Ár 2004, þriðjudaginn 28. september, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon héraðsdómari, formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 29/2004, kæra íbúa að Ránargrund 1, Garðabæ á samþykkt skipulagsnefndar Garðabæjar um breytingu á deiliskipulagi Garðabæjar við Arnarnesvog.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með kæru til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 30. apríl 2004, sem barst nefndinni hinn 3. maí sama ár, kæra J og G, Ránargrund 1, Garðabæ samþykkt skipulagsnefndar Garðabæjar frá 3. mars 2004 um breytingu á deiliskipulagi vegna strandhverfis við Arnarnesvog. Bæjarstjórn Garðabæjar staðfesti samþykktir skipulagsnefndar á fundi hinn 18. sama mánaðar.
Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Kærendur eru búsettir að Ránargrund 1, Garðabæ og liggur gatan meðfram Arnarnesvogi. Í næsta nágrenni, austan og norðan við lóðir kærenda voru lengst af útivistar- og óbyggð svæði.
Samkvæmt Aðalskipulagi Garðabæjar 1995 – 2015 var gert ráð fyrir iðnaðarsvæði vestan Ránargrundar, ásamt höfn, og enn vestar var reitur ætlaður t.d. stofnunum, íbúðum eða þrifalegri atvinnustarfsemi.
Á fundi skipulagsnefndar Garðabæjar hinn 5. júní 2002 var samþykkt tillaga að breyttu aðalskipulagi bæjarins. Breytingin fól í sér að iðnaðarsvæðið við höfnina í Arnarnesvogi, ásamt svæðinu vestan þess, yrði að mestu breytt í íbúðarsvæði, höfnin yrði fyllt upp auk þess sem bætt yrði við um 2,5 ha nýrri landfyllingu. Breytingarnar fólu nánar tiltekið í sér að á svæðinu yrði gert ráð fyrir íbúðum, verslun, þjónustu og stofnunum, svo og iðnaði á afmörkuðu svæði. Útivistarsvæðinu yrði breytt í óbyggt svæði. Breyting aðalskipulagsins gerði ráð fyrir íbúðarbyggð með 560 almennum íbúðum ásamt 200 íbúðum sem ætlaðar yrðu eldri borgurum. Auk íbúða var gert ráð fyrir atvinnuhúsnæði fyrir skrifstofur og þjónustu, lítilli smábátahöfn, bensínstöð, leikskóla, sjóbaðströnd, fuglaskoðunarstað o.fl. Í greinargerð að nefndri breytingu á aðalskipulagi kom m.a. fram að hún væri í samræmi við tillögu að svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins um þéttingu byggðar. Með henni væri stuðlað að aukinni fjölbreytni íbúðarhúsnæðis í bænum, hagkvæmari rekstri fyrirtækja og stofnana, hærra þjónustustigi og betri nýtingu lands.
Á áðurnefndum fundi skipulagsnefndar Garðabæjar hinn 5. júní 2002 var einnig samþykkt tillaga að deiliskipulagi fyrir umrætt svæði í samræmi við framangreinda tillögu að breytingu á aðalskipulagi.
Í greinargerð með deiliskipulagstillögunni kom fram að meirihluti bygginga á svæðinu yrði tveggja og þriggja hæða íbúðarhús. Vestast á svæðinu yrðu tveggja hæða hús og væri þannig tekið tillit til útsýnis frá Hraunsholti. Austan við þau og næst ströndinni yrðu þriggja hæða hús en hús upp á fjórar til fimm hæðir innar í landinu. Hæð húsa yrði því ákvörðuð þannig að þau trufluðu sem minnst útsýni frá núverandi íbúðarhverfum. Þá sagði enn fremur að húsaþyrpingar yrðu flestar byggðar í kringum garða sem myndu opnast í sólarátt. Áhersla yrði lögð á að sem flestar íbúðir nytu í senn útsýnis og rólegs umhverfis. Hús sem stæðu á núverandi óhreyfðu landi næst sjó ættu að mynda lágreista ósamfellda byggð og á milli þeirra og yfir þau myndi sjást til hafs frá næstu húsum sem stæðu ofar í landinu. Við íbúðir eldri borgara yrði gert ráð fyrir sameiginlegu þjónustuseli.
