Ár 2001, fimmtudaginn 6. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 24/2001; kærur íbúa og eigenda fasteignanna Fáfnisness 4, Skildingatanga 6 og Skeljatanga 5 í Reykjavík á ákvörðunum skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. mars 2001 og borgarráðs Reykjavíkur frá 3. apríl 2001 um að breyta deiliskipulagi vegna óbyggðrar lóðar að Skeljatanga 9 í Reykjavík.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfum íbúa Fáfnisness 4 og Skildingatanga 6 til úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. og 25. maí 2001, og með bréfi íbúa Skeljatanga 5 til skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur, dags. 25. maí 2001, sem framsent var til úrskurðarnefndarinnar, kæra framangreindir aðilar ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. mars 2001 um að breyta deiliskipulagi vegna óbyggðrar lóðar að Skeljatanga 9 í Reykjavík. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarráðs hinn hinn 3. apríl 2001 og var auglýsing um gildistöku hennar birt í B-deild Stjórnartíðinda þann 11. júní 2001. Í framangreindum kærum byggja kærendur á sömu eða svipuðum sjónarmiðum og fara hagsmunir þeirra saman. Úrskurðarnefndin ákvað því að sameina kærumálin í eitt mál og voru kærumál nr. 25 og 37/2001 sameinuð máli nr. 24/2001, sem fyrst barst úrskurðarnefndinni. Í kæru eigenda Skildingatanga 6 er berum orðum krafist ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Verður að skilja málatilbúnað annarra kærenda á sama veg, enda þótt nokkuð skorti á um skýra kröfugerð af þeirra hálfu.
Málavextir: Með bréfi til Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 6. júlí 2000, óskaði umboðsmaður eiganda lóðarinnar nr. 9 við Skeljatanga eftir því að deiliskipulagi lóðarinnar yrði breytt á þann veg sem sýnt væri á uppdrætti er erindinu fylgdi. Væri breytingin fólgin í því að byggingarreitur yrði stækkaður til suðurs og heimilað yrði að reisa einnar og hálfrar hæðar hús á lóðinni með mænishæð 5,7 m miðað við götukóta. Að öðru leyti giltu skipulagsskilmálar, dagsettir 17. október 1990. Gerði tillagan ráð fyrir að byggingarreitur stækkaði um 11 m til suðurs og 8 m til austurs. Erindi þetta var tekið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar hinn 10. júlí 2000. Þá lá fyrir umsögn Borgarskipulags, dags. 6. júlí 2000, þar sem komist er að þeirri niðurstöðu að stækkun byggingarreits sé breyting á deiliskipulagi en bygging húss á 1½ hæð á lóðinni samræmdist skipulagsskilmálum. Var afgreiðslu erindisins frestað á fundinum. Erindið var á ný lagt fram á fundi nefndarinnar þann 1. ágúst 2000 og var þá samþykkt að fram færi grenndarkynning á tillögu að minniháttar breytingu á deiliskipulagi sem fæli í sér stækkun byggingarreits á lóðinni. Af þeim athugasemdum sem fram komu við tillöguna verður þó ráðið að auk tillögu að stækkun byggingarreits hafi verið kynnt frumdrög að fyrirhuguðu húsi á lóðinni.
Að lokinni kynningu var erindið á ný lagt fram á fundi skipulags- og umferðarnefndar þann 11. september 2000. Athugasemdabréf hafði þá borist frá átta íbúum að Fáfnisnesi 8 og 10 og að Skildingatanga 6. Beindust athugasemdir þessara nágranna bæði að stækkun byggingarreits en ekki síður að þeirri túlkun að aðstæður teldust leyfa byggingu 1½ hæðar húss á lóðinni með mænishæð 5,7 m yfir götukóta. Í umsögn Borgarskipulags um þessar athugasemdir, dags. 7. september 2000, segir að í deiliskipulagsskilmálum sé kveðið á um að leyfðar skuli einnar hæðar byggingar með hámarkshæð 4,4 m en á lóðum þar sem aðstæður leyfi megi stalla hús. Þá sé hámarkshæð byggingar sem sé 1½ hæðar 5,7 m yfir götukóta. Húsin við Skeljatanga séu öll einnar hæðar en aftur á móti séu hús við Skildinganes og Skildingatanga yfirleitt hærri. Lítill halli sé á lóðinni og sé álitamál hvort aðstæður leyfi þar stöllun húss. Borgarskipulag hafi sett upp götumynd Skildingatanga og Skeljatanga. Skipulagsskilmálar séu ekki mjög skýrir og þurfi því að skoða hvert tilvik og athuga hvaða áhrif það hafi á götumynd og umhverfi. Þá er í umsögninni lagt til að kynningin verði endurtekin og útvíkkuð enda hafi komið fram ábendingar um að málið hafi ekki verið kynnt öllum þeim sem hafi átt hagsmuna að gæta. Var afgreiðslu málsins frestað. Málið var á ný tekið fyrir á fundi nefndarinnar hinn 18. september 2000 og enn frestað.
