Ár 2006, þriðjudaginn 13. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 53/2003, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. ágúst 2003 um að veita byggingarleyfi til að innrétta kaffihús að Laugavegi 3 í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 9. september 2003, er barst nefndinni þann sama dag, kærir H, Laugavegi 5, Reykjavík ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. ágúst 2003 um að veita byggingarleyfi til að innrétta kaffihús að Laugavegi 3 í Reykjavík.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Á fundi byggingarfulltrúa hinn 6. maí 2003 var lögð fram umsókn um leyfi til að koma fyrir kaffihúsi á 1. hæð og í kjallara hússins nr. 3 við Laugaveg. Í umsókninni kom fram að á 1. hæð yrði veitingasalur og eldhús en starfsmannaaðstaða og snyrtingar í kjallara. Jafnframt var sótt um leyfi til að koma fyrir loftræsistokk á bakhlið hússins. Var erindinu frestað og fært til bókar að þegar fyrir lægi samþykki meðeigenda yrði málið sent skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu. Á fundi byggingarfulltrúa hinn 20. maí 2003 var lagt fram samþykki meðeigenda hússins nr. 3 við Laugaveg og í kjölfarið vísaði byggingarfulltrúi beiðninni til skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu. Á fundi skipulagsfulltrúa hinn 23. maí 2003 var samþykkt að kynna umsóknina fyrir hagsmunaaðilum að Laugavegi 1, 3, 5, 2 og 4 og Hverfisgötu 18. Bárust skipulagsyfirvöldum athugasemdir, m.a. frá kæranda. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 30. júlí 2003 var fært til bókar að nefndin myndi ekki gera athugasemd við að veitt yrði umbeðið leyfi og málinu vísað til byggingarfulltrúa sem veitti hið umþrætta byggingarleyfi hinn 12. ágúst sama ár. Hinn 13. sama mánaðar var ákvörðunin kynnt á fundi skipulags– og byggingarnefndar og hlaut staðfestingu borgarráðs hinn 19. ágúst 2003.
Skaut kærandi framangreindri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi heldur því fram að þegar byggingarleyfið hafi verið veitt hafi veitingastaðurinn þá þegar verið löngu tilbúin til opnunar. Í bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 27. maí 2003, hafi hagsmunaaðilum verið gefinn kostur á að tjá sig um umsóknina og hafi frestur til þessa verið til 26. júní sama ár. Vinna við breytingar á húsnæðinu hafi aftur á móti hafist um miðjan maí 2003, þrátt fyrir að grenndarkynningu hafi ekki verið lokið. Telur kærandi að borgaryfirvöld hafi þá þegar, ólöglega og á bak við tjöldin, verið búin að veita hið kærða leyfi. Þeirri fullyrðingu sinni til sönnunar bendir kærandi á samkomulag Reykjavíkurborgar og Miðbæjarveitinga ehf., dags. 3. júlí 2003, en í 3. lið þess samkomulags segi: „…með tilkomu nýs byggingarleyfis“ og heldur því fram að með þessu orðalagi leiki enginn vafi á því að fyrir hafi legið að veitingastaðurinn myndi fá hið umdeilda byggingarleyfi.
Kærandi vísar einnig til þess að hið kærða byggingarleyfi sé í andstöðu við þróunaráætlun miðborgarinnar. Að Laugavegi 3 hafi til margra ára verið rekin bankastofnun sem samkvæmt þróunaráætluninni teljist til annarrar starfsemi. Vissulega sé rekstur veitingahúss önnur starfsemi líkt og banki sé önnur starfsemi en verslun. Í þróunaráætluninni komi ekki fram hvaða önnur starfsemi megi vera rekin í húsnæði ef breytingar séu gerðar. Það komi aftur á móti fram í þróunaráætluninni að veitingahúsarekstur fari ekki saman við verslunarrekstur, þar sem mikil samþjöppun þess háttar notkunar húsnæðis á svæðinu sé ekki æskileg, slíkt dragi úr áhuga fólks í innkaupahugleiðingum. Einnig komi skýrt fram í þróunaráætluninni að verslunarrekstur eigi að vera 70% á svæðinu.
