Ár 2008, mánudaginn 28. apríl, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 94/2007, kæra á samþykkt bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 27. júní 2007 um deiliskipulag fyrir Vesturhverfi á Seltjarnarnesi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 30. ágúst 2007, er barst nefndinni 4. september sama ár, kæra Á og Í, Miðbraut 34, Seltjarnarnesi, samþykkt bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 27. júní 2007 um deiliskipulag fyrir Vesturhverfi á Seltjarnarnesi er tekur til svæðis milli Lindarbrautar, Valhúsabrautar, Hæðarbrautar og Melabrautar. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Úrskurðarnefndinni hafa borist 18 kærur til viðbótar þar sem 50 einstaklingar, eigendur og íbúar Lindarbrautar 24 og 28, Miðbrautar 25a, 27, 32, 33, 34, 38 og 40, Vallarbrautar 16, 17, 18, 19, 22 og 24 og Melabrautar 22, 25, 26, 28, 29, 30, 32, 35, 36 og 37 kæra fyrrgreinda deiliskipulagsákvörðun til ógildingar. Að baki kærunum búa svipuð sjónarmið og þykja hagsmunir kærenda ekki standa því í vegi að kærumálin verði sameinuð. Verða mál nr. 95/2007 og 98 -114/2007 því sameinuð máli nr. 94/2007.
Málavextir: Tillaga að endurskipulagningu Vesturhverfis á Seltjarnarnesi var til meðferðar á fundum skipulags- og mannvirkjanefndar á árunum 2004 og 2005 en á því svæði munu hafa gilt skilmálar samþykktir í byggingarnefnd Seltjarnarness 14. febrúar 1973. Var skipulagstillaga fyrir hverfið lögð fyrir skipulags- og mannvirkjanefnd 11. maí 2006. Í tillögunni var m.a. gert ráð fyrir að skipta skipulagsreitnum í þrjá hluta A, B og C, með mismunandi nýtingarhlutfalli. Nyrst á reitnum, hluta A, skyldu áfram vera einnar hæðar einbýlishús en heimilað að fullnýta leyfilegt nýtingarhlutfall lóða samkvæmt áður gildandi skilmálum sem var 0,3. Syðst á reitnum, hluta C, var heimiluð nokkur fjölgun íbúða og í stöku tilvikum hækkun húsa um hálfa til eina hæð og nýtingarhlutfall 0,5. Á þeim hluta, sem merktur er B og er á milli A og C, var heimilað nýtingarhlutfall 0,4 en hvorki leyft að hækka hús né að fjölga íbúðum.
Tillagan var kynnt íbúum og hagsmunaaðilum á svæðinu í júní það ár og þeim gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana. Bárust sex athugasemdir og var þeim svarað og jafnframt tilkynnt að bæjarstjórn hefði á fundi sínum hinn 25. september 2006 samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi reitsins til formlegrar kynningar.
Deiliskipulagstillagan var auglýst til kynningar frá 4. október 2006 til 2. nóvember s.á. með athugasemdafresti til 17. nóvember. Athugasemdir bárust frá eigendum og íbúum Lindarbrautar 28, Valhúsabrautar 25 og 33, Miðbrautar 27, 30 og 34, Vallarbrautar 16, 17, 18, 19 og 24 og Melabrautar 37. Athugasemdirnar voru lagðar fram í skipulags- og mannvirkjanefnd 7. desember 2006 og skipulagshönnuðum falið að vinna umsögn um þær. Á fundi nefndarinnar hinn 8. febrúar 2007 voru lögð fram drög að umsögn um athugasemdir, dags. 22. janúar 2007, en jafnframt óskað eftir áliti lögmanns fyrir næsta fund nefndarinnar. Málið var á ný tekið fyrir á fundi skipulags- og mannvirkjanefndar 8. mars 2007 og var þar lögð fram breytt umsögn hönnuða, dags. 5. mars 2007, og umsögn lögmanns, dags. 5. mars 2007, vegna athugasemda um jafnræðissjónarmið m.t.t. nýtingarhlutfalls og fjölda íbúða. Var deiliskipulagstillagan samþykkt og vísað til bæjarstjórnar til frekari afgreiðslu sem frestaði afgreiðslu málsins á fundi hinn 28. mars 2007. Tillagan var síðan samþykkt á fundi bæjarstjórnar hinn 27. júní sama ár. Auglýsing um gildistöku skipulagsins birtist svo í B-deild Stjórnartíðinda hinn 7. ágúst 2007 að undangenginni tilkynningu Skipulagsstofnunar um að hún gerði ekki athugasemd við að auglýsingin yrði birt. Hafa kærendur skotið deiliskipulagsákvörðuninni til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.