Erindi lóðareiganda um breytingu á deiliskipulagi var áréttað með bréfi til Borgarskipulags, dags. 6. nóvember 2000. Segir þar að með fyrra erindi hafi þess verið óskað að deiliskipulagi lóðarinnar Skeljatanga 9 yrði breytt og byggingarreitur stækkaður til suðurs. Fyrra erindi hafi fylgt uppdráttur sem skýrt hafi nánar umrædda stækkun. Að öðru leyti hafi ekki verið óskað eftir breytingu á deiliskipulagi eða skilmálum. Í bréfi þessu er síðan vitnað til gildandi skipulagsskilmála og sú ályktun dregin að ekki leiki vafi á því að aðstæður leyfi að byggt sé einnar og hálfrar hæðar hús á lóðinni. Bréfi þessu fylgdu lauslegar vinnuskissur að húsi á lóðinni, en tekið var fram að þær væru á engan hátt skuldbindandi um frekari mótun hússins. Þær skýrðu þó hvað vakað hafi fyrir lóðareiganda þegar farið hafi verið fram á breytingu á byggingarreit lóðarinnar.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 15. nóvember 2000 var málið enn tekið fyrir. Var samþykkt að grenndarkynna erindið að nýju, nokkuð breytt, og kynna það jafnframt fleiri nágrönnum en áður hafði verið gert. Nokkur dráttur varð á undirbúningi nýrrar grenndarkynningar en hún stóð yfir frá 14. febrúar til 14. mars 2001 og bárust enn nokkrar athugasemdir, m.a. frá kærendum. Að lokinni umfjöllun um framkomnar athugasemdir samþykkti skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur, á fundi sínum þann 28. mars 2001, breytingu á deiliskipulagi Skildinganess varðandi lóðina nr. 9 við Skeljatanga. Í breytingunni fólst að byggingarreitur á lóðinni var stækkaður. Borgarráð staðfesti breytinguna hinn 3. apríl 2001 og var málið sent Skipulagsstofnun til afgreiðslu. Lagðist stofnunin ekki gegn því að auglýsing um gildistöku breytingarinnar yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda og var auglýsingin birt þar hinn 11. júní 2001.
Kærendur vildu ekki una ákvörðun borgaryfirvalda um deiliskipulagsbreytinguna og vísuðu því málinu til úrskurðarnefndarinnar með kærum, dags. 23. og 25. maí 2001, svo sem að framan greinir.
