Ár 2003, miðvikudaginn 16. apríl, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Óðinn Elísson hdl., varamaður í forföllum aðalmanns.
Fyrir var tekið mál nr. 17/2003, kæra 15 íbúa og eigenda fasteigna að Sogavegi 103, 105, 107, 108, 116 og 120 og Hamarsgerði 8 í Reykjavík á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 24. júní 2002 um að veita leyfi til að rífa timburhús og byggja steinsteypt tvílyft fjölbýlishús á lóð nr. 112 við Sogaveg í Reykjavík.
Í málinu er nú til bráðabirgða kveðinn upp svofelldur
Úrskurður
um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.
Með bréfi, dags. 16. mars 2003, sem barst úrskurðarnefndinni 17. sama mánaðar, kæra 15 íbúar og eigendur fasteigna að Sogavegi 103, 105, 107, 108, 116 og 120 og Hamarsgerði 8 í Reykjavík ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 24. júní 2002 um að veita leyfi til að rífa timburhús og byggja steinsteypt tvílyft fjölbýlishús á lóð nr. 112 við Sogaveg í Reykjavík. Hin kærða ákvörðun var staðfest af borgarráði Reykjavíkur í umboði borgarstjórnar 2. júlí 2002. Kærendur krefjast ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar og að framkvæmdum við nýbyggingu að Sogavegi 112 verði frestað meðan úrskurðarnefndin hafi kærumál þetta til meðferðar.
Úrskurðarnefndin hefur leitað afstöðu borgaryfirvalda og byggingarleyfishafa um þá kröfu kærenda að framkvæmdir verði stöðvaðar og hafa sjónarmið þeirra borist nefndinni. Að auki hefur nefndin aflað umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefnið. Er málið nú tekið til úrlausnar um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðbirgða.
Málsatvik: Atvikum verður hér aðeins lýst stuttlega að því marki sem þurfa þykir við úrlausn þessa þáttar málsins. Eru málavextir í stuttu máli þeir að á vordögum árið 2001 sótti lóðarhafi að Sogavegi 112 um leyfi byggingaryfirvalda til að rífa gamalt hús á lóðinni og byggja þar í þess stað tvílyft steinsteypt fjölbýlishús með fjórum íbúðum. Jafnframt var sótt um breytingu á mörkum lóðanna nr. 112 og 108. Var umsókn þessi til meðferðar hjá byggingaryfirvöldum um alllangt skeið og var á þeim tíma unnið að frekari útfærslu á byggingaráformum lóðarhafa.
Í desember 2001 var ákveðið að kynna nágrönnum erindið og stóð grenndarkynning frá 14. desember 2001 til 14. janúar 2002. Athugasemdir bárust frá fjölda nágranna og lutu þær í höfuðatriðum að hæð byggingarinnar, fjölda íbúða, fjölda bílastæða og því að taka ætti tillit til gróðurs á lóðinni. Í kjölfar þess vann skipulagsfulltrúi umsögn um athugasemdirnar, dags. 17. janúar 2002. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa þann 18. janúar 2002 voru athugasemdirnar kynntar sem og umsögn skipulagsfulltrúa. Málið var tekið fyrir á fundum skipulags- og byggingarnefndar þann 23. og 30. janúar 2002, ásamt athugasemdunum og umsögn skipulagsfulltrúa. Var afgreiðslu málsins frestað á báðum fundunum. Enn var málið lagt fyrir skipulags- og byggingarnefnd hinn 13. febrúar 2002. Samþykkti nefndin þá breytingu á lóðamörkum en frestaði afgreiðslu umsóknarinnar að öðru leyti. Óskaði nefndin eftir því við byggingarfulltrúa að hann hlutaðist til um að útlitshönnun og hönnun þaks yrði bætt og að málið yrði að því loknu lagt á ný fyrir nefndina. Eftir að umbeðnar lagfæringar höfðu verið gerðar var umsóknin, ásamt athugasemdum nágranna og umsögn skipulagsfulltrúa, lögð á ný fyrir nefndina þann 24. júní 2002. Samþykkti nefndin þá byggingarleyfi það sem kært er í máli þessu. Borgarráð staðfesti þá afgreiðslu í umboði borgarstjórnar þann 2. júlí 2002.