Málsrök kærenda: Skírskotað er til þess að hin kærða deiliskipulagsákvörðun fari gegn jafnræðissjónarmiðum er búi að baki 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meðalhófsreglu 12. gr. laganna þegar höfð sé hliðsjón af byggðamynstri og almennri framkvæmd skipulagsmála á skipulagsreitnum. Sú mismunun gagnvart lóðarhöfum er skipulagið feli í sér styðjist ekki við lögmætar forsendur. Skipting skipulagsreitsins í hluta A, B og C, sem sé meginforsenda skipulagsgerðarinnar, sé óskýr og byggi ekki á skýrum línum hvað varði húsagerðir, hæð húsa, þéttleika og landnýtingu. Skiptingin stríði gegn lögfestum skilgreiningum um afmörkun skipulagssvæða. Misskiptingin gangi þvert á afmarkaða götureiti og fylgi engu samræmi. Með þessari framkvæmd sé farið gegn yfirlýstum markmiðum skipulagsins um samræmingu á stærðum húsa, yfirbragði og nýtingarhlutfalli lóða.
Þá sé því mótmælt að reynt sé að ná skipulagsmarkmiðum með broti á jafnræðisreglu. Við veitingu heimilda til hagnýtingar byggingarréttar verði að gera þá kröfu að mismunun byggi á skýrum lögmætum forsendum. Slíkt eigi ekki við um hina kærðu ákvörðun sem feli í sér íþyngjandi skerðingu á þeim nýtingarrétti sem byggi á skipulagsframkvæmd á svæðinu allt til ársins 2006.
Eigendur Miðbrautar 34 á hluta A benda sérstaklega á að þess hafi verið vænst að heimilað yrði að byggja ofan á hús þeirra hálfa hæð í tengslum við fyrirhugaðar endurbætur á þaki. Hafi þær væntingar stuðst við byggðamynstur svæðisins og almenna skipulagsframkvæmd á skipulagsreitnum, en á árinu 2006 hafi verið heimiluð viðbótarhæð á húsinu nr. 32 við Miðbraut sem standi við hliðina á húsi þeirra. Umsókn um fyrirhugaðar breytingar að Miðbraut 34 hafi verið lögð fram í júní 2006 en með hinni kærðu ákvörðun sé komið í veg fyrir umsóttar framkvæmdir. Deiliskipulagið feli í sér frekari ómálefnalega mismunun milli lóðarhafa hvað varði nýtingu, hæðir húsa og fjölda íbúða. Þá séu rangfærslur í forsendum hins kærða skipulags. Á hluta A séu húsin sögð á einni hæð þrátt fyrir að Lindarbraut 26 sé á tveimur hæðum og nokkur húsanna með kjöllurum og mörg hús með nýtingarhlutfall yfir 0,3. Látið sé að því liggja að húsin á hluta A séu byggð á árunum 1978-1981 en þar séu mörg hús byggð upp úr 1960, svo sem Miðbraut 34, sem þarfnist endurbóta til að þjóna nútímakröfum. Skipulagið eigi rót sína að rekja til skipulagsvinnu fyrir um 10 árum við annað umhverfi og aðstæður en nú eigi við hvað varði verðmæti eigna, kröfu um nýtingu og aðbúnað íbúa. Samráði við núverandi íbúa svæðisins hafi verið áfátt en miklir hagsmunir séu í húfi þar sem nýtingarhlutfall lóða ráði miklu um verðmæti þeirra.