Hinn 17. júlí 2001 veitti byggingarfulltrúinn í Reykjavík, í umboði skipulags- og byggingarnefndar, byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með tvöfaldri bílgeymslu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík. Kærðu íbúar og eigendur Fáfnisness 4 og Skildingatanga 6 þá ákvörðun með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 23. júlí 2001. Kröfðust þeir þess jafnframt að framkvæmdir sem hafnar voru við byggingu hússins yrðu stöðvaðar meðan kærumál vegna breytingar deiliskipulags lóðarinnar og byggingarleyfis væru til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Féllst nefndin á þá kröfu og voru framkvæmdir við bygginguna stöðvaðar með úrskurði uppkveðnum hinn 8. ágúst 2001.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. september 2001, kom lögmaður eiganda lóðarinnar á framfæri sjónarmiðum hans í tilefni af úrskurði nefndarinnar um stöðvun framkvæmda. Var í bréfinu m.a. staðhæft að skipulagsskilmálar umrædds svæðis hefðu verið túlkaðir rúmt og þess krafist að úrskurðarnefndin rannsakaði hvernig skilmálarnir hefðu verið framkvæmdir, væri þess talin þörf. Ákvað nefndin að rannsaka staðhæfingar lögmanns lóðareigandans um framkvæmd skilmálanna og var honum tilkynnt sú ákvörðun með bréfi dags. 5. október 2001. Jafnframt var honum tilkynnt að þar sem fyrirsjáanlegt væri að gagnaöflun þessi myndi taka nokkurn tíma hefði nefndin ákveðið að lengja afgreiðslutíma í málinu um einn mánuð með heimild í 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Gögn um framkvæmd skipulagsskilmálanna bárust nefndinni hinn 13. nóvember 2001. Eftir það hefur nefndin aflað enn frekari gagna, m.a. um framkvæmd fyrri grenndarkynningar í málinu og bárust nefndinni síðast ný gögn hinn 5. desember 2001. Voru kærumálin þá fyrst talin tæk til úrskurðar.
Málsrök kærenda: Í kæru eigenda Skildingatanga 6 er stækkun byggingarreits mótmælt og vísað til þess að stærð fyrirhugaðrar byggingar sé ekki í samræmi við það sem gert sé ráð fyrir í skilmálum og samræmist ekki nærliggjandi húsum. Að öðru leyti lúta efnislegar athugasemdir kærenda aðallega að hæð fyrirhugaðs húss, en um þær athugasemdir verður ekki fjallað í máli þessu þar sem hin kærða breyting á deiliskipulagi tók aðeins til skækkunar byggingarreits. Þá er því haldið fram af hálfu eiganda Fáfnisness 4 að vankantar hafi verið á framsetningu breytingartillögunnar svo og að grenndarkynningu hafi verið áfátt þar sem hún hafi hvorki verið ítarleg né studd fullnægjandi gögnum.
Málsrök borgaryfirvalda: Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að kæru eiganda Fáfnisness nr. 4 verði vísað frá nefndinni. Þá er þess krafist að hin kærða ákvörðun borgarráðs um breytingu deiliskipulags varðandi lóðina nr. 9 við Skeljatanga standi óröskuð. Er krafan um að kæru eiganda Fáfnisness 4 verði vísað frá studd þeim rökum að vandséð sé að hann eigi aðild að málinu þar sem hann eigi hvorki verulegra né einstaklega ákveðinna hagsmuna að gæta og beri því að vísa málinu frá, hvað hann varði, vegna aðildarskorts. Áréttað sé að breytingin á deiliskipulaginu hafi eingöngu lotið að því að stækka byggingarreitinn á lóðinni. Af þeim sökum verði ekki fjallað ítarlega um athugasemdir kærenda, sem flestar lúti að hæð fyrirhugaðs húss.
Rétt sé að orðalag 1. gr. skilmálanna sé afdráttarlaust. Í því komi fram sú meginregla að hús á svæðinu, önnur en Skildinganes 10, skuli vera á einni hæð. Augljóst sé hinsvegar af orðalagi annarra greina skilmálanna, sbr. orðalag 3., 4. og 5. gr, að heimilt sé að stalla hús á öðrum lóðum, þar sem aðstæður leyfi, og nýta stöllunina á 1½ hæð. Skilmálunum hafi augljóslega verið breytt með þessum hætti árið 1990 til þess að veita lóðarhöfum á svæðinu rýmri rétt til uppbyggingar en heimilt hafi verið skv. eldri skilmálum.
Hvað götumyndina varði þá njóti hún ekki sérstakrar verndar skv. deiliskipulaginu. Rétt sé að benda á að það hús sem samþykkt hafi verið á grundvelli deiliskipulagsbreytingarinnar falli ágætlega að götumyndinni þar sem vegghæð þess að götu sé svipuð og annarra húsa sem þar standi. Að auki sé gert ráð fyrir því skv. deiliskipulaginu að Skeljatangi og Skildingatangi verði samliggjandi götur. Húsið, eins og það hafi verið samþykkt, falli einnig ágætlega að götumynd Skildingatanga. Í raun megi segja að það brúi bilið milli götumyndar Skeljatanga og Skildingatanga. Verði ekki talið óheimilt að stalla hús við Skeljatanga sé ekki ólíklegt að fleiri hús við götuna verði stölluð þegar fram líði stundir. Byggingarnefnd hafi þannig samþykkt á fundi sínum þann 15. maí 2001 stöllun á húsinu nr. 7 við Skeljatanga.
