Ár 2008, fimmtudaginn 6. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 130/2007, kæra á ákvörðun byggingarnefndar uppsveita Árnessýslu og Flóa frá 4. september 2007 um að veita leyfi til byggingar sumarhúss að Réttarhálsi 7, í landi Nesja í Grímsnes- og Grafningshreppi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 3. október 2007, er barst nefndinni hinn sama dag, kærir Ívar Pálsson hdl., f.h. K, Hrauntungu 117, Kópavogi, eiganda lóðarinnar að Réttarhálsi 8 í landi Nesja í Grímsnes- og Grafningshreppi, ákvörðun byggingarnefndar uppsveita Árnessýslu og Flóa frá 4. september 2007 um að veita leyfi til byggingar sumarhúss að Réttarhálsi 7 í landi Nesja. Var afgreiðsla byggingarnefndar staðfest á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps hinn 6. september 2007.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi ásamt því að framkvæmdir verði stöðvaðar. Verður ekki fjallað sérstaklega um kröfu um stöðvun framkvæmda, enda var hús það er hið kærða byggingarleyfi grundvallast á risið er kæran barst úrskurðarnefndinni og því ekki tilefni til að taka þá kröfu til sjálfstæðrar úrlausnar.
Málavextir: Á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps hinn 4. desember 2003 var tekin fyrir umsókn um leyfi til að byggja frístundahús á lóðinni nr. 7 við Réttarháls í landi Nesja og var vísað í gildandi skipulagsuppdrátt. Einnig var óskað eftir því að lóðin yrði stækkuð úr 2.400 í 5.000 m². Sveitarstjórn samþykkti að heimila grenndarkynningu vegna umsóknarinnar og vísaði til 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Hinn 14. febrúar 2003 ritaði sveitarstjóri Grímsnes- og Grafningshrepps hagsmunaaðilum bréf þar sem sagði svo: „Efni: Grenndarkynning vegna skipulagsbreytinga á einni frístundahúsalóð í landi Nesja í Grafningi.“ Áfram sagði svo: „Á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps þann 4. desember 2002 var samþykkt að heimila grenndarkynningu af breytingartillögu á einni frístundalóð (sumarhúsalóð) við Réttarháls 7 í landi Nesja í Grafningi skv. 2. mgr. 23. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Breytingin felst í að skv. eldri samningi, sem nú er fallinn úr gildi, var lóðin 2.400 fm en verður 5.000 fm að stærð.“ Bréfi þessu fylgdi teikning af Nesjaskógum þar sem lóðin að Réttarhálsi 7 var merkt með hring ásamt ljósmynd þar sem staðsetning lóðarinnar var sýnd í samræmi við tillöguna. Frestur til að skila inn athugasemdum var til 18. mars 2003 og bárust nokkrar athugasemdir, þar á meðal frá kæranda.
Á fundi sveitarstjórnar hinn 2. apríl 2003 voru athugasemdir teknar fyrir og þeim svarað. Í kjölfarið var eftirfarandi fært til bókar: „Skv. ofangreindu samþykkir sveitarstjórn fyrirliggjandi skipulag við Réttarháls 7 í landi Nesja í Grafningi, skv. 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga.“
Hinn 7. apríl 2003 ritaði sveitarstjóri Grímsnes- og Grafningshrepps Skipulagsstofnun bréf þar sem sagði svo: „Á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps þann 2. apríl sl. var samþykkt að óska eftir umsögn Skipulagstofnunar, skv. 2. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 vegna skipulags einnar lóðar undir frístundahús í landi Nesja í Grafningi, Réttarháls 7.“ Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 22. apríl 2003, til sveitarstjórnar segir m.a. eftirfarandi: „Á svæðinu er í gildi deiliskipulag sumarbústaðalands í Nesjaskógi sem samþykkt var 24. nóvember 1993 af skipulagsstjórn ríkisins skv. 2. mgr. 5. gr. skipulagslaga nr. 19/1963 og hefur því verið breytt tvívegis, 1996 og 1999. Skipulagsstofnun fellst ekki á birtingu deiliskipulagsbreytinganna í B-deild Stjórnartíðinda þar sem byggingarskilmálar varðandi fyrirhugað frístundahús á lóðinni voru ekki kynntir og skipulagsgögn uppfylla ekki kröfur um framsetningu deiliskipulagsbreytinga. Endurtaka þarf grenndarkynningu óverulegrar deiliskipulagsbreytingar sbr. 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga eða auglýsa verulega breytingu á deiliskipulaginu sbr. 1. mgr. 21. gr. sömu laga.“