Kærandi telur að Reykjavíkurborg hafi algjörlega brugðist eftirlitsskyldu sinni og sé óskiljanlegt að hið kærða leyfi hafi verið veitt. Það brjóti gegn þróunaráætluninni sem sé ætluð að vera grundvöllur að bættri ásýnd miðborgarinnar og skapa samræmingu og jafnræði í uppbyggingu hennar.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgarinnar er fullyrðingum kæranda þess efnis að borgaryfirvöld hafi ólöglega og á bak við tjöldin veitt hið kærða leyfi mótmælt sem órökstuddum og ósönnuðum. Í samkomulagi Reykjavíkurborgar og Miðbæjarveitinga ehf., dags. 10. júlí 2003, sé tekið fram að tilkoma nýs deiliskipulags geri það kleift að veita hið kærða byggingarleyfi að því tilskyldu að ákvæði laga og reglugerða verði uppfyllt að öðru leyti. Í þessu felist ekkert loforð um veitingu byggingarleyfis. Í samkomulaginu sé einnig hnykkt á því að ef til nýs byggingarleyfis komi, skuldbindi Miðbæjarveitingar ehf. sig til að gera þær breytingar að í húsinu verði starfrækt kaffihús.
Reykjavíkurborg mótmælir því að hið kærða byggingarleyfi brjóti gegn þróunaráætluninni. Það að jarðhæð götuhliðar að Laugavegi 3 sé nýtt sem kaffihús hafi ekki áhrif á hlutfall verslunarhúsnæðis á svæðinu þar sem húnæðið hafi áður verið nýtt sem bankastofnun en ekki verslun. Ekki hafi verið fallið frá þeirri stefnumörkun sem fram komi í þróunaráætluninni um að megináhersla skuli lögð á uppbyggingu verslunarhúsnæðis á svæðinu og að mögulegt eigi að vera að hafa íbúðir á efri hæðum. Aftur á móti sé ekki hægt að synja umsókn um breytingar á húsnæði, sem ekki hafi verið verslunarhúsnæði, þar sem það hefði ekki í för með sér breytingu á hlutfalli því sem krafist sé í þróunaráætluninni.
Nýting jarðhæðar Laugavegar 3 sem lágstemmds kaffihúss með léttum veitingum sé í samræmi við deiliskipulag svæðisins sem samþykkt hafi verið í borgarráði 11. febrúar 2003. Hafi deiliskipulagið verið auglýst í B- deild Stjórnartíðinda hinn 17. mars 2003.
Á jarðhæð Laugavegar 3 sé nú rekið kaffihús með takmörkuðum opnunartíma þar sem ekki sé gert ráð fyrir tónlistarflutningi í samræmi við f- lið 9. gr. laga nr. 65/1985 um veitinga- og skemmtistaði, sbr. notkunarflokk A3 í þróunaráætlun miðborgarinnar. Sú notkun gangi ekki gegn ákvæðum aðalskipulags og þróunaráætlunarinnar.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið er í máli þessu deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. ágúst 2003 þess efnis að veita byggingarleyfi til að innrétta kaffihús á jarðhæð og í kjallara hússins að Laugavegi 3 í Reykjavík. Áður hafði verið starfrækt bankastofnun í húsnæðinu.