Af misgáningi láðist að senda þeim nágrönnum, sem gert höfðu athugasemdir, svör við þeim ásamt tilkynningu um lyktir málsins. Komu þessi mistök ekki í ljós fyrr en framkvæmdir hófust á lóðinni í byrjun mars 2003. Var þeim sem gert höfðu athugasemdir í tilefni af grenndarkynningu umsókarinnar sent bréf, dags. 12. mars 2003, þar sem þeim var gerð grein fyrir málalokum og athygli vakin á kæruheimild. Skutu kærendur málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 16. mars 2003, svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeim hafi ekki verið send lögboðin tilkynning um niðurstöðu skipulags- og byggingarnefndar svo sem áskilið sé í 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997. Hafi þeim því ekki verið kunnugt um hina kærðu ákvörðun fyrr en framkvæmdir hafi verið hafnar á lóðinni hinn 8. mars 2003, en eftir það hafi þeim verið send umrædd tilkynning. Telji kærendur rétt sinn skertan verulega með fyrirhugaðri byggingu. Húsið sé allt of stórt og hátt og með of mörgum íbúðum. Rýri það útsýni og auki á umferð og bílastæðavandamál. Virðist þeim byggingarmagn nýbyggingar á lóðinni vera umfram það sem lög leyfi og hafi hún í för með sér verðrýrnun eigna í nágrenninu. Raunar sé fyrirhuguð nýbygging svo stór að hún hafi ekki rúmast á lóðinni og hafi því verið gripið til þess ráðs að stækka lóðina á kostnað grannlóðar. Hafi nágrannar ekki mátt vænta slíkra ráðstafana samfara endurbyggingu húss á lóðinni. Þá hafi byggingin í för með sér meiri umferð og bílastæðavanda en verið hefði ef á lóðinni hefði verið byggt einbýlishús eða parhús í stað einbýlishúss þess sem fyrir hafi verið á lóðinni.
Málsrök borgaryfirvalda: Af hálfu Reykjavíkurborgar er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda mótmælt. Fráleitt sé að ógildingu varði þótt láðst hafi að senda kærendum tilkynningu um samþykkt hinnar kærðu ákvörðunar, enda hafi það ekki leitt til neinna réttarspjalla.
Umrætt hús sé ekki frábrugðið mörgum öðru húsum í nágrenninu og sé því í samræmi við byggðamynstur hverfisins, sem reyndar sé ósamstætt. Húsið valdi ekki meiri grenndaráhrifum en almennt megi gera ráð fyrir í þéttbýli og hafi kærendur ekki sýnt fram á að hagsmunir þeirra hafi verið skertir með ólögmætum hætti. Til þess að gripið verði til svo viðurhlutamikils úrræðis, sem stöðvun framkvæmda sé, þurfi að minnsta kosti að vera leiddar líkur að því að um tjón geti verið að ræða en ekki hafi verið sýnt fram á að svo sé í máli þessu. Þá sé þess að gæta að jafvel þótt um eitthvert tjón kynni að vera að ræða þurfi það eitt ekki að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Hugsanlegt tjón kærenda geti því ekki réttlætt stöðvun framkvæmda.
Nýtingarhlutfall og hæð nýbyggingar sé hvort tveggja innan viðmiðunarmarka. Fjöldi íbúða í húsinu sé ekki meiri en dæmi séu um á viðkomandi reit en þar sé að finna fjölmörg hús með fleiri en einni íbúð og allt upp í sjö íbúðir. Umferðaraukning vegna íbúðanna sé ekki mælanleg og ónæði af aukinni umferð að sama skapi ekki heldur. Vel sé séð fyrir bílastæðum innan lóðar í samræmi við ákvæði byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Þá sé skuggavarp óverulegt og alls ekki meira en gera megi ráð fyrir í þéttbýli. Kærendum hljóti að hafa verið ljóst að til þess gæti komið að hús það sem áður hafi staðið á lóðinni yrði rifið og þar byggt að nýju, enda hafi gamla húsið, sem byggt hafi verið sem sumarhús árið 1932, einungis verið 77,4m².
Fyrir liggi að umsókn um hið umdeilda byggingarleyfi hafi hlotið meðferð í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Ótvírætt sé að borgaryfirvöldum hafi verið heimilt að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknina á grundvelli 3. mgr. 23. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 þar sem húsið sé í samræmi við nýtingarhlutfall og byggðamynstur á svæðinu.
Með vísan til framanritaðs og þeirrar meginreglu 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að kæra fresti ekki réttaráhrifum beri að hafna kröfu kærenda um að framkvæmdir verði stöðvaðar.
Andmæli byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda mótmælt. Byggir hann á sömu eða svipuðum sjónarmiðum og Reykjavíkurborg, sem að framan eru rakin. Þá tekur hann fram að stöðvun framkvæmda, ef til kæmi, yrði honum til mikils tjóns, en m. a. hafi verið samið við verktaka um byggingu hússins.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari röksemdir fyrir sjónarmiðum sínum í málinu. Hefur úrskurðarnefndin haft þær allar til hliðsjónar við úrlausn þessa þáttar málsins en nánar verður gerð grein fyrir málatilbúnaði aðila við efnisúrlausn þess.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um álitaefni máls þessa og þá einkum hvort heimilt hafi verið að fara með málið eftir undantekningarheimild 3. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997, en það álitaefni hafði úrskurðarnefndin tekið til athugunar að eigin frumkvæði. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 14. apríl 2003, er gerð grein fyrir aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar, en síðan segir:
„Í dómi Hæstaréttar frá 20. september 2001 í málinu nr. 114/2001 kemur fram að við afmörkun undantekningarreglu 3. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m.s.br., gagnvart meginreglu 2. mgr. sömu greinar, beri að skýra ákvæðin til samræmis við 1. og 2. mgr. 26. gr. laganna. Þannig beri að deiliskipuleggja byggð hverfi áður en byggingarleyfi eru veitt, nema þau leiði til óverulegrar breytingar á byggðamynstri hverfisins.
