sínum tíma og byggingaryfirvöld hafi aldrei veitt samþykki sitt fyrir henni, sé óumflýjanlegt annað en að líta svo á að samþykki meðeigenda þurfi að liggja fyrir á þeim tíma þegar leitað sé samþykkis fyrir henni.
Við gerð nýrra deiliskipulaga (sic) fyrir miðborg Reykjavíkur hafi ekki verið tekin afstaða til heimilda vegna skúrbygginga á lóðum en þeir sýndir á deiliskipulagsuppdrætti. Aðeins hafi verið gerð krafa um niðurrif í þeim tilvikum að heimild til viðbygginga væri skilyrt við niðurrif á eldri skúrbyggingum. Í ljósi þessa hafi ekki verið gerðar neinar sérstakar úttektir á því hvort skúrar væru samþykktir eður ei enda hafi ætlunin verið sú að veita eigendum tækifæri til að sækja um byggingarleyfi fyrir þeim skúrum sem ekki höfðu öðlast formlegt samþykki. Í ljósi þessa beri sérstaklega að ítreka að allar heimildir samkvæmt deiliskipulagi séu háðar því að unnt sé að uppfylla skilyrði annarra laga, t.d. laga um fjöleignarhús, svo sem um samþykki meðeigenda. Engu breyti þótt skúrinn hafi verið reistur þegar eignarhald innan lóðarinnar hafi allt verið á einni hendi í ljósi þess að skúrinn hafi verið reistur í óleyfi.
Málsrök meðlóðarhafa: Úrskurðarnefndin tilkynnti talsmanni meðeigenda kæranda að lóðinni að Ingólfsstræti 21b um framkomna kæru og veitti honum færi á því að koma að athugasemdum í málinu en af þeirra hálfu hefur einungis verið vísað til fyrirliggjandi gagna.
Af málsgögnum má ráða að meðlóðarhafar telji að umþrættur skúr hafi verið reistur í óleyfi árið 1987 eða 1988. Hafi skúrinn staðið á lóðinni síðastliðin 17 ár þrátt fyrir samþykkt byggingaryfirvalda um niðurif hans að viðurlögðum dagsektum. Krafa um niðurrif hafi verði höfð uppi og jafnan verið tekin fram við sölu eignarhluta í húsinu. Aðgerðarleysi og sinnuleysi um að framfylgja kröfu um niðurrif verði því ekki rakin til tómlætis íbúa og eigenda. Lögð hafi verið fram umsókn um byggingarleyfi í janúar 2005 er hafi verið meingölluð og uppfull af vísvitandi rangfærslum og fölsunum. „Reyndaruppdráttur“ eigi sér litla stoð í reyndinni og byggingarlýsing enn minni og stærð skúrsins sé ekki í samræmi við þær upplýsingar er fram komi í afsali. Þá sé sagt að umsókn sé í „fullu umboði lóðarhafa“ sem sé rangt og að eignin sé matshluti 02 sem gefi til kynna að skúrinn sé skráður í Landsskrá fasteigna og hafi heimild í deiliskipulagi til aukins byggingarmagns en matshluti 02 sé í raun húseignin að Ingólfsstræti 21d.
Meðlóðarhafar telji að fella beri samþykkt byggingarfulltrúa úr gildi enda sé hún andstæð ákvæðum laga um fjöleignarhús sem og 43. gr. skipulags- og byggingarlaga, þar sem óheimilt sé með öllu að gera breytingar á sameign, eignarlóð í þessu tilviki, án samþykkis allra eigenda. Um sé að ræða verulega breytingu á hagnýtingu lóðar, eiganda minnihluta til handa. Jafnframt sé bent á að fjöleignarhúsalög kveði afdráttarlaust á um að eigendur geti ekki undir nokkrum kringumstæðum öðlast sérstakan rétt til sameignar á grundvelli hefðar, hvorki eignarrétt né aukinn afnotarétt. Sú röksemdafærsla að skúrinn sé sýndur á deiliskipulagi standist ekki en deiliskipulag sé ekki framkvæmdaskipulag og veiti óleyfisskúr sem þessum enga löghelgun. Skúrsins sé í engu getið í greinargerð skipulagsins og muni hafa verið færður inn á uppdrátt fyrir vangá. Bent sé á að deiliskipulagið hafi verið birt 6. október 2003 en rúmum mánuði áður hafi byggingarfulltrúi móttekið erindi þar sem gengið hafi verið eftir svörum við því hvers vegna samþykkt um niðurrif hefði ekki verið framfylgt.
