Ár 2007, miðvikudaginn 14. febrúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 7/2007, kæra 19 íbúa og eigenda fasteigna við Brekkuland og Álafossveg í Mosfellsbæ á ákvörðunum bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 13. desember 2006, um að samþykkja tillögu að deiliskipulagi er tekur til 500 metra kafla tengibrautar milli Helgafellslands og Álafossvegar og um útgáfu framkvæmdaleyfis til Helgafellsbygginga ehf. fyrir gerð tengibrautar með fyrirvara um gildistöku deiliskipulags.
Í málinu er nú til bráðabirgða kveðinn upp svofelldur
úrskurður
um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 28. janúar 2007, sem barst nefndinni 29. sama mánaðar, kærir Katrín Theodórsdóttir hdl., f.h. 19 íbúa og eigenda fasteigna við Brekkuland og Álafossveg í Mosfellsbæ, ákvarðanir bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 13. desember 2006, um að samþykkja tillögu að deiliskipulagi er tekur til 500 metra kafla tengibrautar milli Helgafellslands og Álafossvegar og um útgáfu framkvæmdaleyfis til Helgafellsbygginga ehf. fyrir gerð tengibrautar með fyrirvara um gildistöku deiliskipulags.
Krefjast kærendur þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að engar framkvæmdir eigi sér stað áður en niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í málinu liggi fyrir. Þá krefjast kærendur þess að framkvæmdir sem hafnar eru við gerð umræddrar tengibrautar verði stöðvaðar til bráðbirgða þar til dómur um það hvort tengibrautin skuli háð mati á umhverfisáhrifum liggi fyrir. Er málið nú tekið til úrlausnar um kröfur kærenda um stöðvun framkvæmda.
Málavextir: Undanfarna mánuði hefur verið unnið að undirbúningi lagningar tengibrautar frá Vesturlandsvegi að nýrri byggð sem Helgafellsbyggingar ehf. hyggjast reisa í Helgafellslandi við Vesturlandsveg í Mosfellsbæ. Munu Helgafellsbyggingar ehf. einnig leggja tengibrautina. Var fyrirhuguð framkvæmd við lagningu brautarinnar tilkynnt til Skipulagsstofnunar sem komst að þeirri niðurstöðu hinn 22. maí 2006 að tengibrautin væri ekki líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þessa niðurstöðu kærðu Varmársamtökin til umhverfisráðherra sem staðfesti ákvörðun Skipulagsstofnunar með úrskurði hinn 7. desember 2006.
Á 185. fundi skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar 5. desember 2006 var tekin fyrir tillaga að deiliskipulagi tengivegar og svofelld bókun gerð: „Nefndin leggur til að tillagan svo breytt verði samþykkt ásamt framlögðum drögum að svörum við athugasemdum og skipulagsfulltrúa falið að annast gildistökuferlið“. Með umsókn frá 8. desember 2006 sóttu Helgafellsbyggingar ehf. um framkvæmdaleyfi fyrir lagningu tengibrautarinnar. Á 186. fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 12. desember 2006 var tekin fyrir umsókn Helgafellsbygginga ehf. um framkvæmdaleyfi fyrir gerð tengibrautarinnar. Lagði nefndin til að umsóknin yrði samþykkt með fyrirvara um gildistöku deiliskipulags að því er varðar framkvæmdir við tengibraut. Á fundi bæjarstjórnar Mosfellsbæjar, sem haldinn var 13. desember 2006, var tekin fyrir fundargerð 185. fundar skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar og var afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar á deiliskipulagi tengibrautarinnar staðfest. Þá var tekin fyrir fundargerð 186. fundar skipulags- og byggingarnefndar. Var þar meðal annars sérstaklega tekin fyrir afgreiðsla nefndarinnar á umsókn um framkvæmdaleyfið fyrir tengibrautinni og var hún samþykkt. Auglýsing um samþykkt deiliskipulags er varðar tengibrautina var birt í B-deild Stjórnartíðinda 2. janúar 2007. Hófust framkvæmdir við tengibrautina í lok janúar sl., en hinn 31. janúar létu bæjaryfirvöld stöðva framkvæmdir tímabundið og munu þær að mestu hafa legið niðri frá þeim tíma.
Málsrök kærenda: Krafa kærenda um að framkvæmdir hefjist ekki meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni er á því byggð að hið kærða framkvæmdaleyfi sé haldið annmörkum sem leiða eigi til ógildingar þess. Meðal annars uppfylli það ekki kröfur 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 enda hafi það verið gefið út áður en deiliskipulag tengibrautarinnar hafi öðlast gildi.
Þá sé fyrirhuguð framkvæmd ekki í samræmi við stefnu um landnotkun og markmið aðalskipulags varðandi íbúarbyggð, atvinnusvæði og náttúruvernd.