Íbúar að Vallarbraut 18, sem er á hluta A, tiltaka dæmi um óeðlilegt misræmi í nýtingarheimildum lóðarhafa er þeir telja fólgið í hinu kærða skipulagi. Norðan við hús þeirra og innan hluta A séu hús sem séu á tveimur hæðum eða á einni og hálfri hæð eins og Lindarbraut 26, Vallarbraut 21 og Miðbraut 31. Vallarbraut 16, sem standi við hliðina á Vallarbraut 18, sé á einni og hálfri hæð og fái nýtingarhlutfallið 0,4 og Vallarbraut 20 sé með nýlega lyftu þaki sem sé mun hærra en húsið að Vallarbraut 18. Á bak við það hús standi Miðbraut 25 sem sé tvíbýli. Nýtingarhlutfall þar sé 0,34 en sé nú hækkað í 0,4. Af þessu verði ráðið að málsmeðferð hins kærða skipulags hafi verið tilviljunarkennd, byggð á geðþótta og órökstuddum viðhorfum.
Nokkrir kærenda benda á að með hinu kærða skipulagi sé heimilt að reisa tveggja hæða hús með fjórum íbúðum að Melabraut 27 ásamt tveimur bílskúrum. Á sínum tíma hafi verktaki sótt um byggingarleyfi fyrir slíku húsi á umræddri lóð en þá hafi umsóknin ekki verið samþykkt vegna andmæla nágranna. Nú sé skipulagi breytt í samræmi við óskir verktakans, þvert á alla hagsmuni annarra íbúa. Nýtingarhlutfall lóðarinnar fari úr 0,09 í 0,5 án þess að sérstök þörf eða réttlæting sé fyrir slíkri afgerandi breytingu en meðalnýtingarhlutfall lóða að Melabraut 22-38 sé 0,29 en 0,22 þeim megin götu sem Melabraut 27 standi. Verði byggingin því í ósamræmi við aðliggjandi byggingar og skerði verulega útsýni frá öðrum fasteignum svo sem Melabraut 25, 26, 28, 29 og 30. Skerði heimiluð bygging einnig möguleika íbúa á að njóta sólar á lóðum sínum sem brjóti gegn markmiðum gr. 4.2.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Fjögurra íbúða hús við Melabraut muni auka umferð um götuna verulega, skapa bílastæðavandamál og auka slysahættu.
Málsrök Seltjarnarnesbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er farið fram á að kröfum kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað.
Ekki sé fallist á að lóðarhöfum á svæðinu sé verulega mismunað. Við endurskipulagningu Vesturhverfis hafi verið leitað leiða til að samræma mjög ólíka nýtingu og nýtingarhlutfall lóða á nokkuð stóru svæði. Núverandi byggðamynstur einkennist af nokkuð samstæðri og nýlegri einbýlishúsabyggð á norðurhluta svæðisins þar sem nýtingarhlutfall sé 0,3 samkvæmt eldri skilmálum en á syðri hluta svæðisins sé byggð mjög sundurleit. Þar séu elstu og minnstu húsin en einnig þau stærstu, m.a. nokkur fjölbýlishús með allt að sex íbúðum. Á miðhluta reitsins séu ýmist einbýlis- eða fjölbýlishús. Þéttleiki núverandi byggðar gangi þvert á götur hverfisins og aukist eftir því sem sunnar komi á svæðið. Tekið hafi verið mið af þessu og núverandi byggðamynstur notað sem nokkurs konar forsenda skipulagsins með því að skipta hverfinu upp í þrjá hluta og heimila sama hámarks nýtingarhlutfall innan hvers hluta, sem taki mið af því sem þegar hafi fengist leyfi fyrir að byggja innan hvers hluta. Ekki sé verið að ganga á rétt einstakra lóðareigenda enda sé ekki farið niður fyrir það nýtingarhlutfall sem áður hafi gilt.
