Ár 2008, fimmtudaginn 24. júlí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 167/2007, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 15. nóvember 2007 um að samþykkja deiliskipulag fyrir hluta Hólmsheiðar vegna stækkunar á losunarsvæði fyrir jarðveg ásamt framlengingu á Reynisvatnsvegi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 28. desember 2007, er barst nefndinni sama dag, kærir Guðbjarni Eggertsson hdl., f.h. Þ, eiganda landspildu í landi Reynisvatns, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 15. nóvember 2007 að samþykkja deiliskipulag á hluta Hólmsheiðar vegna stækkunar á losunarsvæði fyrir jarðveg ásamt framlengingu á Reynisvatnsvegi. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða deiliskipulagsákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Á árinu 2001 beindi gatnamálastjóri erindi til skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur um nýtingu jarðvegs, sem til félli í borgarlandinu, til landmótunar á Hólmsheiði, skammt austan og sunnan við heitavatnsgeyma Orkuveitu Reykjavíkur á svæðinu. Samþykkti borgarráð í kjölfar þessa deiliskipulag 20 ha landsvæðis á Hólmsheiði er heimilaði losun allt að 1,5 milljón m³ jarðvegs á fyrrgreindum stað. Á fundi umhverfis- og heilbrigðisnefndar 8. mars 2001 var fært til bókar að nefndin féllist á fyrirhugaða landmótun á Hólmsheiði með þeim skilyrðum m.a. að jarðvegsefni sem fyrirhugað væri að nota væri hreint og ómengað af mannavöldum og að uppgræðsla landmótunarsvæðisins hæfist eins fljótt og kostur væri. Var fundargerðin lögð fram á fundi borgarráðs 20. mars 2001.
Hinn 13. júní 2007 tók skipulagsráð fyrir tillögu að deiliskipulagi hluta Hólmsheiðar. Var um að ræða 12 ha stækkun til suðurs á svæði því er áður hafði verði deiliskipulagt vegna jarðvegsfyllingar og yrði heimilað að urða svæðinu 2,5 milljónir m³ jarðvegs til viðbótar. Var samþykkt að auglýsa tillöguna. Athugasemdir bárust, m.a. frá kæranda. Á fundi ráðsins hinn 7. nóvember 2007, að lokinni auglýsingu, var tillagan lögð fram að nýju ásamt m.a. uppdrætti svæðisins og svörum vegna athugasemda. Var eftirfarandi fært til bókar: ,,Samþykkt með þeim breytingum sem fram koma í umsögn skipulags- og byggingarsviðs. Vísað til borgarráðs.“ Breytingar þær sem fram koma í bókun skipulagsráðs eru eftirfarandi: „Kröfur um uppruna efnis ofl. Unnar verða verklagsreglur sem taki til skráningar á uppruna þess efnis sem losað er á svæðið. Losun á svæðinu verði stýrt á fyrirfram ákveðna staði. Lögð verður áhersla á að rykbinda jarðveg og ganga frá svæðinu um leið og losun er lokið á einstökum svæðum innan losunarsvæðisins og koma í veg fyrir rykmyndun sem framast er kostur.“ Á uppdrætti deiliskipulagsins segir m.a. eftirfarandi: „Miðað við upphaflega áætlun fer að sjá fyrir endann á nýtingu svæðisins og því hefur verið kannað með aðra staði. Niðurstaðan er hins vegar að álitlegasti kosturinn er að stækka svæðið og forma landið þannig að hann nýtist til næstu 10 ára.”
Afgreiðsla skipulagsráðs var staðfest á fundi borgarráðs hinn 15. nóvember 2007. Skipulagsstofnun tilkynnti með bréfi, dags. 22. nóvember 2007, að stofnunin gerði ekki athugasemdir við auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda þegar uppdráttur yrði leiðréttur. Birtist auglýsing um gildistökuna hinn 29. nóvember 2007.
Hefur kærandi skotið framangreindri samþykkt til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að losun jarðvegsefna á svæði því er um ræði sé ólögleg og yfirgengileg svo nálægt lóðarmörkum hans sem raunin sé. Jarðvegi og úrgangi hafi verið mokað og ýtt í margra metra hæð rétt við lóðarmörkin þannig að útsýni sé skert og landslagi spillt, langt úr fyrir þau mörk sem losunarstaðnum hafi verið sett á sínum tíma.