Skylt hafi verið að leita umsagnar Umhverfisstofnunar áður en komið hafi til útgáfu framkvæmdaleyfis í samræmi við 27. gr. laga nr. 73/1997, sbr. 38. gr. laga nr. 44/1999, vegna jarðrasks í og við Varmá.
Deiliskipulag það sem eigi að vera grundvöllur framkvæmdaleyfisins sé ekki í samræmi við Aðalskipulag Mosfellsbæjar 2002-2024 hvað varði staðsetningu tengibrautarinnar. Ekki hafi verið gerð grein fyrir áhrifum framkvæmdarinnar á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag eins og boðið sé í 5. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1997 en það gildi almennt um skipulagsáætlanir. Bæjaryfirvöld hafi þannig brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Verklag bæjaryfirvalda hafi verið í andstöðu við reglur stjórnsýslulaga um andmælarétt og um skyldu stjórnvalds til rannsóknar, sbr. 13. og 10. gr. stjórnsýslulaga, meginreglur skipulags- og byggingarlaga, lög um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og ný lög um mat á umhverfisáhrifum áætlana nr. 105/2006.
Krafa kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðabrigða meðan dómstólar fjalli um hvort bygging tengibrautar skuli vera háð mati á umhverfisáhrifum er reist á því að hagsmunir kærenda séu náttúruverndarhagsmunir en þeir verði auðveldlega skertir með því að stórtækar þungavinnuvélar fari inn á hið viðkvæma svæði til að grafa. Nauðsynlegt sé að láta reyna á fyrir dómstólum hvort meta skuli áhrif framkvæmdarinnar á umhverfið og að framkvæmdir verði stöðvaðar þar til dómur gangi í málinu.
Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu Mosfellsbæjar er þess krafist að öllum kröfum kærenda verði hrundið og að hinar kærðu ákvarðanir verði staðfestar. Er vísað til þess að úrskurðarnefndin hafi í fyrri úrskurðum ekki talið efni til að stöðva framkvæmdir við jarðvinnu, enda um afturtækar framkvæmdir að ræða. Ekkert hafi verið athugavert við að veita framkvæmdaleyfi eftir samþykkt sveitarstjórnar á viðkomandi deiliskipulagi með fyrirvara um gildistöku þess með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda enda hafi framkvæmdir ekki hafist fyrr en eftir gildistöku skipulagsins.
Því er haldið fram að gætt hafi verið allra lagaskilyrða við gerð og undirbúning hinna kærðu ákvarðana. Ítarlega hafi verið gerð grein fyrir umhverfisáhrifum hinna umdeildu framkvæmda eins og ráða megi af úrskurði umhverfisráðherra frá 7. desember 2006 þar sem staðfest hafi verið sú niðurstaða Skipulagsstofnunar að ekki væri líklegt að framkvæmdin hefði umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Um þá málsástæðu að ekki hafi verið gætt ákvæða 38. gr. náttúruverndarlaga sé tekið fram að vafamál sé hvort úrskurðarnefndin eigi úrlausn um það álitaefni en auk þess megi vera ljóst að Umhverfisstofnun væri bundin af niðurstöðu umhverfisráðherra um umhverfisþátt málsins.
Málsrök framkvæmdaleyfishafa: Þegar kæra barst í máli þessu varð ekki annað ráðið en að um væri að ræða framkvæmdir á vegum Mosfellsbæjar. Við frekari gagnaöflun kom í ljós að Helgafellsbyggingar ehf. leggja umrædda tengibraut en munu síðar afhenda Mosfellsbæ hana. Framkvæmdaleyfishafa var því með stuttum fyrirvara gefinn kostur á að tjá sig um kröfur kærenda í málinu. Vísar hann til þess að hann styðjist við formlega gilt leyfi Mosfellsbæjar og að við gerð skipulags og undirbúning framkvæmdaleyfis hafi verið vandað til verka og meðal annars verið haft samráð við Skipulagsstofnun við undirbúning framkvæmdarinnar. Mótmælir framkvæmdaleyfishafi kröfum kærenda og áskilur sér rétt til að koma að frekari gögnum og málsrökum á síðari stigum málsins.
Aðilar máls þessa hafa fært fram frekari rök fyrir kröfum sínum og málsástæðum í máli þessu sem ekki þykir ástæða til að rekja í bráðbirgðaúrskurði þessum, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn þessa þáttar málsins.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið samþykkti bæjarstjórn á fundi sínum hinn 13. desember 2006 að veita framkvæmdaleyfi það sem um er deilt í málinu með fyrirvara um gildistöku deilskipulags sem samþykkt hafði verið fyrr á saman fundi. Bar sveitarstjórn, samkvæmt 4. mgr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga, að gæta þess við útgáfu leyfisins að það væri í samræmi við skipulagsáætlanir. Verður að telja að leyfið hafi ekki verið í samræmi við gildandi skipulag þegar það var veitt, enda hafði deiliskipulag það sem liggur því til grundvallar þá ekki tekið gildi. Hins vegar var útgáfa leyfisins skilyrt og hófust framkvæmdir samkvæmt leyfinu ekki fyrr en eftir að gildistaka deiliskipulagsins hafði verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda og þykir ekki líklegt að annamarkar á veitingu leyfisins að þessu leyti leiði til ógildingar þess. Verða framkvæmdir því ekki stöðvaðar vegna þessa annmarka.