Á lóðinni nr. 112 við Sogaveg var fyrir 77,4 m² hús byggt árið 1932. Samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi er nú heimilt að byggja þar 329,6 m² hús á 2 hæðum, auk þess sem lóð hússins var stækkuð úr 684 m² í 808 m² . Skipulagsstofnun telur að þrátt fyrir að íbúar viðkomandi svæðis hafi mátt vænta þess að nýtt hús yrði byggt á viðkomandi lóð í stað þess sem fyrir var, verði að gera þá kröfu að svo veruleg breyting á nýtingu lóðarinnar sé skoðuð í nánu samhengi við þá byggð sem fyrir er á reitnum og hann deiliskipulagður í heild í samráði við íbúa svæðisins. Stofnunin telur að undirbúningur veitingar hins kærða byggingarleyfis hafi ekki verið fullnægjandi, þar sem skv. 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga eins og hún er skýrð í framangreindum dómi Hæstaréttar hefði átt að vinna deiliskipulag af viðkomandi svæði áður en byggingarleyfi var veitt.“
Með bréfi, dags. 15. apríl 2003, kom lögmaður byggingarleyfishafa á framfæri athugasemdum við umsögn Skipulagsstofnunar. Hafnar hann því að tilvitnaður dómur Hæstaréttar hafi slíkt fordæmisgildi sem talið sé í umsögninni. Aðstæður séu að auki ólíkar í því máli sem nú sé til meðferðar og sé því hafnað að fyrirhuguð nýbygging samræmist ekki byggðamynstri hverfisins. Þá hafa nefndinni fyrr í dag borist athugasemdir Reykjavíkurborgar, svipaðs efnis, þar sem niðurstöðu Skipulagsstofnunar er mótmælt sem rangri og því hafnað að tilvitnaður dómur Hæstaréttar gefi tilefni til svo þröngrar túlkunar á 3. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 eins og talið sé í álitinu. Slík túlkun gangi einnig gegn áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2556/1998, sem tilvitnaður dómur hafi í engu raskað og byggi í raun á. Frekari röksemdir koma fram í greindum athugasemdum byggingarleyfishafa og Reykjavíkurborgar og hefur úrskurðarnefndin haft þær til hliðsjónar við úrlausn þessa þáttar málsins.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið láðist borgaryfirvöldum að tilkynna nágrönnum niðurstöðu skipulags- og byggingarnefndar um hina kærðu ákvörðun, svo sem skylt var að lögum, sbr. 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997. Var lögboðin tilkynning um ákvörðunina fyrst send kærendum með bréfi, dags. 12. mars 2003. Áttu þeir málskotsrétt frá viðtöku þeirrar tilkynningar og var málinu því vísað til úrskurðarnefndarinnar innan tilskilins frests. Verður einnig að telja að kærendur eigi lögvarða hagsmuni því tengda að fá skorið úr um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar. Mun úrskurðarnefndin því taka mál þetta til efnislegrar meðferðar.
Fyrirsjánlegt er að meðferð máslins fyrir nefndinni muni taka nokkurn tíma og má ætla að byggingu húss samkvæmt hinu umdeilda byggingarleyfi yrði langt komið er málinu lyki, ef hafnað væri kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda. Hefði takmarkaða þýðingu að skera úr um lögmæti hinnar umdeildu ákvörðunar eftir að svo væri komið.
Með hinni kærðu ákvörðun var heimiluð allstór nýbygging að Sogavegi 112 með fjórum íbúðum í stað eldra húss sem var ein íbúð. Til þess að koma hinni umdeildu byggingu, ásamt tilheyrandi bílastæðum, fyrir á lóðinni var gripið til þess að stækka lóðina, en jafnframt var minnkuð lóð granneignanna að Sogavegi 108 og Réttarholtsvegi 1-3. Hefur sú breyting í för með sér hækkun á nýtingarhlutfalli þeirrar lóðar.
Þegar virtar eru í heild þær breytingar sem felast í hinni kærðu ákvörðun, og með hliðsjón af þeim sjónanrmiðum sem fram koma í umsögn Skipulagsstofnunar og þargreindum dómi Hæstaréttar, verður að telja verulegar líkur á að ekki hafi verið unnt að veita hið umdeilda byggingarleyfi án þess að áður væri unnið deiliskipulag að viðkomandi götureit. Þykir svo mikill vafi leika á um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar að fallast beri á kröfu kærenda um að framkvæmdir samkvæmt hinu umdeilda byggingarleyfi verið stöðvaðar meðan úrskurðarnefndin hefur málið til meðferðar.
Úrskurðarorð:
Framkvæmdir, sem hafnar eru við nýbyggingu að Sogavegi 112 í Reykjavík, skulu stöðvaðar meðan kærumál þetta er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.
______________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Óðinn Elísson