Í kjölfar þessa ritaði sveitarstjóri Skipulagsstofnun bréf, dags. 23. maí 2003, þar sem sagði m.a: „Sveitarstjórn leitar hér með eftir meðmælum Skipulagsstofnunar, sbr. 3. tl. bráðabirgðaákvæðis skipulags- og byggingarlaga, af skipulagi undir eitt frístundahús að Réttarhálsi 7 í landi Nesja í Grafningi. … Meðfylgjandi byggingarskilmálar gilda fyrir Réttarháls 7 en þeir hafa nú þegar verið sendir til kynningar, sömu aðilum og skipulagið var grenndarkynnt.“
Í tölvupósti Skipulagsstofnunar til sveitarstjóra hinn 27. maí 2003 segir m.a: „Ég var að renna yfir nýja bréfið frá þér varðandi Réttarháls 7 dags. 23. maí sl. Þar hefði þurft að koma fram vegna forsögu málsins að sveitarstjórn fallist ekki á þá túlkun Skipulagsstofnunar frá 22. apríl 2003, að deiliskipulag frístundabyggðar í Nesjaskógi nái til þessa svæðis og að þess vegna sé farið fram á meðmæli stofnunarinnar skv. 3. tl. til að leyfa þessa einstöku framkvæmd þ.e. byggingu eins frístundahúss.“
Sveitarstjóri sendi á ný bréf til Skipulagsstofnunar, dags. 23. maí 2003, þar sem leitað var eftir meðmælum stofnunarinnar, sbr. 3. tl. bráðabirgðaákvæðis skipulags- og byggingarlaga, með skipulagi undir eitt frístundahús að Réttarhálsi 7. Í svarbréfi Skipulagsstofnunar, dags. 20. júní 2003, segir m.a: „Fram hefur komið í símtali við Margréti Sigurðardóttur oddvita og sveitarstjóra Grímsnes- og Grafningshrepps að hreppsnefnd ályktaði á fundi sínum 5. júní 2003 að ofangreint deiliskipulag frístundabyggðar í Nesjaskógi nái ekki til svæðisins við Réttarháls 7. Því er ekki um að ræða breytingu á deiliskipulagi en vilji sveitarstjórnar er að veita leyfi fyrir byggingu eins frístundahúss í þegar byggðu hverfi. Samkvæmt ákvæðum skipulags- og byggingarlaga er landið allt skipulagsskylt og skulu byggingarleyfi vera í samræmi við aðal- og deiliskipulag. Sveitarstjórn getur þó að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar skv. 3. tl. bráðabirgðaákvæða heimilað einstakar framkvæmdir án þess að fyrir liggi aðal-, svæðis- eða deiliskipulag. Sveitarstjórn þarf hins vegar ekki meðmæli Skipulagsstofnunar vegna veitingar byggingarleyfis í þegar byggðum hverfum þar sem fyrir liggur aðal- og/eða svæðisskipulag en ekkert deiliskipulag enda hafi sveitarstjórn grenndarkynnt byggingarleyfisumsókn. Umsóknin þarf að vera í samræmi við byggðamynstur hverfisins en að öðrum kosti krefst byggingarleyfisumsókn deiliskipulagsgerðar. Með kynningarbréfi grenndarkynningar skulu fylgja öll byggingarleyfisgögn. Í grenndarkynningu sem send var öllum nágrönnum 14. febrúar sl. var einungis kynnt stækkun lóðarinnar og stærð byggingarreits án þess að byggingarskilmálar, byggingarleyfisumsókn eða aðaluppdrættir fylgdu með. Þess vegna var ekki um að ræða grenndarkynnta byggingarleyfisumsókn sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Skipulagsstofnun getur fallist á rök sveitarstjórnar um að gildandi deiliskipulag frístundabyggðar í Nesjaskógi nái ekki til umrædds svæðis. Þá kemur upp sú staða að um er að ræða framkvæmd í þegar byggðu hverfi og á þá ekki við að afgreiða erindið samkvæmt 3. tl. bráðabirgðaákvæða. Þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir í þegar byggðum hverfum getur sveitarstjórn í samræmi við 3. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga veitt heimild til framkvæmda að undangenginni grenndarkynningu byggingarleyfisumsóknar sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Slík mál koma ekki til afgreiðslu Skipulagsstofnunar. Að öðrum kosti getur sveitarstjórn auglýst deiliskipulag af umræddu hverfi sbr. 1. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.“