Einnig sé tekið undir kröfur, sjónarmið og lagarök sem fram komi í umsögn Skipulagsstofnunar frá 27. október 2001 og í umsögnum Logos lögmannsþjónustu frá 28. september og 19. nóvember 2001.
Loks er vísað til stjórnsýsluframkvæmdar og á það bent að frá því núgildandi skilmálar hafi tekið gildi hafa borgaryfirvöld veitt byggingarleyfi fyrir mörgum stölluðum húsum á svæðinu. Við framkvæmd skilmálanna hafi skapast venja sem, í ljósi jafnræðissjónarmiða, verði ekki litið framhjá í máli þess.
Með vísan til framanritaðs, aðildarreglna stjórnsýsluréttar og jafnræðis- og meðalhófsreglna stjórnsýslulaga séu áréttaðar kröfur Reykjavíkurborgar um frávísun kæru eiganda Fáfnisness 4 og um staðfestingu á hinni kærðu ákvörðun borgarráðs frá 3. apríl 2001 um breytingu deiliskipulags varðandi lóðina nr. 9 við Skeljatanga.
Málsrök lóðarhafa: Með bréfi, sem úrskurðarnefndinni barst hinn 27. júlí 2001, gerir umboðsmaður byggingarleyfishafa grein fyrir sjónarmiðum hans í málinu. Er þar rakin forsaga málsins og svarað þeim athugasemdum, sem kærendur hafa sett fram um bygginguna. Er m.a. vakin athygli á því að lóðin að Skeljatanga 9 sé stærri en flestar aðrar lóðir á svæðinu. Stærðarmunur húsanna að Skildingatanga 6 og Skeljatanga 9 endurspegli þá skipulagsákvörðun að lóðirnar séu misstórar en þeirri ákvörðun hafi ekki verið mótmælt. Þá sé byggingarreitur að Skeljatanga 9 ekki nýttur til fulls og sé húsið fyrirhugað einum metra fjær Skildingatanga 6 en heimilt hafi verið.
Ekki verði heldur fallist á athugasemdir er lúti að vanköntum á framsetningu tillögu að breytingu deiliskipulags eða framkvæmd grenndarkynningar. Athugasemdir er lúti að tillögum er varði Fáfnisnes 4 eigi ekki við í málinu. Kæru hans beri auk þess að vísa fá nefndinni þar sem ekki verði séð að hann eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði álits Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa. Í þeim þætti umsagnar stofnunarinnar þar sem fjallað er um hina kærðu ákvörðun um breytingu á deiliskipulagi segir að stofnunin hafi ekki gert athugasemd við birtingu hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar í B-deild Stjórnartíðinda og gildistöku hennar þegar breytingartillagan hafi komið til afgreiðslu hjá stofnuninni.
Breytingin hafi verið grenndarkynnt skv. 2. mgr. 26. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m.s.br. Fjórar athugasemdir hafi borist vegna breytingarinnar og hafi þeim verið svarað. Skipulagsstofnun telji ekkert það koma fram í kærum sem breyti afstöðu stofnunarinnar til deiliskipulagsbreytingarinnar. Stofnunin telji því að ekki skuli orðið við kröfum um að breyting á deiliskipulagi vegna lóðarinnar Skeljatanga 9 í Reykjavík, sem samþykkt hafi verið í borgarráði þann 3. apríl 2001, verði felld úr gildi.
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 21. nóvember 2001. Viðstaddir voru nefndarmennirnir Hólmfríður Snæbjörnsdóttir og Þorsteinn Þorsteinsson auk framkvæmdastjóra nefndarinnar, en formaður hafði boðað forföll. Hann kom þó síðar á staðinn eftir að formlegri vettvangsgöngu lauk. Einnig voru viðstaddir skrifstofustjóri byggingarfulltrúans í Reykjavík, lögfræðingur Borgarskipulags, eigandi Fáfnisness 4 og fulltrúi eiganda lóðarinnar að Skeljatanga 9. Skoðuðu nefndarmenn aðstæður á vettvangi og afstöðu fyrirhugaðs húss til nærliggjandi húsa.