Gerð sé athugasemd við starfshætti byggingarfulltrúa sem hafi ekki auðsýnt kostgæfni við að sannreyna framlögð gögn, brotið góða stjórnsýsluhætti með því að samþykkja, án frekari kynningar, annað erindi en fyrir hann hafi verið lagt og umsókn hafi ekki verið grenndarkynnt svo sem borið hafi lögum samkvæmt. Þá fái rökstuðningur fyrir samþykktinni ekki staðist og sé aukin heldur byggður á augljósum mistökum í vinnslu deiliskipulags og því brjóti samþykktin einnig í bága við deiliskipulag. Jafnframt hafi byggingarfulltrúi virt að vettugi fyrri samþykktir eigin embættis og borgarráðs, málsaðilum hafi verið kynnt önnur málsmeðferð en raunin hafi verið og komið í veg fyrir að meirihluti eigenda nyti andmælaréttar og komið þannig eign þeirra og eignarrétti í annars hendur með ólögmætum hætti.
Þá sé bent á að skúrinn sé afar óhrjálegur og lýti í umhverfinu og einnig stafi af honum eldhætta. Sé engin leið að nýta lóðina með viðunandi hætti á meðan skúrinn standi.
————-
Færðar hafa verið fram frekari röksemdir í máli þessu sem ekki verða raktar nánar en úrskurðarnefndin hefur haft þær allar til hliðsjónar um úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar skipulagsráðs Reykjavíkur að afturkalla áður veitt byggingarleyfi fyrir geymsluskúr að lóðinni Ingólfsstræti 21b og synja umsókn um samþykki fyrir honum.
Fyrir liggur að lögð var fram krafa af hálfu meðeigenda kæranda að fasteigninni að Ingólfsstræti 21b um endurupptöku málsins eftir að byggingarfulltrúi hafði samþykkt að veita byggingarleyfi fyrir umræddum geymsluskúr. Lagði lögfræðingur borgarstjórnar til í umsögn, dags. 9. júní 2006, að málið yrði endurupptekið þar sem fram hefði komið að ákvörðun byggingarfulltrúa hefði m.a. verði byggð á þeirri forsendu um málsatvik (sic) að sérstakt samþykki meðeigenda lóðarinnar þyrfti ekki að liggja fyrir þar sem þeir hefðu sætt sig við tilvist skúrsins frá upphafi, en ekki yrði séð að sú forsenda ætti sér stoð í þeim gögnum sem fyrir lægju í málinu. Hin umdeilda ákvörðun hefði því byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik og því væru skilyrði 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga til endurupptöku málsins fyrir hendi. Samþykkti borgarráð, á fundi sínum hinn 7. júlí 2005, að taka málið upp og vísa því til byggingarfulltrúa til meðferðar að nýju.
Í umsögn lögfræði og stjórnsýslu skipulags- og byggingarsviðs, dags. 17. janúar 2006, sem vísað er til í umþrættri ákvörðun skipulagsráðs, var bent á að samþykki meðeigenda fyrir veitingu byggingarleyfisins væri ekki fyrir hendi svo sem áskilið væri að lögum og lagt til að fyrri ákvörðun byggingarfulltrúa yrði felld úr gildi. Lauk skipulagsráð endurupptökumeðferð málsins með því að afturkalla fyrri samþykkt byggingarfulltrúa frá 22. febrúar 2005 og synja umsókn kæranda um byggingarleyfi.
Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á því að mál sé tekið upp að nýju hafi ákvörðun í málinu verið byggð á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða þegar íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því ákvörðun var tekin.
Telja verður að meðeigendur kæranda að lóðinni að Ingólfsstræti 21b geti átt lögvarða hagsmuni tengda hinni umdeildu samþykkt byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 22. febrúar 2005 og að þeir hafi því haft stöðu aðila máls við þá ákvörðun. Var þeim því heimilt að fara fram á endurupptöku málsins með stoð í 24. gr. stjórnsýslulaga, svo sem þeir gerðu, og barst beiðni þeirra innan lögákveðinna tímamarka.
Við afgreiðslu á endurupptökubeiðni meðeigendanna komust borgaryfirvöld að þeirri niðurstöðu að hin umdeilda ákvörðun hefði byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik og því væru skilyrði 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga til endurupptöku málsins fyrir hendi. Á þá niðurstöðu verður ekki fallist. Fyrir liggur að þegar byggingarfulltrúi tók ákvörðun sína í málinu lá fyrir að meðeigendur kæranda töldu að ákvörðun um leyfi fyrir margnefndum skúr væri háð samþykki þeirra. Það voru því hvorki fyrir hendi ófullnægjandi né rangar upplýsingar um málsatvik hvað þetta varðar er málið kom til endanlegrar afgreiðslu byggingarfulltrúa heldur var uppi í málinu réttarágreiningur sem hann varð að taka afstöðu til. Verður endurupptökuheimildum 24. gr. stjórnsýslulaga ekki beitt til þess að fá fram nýja ákvörðun stjórnvalds vegna þess eins að deilt hafi verið um lagatúlkun og beitingu réttarheimilda um ágreiningsefni sem fyrir lá þegar ákvörðun var tekin. Voru því ekki fyrir hendi skilyrði til endurupptöku máls í hinu umdeilda tilviki og verður ný ákvörðun skipulagsráðs í málinu því felld úr gildi.
Skipulagsráð lauk endurupptökumeðferðinni með því að taka fyrir umsókn kæranda um samþykkt fyrir áður gerðum skúr og afturkalla fyrri samþykkt byggingarfulltrúa frá 22. febrúar 2005. Að því búnu tók ráðið nýja efnislega ákvörðun í málinu og synjaði umsókn kæranda. Verður að skilja afgreiðslu ráðsins á þann veg að með henni hafi verið lokið endurupptökumeðferð málsins á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga en ekki er í bókun ráðsins vísað til þeirra lagaheimilda sem stuðst var við. Verður ákvörðun ráðsins ekki talin fela í sér einhliða afturköllun stjórnvaldsákvörðunar með heimild í 25. gr. stjórnsýslulaga enda þótt bókað sé um afturköllun fyrri ákvörðunar. Var kæranda aldrei tilkynnt um að til stæði að taka ákvörðun um afturköllun á grundvelli þeirrar heimildar og ekki var af hálfu borgaryfirvalda vísað til þess ákvæðis við afgreiðslu málsins.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi verið skilyrði til endurupptöku ákvörðunar byggingarfulltrúa frá 22. febrúar 2005 og að ekki hafi heldur verið tekin lögmæt ákvörðun um afturköllun hennar. Verður hin kærða ákvörðun skipulagsráðs frá 25. janúar 2006, sem staðfest var í borgarráði 26. sama mánaðar, því felld úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 25. janúar 2006, sem staðfest var í borgarráði 26. sama mánaðar, um að afturkalla samþykkt byggingarfulltrúa frá 22. febrúar 2005 og synja um samþykkt byggingarleyfis fyrir áður gerðum geymsluskúr á lóðinni nr. 21b við Ingólfsstræti.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
___________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