Meginregla stjórnsýsluréttar um jafnræði, sem komi m.a. fram í 11. gr. stjórnsýslulaga, kveði á um að við úrlausn mála skuli stjórnvald gæta samræmis og jafnræðis milli aðila. Í reglunni felist að almennt sé óheimilt að mismuna aðilum sem eins sé ástatt um. Sambærileg mál beri að afgreiða á sambærilegan hátt. Reglan eigi að hindra að ákvarðanir verði tilviljunarkenndar, byggðar á geðþótta eða annarlegum viðhorfum. Hins vegar komi jafnræðisreglan ekki í veg fyrir mismunandi úrlausn sambærilegra tilvika ef slík niðurstaða byggi á frambærilegum og málefnalegum sjónarmiðum.
Skipulagsáætlanir feli í sér ákvörðun um landnotkun, fyrirkomulag byggðar og byggðamynstur sem marki m.a. stærðir og hæðir húsa. Skipulagsákvarðanir feli því ávallt í sér mismunun af einhverju tagi svo sem gagnvart þeim sem hafi svipaða stöðu við gerð og gildistöku skipulags. Slík mismunun geti réttlæst af ýmsum sjónarmiðum, svo sem um fjölbreytni, húsagerð, mismunandi landnotkun, landslag og grenndaráhrif.
Markmið hins kærða skipulags sé að samræma stærðir húsa, yfirbragð hverfisins og nýtingarhlutfall. Þá sé stefnt að aukningu byggingarmagns á suðurhluta reitsins til samræmis við aðliggjandi byggð til suðurs og stefnumörkun aðalskipulags um þéttingu byggðar.
Ástæður þess að heimila hærra nýtingarhlutfall og hærri hús á suðurhluta reitsins séu að þar sé byggðamynstur nú sundurlausast og fyrir séu hús sem vænta megi að verði rifin og endurbyggð. Leitast sé við að fá samræmi í byggðamynstur reitsins og aðlaga það byggðamynstri sunnan hverfisins. Hins vegar sé ekki heimilað jafn hátt nýtingarhlutfall á nyrðri hluta reitsins þar sem fyrir sé nokkuð jöfn byggð einbýlishúsa á einni hæð sem falli vel að byggðinni norðan skipulagsreitsins. Myndist þannig samræmt byggðamynstur og afmörkuð heild. Nýtingarhlutfall miðhlutans sé mitt á milli nýtingarhlutfalls norður- og suðurhlutans og með því sé byggðamynstur hlutanna brúað auk þess sem tekið sé mið af blandaðri byggð miðhlutans. Mismunandi nýtingarhlutfall helgist auk þess af sjónarmiðum um fjölbreytta og blandaða byggð, hæfilega þéttingu byggðar, umferðaröryggi og grenndarsjónarmiðum. Með hæstu nýtingarhlutfalli syðst í hverfinu sé komið í veg fyrir aukna umferð inn í hverfið með tilheyrandi ónæði og neikvæðum áhrifum á umferðaröryggi.