Úrskurðarnefndin telur að ágalli hafi verið á meðferð málsins hvað varðar kynningu þess gagnvart hagsmunaaðilum. Á því er byggt af hálfu borgaryfirvalda að hið umdeilda leyfi samræmdist gildandi deiliskipulagi. Þrátt fyrir þetta var efnt til grenndarkynningar með vísan til 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem þó áttu augljóslega ekki við í málinu. Var þessi framsetning til þess fallin að villa um fyrir þeim sem kynningin tók til, enda varð ekki annað af henni ráðið en að annað hvort skorti deiliskipulag af svæðinu eða að þörf væri óverulegrar breytingar á deiliskipulagi. Hvorugt var þó raunin og áttu borgaryfirvöld að haga kynningu málsins með öðrum hætti en gert var ef þau kusu að kynna nágrönnum það umfram skyldu. Þrátt fyrir þetta liggur ekki fyrir að þessi ranga framsetning hafi leitt til réttarspjalla og þykir því ekki rétt að láta þennan annmarka á meðferð málsins varða ógildingu. Verður ekki heldur talið sýnt að ákvörðun um að veita hið umdeilda leyfi hafi legið fyrir áður en kynningu lauk, eins og kærandi heldur fram, eða að önnur slík ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið ákvörðun borgaryfirvalda að raskað geti gildi hinnar kærðu ákvörðunar.
Í gr. 4.4.1 skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 segir að á miðsvæði skuli fyrst og fremst gera ráð fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjóni heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, s.s. verslunum, skrifstofum, þjónustustofnunum, veitinga- og gistihúsum, menningarstofnunum og hreinlegum iðnaði. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024, sem á við í málinu, er hús það sem hér um ræðir á miðsvæði.
Í deiliskipulagi sem birtist í B- deild Stjórnartíðinda hinn 17. mars 2003 og tekur til þess svæðis sem hér um ræðir segir að húsið að Laugavegi 3 tilheyri svokölluðu aðalverslunarsvæði V.I-I, skilgreindu götusvæði nr. 7. Á þess háttar svæðum er samkvæmt þróunaráætlun miðborgarinnar heimilt að starfrækja aðra starfsemi en verslunarrekstur svo sem veitingastaði og banka.
Á deiliskipulagsuppdrætti að svæðinu er greinargerð þar sem lýst er afmörkun skipulagssvæðisins, forsendum skipulagsins og mannvirkjum, sem fyrir eru á svæðinu. Jafnframt segir þar: „Nánari markmið og forsendur deiliskipulagsins koma fram í heftinu Miðborgarsvæði Reykjavíkur. Greinargerð og deiliskipulagsskilmálar fyrir staðgreinireit 1.171.0.“ Virðist þessi greinargerð unnin eftir forskrift að skipulagsskilmálum fyrir deiliskipulögð svæði innan miðborgarinnar og er í skilmálunum m.a. gerð grein fyrir því hvaða flokkar um húsvernd samkvæmt þemahefti með aðalskipulagi og þróunaráætlun miðborgar eigi ekki við á svæðinu. Þá er um landnotkun stuðst við þá kafla úr nefndri þróunaráætlun sem settir eru fram í hefti sem tekið var upp í Aðalskipulag Reykjavíkur á árinu 2000. Eru ákvarðanir um landnotkun þar m.a. settar fram með skilgreiningum og hólfunum sem fram koma á smáum og ógreinilegum uppdráttum í heftinu auk þess sem starfsemi er sums staðar takmörkuð af notkunarkvótum eða lengdum í götuhliðum, svo dæmi séu nefnd. Hefur úrskurðarnefndin í fyrri úrskurðum sínum fundið að sambærilegri framsetningu deiliskipulags. Aftur á móti er ekki deilt um lögmæti deiliskipulags umrædds svæðis í máli þessu og verður það því lagt til grundvallar við úrlausn málsins, enda hefur því ekki verið hnekkt.
Í landnotkunarþætti þróunaráætlunar miðborgar, sem tekinn hefur verið upp í aðalskipulagi og til er vísað í deiliskipulagsgögnum, segir um notkun skilgreindra götusvæða aðalverslunarsvæða að önnur notkun á svæðinu en verslun, svo sem rekstur veitingastaða og banka, geti eflt götulíf á svæðinu og að leyfður sé rýmri afgreiðslutími vínveitinga en annars staðar tíðkist. Samræmist hið umdeilda byggingarleyfi þessum skilmálum og verður kröfu kæranda um ógildingu þess því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. ágúst 2003 um að veita leyfi til að innrétta kaffihús að Laugavegi 3 í Reykjavík.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
___________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
