Ár 2002, mánudaginn 26. ágúst, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 48/2000, kæra eiganda Krókháls 4, Reykjavík, á ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur um breytt deiliskipulag lóðarinnar nr. 1 við Lyngháls í Reykjavík að því er varðar skiptingu lóðar og heimild til byggingar dreifistöðvar Orkuveitu Reykjavíkur og á ákvörðun um veitingu byggingarleyfis fyrir umrædda dreifistöð.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 17. ágúst 2000, er nefndinni barst sama dag, kærir Bjarni Þór Óskarsson hrl., fyrir hönd G.Th. Eggertssonar ehf., eiganda fasteignarinnar að Krókhálsi 4, Reykjavík, samþykkt skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur um breytt deiliskipulag lóðarinnar nr. 1 við Lyngháls, Reykjavík að því er varðar skiptingu lóðarinnar og heimild til byggingar dreifistöðvar Orkuveitu Reykjavíkur í norðaustur horni lóðarinnar og veitingu byggingarleyfis fyrir dreifistöðina. Hin kærða samþykkt um breytingu deiliskipulags var staðfest á fundi Borgarráðs Reykjavíkur í umboði borgarstjórnar hinn 27. júní 2000 en byggingarleyfið var gefið út hinn 11. júlí 2000 og staðfest af borgarráði hinn 18. júlí sama ár. Kærandi gerir þá kröfu að hin kærða deiliskipulagsbreyting verði felld úr gildi að því er snertir skiptingu lóðar og heimild til að reisa dreifistöð fyrir Orkuveitu Reykjavíkur ásamt hinu kærða byggingarleyfi.
Í málinu var jafnframt gerð krafa um stöðvun framkvæmda en henni var ekki fylgt eftir þar sem umdeildri framkvæmd var nánast lokið er kæra barst.
Málavextir: Á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur þann 26. apríl 2000 var tekin fyrir fyrirspurn Íslenskrar Erfðagreiningar um leyfi til þess að staðsetja tvö stálgrindarhús á lóðinni nr. 1 við Lyngháls. Báðar byggingarnar skyldu fjarlægðar innan þriggja ára frá samþykkt þeirra. Var erindinu vísað til umsagnar Borgarskipulags Reykjavíkur. Með bréfi, dags. 4. apríl 2000, sótti Orkuveita Reykjavíkur um að fá að staðsetja dreifistöð í norðausturhorni lóðarinnar nr. 1. við Lyngháls. Bæði þessi erindi voru lögð fyrir skipulags- og umferðarnefnd þann 8. maí 2000. Á fundi nefndarinnar var afgreiðsla erindanna sameinuð og samþykkt að grenndarkynna umsóttar breytingar á umræddri lóð hagsmunaaðilum að Krókhálsi 1, 3 og 4, Lynghálsi 2 og 3, Draghálsi 1 og Réttarhálsi 2 sem óverulega breytingu á deiliskipulagi svæðisins. Lóðarhafar að Lynghálsi 1 höfðu veitt samþykki sitt fyrir staðsetningu dreifistöðvarinnar. Tillagan var í kynningu frá 22. maí til 19. júní 2000 með athugasemdafresti til sama dags. Engar athugasemdir bárust við tillöguna og var hún lögð fyrir skipulags- og umferðarnefnd þann 26. júní sem samþykkti að leggja til við borgarráð að það samþykkti deiliskipulagsbreytinguna. Borgarráð samþykkti afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum þann 27. júní 2000. Deiliskipulagsbreytingin var send Skipulagsstofnun til skoðunar skv. 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Með bréfi, dags. 13. júlí 2000, tilkynnti stofnunin að hún féllist á að auglýsing um gildistöku breytingarinnar yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda. Auglýsing um gildistöku breytingarinnar var birt þann 31. júlí 2000.
Nýtt deiliskipulag fyrir Hálsahverfi að undanskilinni lóð Mjólkursamsölunnar nr. 1 við Bitruháls og nokkurra lóða austast á svæðinu við Suðurlandsveg var í vinnslu á svipuðum tíma og var þar gert ráð fyrir dreifistöðinni á sama stað og í hinni grenndarkynntu deiliskipulagsbreytingu. Deiliskipulagstillagan var auglýst til kynningar frá 7. júlí til 4. ágúst 2000 og var samþykkt í borgarráði þann 26. september sama ár. Hún öðlaðist gildi við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda þann 20. október 2000.