Í framlagðri umsögn skipulagsráðgjafa, dags. 11. apríl 2008, komi m.a. eftirfarandi fram:
„Það er vandasamt verk að gera deiliskipulag fyrir þegar byggt hverfi þar sem sjónarmið íbúa stangast oft verulega á. Því var sérstakt samráð haft við íbúa við gerð deiliskipulagsins á mörkum reita, sérstaklega í suðvesturhlutanum, til þess að ákvarða reitaskiptingu í samráði við óskir eigenda. Deiliskipulagsferli Vesturhverfis hefur náð yfir langt tímabil. Á íbúafundi í upphafi vinnunnar kom fram þónokkur andstaða íbúa á norðurhluta svæðisins við að breyta einbýlishúsahlutanum, margir eigendur þar vildu ekki breyta ímynd svæðisins úr einbýlishúsahverfi í fjölbýlishúsahverfi. Á hinn bóginn voru íbúar á syðri hlutanum í annarri stöðu, þar sem andstæðurnar í byggðinni voru meiri, nýleg og stærstu húsin við hlið þeirra elstu og smæstu, og því bæði mestir möguleikar og líkur á breytingum. Jafnframt var ljóst að bílaumferð vegna íbúa- og íbúðafjölgunar syðst í hverfinu hefði minnst truflandi áhrif á norðurhlutann, þar sem aðkoma að húsum er öll frá Hæðarbraut í suðri. Ekki þótti koma til greina að heimila hæsta nýtingarhlutfall (yfir 0,5 sem væri þá jafnræði allra) á öllum lóðum hverfisins, þar sem það myndi gerbreyta ásýnd þess og vera í algerri andstöðu við óskir þeirra sem lýst höfðu andstöðu við ímyndarbreytingu hverfisins, jafnframt því að það hefði verið mjög mikil breyting á þeim skilmálum sem nýleg og frekar samstæð einbýlishúsin á norðurhlutanum eru byggð eftir. Einnig var nokkuð ljóst að slík breyting myndi kalla á miklar nágrannaerjur og ósamkomulag. Því var deiliskipulagið gert með þeim hætti sem lýst hefur verið hér að framan, aðlögun og stighækkandi nýtingu að suðurhorni reitsins, þó ekki sé farið alveg upp í það hámarksnýtingarhlutfall sem í dag er á reitnum, en það er 0,59 á hornhúsinu í suðurhorni hverfisins. Með þessum hætti var leitast við að taka tillit til bæði íbúa og allra núverandi aðstæðna, eins og skipulagi er uppálagt að gera.“
Þar sem núverandi þéttleiki og byggðamynstur gangi þvert á götur svæðisins sé eðlilegt að við afmörkun hluta, þar sem mismunandi skilmálar gildi, sé þeirri skiptingu fylgt. Með þeirri aðferð hafi einnig verið tekið tillit til byggðamynsturs og skipulags svæðanna í kring. Með skipulaginu hafi einnig verið ætlunin að brúa ólík sjónarmið um uppbyggingu hverfisins með hliðsjón af athugasemdum og sjónarmiðum sem fram hafi komið frá íbúum í skipulags- og samráðsferlinu.
Eitt af þeim sjónarmiðunum sem skipulagið byggi á sé að aðlaga hina ólíku hluta að hverjum öðrum með því að hafa ákveðinn stíganda í skipulaginu, þannig að byggðamynstrið taki ekki stökk heldur jafnist út. Slíkt sé alþekkt í skipulagi og sé lögmætt og málefnalegt sjónarmið þótt skilja megi óánægju þeirra sem séu á mörkum þessara hluta.
Með vísan til framangreinds megi ljóst vera að lögmæt og málefnaleg sjónarmið, sem byggi á núverandi byggingarmagni, byggðamynstri hverfisins, byggðamynstri aðliggjandi svæða, sjónarmiðum um umferð og fjölbreytileika byggðar, liggi að baki þeirri ákvörðun Seltjarnarnesbæjar að láta ekki sömu skilmála gilda fyrir allt hverfið. Skipulagið verði því ekki ógilt af þeim sökum. Ekki sé fallist á að skipulagið feli í sér verðrýrnun fasteigna á svæðinu enda hafi ekki verið færð fram rök fyrir þeim fullyrðingum. Sýni fasteignareigandi fram á slíka verðrýrnun vegna skipulagsákvörðunar eigi hann eftir atvikum rétt á bótum skv. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga, en slíkt leiði ekki eitt og sér til ógildingar skipulagsins.