Á fundi byggingarnefndar uppsveita Árnessýslu hinn 27. janúar 2004 voru lagðar fram byggingarnefndarteikningar að 90,6 m² frístundahúsi sem til stóð að reisa á lóðinni að Réttarhálsi 7. Voru teikningarnar samþykktar með fyrirvara um samþykkt deiliskipulags. Skipulagsfulltrúi tók við málinu og með bréfi, dags. 6. febrúar 2004, var framkvæmdin grenndarkynnt hagsmunaaðilum. Í bréfinu sagði m.a. eftirfarandi: „Samkvæmt 2. mgr. 26. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 vil ég fyrir hönd Grímsnes- og Grafningshrepps kynna byggingarnefndarteikningar af sumarhúsi að Réttarhálsi 7 í landi Nesja. Húsið er einnar hæðar, úr timbri á steyptri plötu, 91 m² að flatarmáli með lágu risþaki. Mænishæð frá plötu er 4,1 m². Sólpallur er 130 m². … Meðfylgjandi er ljósrit af útlitsteikningum og grunnmynd bústaðarins sem sýna umfang og útlit sumarhússins. Einnig fylgir ljósmynd og ljósrit úr gömlum skipulagsuppdrætti sem sýnir staðsetningu hússins.“ Frestur til að skila inn athugasemdum var til 8. mars 2004 og bárust nokkrar, þar á meðal frá kæranda.
Á fundi skipulagsnefndar uppsveita Árnessýslu hinn 9. mars 2004 var málið tekið fyrir og eftirfarandi bókað: „Nesjar í Grafningi. Grenndarkynning frístundahúss að Réttarhálsi 7. Grenndarkynningu skv. 3. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga vegna fyrirhugaðrar byggingar frístundahúss á lóðinni Réttarháls 7 er lokið. Eigendum lóða við Réttarháls nr. 1, 2, 3, 5, 6, 8 og 9 var kynnt framkvæmdin. Athugasemdir hafa borist frá eiganda Réttarháls nr. 8 og nr. 3. Lögð fram drög skipulagsfulltrúa af svari til þeirra sem senda athugasemdir. Samþykkt.“
Hinn 27. maí 2004 ritaði byggingarleyfishafi bréf til byggingarfulltrúa þar sem hann lagði fram nýjar teikningar að frístundahúsinu. Í bréfinu segir m.a. eftirfarandi: „Breyting á þessari teikningu frá fyrri teikningu er að undir húsið er kominn kjallari þar og verða settir á hann gluggar og hurðir. Ástæða þessarar breytingar er sú að þegar grafið var fyrir húsinu kom í ljós að það var allt að sex metrar niður á fast. Í stað þess að fylla það allt upp ákvað ég að setja kjallara undir húsið. Húsið hækkar ekki í landinu við þessa breytingu þar sem kjallarinn er niðurgrafinn að stórum hluta.“
Á fundi byggingarnefndar hinn 3. júní 2004 var samþykkt breyting á byggingarleyfi fyrir frístundahúsi á lóðinni að Réttarhálsi 7 er heimilaði kjallara undir húsinu. Skaut kærandi þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem með úrskurði sínum uppkveðnum hinn 23. ágúst 2006 felldi samþykktina úr gildi.
Í kjölfar þessa samþykkti sveitarstjórn á fundi hinn 23. nóvember 2006 að auglýsa tillögu að breyttu deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Nesja í Grafningi. Í auglýsingu um deiliskipulagsbreytinguna sagði eftirfarandi: „Í breytingunni felst að gert er ráð fyrir nýrri 0,5 ha frístundahúsalóð við Réttarháls 7. Heimilt verður að reisa allt að 185m² frístundahús á þessari lóð og skal mænishæð ekki vera hærri en 6 m. Skilmálar gildandi deiliskipulags fyrir aðrar lóðir á svæðinu breytast ekki.“ Var tillagan auglýst frá 1. – 29. mars 2007 og var frestur til að koma að atugasemdum til 12. apríl sama ár. Kom kærandi á framfæri mótmælum sínum til sveitarstjórnar vegna tillögunnar.