Þá sagði enn fremur í greinargerðinni að við aðalinnkeyrslu í hverfið, næst Vífilstaðavegi, yrði byggt tíu þúsund fermetra skrifstofuhúsnæði og bensínstöð. Við enda hafnarfyllingarinnar kæmi lítil smábátahöfn og á jarðhæðum fjögurra húsa við hana gæti verið vistvænt atvinnuhúsnæði. Vestast við voginn, á um 2,1 ha svæði, væri náttúruleg fjara sem áfram yrði óhreyft land. Í beinu framhaldi af henni til austurs yrði gert ráð fyrir garði miðsvæðis og þar kæmi leikskóli, sparkvöllur og sjóbaðströnd sem snúa ætti í sólarátt. Aðstöðu til fuglaskoðunar yrði komið fyrir á tanga þar sem áhugafólk gæti virt fyrir sér fuglalíf. Bílastæði yrðu að miklu leyti undir húsum og torgum. Þannig yrði helmingur bílastæða, sem tengd væru íbúðum, neðanjarðar og íbúum þar af leiðandi tryggt rólegt umhverfi með einstæðu útsýni.
Að lokinni málsmeðferð samkvæmt skipulags- og byggingarlögum voru tillögur skipulagsnefndar samþykktar í bæjarstjórn Garðabæjar hinn 13. júní 2002 og birtust auglýsingar í Lögbirtingarblaði hinn 19. júlí 2002 og 9. ágúst s.á. Tillaga að breyttu aðalskipulagi hlaut staðfestingu umhverfisráðherra hinn 9. júlí 2002. Ákvörðunum þessum var skotið til úrskurðarnefndarinnar en með bréfi, dags. 30. apríl 2004, var kæran dregin til baka með vísan til þess að á fundi bæjarstjórnar hinn 4. desember 2003 var samþykkt tillaga skipulagsnefndar frá 19. nóvember 2003 um að auglýsa tillögu að endurskoðun á hinu kærða deiliskipulagi. Var þar aðallega um að ræða lagfæringar eldra deiliskipulags. Var tillagan auglýst 29. desember 2003 og var frestur til að koma að athugasemdum til og með 11. febrúar 2004. Á fundi skipulagsnefndar hinn 3. mars 2004 var eftirfarandi fært til bókar: „Sjáland, breytingar á deiliskipulagi, endurskoðun – 2003 10 0065. Að auglýsingu lokinni var á ný lögð fram tillaga að breytingu (endurskoðun) deiliskipulags á Sjálandi. Jafnframt voru lögð fram þrjú erindi með athugasemdum og greinargerð tækni- og umhverfissviðs, dags. 3. mars 2004, vegna athugasemdanna og svör við þeim. Einnig var lagt fram yfirlit yfir lagfæringar á uppdrætti, dags. 1.3.2004. Skipulagsnefnd mælir með að tillaga að breytingum á deiliskipulagi á Sjálandi verði samþykkt með lagfæringum samkvæmt yfirliti.“
Á fundi bæjarstjórnar hinn 18. mars 2004 var tillagan samþykkt og birtist auglýsing um nýtt deiliskipulag í B-deild Stjórnartíðinda hinn 2. apríl 2004.
Samþykkt bæjarstjórnar Garðabæjar skutu kærendur til úrskurðarnefndarinnar svo sem fyrr er rakið.
Málsrök kærenda: Kærendur halda því fram að byggðin sem rísa muni á hinu umdeilda svæði skerði verulega útsýni frá heimilum þeirra yfir í Gálgahraun og Eskines. Þá muni einnig skerðast útsýni til Bessastaða og til vesturs í átt að Snæfellsjökli og einnig muni fyrirhuguð byggð að mestu leyti skyggja á Álftanes. Kærendur muni fara á mis við tilkomumikið sólarlag þegar þannig standi á. Gott útsýni sé afar verðmætt í dag og ef skipulagsáform bæjaryfirvalda nái fram að ganga muni það hafa í för með sér mikla verðlækkun á fasteignum þeirra. Kærendur benda á 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga þar sem fram komi að sá sem geti sýnt fram á tjón vegna skipulagsákvarðana eigi rétt á bótum úr sveitarsjóði eða að sveitarstjórn leysi eignina til sín.