Hluti kærenda hafi sérstaklega andmælt stærð fyrirhugaðs húss að Melabraut 27 og fjölda íbúða í því húsi. Bendi bæjaryfirvöld á að lóðin að Melabraut 27 sé staðsett á suðausturhorni skipulagssvæðisins þar sem gert sé ráð fyrir stærstu húsunum og flestum íbúðum, m.a. þar sem nokkur slík hús séu þar fyrir. Hvorki stærð né hæð hússins muni skera sig úr götumyndinni eins og sjá megi ef litið sé til húsanna nr. 23, 25, 24, 26 og 28 við götuna, en þessi hús séu öll á tveimur hæðum. Þá séu grenndaráhrif hússins ekki meiri en fólk þurfi almennt að búa við í þéttbýli. Eigi það við um skuggavarp og skerðingu á útsýni. Grenndarsjónarmið geti því ekki leitt til ógildingar skipulagsins. Húsið sem slíkt muni ekki auka umferð né bílastæðaálag umfram önnur hús.
Eins og rakið hafi verið felist oft mismunun af einhverju tagi í skipulagi enda hægt að útfæra hvert skipulag á marga mismunandi vegu. Við gerð skipulags þurfi að taka margar ákvarðanir um hina ýmsu þætti skipulagsins út frá mörgum sjónarmiðum. Byggi þessar ákvarðanir á frjálsu mati viðkomandi stjórnvalds innan þeirra marka sem lögmæt og málefnaleg sjónarmið setji slíku mati. Seltjarnarnesbær hafi fært fram lögmæt og málefnaleg sjónarmið fyrir þeirri skiptingu sem hið kærða skipulag geri ráð fyrir. Sé á því byggt að úrskurðarnefndin hafi ekki valdheimildir til að endurskoða þessar matskenndu ákvörðun sem felist í skiptingu svæðisins í hluta eða gerð þeirra skilmála sem um þau gildi. Með því væri úrskurðarnefndin að taka sér skipulagsvald og vald til að endurskoða matskennda ákvörðun bæjaryfirvalda.
Vakin sé athygli á að fjöldi kærenda hafi ekki gert athugasemdir við deiliskipulagstillöguna á kynningartíma hennar. Samkvæmt 2. mgr. 18. gr., sbr. 1. mgr. 25. gr., skipulags- og byggingarlaga, teljist hver sá sem ekki geri athugasemdir við auglýsta tillögu að deiliskipulagi samþykkur henni. Með því að nýta sér ekki þann rétt telji Seltjarnarnesbær að þeir kærendur, sem svo sé ástatt um, hafi fyrirgert rétti sínum til að kæra skipulagið.
Gerð hefur verið ítarlegri grein fyrir rökum og sjónarmiðum aðila þótt það verði ekki rakið hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti deiliskipulags fyrir Vesturhverfi á Seltjarnarnesi og er fyrst og fremst deilt um það hvort mismunun í nýtingu einstakra lóða, er felst í hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun, sé til þess fallin að þjóna yfirlýstum markmiðum deiliskipulagsins og hvort slík mismunun sé heimil að lögum.
Samkvæmt skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna og annast þær og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags, sbr. 2. mgr. 3. gr. og 23. gr. laganna. Við beitingu þess ber að fylgja markmiðssetningu laganna sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Þar er m.a. kveðið á um að réttur einstaklinga og lögaðila skuli ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Við töku skipulagsákvarðana eru sveitarstjórnir ennfremur bundnar af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvarðanatöku sé stefnt að lögmætum markmiðum. Þá gerir meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þá kröfu til stjórnvalda að ekki sé gengið lengra en nauðsynlegt sé til þess að ná settum markmiðum er búi að baki stjórnvaldsákvörðun. Þá verður að hafa í huga það sjónarmið, sem m.a. fær stoð í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 727/1992, að menn eigi að geta vænst þess að ekki sé ráðist í breytingar í mótaðri eða skipulagðri byggð nema að nauðsyn beri til þess, enda geta slíkar breytingar raskað stöðu fasteignareigenda á svæðinu og haft margvísleg grenndaráhrif. Verða sveitarstjórnir að virða greind lagaákvæði og sjónarmið við töku skipulagsákvarðana.