Niðurstaða: Í máli þessu er einungis til úrlausnar hvort fallast beri á kröfur Reykjavíkurborgar og eiganda lóðarinnar að Skeljatanga 9 um frávísun að því er varðar kæru eiganda Fáfnisness 4, svo og hvort hin kærða ákvörðun borgaryfirvalda um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar nr. 9 við Skeljatanga, sem fól í sér stækkun byggingarreits á lóðinni, skuli sæta ógildingu að kröfu kærenda.
Verður fyrst tekið til úrlausnar hvort fallist verði á frávísunarkröfuna að því er varðar kæru eiganda Fáfnisness 4. Eftir skoðun á vettvangi er ljóst að fyrirhuguð nýbygging er í sjónlínu horft til sjávar frá bakhlið og baklóð Fáfnisness 4. Skiptir stærð nýbyggingar að Skeljatanga 9 eiganda þeirrar eignar því augljóslega nokkru máli, einkum hvað útsýni varðar og á hann því lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun borgaryfirvalda um stækkun byggingarreits. Virðist það og hafa verið mat byggingaryfirvalda að ákvörðun um stækkun byggingarreitsins gæti varðað hagsmuni hans enda var málið kynnt honum sem hagsmunaaðila er grenndarkynning fór fram snemma árs 2001. Verður ekki fallist á að hagsmunir hans séu svo óverulegir að um aðildarskort sé að ræða og er framangreindri frávísunarkröfu því hafnað.
Fallast má á það sem fram kemur í kæru eiganda Fáfnisness 4 að málsmeðferð borgaryfirvalda við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið haldin nokkrum ágöllum. Ekki er fullljóst hvernig málið var kynnt við fyrri grenndarkynningu þess en af athugasemdum má ráða að kynnt hafi verið frumdrög að húsi á lóðinni samfara tillögu að stækkun byggingarreits, sem þó var eina efni breytingartillögunnar. Virðist þetta hafa valdið nokkrum misskilningi, enda til þess fallið. Hið sama virðist hafa átt sér stað í síðari grenndarkynningunni. Að mati úrskurðarnefndarinnar hefði mátt standa betur að kynningunni með því að kynna einungis þá breytingu á deiliskipulagi sem lögð var til í stað þess að blanda byggingaráformum lóðareigandans inn í málið. Þessi ónákvæmni þykir þó ekki ein og sér eiga að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar, enda átti nágrönnum að vera ljóst að einungis var stefnt að breytingu á stærð byggingarreits í tillögu þeirri sem kynnt var.
Úrskurðarnefndin fellst á að sú breyting sem gerð var á byggingarreit á lóðinni geti talist minni háttar breyting á deiliskipulagi og því hafi verið heimilt að fara með málið eftir undanþáguheimild 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 svo sem gert var. Þykir umrædd stækkun á byggingarreitnum ekki óeðlileg með tilliti til stærðar lóðarinnar og legu. Er og sýnt að þrátt fyrir stækkun byggingarreitsins verður væntanleg nýbygging innan marka Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 um nýtingarhlutfall á einbýlishúsalóðum að því tilskyldu að byggt sé innan gildandi skipulagsskilmála að öðru leyti. Þykja því ekki efni til að fallast á kröfur kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar í máli þessu.
Verulegur dráttur hefur orðið á uppkvaðningu úrskurðar þessa. Stafar hann af önnum hjá úrskurðarnefndinni og tafsamri gagnaöflun, sem nauðsynleg þótti.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu Reykjavíkurborgar og eiganda lóðarinnar nr. 9 við Skeljatanga um frávísun á kæru eiganda Fáfnisness 4 í máli þessu. Einnig er hafnað kröfum kærenda um ógildingu ákvarðana skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. mars 2001 og borgarráðs Reykjavíkur frá 3. apríl 2001 um að breyta deiliskipulagi vegna óbyggðrar lóðar að Skeljatanga 9 í Reykjavík.