Ljóst sé að stækkun losunarsvæðisins valdi umferðarónæði og umhverfisspjöllum langt umfram það sem landeigendur í nágrenninu þurfi að sætta sig við. Afleiðingin sé sú að mörg sumarhús á svæðinu séu ill- og/eða ónothæf. Þá hafi skilyrði um losunina verið þverbrotin og ekkert eftirlit með urðunarstaðnum, m.a. hvað varði umferð, magn og eftirlit með úrgangi. Hafi kærandi m.a. orðið vitni að urðun plastíláta, rafmagnsvíra og olíubrúsa þvert á samþykki borgarráðs frá árinu 2001. Þá sé vothey urðað á svæðinu og leggi fnyk yfir svæðið af þessum sökum.
Aldrei hafi verið gefið út framkvæmdaleyfi, sbr. m.a. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, og hafi Skipulagsstofnun ekki komið að ferli málsins. Engin gögn hafi verið lögð fyrir stofnunina og þar af leiðandi ekkert mat verið gert samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Komi þó skýrt fram í lögunum að þess þurfi. Þá sé það álit kæranda að brotið sé gegn ákvæðum laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs en þar séu settar reglur um urðunarstaði, leyfi og eftirlit og hvernig staðið skuli að urðun úrgangs.
Hvergi í gögnum er málið varði komi fram hve mikið magn sé áætlað að urða á svæðinu eða stærð þess. Skipulagsskilmálum hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar, þess efnis að samþykki liggi fyrir um losun á jarðvegi fyrir 1,5 milljón m³ á 20 ha svæði, sé mótmælt enda slíkt samþykki ekki til staðar. Forsendur hins nýja deiliskipulags séu því beinlínis rangar og í raun verið að sækja um leyfi fyrst núna fyrir 4,0 milljón m³ á 32 ha svæði en ekki 2,5 milljón m³.
Skilyrði umhverfis- og heilbrigðisnefndar hafi ekki verið staðfest, enda hafi þau öll verið brotin. Til dæmis hafi verið urðaðir þúsundir rúmmetra af olíumenguðum jarðvegi af mannavöldum. Ruðst hafi verið yfir allan gróður og reiðleiðir hestamanna.
Í aðalskipulagi sé svæðið skilgreint sem útivistarsvæði til sérstakra nota, skógræktarsvæði og innan græna trefilsins svokallaða. Sé því haldið fram að hin kærða deiliskipulagssamþykkt sé í andstöðu við gildandi aðalskipulag Reykjavíkur hvað þetta varði.
Ljóst sé að það svæði sem hér um ræði hafi aldrei verið deiliskipulagt og kynnt líkt og lög geri ráð fyrir.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er vísað til þess að kröfur og málsástæður er varði upphaflega staðsetningu og framkvæmd losunarstaðarins séu of seint fram komnar og hafi ekki verið kærðar til úrskurðarnefndarinnar. Ákvörðun um losunarstað á Hólmsheiði hafi verið tekin á grundvelli landnotkunarheimilda í Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 þar sem gert hafi verið ráð fyrir almennu útivistarsvæði á því svæði sem nýtt hafi verið til jarðvegslosunar. Hafi það verið afstaða Reykjavíkurborgar að framkvæmdirnar væru í samræmi við heimildir í þágildandi aðalskipulagi. Bent sé á að einungis sé verið að kæra ákvörðun skipulagsráðs frá 7. nóvember 2007, sem staðfest hafi í borgarráði hinn 15. nóvember 2007, um stækkun á losunarsvæði fyrir jarðveg ásamt framlengingu á Reynisvatnsvegi.