Skipulagsnefnd samþykkti hinn 22. maí 2007 tillögu að breyttu deiliskipulagi svæðisins og á fundi sveitarstjórnar hinn 7. júní 2007 var sú afgreiðsla staðfest.
Í bréfi Skipulagsstofnunar til skipulagsfulltrúa, dags. 12. júlí 2007, sagði eftirfarandi:
„Lóðin Réttarháls 7 er þegar byggð en húsið þar var reist skv. byggingarleyfi frá 16. júní 2004 sem byggði á breytingu á deiliskipulagi sem kynnt var skv. 2. mgr. 23. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála felldi byggingarleyfið úr gildi 23. ágúst 2006.
Í athugasemd við deiliskipulagsbreytinguna, dags. 23. apríl 2007, kemur fram, með vísan til 56. gr. skipulags- og byggingarlaga, að „óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefur verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hefur verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.“ Skipulagsstofnun gerir því athugasemd við að Grímsnes- og Grafningshreppur birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda.“ Þrátt fyrir framangreint birtist auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda hinn 17. júlí 2007. Skaut kærandi þeirri ákvörðun sveitarstjórnar til úrskurðarnefndarinnar.
Á fundi byggingarnefndar uppsveita Árnessýslu og Flóa hinn 4. september 2007 var veitt leyfi til byggingar sumarhúss að Réttarhálsi 7 í landi Nesja og var afgreiðsla byggingarnefndar staðfest á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps hinn 6. september 2007.
Skaut kærandi þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að deiliskipulagsbreyting sú sem sú sem hið kærða leyfi byggi á sé ólögmæt og þar af leiðandi hið kærða byggingarleyfi.
Með vísan til rannsóknarreglu stjórnsýslulaga sé óskað eftir því að úrskurðarnefndin taki einnig til sjálfstæðrar skoðunar hvort aðrir anmarkar kunni að vera á hinu kærða byggingarleyfi.
Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er á það bent að kærandi byggi fyrst og fremst á þeirri málsástæðu að gildi byggingarleyfisins velti á gildi deiliskipulagsbreytingar er kærð hafi verið til úrskurðarnefndarinnar.
Fyrir liggi að sumarhús það, sem hin kærða samþykkt heimili, sé risið og nánast fullfrágengið enda hafi mál þetta verið lengi til meðferðar.
Málsrök byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er vísað til þess að í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 38/2005 hafi komið fram að gera þyrfti breytingar á deiliskipulagi til að afgreiða byggingarleyfi fyrir sumarhúsið. Sveitarstjórn hafi gert það sem úrskurðurinn hafi mælt fyrir um og hafi breytt deiliskipulaginu. Skipulagsstofnun hafi samþykkt afgreiðslu sveitarstjórnar um byggingarleyfi. Deiliskipulagsbreytingin hafi verið auglýst og athugasemdir gerðar af hálfu kæranda.
Af meðferð málsins hjá sveitarstjórn megi ráða að ekkert komi fram hvað varði ólögmæti ákvörðunarinnar og sé því haldið fram að sveitarstjórn hafi tekið ákvörðun sína á grundvelli laga með réttmætum hætti.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 22. september 2005 í tilefni fyrra kærumáls.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarnefndar uppsveita Árnessýslu og Flóa frá 4. september 2007 að veita leyfi til byggingar sumarhúss á lóðinni nr. 7 við Réttarháls í landi Nesja í Grímsnes- og Grafningshreppi.
Er krafa kæranda um ógildingu hins umdeilda byggingarleyfis studd þeim rökum að leyfið byggist á deiliskipulagsbreytingu sem hann telji ólögmæta og hafi kært til úrskurðarnefndarinnar til ógildingar. Verði á það fallist leiði það til þess að lagaskilyrði hafi skort til útgáfu hins kærða byggingarleyfis.
Úrskurðarnefndin hefur fyrr í dag kveðið upp úrskurð þar sem áðurnefnd skipulagsákvörðun var felld úr gildi og á því umdeilt byggingarleyfi ekki viðhlítandi stoð í skipulagi samkvæmt skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Verður það af þeim sökum fellt úr gildi með vísan til 2. mgr. 43. gr. nefndra laga.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna þess fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarnefndar uppsveita Árnessýslu og Flóa frá 4. september 2007, um að veita leyfi til byggingar sumarhúss að Réttarhálsi 7 í landi Nesja, sem staðfest var af sveitarstjórn 6. september 2007, er felld úr gildi.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
___________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