Við skipulagningu nýbyggingarsvæða verður að játa sveitarstjórnum víðtækt vald um mótun fyrirhugaðrar byggðar, landnotkun og nýtingu einstakra lóða, enda er skipulagsvaldið tæki sveitarstjórnar til að þróa byggð og umhverfi í sveitarfélaginu og í þeim tilvikum er sjaldnast til að dreifa einstaklingsbundnum lögvörðum hagsmunum margra fasteignareigenda á skipulagssvæðinu. Hins vegar gegnir nokkru öðru máli um skipulagsákvarðanir er snerta gróin hverfi. Þar hefur byggð mótast í samræmi við skipulag sem sett hefur verið af sveitarstjórn eða með veittum byggingarleyfum sem mótað hafa skipulag byggðarinnar og yfirbragð.
Hin kærða deiliskipulagsákvörðun felur í sér endurskoðun á skipulagi reits með mótaðri byggð. Í greinargerð skipulagsins kemur fram að markmið þess sé að samræma stærðir húsa, yfirbragð og nýtingarhlutfall lóða, og gefa lóðarhöfum, sérstaklega á syðri hluta svæðisins þar sem nýtingarhlutfall er undir meðalnýtingu, möguleika á auknu byggingarmagni og í stöku tilfellum að fjölga íbúðum til samræmis við byggð fyrir sunnan hverfið og í samræmi við stefnumörkun aðalskipulags um þéttingu byggðar. Fallist er á að greind skipulagsmarkmið séu lögmæt og málefnaleg við skipulagsgerð. Mun stefnt að þessum markmiðum með því að skipta skipulagsreitnum upp í þrjá hluta með mismunandi nýtingarhlutfalli, hækkandi frá norðri til suðurs.
Aðferð sú sem beitt er til þess að ná þessum skipulagsmarkmiðum skapar ójafnræði milli einstakra eigenda fasteigna á skipulagsreitnum í nýtingarheimildum lóða enda er markmið skipulagsins að þétta byggð á suðurhluta reitsins, en halda yfirbragði norðurhlutans nær óbreyttu og brúa bil í nýtingarhlutfalli þar á milli. Orsakast misræmið auk þess af því að áður hafa verið veitt einstök byggingarleyfi sem samræmast ekki þeirri stefnumörkun sem nú skal fylgja samkvæmt hinu kærða skipulagi. Þannig liggur fyrir að lóðin að Vallarbraut 18, sem liggur samsíða Miðbraut 34 á hluta A, og Lindarbraut 26, Vallarbraut 19, 21 og 22 og Miðbraut 31, sem eru þar norðan við, hafa nýtingarhlutfall hærra en 0,3 og Melabraut 32 og 34, sem eru samsíða og norðan við nefnda fasteign, hafa nýtingarhlutfall yfir 0,4. Þá er Lindarbraut 18 með nýtingarhlutfallið 0,4 en allar lóðir samsíða henni til austurs hafa heimilað nýtingarhlutfall 0,5 eða hærra þar sem það er fyrir. Þetta veldur því að þrískipting skipulagsreitsins með tilliti til nýtingarhlutfalls verður óregluleg auk þess sem ekki verður samræmi innan hvers hluta í nýtingarhlutfalli vegna bygginga sem þar eru fyrir með hærra nýtingarhlutfall en miðað er við í hinu kærða skipulagi. Eru þess og dæmi að 33,3% munur sé á nýtingarhlutfalli jafn stórra samliggjandi lóða við götu þar sem fyrir eru sambærileg hús, svipuð að stærð, svo sem að Vallarbraut 14 og 16 en auk þess munar sem er á nýtingarhlutfalli er heimilt að hafa tvær íbúðir á þeirri lóð sem hefur hærra nýtingarhlutfall í stað einnar íbúðar eins og nú er á umræddum lóðum. Má, með vísan til framanritaðs, fallast á með kærendum að skipulagið feli í sér talsverða mismunun milli lóðarhafa á svæðinu.