Deiliskipulag það sem um er deilt í málinu tekur til hluta tengibrautar er liggja mun frá Vesturlandsvegi að nýju íbúðarsvæði í landi Helgafells í Mosfellsbæ. Hefur verið gert ráð fyrir slíkri tengibraut í aðalskipulagi Mosfellsbæjar allt frá því slíkt skipulag var fyrst gert árið 1983.
Seinni hluta sumars 2006 var auglýst tillaga að breytingu á aðalskipulagi Mosfellsbæjar vegna íbúðarbyggðar í Helgafellslandi sem m.a. fól í sér breytingu á legu fyrirhugaðrar tengibrautar. Er í greinargerð með breytingunni sett fram áhrifamat þar sem lýst er áhrifum breytingarinnar og tekið fram að ekki sé um neinar grundvallarbreytingar að ræða. Í bréfi stofnunarinnar til umhverfisráðuneytisins, dags. 8. nóvember 2006, sem fylgdi aðalskipulagsbreytingunni er hún var send til staðfestingar ráðherra, er m.a. vikið að nýlegum lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana en tekið fram að stofnunin telji að aðalskipulagsbreytingin falli ekki undir lögin þar sem ekki sé um að ræða nýja framkvæmd eða grundvallarstefnubreytingu á aðalskipulaginu. Hlaut aðalskipulagsbreytingin staðfestingu ráðherra án athugasemda hvað þetta varðar hinn 30. nóvember 2006 og birtist auglýsing um gildistöku hennar í B-deild Stjórnartíðinda daginn eftir.
Með deiliskipulagi því sem um er deilt í málinu var lagður grunnur að framkvæmd sem fellur undir viðauka 2 við lög um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 m.s.br., sbr. lið 10c. Telur úrskurðarnefndin að taka þurfi til úrlausnar hvort deilskipulagstillagan hafi fallið undir 3. gr. laga nr. 105/2006 og þar með hvort vinna hefði þurft umhverfisskýrslu vegna hennar skv. 6. gr. nefndra laga og kynna hana samkvæmt 7. gr. Verður hvorki talið að mat á áhrifum áðurnefndrar breytingar aðalskipulags sé fullnægjandi í þessu sambandi né að sú niðurstaða að framkvæmdin sé ekki matsskyld samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 m.s.br. taki af tvímæli um þörf á umhverfisskýrslu vegna deiliskipulagsins.
Auk þess sem nú var rakið telur úrskurðarnefndin að álitamál sé hvort ekki hefði þurft í hinum kærðu ákvörðunum að gera grein fyrir þeim ráðstöfunum sem um er rætt í málsgögnum að grípa eigi til vegna hugsanlegrar mengunar ofanvatns og til verndunar vistkerfis Varmár.
Samkvæmt framansögðu leikur, að mati úrskurðarnefndarinnar, talsverður vafi á um lögmæti hinn kærðu ákvarðana. Þykir af þeim sökum, og með tilliti til staðhátta, rétt að stöðva framkvæmdir við umrædda tengibraut meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, jafnvel þótt einungis sé um jarðvegsframkvæmdir að ræða.
Vísað er frá kröfu kærenda um að úrskurðanefndin stöðvi framkvæmdir meðan rekið er fyrir dómstólum fyrirhugað mál til ógildingar á niðurstöðu umhverfisráðherra um matsskyldu framkvæmdarinnar, enda brestur nefndina vald til þess að kveða á um stöðvun framkvæmda vegna meðferðar máls fyrir dómi.
Úrskurðarorð:
Framkvæmdir, sem hafnar eru við gerð 500 metra kafla tengibrautar milli Helgafellslands og Álafossvegar í Mosfellsbæ, samkvæmt framkvæmdaleyfi bæjarstjórnar frá 13. desember 2006, skulu stöðvaðar meðan kærumál um lögmæti leyfisins og tilheyrandi deiliskipulags er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.
Vísað er frá nefndinni kröfu kærenda um að úrskurðanefndin stöðvi framkvæmdir meðan rekið er fyrir dómstólum mál til ógildingar á niðurstöðu umhverfisráðherra um matsskyldu umræddrar framkvæmdar.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
_______________________________ _________________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