Á afgreiðslufundi sínum þann 11. júlí 2000 samþykkti byggingarfulltrúi byggingarleyfi fyrir dreifistöð á lóðinni. Borgarráð staðfesti þá afgreiðslu á fundi sínum þann 18. júlí 2000 í umboði borgarstjórnar. Á fundi byggingarnefndar þann 10. ágúst var samþykkt mæliblað af lóðinni sem sýndi skiptingu lóðarinnar vegna dreifistöðvarinnar. Sú afgreiðsla nefndarinnar var staðfest á fundi borgarráðs í umboði borgarstjórnar hinn 15. ágúst 2000.
Með bréfi til Borgarskipulags, dags. 16. ágúst 2000, gerði lögmaður kæranda athugasemdir við framkvæmdir á lóð dreifistöðvarinnar og krafðist þess að framkvæmdir yrðu stöðvaðar. Kærandi kærði jafnframt skiptingu lóðarinnar og framkvæmdir við dreifistöðina til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir þar sem krafist var stöðvunar framkvæmda og vísað um rökstuðning til greinds bréfs til Borgarskipulags dags. 16. ágúst 2000.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að grenndarkynning sú sem var undanfari úthlutunar á lóðarspildu úr lóðinni að Lynghálsi 1 til Orkuveitu Reykjavíkur og veitingar byggingarleyfis fyrir dreifistöðinni á lóðarspildunni hafi ekki verið réttilega framkvæmd. Úthlutun lóðarskikans til Orkuveitu Reykjavíkur og veiting byggingarleyfisins fyrir dreifistöðinni sé því ólögmæt. Þá raski byggingin nýtingarmöguleikum kæranda á lóð sinni og skapi hættu.
Vera kunni að kæranda hafi borist bréf í síðari hluta maímánaðar árið 2000 þar sem kynnt hafi verið fyrirhuguð lóðarúthlutun og bygging dreifistöðvar ásamt kynningu á fyrirhuguðum stálgrindarhúsum á lóðinni nr. 1 við Lyngháls. Kærandi finni hins vegar ekki bréfið í sínum vörslum og borgaryfirvöld hafi ekki í fórum sínum afrit af bréfinu. Kæranda hafi síðar verið afhent samrit bréfs sem skipulagsyfirvöld segi að sent hafi verið öllum sem umdeild framkvæmd gæti snert. Að svo komnu byggi kærandi ekki á öðru en að honum hafi borist sams konar bréf en áskilji sér þó allan rétt af því tilefni að ekkert liggi fyrir um hvers efnis tilkynning til kæranda hafi verið. Í öllu falli sé ósannað að kæranda hafi borist tilkynning frá borgaryfirvöldum sem gæfi honum tilefni til að vænta þess mannvirkis sem sé tilefni kæru hans. Kærandi hafi nú fengið í hendur uppdrátt þann sem til kynningar var og ekki sé á honum að finna markaðan byggingarreit á lóð Orkuveitunnar sem að öðru leyti sé óljós á uppdrættinum sem sé án hnita og hæðarmerkja. Þá telji kærandi að gögn þau sem lágu frammi við grenndarkynninguna hafi í engu upplýst um gerð dreifistöðvarinnar og hann hafi ekki getað vænst að mannvirkið yrði í sömu hæð og lóð kæranda. Lóðin að Lynghálsi sé stór og hefði verið full ástæða til að vekja athygli kæranda á því að lóðarskiki Orkuveitu Reykjavíkur snerti hagsmuni hans sérstaklega. Aðalefni kynningarinnar hafi verið fyrirhuguð stálgrindarhús sem reisa átti á lóðinni en framkvæmdum Orkuveitunnar nánast lætt með í kynningunni.
Kærandi telji austurgafl dreifistöðvarinnar allt of nærri lóðarmörkum eða aðeins í um 40-45 sentimetra fjarlægð. Leigjandi fasteignar kæranda reki þar eina stærstu verslun landsins með gólfefni og hafi hann notað norðvesturhorn lóðarinnar að Krókhálsi 4, sem liggi að lóðarskika Orkuveitu Reykjavíkur, fyrir gáma til vörugeymslu og geti heildarþyngd hvers gáms numið allt að 40 tonnum. Ljóst sé að óhöpp geti orðið við færslu slíkra gáma af og á flutningstæki og aukist sú hætta vegna nálægðar dreifistöðvarinnar við athafnasvæðið.