Kærendur halda því einnig fram að íbúafjöldinn sem komi til með að búa á svæðinu muni hafa í för með sér aukna umferð með tilheyrandi hávaða og útblástursmengun og eyðileggja þannig friðinn sem ríki á Arnarnesinu. Svæðið sé mikil náttúruperla og muni fyllingin/byggðin koma til með að valda miklum náttúruspjöllum á lífríki og fuglalífi í og við voginn.
Þá benda kærendur á að þegar fólk velji sér íbúðarstað á sjávarlóð geti það í engu reiknað með því að fyllt sé upp í sjóinn og byggt fyrir framan það, sér í lagi þegar nægjanlegt byggingarland sé til staðar í bæjarfélaginu.
Málsrök Garðabæjar: Af hálfu Garðabæjar er þess krafist að kröfum kærenda verði hafnað og að samþykkt deiliskipulag við Arnarnesvog standi óraskað.
Af hálfu Garðabæjar er bent á að samkvæmt skipulags- og byggingarlögum sé það hlutverk sveitarfélaga að annast gerð aðal- og deiliskipulagsáætlana. Við gerð slíkra áætlana beri sveitarfélögum að setja fram stefnu um landnotkun og þróun byggðar. Í sveitarfélagi eins og Garðabæ sem staðsett sé á höfuðborgarsvæðinu verði að telja eðlilegt að þróun byggðar hafi í för með sér breytingu á landnotkun.
Á það sé bent að í Aðalskipulagi Garðabæjar 1995 – 2015 hafi verið gert ráð fyrir aukinni nýtingu lands við Arnarnesvog. Um árabil hafi verið rekin umfangsmikil iðnaðarstarfsemi í næsta nágrenni við kærendur og í aðalskipulagi hafi svæðið vestan iðnaðarsvæðisins verið skilgreint sem svæði sem sé t.d. heppilegt fyrir stofnanir, íbúðir eða þrifalega starfsemi.
Um langt skeið hafi verið gert ráð fyrir aukinni byggð við Arnarnesvog og þær breytingar sem felist í breyttu aðalskipulagi og nýju deiliskipulagi séu frekar þess eðlis að draga úr röskun gagnvart byggð sem fyrir sé á svæðinu en verið hafi skv. eldra skipulagi. Iðnaðarstarfsemi og rekstur hafnar samkvæmt eldra skipulagi verði aflögð en þess í stað verði svæðið fyrst og fremst notað undir íbúðarbyggð ásamt tilheyrandi þjónustu. Almennt sé talið að slík byggð feli í sér minna ónæði en starfsemi eins og vélsmiðjur og skipasmíðastöð en þannig starfsemi hafi verið á svæðinu samkvæmt eldra skipulagi.
Það sé skoðun Garðabæjar að þau sjónarmið sem kærendur nefna um kyrrð við sjávarsíðu og útsýni geti ekki talist þess eðlis að þau skapi kærendum rétt fram yfir skyldur sveitarfélagsins til að ráða málefnum sínum sjálft og taka lögmætar ákvarðanir um þróun byggðar og gerð skipulagsáætlana.
Garðabær bendir á að ágreiningur um bótaskyldu eða bótafjárhæð sveitarfélags verði ekki borinn undir úrskurðarnefndina en alveg eins megi halda því fram að friðsælt nábýli við íbúðarbyggð í stað grófrar iðnaðarstarfsemi væri líkleg til að leiða af sér hærra verð á fasteignum kærenda.