Vísað sé til þess að á fundi borgarráðs 3. apríl 2001 hafi verið samþykkt skilyrði fyrir losun á svæðinu er feli í sér útfærslu losunar auk þess sem mörk hennar hafi verið ákvörðuð. Þau skilyrði sem samþykkt hafi verið séu að jarðvegsefni sem fyrirhugað sé að nota séu hrein og ómenguð af mannavöldum og að tryggt verði að losun annarra efna eigi sér ekki stað. Dreifing efnanna verði þar sem enginn eða lítill gróður sé fyrir og að áskilið sé að uppgræðsla landmótunarsvæðisins hefjist eins fljótt og kostur sé. Ef fyrirhugað sé að nota önnur efni til dreifingar á svæðinu, svo sem lífrænan landbúnaðarúrgang (svína- eða hænsnaskít), verði fyrst leitað eftir samráði við Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur. Það sé mat Reykjavíkurborgar að umrædda losun sé innan þeirra marka sem henni hafi verið sett.
Reykjavíkurborg telji að losun jarðefna eins hún fari fram á Hólmsheiði falli ekki undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. fylgiskjal, dags. 29. febrúar 2007, br. 29. maí 2007. Ekki sé um að ræða umtalsverð umhverfisáhrif eins og lögin kveði á um heldur eðlilega landmótun enda verði landið grætt upp að losun lokinni. Auk þess sé vakin athygli á því að Skipulagsstofnun hafi ekki gert athugasemdir við að Reykjavíkurborg birti auglýsingu um gildistöku deiliskipulagsins.
Á fundi skipulagsráðs hinn 16. apríl 2008 hafi verið lögð fram umsókn framkvæmdasviðs um framkvæmdaleyfi til jarðvegslosunar á Hólmsheiði á grundvelli deiliskipulagsins, sem samþykkt hafi verið í borgarráði hinn 15. nóvember 2007 og birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 29. nóvember 2007. Sú umsókn hafi verið samþykkt með vísan til c-liðar 12. gr. samþykktar um skipulagsráð og framkvæmdaleyfi gefið út í samræmi við áðurgreinda samþykkt.
Reykjavíkurborg vísi því á bug að ekki hafi verið farið eftir lögum um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003. Umrædd losun feli í sér losun jarðefna en ekki úrgangs og falli losunin því ekki undir þau lög, sbr. reglugerð nr. 184/2002 um skrá yfir spilliefni og annan úrgang. Að sama skapi sé ítrekað að ekki sé fjallað um meðhöndlun úrgangs á skipulagsstigi.
Þau jarðefni sem losuð séu á svæðinu séu hrein og ómenguð af mannavöldum, en það sé eitt af skilyrðunum sem samþykkt hafi verið auk þess að tryggt sé að losun annarra efna eigi sér ekki stað á svæðinu. Lífrænum landbúnaðarúrgagni hafi ekki verið dreift á svæðinu. Einungis hafi verið dreift grasi og trjákurli á yfirborði til að auðvelda uppgræðslu og hefta moldrok. Næst landspildu kæranda hafi verið fylgt þeim mörkum sem ákvörðuð hafi verið árið 2001. Á hluta svæðisins hafi ekki verið farið út í jaðar þess og upphaflegum mörkum og skilmálum hlítt í hvívetna.
Í hinu kærða deiliskipulagi sé gert ráð fyrir nýrri aðkomu að jarðvegslosunarsvæðinu norðan frá, eftir tengibraut sem liggi upp frá Reynisvatnsvegi í átt að Langavatni. Lega tengibrautarinnar sé í samræmi við heimildir í Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024. Í framhaldi af umræddri tengibraut sé gert ráð fyrir aðkomu að jarðvegsfyllingu eftir bráðabirgðavegi. Meðfram þeim vegi sé gert ráð fyrir jarðvegsmön/hljóðmön næst sumarhúsum við Langavatn til að draga úr því ónæði sem verði af aukinni umferð um svæðið. Sumarhúsin við Langavatn séu öll í meira en eins kílómetra fjarlægð frá umræddri jarðvegfyllingu. Gagnvart þeim sumarhúsum sem standi næst jarðvegslosunarsvæðinu hafi þegar verið hafist handa við að rykbinda svæðið með því að sá grasfræjum á suðvesturhorn þess, þ.e. á það svæði er næst sé umræddum sumarhúsum. Framtíðarstækkun jarðvegslosunarsvæðissins sé í suðaustur og austur í átt frá sumarhúsunum. Einnig sé gert ráð fyrir því að vegir að og frá svæðinu verði rykbundnir. Þessar aðgerðir séu gagngert framkvæmdar til þess að takmarka ónæði sem stafi af svæðinu og koma til móts við grenndarhagsmuni sumarhúsaeigenda þar.