Málsrök skipulags- og byggingarnefndar: Reykjavíkurborg krefst þess að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni með eftirfarandi rökum:
Frá því að umdeild deiliskipulagsbreyting átti sér stað á lóðinni nr. 1 við Lyngháls í kjölfar grenndarkynningar hafi verið samþykkt nýtt deiliskipulag fyrir athafnasvæðið milli Bæjarháls og Vesturlandsvegar. Deiliskipulagstillagan hafi verið samþykkt í borgarráði þann 26. september 2000 og hafi öðlast gildi við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda þann 20. október sama ár. Það skipulag hafi verið auglýst til kynningar frá 7. júlí til 4. ágúst 2000 með athugasemdafresti til 18. ágúst sama ár. Engar athugasemdir bárust frá kærendum við þá skipulagstillögu á kynningartíma hennar en í skipulaginu sé gert ráð fyrir dreifistöð á sama stað og í hinni kærðu ákvörðun.
Verði ekki fallist á frávísun málsins er þess krafist að ákvarðarnir borgarráðs um breytingu á deiliskipulagi svæðisins frá 27. júní 2000, samþykkt byggingarleyfis frá 18. júlí og um staðfestingu á nýju mæliblaði og lóðarskiptingu, frá 15. ágúst 2000 standi óraskaðar.
Reykjavíkurborg fullyrðir að bréfið er fól í sér grenndarkynningu vegna lóðarinnar að Lynghálsi 1 hafi verið sent kæranda og telur það ekki sönnun fyrir hinu gangstæða að hann finni það ekki í sínum fórum. Fyrir liggi afrit af því bréfi sem hafi verið sent til allra þeirra sem hagsmuna áttu að gæta, þ.m.t. kæranda, ásamt lista yfir þá aðila sem bréfið hafi verið sent til. Sú vinnuregla sé viðhöfð hjá borgaryfirvöldum, vegna umfangs slíkra kynninga, að geyma í skjalavörslu í bréflegu formi afrit af einu þeirra bréfa sem send séu út í hverri kynningu ásamt lista yfir þá aðila sem fái bréfið. Afrit allra bréfanna séu hins vegar til í tölvuskrá hjá embættinu sem vistuð séu í málaskrárkerfi embættisins. Af þeirri ástæðu sé ekki til afrit af undirrituðu bréfi til kæranda en í framangreindu kerfi sé hins vegar að finna óundirritað afrit. Þess sé ætíð gætt að bréf fari út til allra sem á listanum séu. Bréfin séu prentuð út í einni röð með einni prentskipun og því mjög ólíklegt að aðila, sem tilgreindur er á listanum, sé ekki sent bréf.
Þá er skírskotað til þess að í 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga, er fjalli um grenndarkynningu, sé ekki gerð krafa um að grenndarkynningarbréf séu send með ábyrgðarpósti eða á annan sannanlegan hátt sem tryggi að hægt sé að sýna fram á með óyggjandi hætti, að bréf hafi borist viðtakanda. Í ljósi þess verði að telja að ekki hvíli sú skylda á skipulags- og byggingaryfirvöldum að senda kynningarbréf með sannanlegum hætti. Á þeim hvíli hins vegar sú skylda að sjá til þess að slík bréf séu send á þann hátt að almennt megi búast við að bréfin berist viðtakanda. Í tilviki kæranda hafi bréfið verið sent með almennum pósti. Í ljósi framangreinds verði að telja að löggjafinn hafi sett þá skýringarreglu að hafi bréfin verið send séu löglíkur fyrir því að þau hafi borist viðtakanda. Með vísan til framlagðra gagna séu löglíkur fyrir því að kæranda hafi borist umrætt bréf. Reykjavíkurborg telji með hliðsjón af framangreindu og því að kærandi sjálfur byggi á því að kynningarbréf hafi borist honum að grenndarkynningin hafi verið í samræmi við lög að þessu leyti.