Framangreint ójafnræði helgast af áðurgreindum skipulagsmarkmiðum og fyrri framkvæmd við uppbyggingu svæðisins. Verður ákvörðun um mismunandi nýtingarhlutfall lóða á skipulagsreitnum, er felst í hinni kærðu skipulagsákvörðun, að teljast lögmæt og til þess fallin að ná þeim markmiðum sem sett eru í greinargerð skipulagsins og er hún því ekki þess eðlis að með henni sé farið í bága við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins. Þykir ekki heldur einsýnt að unnt hefði verið að ná markmiðum skipulagsins með öðru og vægara móti og verður hin kærða ákvörðun því ekki talin fara gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Verður jafnframt að líta til þess, við mat á lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar, að skipulags- og byggingarlög gera ráð fyrir því að einstaklegum hagsmunum kunni að vera fórnað til þess að ná fram lögmætum skipulagsmarkmiðum eða almannahagsmunum við skipulagsgerð en í slíkum tilvikum er viðkomandi tryggður bótaréttur samkvæmt 32. eða 33. gr. laganna ef sýnt er fram á fjártjón.
Að öllu framangreindu virtu þykir hið kærða deiliskipulag ekki haldið slíkum annmörkum að ógildingu varði og verður því ekki fallist á kröfu kærenda þar um.
Í 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 segir að þegar sveitarstjórn hefur samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi skuli hún auglýst og kynnt á sama hátt og kveðið er á um varðandi auglýsingu aðalskipulags í 1. og 2. mgr. 18. gr. Þar segir m.a. að í auglýsingu skuli hverjum þeim aðila sem telji sig eiga hagsmuna að gæta gefinn kostur á að gera athugasemdir við tillöguna innan ákveðins frests sem eigi skuli vera skemmri en sex vikur frá birtingu auglýsingar. Taka skuli fram hvert skila skuli athugasemdum og að hver sá sem eigi geri athugasemdir við auglýsta tillögu innan tilskilins frests teljist samþykkur henni. Var auglýsing hinnar umdeildu deiliskipulagstillögu í samræmi við tilvitnuð ákvæði.
Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að nokkur fjöldi kærenda í máli þessa hafi fyrst með kæru til úrskurðarnefndarinnar komið á framfæri athugasemdum sínum vegna hins kærða deiliskipulags þó íbúum í bæjarfélaginu hafi gefist kostur á að tjá sig um tillöguna á kynningartíma hennar. Eru þar á meðal allir þeir sem standa að kæru dags. 6. september 2007, varðandi Melabraut 27 og grenndaráhrif fyrirhugaðrar nýbyggingar á þeirri lóð.
Fyrrnefnd ákvæði skipulags- og byggingarlaga verða ekki skilin öðruvísi en svo að þeir sem ekki koma á framfæri athugasemdum sínum vegna auglýsingar á tillögu að deiliskipulagi teljist vera samþykkir henni. Úrskurðarnefndin er bundin af þessum lagaákvæðum og verða þau því lögð til grundvallar í málinu. Eins og atvikum er háttað í máli þessu verður ekki fallist á að kærendur, sem að lögum teljast hafa verið samþykkur umdeildri skipulagstillögu, hafi síðar getað haft uppi í kærumáli kröfu um ógildingu skipulagsákvörðunar sem samþykkt hefur verið á grundvelli tillögunnar. Verða þeir kærendur sem svo er ástatt um því ekki taldir eiga kæruaðild í málinu og ber því að vísa kærum eigenda Vallarbrautar 22, Lindarbrautar 24, Melabrautar 22, 25, 26, 28, 29, 30, 32, 35 og 36, Miðbrautar 25a, 32, 33, 38 og 40 frá úrskurðarnefndinni.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum tafa við gagnaöflun og mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu um ógildingu samþykktar bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 27. júní 2007 um deiliskipulag fyrir Vesturhverfi á Seltjarnarnesi.
Kærum eigenda og íbúa Vallarbrautar 22, Lindarbrautar 24, Melabrautar 22, 25, 26, 28, 29, 30, 32, 35 og 36, Miðbrautar 25a, 32, 33, 38 og 40 er vísað frá úrskurðarnefndinni.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ______________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