Ekki sé fallist á að kærð deiliskipulagstillaga feli í sér ólögmætar framkvæmdir eða að grenndarhagsmunum kæranda sé svo raskað að ólögmætt sé. Fasteign kæranda sé í nokkurri fjarlægð frá losunarstaðnum. Losun næst honum sé lokið og land tekið að jafna sig. Umrædd losun hafi gert það að verkum að meira skjól hafi myndast við fasteign kæranda og þar með aukið verðmæti hennar. Hagsmunir kæranda séu ekki umtalsverðir, bæði sé fasteign hans í nokkurri fjarlægð frá losunarstað og einungis sé um að ræða losun jarðefna sem ómenguð séu af mannavöldum. Vert sé að taka fram að kæranda hafi mátt vera ljóst frá upphafi að losun ætti sér stað nálægt fasteign hans.
————————–
Aðilar hafa fært fram frekari rök máli sínu til stuðnings sem ekki þykir þörf á að rekja nánar en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 21. maí 2008 að viðstöddum kæranda ásamt lögmanni hans og fulltrúum Reykjavíkurborgar.
Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skal gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Jafnframt segir í 7. mgr. 9. gr. sömu laga að svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi.
Í máli því sem hér er til meðferðar er kærð ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 15. nóvember 2007 um að samþykkja deiliskipulag fyrir hluta Hólmsheiðar vegna stækkunar á losunarsvæði fyrir jarðveg ásamt framlengingu á Reynisvatnsvegi. Er það megin úrlausnarefni málsins hvort hið kærða deiliskipulag samræmist ákvæðum svæðisskipulags höfuðborgarsvæðisins og gildandi aðalskipulags Reykjavíkur um landnotkun.
Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 er umrætt svæði skilgreint sem opið svæði til sérstakra nota og segir þar að á slíkum svæðum sé gert ráð fyrir útivistariðkun af ýmsum toga og mannvirkjagerð í tengslum við útivistarnotkun á svæðinu. Jafnframt er svæðið innan hins svonefnda græna trefils en í greinargerð með svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins er græni trefillinn skilgreindur sem skipulagt útivistarsvæði þar sem skiptast á skógur og opin svæði. Segir þar að litið sé á græna trefilinn sem frístundasvæði þar sem lögð sé áhersla á gott aðgengi. Meginreglan sé að þar skuli ekki reisa frekari byggð nema í sérstökum tilgangi og á völdum stöðum.
Nánari grein er gerð fyrir landnotkun umrædds svæðis, bæði í greinargerð svæðisskipulags höfuðborgarsvæðisins og aðalskipulags Reykjavíkur, og er áhersla þar lögð á að svæðið sé til skógræktar og útivistar og þröngar skorður reistar við annars konar landnotkun.
Jarðvegslosun sú sem heimiluð er með hinni kærðu ákvörðun felur í sér umfangsmikla starfsemi sem ætlað er að vara næstu tíu ár. Fylgir henni mikil umferð stórra flutningabifreiða, notkun vinnuvéla, breyting á ásýnd lands, fok jarðefna og hætta á mengun, svo talin séu helstu áhrif starfseminnar á umhverfið. Hefur starfsemi þessi um margt lík umhverfisáhrif og efnisvinnsla og verður ekki fallist á að hún fái samrýmst ákvæðum svæðis- og aðalskipulags um landnotkun á umræddu svæði. Verður ekki heldur fallist á að heimila beri starfsemina á svæðinu með þeim rökum að jarðvegslosun sé ekki tilgreind sem sérstakur landnotkunarflokkur í skipulagsreglugerð, enda breytir sá annmarki engu um eðli og áhrif starfseminnar.
Samkvæmt framansögðu samrýmist hin kærða deiliskipulagsákvörðun ekki tilvitnuðum ákvæðum 2. mgr. 23. gr. og 7. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og verður hún því felld úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 15. nóvember 2007, um að samþykkja deiliskipulag fyrir hluta Hólmsheiðar vegna stækkunar á losunarsvæði fyrir jarðveg, ásamt framlengingu á Reynisvatnsvegi, er felld úr gildi.
_________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