Í bréfi því til kæranda sem sent hafi verið vegna grenndarkynningarinnar hafi verið tilkynnt um kynningu á tillögunni sem gerði ráð fyrir byggingu dreifistöðvar fyrir Orkuveitu Reykjavíkur og tveimur stálgrindarhúsum á lóðinni nr. 1 við Lyngháls. Verði að telja að bréfið hefði átt að gefa kæranda tilefni til þess að kynna sér tillöguna sem varðaði framkvæmdir á næstu lóð við hann. Með bréfinu hafi verið vakin athygli hans á framkvæmdunum þótt í bréfinu hafi ekki verið gerð ítarleg grein fyrir þeim. Skýrt komi fram á uppdrættinum, sem til kynningar hafi verið, hvaða framkvæmdir væru fyrirhugaðar á lóðinni en skýrt komi fram í kynningarbréfinu og á uppdrætti að kynningin varðaði dreifistöð auk fyrirhugaðra stálgrindarhúsa. Ekki verði talið að lagaskylda hafi hvílt á skipulags- og byggingaryfirvöldum að kynna fyrirhugaðar framkvæmdir fyrir kæranda á annan hátt en gert hafi verið. Slíkir annmarkar séu a.m.k. ekki á kynningunni að leitt geti til ógildingar skipulagsbreytingarinnar. Hafi kærandi ekki kynnt sér breytinguna, þrátt fyrir tilkynningu þar um, verði hann að bera hallann af því.
Lóðarmörk nýrrar lóðar komi skýrt fram á uppdrætti og greinargerð er honum fylgdi og að lóðin yrði 5 x 6 metrar. Telja verði að hnitasetning hefði ekki gert tillöguna skýrari enda sé það almennt ekki venjan að hnitsetja deiliskipulagsuppdrætti. Venjan sé sú að hnitsetning og nákvæm hæðarsetning sé gerð á mæliblöðum og hæðarblöðum sem gefin séu út af Reykjavíkurborg að lokinni breytingu á deiliskipulagi. Í skilmálum uppdráttarins komi ummál byggingarinnar fram, þ.e. 5,4 x 2,7 metrar. Hefði kærandi því mátt vita, hefði hann kynnt sér uppdráttinn, hve stór byggingin ætti að vera og að hún yrði staðsett nálægt lóðarmörkum hans. Á skipulagsuppdrættinum sé m.a. vísað til teikninga af mannvirkinu sem kærandi hafi átt þess kost að kynna sér. Lagaskylda hafi hins vegar ekki boðið að láta teikningarnar hanga uppi við kynningu málsins þar sem um skipulagsbreytingu hafi verið að ræða en ekki kynningu á byggingarleyfisumsókn. Uppdrættirnir hefðu hins vegar verið aðgengilegir hverjum sem skoða vildi. Bent er á að umrædd dreifistöð sé eins og fjölmargar slíkar stöðvar sem reistar hafa verið víða um borgina á síðustu árum. Flestum ætti því að vera ljós hæð þeirra, stærð og útlit í meginatriðum. Í ljósi framangreinds og fyrirliggjandi gagna hafni Reykjavíkurborg því alfarið að kærandi hefði mátt búast við litlum gráum kassa, eins og hann orðar það. Í hinu samþykkta deiliskipulagi sé ekki getið um hæð dreifistöðvarinnar og megi taka undir að það hefði verið nákvæmara. Reykjavíkurborg hafni því hins vegar að sá ágalli geti leitt til ógildingar skipulagsbreytingarinnar.
Samkvæmt nýjustu teikningum af húsi og lóð að Krókhálsi 4 sé ekki gert ráð fyrir gámastæðum í norðvesturhorni lóðar kæranda heldur bílastæðum nokkuð frá lóðarmörkum. Samþykkt gámastæði á lóðinni er hins vegar við norðvesturhorn hússins. Ekki hefur verið sótt um staðsetningu gáma annars staðar á lóðinni.
Loks sé vakin athygli á því að málsástæður kæranda lúti einkum að framsetningu hinnar kynntu tillögu sem ljóst sé að hann skoðaði ekki sjálfur á kynningartíma hennar. Meintir gallar á framsetningu hins samþykkta deiliskipulagsuppdráttar hafi því engin áhrif haft á framgang málsins né villt um fyrir kæranda eða orðið til þess að hann gerði ekki athugasemdir við tillöguna. Jafnvel þótt nefndin kæmist að þeirri niðurstöðu að gallar væru á hinum kynnta uppdrætti hefði það því ekki þýðingu við úrlausn málsins.
Andmæli byggingarleyfishafa: Af hálfu Orkuveitu Reykjavíkur er vísað til málsraka skipulags- og byggingarnefndar í málinu og kröfum kæranda mótmælt með vísun til þeirra.
Niðurstaða: Skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur gerir kröfu um frávísun málsins frá úrskurðarnefndinni með þeim rökum að samþykkt hafi verið breyting á deiliskipulagi umrædds svæðis, sem geri ráð fyrir umdeildri dreifistöð, og hafi sú breyting á deiliskipulagi tekið gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda hinn 20. október 2000. Deiliskipulagsbreytingin hafi ekki sætt kæru og standi því óhögguð.