Bæjaryfirvöld í Garðabæ telji augljóst að nýjar tillögur um breytt skipulag brjóti á engan hátt gegn markmiðum skipulags- og byggingarlaga og þær séu í fullu samhengi við eðlilega þróun í uppbyggingu sveitarfélagsins þar sem skapaðir séu möguleikar til íbúðarbyggðar í góðri sátt við umhverfið með því að breyta landnotkun til hagsbóta fyrir íbúa sveitarfélagsins.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin hefur óformlega kynnt sér aðstæður á vettvangi.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið var í Aðalskipulagi Garðabæjar 1995 – 2015 fyrirhugað að á hinu umrædda svæði yrði starfrækt höfn og iðnaðarsvæði og vestan þess yrði landnotkun blönduð. Mátti þannig gera ráð fyrir nýbyggingum og starfsemi á svæðinu sem hefði í för með sér ónæði og skerðingu á grenndarhagsmunum kærenda. Frá þessum áætlunum var horfið með breytingu þeirri á aðalskipulagi Garðabæjar, sem áður er getið og kærð var í hinu fyrra kæmumáli.
Ekki hefði getað komið til endurskoðunar úrskurðrnefndarinnar á lögmæti umræddrar breytingar á aðalskipulaginu, enda sætti hún staðfestingu ráðherra og var úrskurðarnefndin því ekki bær til þess að fjalla um lögmæti hennar. Hafa áður gengið úrskurðir í nefninni um hliðstætt efni.
Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skal gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Var sveitarstjórn því rétt að láta vinna deiliskipulag til samræmis við breytta áætlun aðalskipulags um landnotkun á umræddu svæði og verður ekki séð að við gerð deiliskipulagsins hafi verið gengið lengra hvað varðar hæð og þéttleika byggðar á svæðinu en breytt aðalskipulag gaf tilefni til. Verður ekki á það fallist að með hinu umdeilda skipulagi sé gengið gegn lögvörðum hagmunum kærenda umfram það sem vænta hefði mátt við uppbygginu iðnaðar- og hafnarsvæðis í næsta nágrenni þeirra svo sem ráðgert var í eldra aðalskipulagi. Þykja grenndaráhrif byggðar samkvæmt hinu nýja skipulagi því ekki eiga að leiða til ógildingar þess.
Kærendur krefjast þess og að hið kærða deiliskipulag verði fellt úr gildi þar sem það muni hafa í för með sér verðlækkun á fasteignum þeirra m.a. vegna útsýnisskerðingar.
Sveitarstjórnum er að lögum ætlað víðtækt vald til ákvarðana um skipulag og í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 er gert ráð fyrir því að gildistaka skipulagsáætlana geti haft í för með sér röskun á einstökum fasteignaréttindum. Í 1. mgr. 32. gr. laganna er sveitarstjórnum veitt eignarnámsheimild vegna áætlaðrar þróunar sveitarfélagsins samkvæmt staðfestu aðalskipulagi. Þá er í 33. gr. laganna gert ráð fyrir því að ef gildistaka skipulags hafi í för með sér að verðmæti fasteignar lækki eða nýtingarmöguleikar hennar rýrni frá því sem áður var geti sá sem sýni fram á tjón krafið sveitarsjóð um bætur eða innlausn fasteignar.
Samkvæmt þessu raskar það ekki gildi skipulagsáætlana þótt þær gangi gegn hagsmunum manna, en sveitarstjórnir eiga að gæta þess, með hliðsjón af greindum ákvæðum skipulags- og byggingarlaga, 1. gr. og 4. mgr. 9. gr. sömu laga, að umrædd réttindi verði ekki fyrir borð borin bótalaust. Það er aftur á móti ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til bótaréttar vegna gildistöku skipulagsáætlana, sbr. 3. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga, og verður því ekki fjallað frekar um það álitaefni hér.
Með vísan til þess sem hér að ofan er rakið er ekki unnt að fallst á ógildingu hinnar kærðu samþykktar skipulagsnefndar Garðabæjar um breytingu á deiliskipulagi strandhverfis við Arnarnesvog og er því kröfu kærenda þess efnis hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar skipulagsnefndar Garðabæjar frá 3. mars 2004 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna strandhverfis í Arnarnesvogi, sem staðfest var í bæjarstjórn Garðabæjar hinn 18. mars sama ár.
__________________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