Umdeild skipulagsákvörðun var gerð með breytingu á deiliskipulagi svæðisins að undangenginni grenndarkynningu samkvæmt 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og snerti hún eingöngu lóðina nr. 1 við Lyngháls. Um sama leyti var unnið að nýju deiliskipulagi fyrir Hálsahverfi, sem Lyngháls tilheyrir, og var það skipulag auglýst til kynningar frá 7. júlí 2000 til 4. ágúst 2000. Deiliskipulagstillagan var samþykkt í borgarráði hinn 26. september 2000 og birtist í B-deild Stjórnartíðinda 20. október sama ár. Í því skipulagi er gert ráð fyrir dreifistöð Orkuveitu Reykjavíkur á lóðinni nr. 1 við Lyngháls með sama hætti og í hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun.
Verður ekki séð eins og málum er háttað að kærandi hafi hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar þar sem fyrir liggur að deiliskipulagsákvörðunin, sem tók gildi hinn 20. október 2000, stendur óhögguð. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar vísað frá úrskurðarnefndinni af þessum sökum.
Hins vegar verður tekið til efnislegrar umfjöllunar hvort byggingarleyfi fyrir hinni umdeildu dreifistöð sé haldið þeim annmörkum að ógildingu varði.
Kærandi hefur bent á að dreifistöðin sé allt of nærri lóðamörkum og skapi sú nálægð hættu vegna færslu gáma sem geymdir séu við lóðamörkin þar sem dreifistöðinni er ætlað að standa.
Í gr. 75.4 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 er heimild til þess að víkja frá almennum reglum um fjarlægð húsa frá lóðarmörkum. Fjarlægð hinnar umdeildu dreifistöðvar frá lóðarmörkum var ákveðin í deiliskipulagi og verður byggingarleyfi hennar því ekki ógilt með þeim rökum að nálægð stöðvarinnar við lóðamörk fari í bága við byggingarreglugerð. Samkvæmt gildandi teikningum að lóðinni nr. 4 við Krókháls, sem samþykktar voru af byggingarfulltrúa 28. september 1999, er ekki gert ráð fyrir gámasvæði við norðvesturmörk lóðarinnar sem liggur að umræddri dreifistöð. Vandkvæði við meðferð og geymsla gáma á því svæði, er kann að skapast vegna nálægðar dreifistöðvarinnar, geta ekki leitt til ógildingar á umdeildu byggingarleyfi þar sem geymsla á gámum við lóðarmörkin er í andstöðu við skipulag um nýtingu lóðarinnar að Krókhálsi 4.
Umrætt byggingarleyfi var gefið út hinn 11. júlí 2000 en þá hafði deiliskipulagsbreytingin um skiptingu lóðarinnar að Lynghálsi 1 og mörkun byggingarreits fyrir dreifistöð Orkuveitu Reykjavíkur ekki verið birt í B-deild Stjórnartíðinda. Byggingarleyfið hafði því ekki stoð í gildandi skipulagi við útgáfu þess og verður því ekki hjá því komist að ógilda það með vísan til 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Í 2. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er kveðið á um að bygging sem reist er með byggingarleyfi sem brýtur í bága við skipulag skuli fjarlægð. Með hliðsjón af því að skipulags- og umferðarnefnd og borgarráð höfðu samþykkt hina kærðu skipulagsbreytingu áður en byggingarleyfið var gefið út og framkvæmdir hófust ekki fyrr en eftir birtingu hennar í B-deild Stjórnartíðinda þykir rétt að gefa byggingarleyfishafa kost á því að sækja um leyfi að nýju án þess að honum verði gert að fjarlægja hina umdeildu framkvæmd, enda þykir sú niðurstaða ekki fara í bága við tilgang fyrrgreindrar 2. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til nefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kröfu um ógildingu á samþykkt borgarráðs frá 27. júní 2000 um breytingu á deiliskipulagi fyrir lóðina að Lynghálsi 1 er vísað frá úrskurðarnefndinni. Byggingarleyfi fyrir dreifistöð Orkuveitu Reykjavíkur, sem gefið var út hinn 11. júlí 2000 og staðfest af borgarráði hinn 18. júlí 2000, er fellt úr gildi. Byggingarleyfishafa skal gefinn kostur á því að sækja að nýju um byggingarleyfi fyrir hinni umdeildu framkvæmd.
____________________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
