Ár 1999, fimmtudaginn 15. apríl kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 1/1999; kæra eiganda og íbúa húseignanna nr. 66, 68, 70 og 72 við Hólaberg í Reykjavík á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. desember 1998 um að breyta bílgeymslu og íbúðarhúsi í einkarekinn leikskóla, fjölga bílastæðum og samþykkja áður gerðan kjallara undir íbúðarhúsi á lóðinni nr. 74 við Hólaberg.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 11. janúar 1999, sem barst nefndinni sama dag og með viðbótarerindi dagsettu og mótteknu hinn 20. janúar 1999, kæra eigendur og íbúar húseignanna nr. 66, 68, 70 og 72 ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. desember 1998 um að veita leyfi til þess að breyta bílgeymslu og íbúðarhúsi í einkarekinn leikskóla, fjölga bílastæðum og samþykkja áður gerðan kjallara undir íbúðarhúsi á lóðinni nr. 74 við Hólaberg. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 17. desember 1998. Kærendur leita úrlausnar um það hvort farið hafi verið að lögum við töku ákvarðana byggingaryfirvalda í málinu en skilja verður kröfugerð kærenda á þann veg að þeir krefjast þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.
Ekki fylgdu erindum kærenda fullnægjandi gögn og óskaði úrskurðarnefndin eftir gögnum málsins frá byggingarnefnd Reykjavíkur. Bárust þau nefndinni, með bréfi dags. 29. janúar 1999, ásamt greinargerð byggingarnefndar um kæruefnið. Eftir að úrskurðarnefndinni hafði borist umsögn Skipulagsstofnunar um kæruefni málsins var sýnt að þörf var frekari athugunar á meðferð skipulags- og umferðarnefndar og byggingarnefndar Reykjavíkur á málinu og að leita þurfti afstöðu nefndanna til umsagnarinnar. Ákvað því úrskurðarnefndin á fundi sínum hinn 3. mars 1999 að lengja afgreiðslutíma málsins í allt að 3 mánuði og var kærendum og byggingarleyfishafa tilkynnt um þá ákvörðun.
Málavextir: Á fundi skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkurborgar hinn 6. apríl 1998 var lagt fram bréf H varðandi fyrirhugaðar breytingar á notkun húsa á lóðinni nr. 74 við Hólaberg í Reykjavík vegna áforma um rekstur leikskóla í húsunum. Samþykkti nefndin að fela Borgarskipulagi að kynna erindið fyrir hagsmunaaðilum í nærliggjandi húsum. Var eigendum og íbúum nærliggjandi húsa við Hólaberg, Lágaberg og Neðstaberg gefinn kostur á að kynna sér fyrirhugaðar breytingar og koma á framfæri athugasemdum. Stóð kynning þessi til 4. maí 1998. Athugasemdir bárust í tveimur bréfum, annars vegar frá kærendum og hins vegar frá íbúum að Lágabergi 1-7 og 2-4. Í athugasemdum þessum komu fram mótmæli við áformum um rekstur leikskóla að Hólabergi 74. Var bent á það að í grenndinni væri leikskóli og leikvöllur og því ekki þörf á umræddum leikskóla fyrir íbúa hverfisins. Myndi ónæði frá honum skerða verulega útivistargildi lóða við Hólaberg 66-72. Einnig myndi aukin umferð vegna starfseminnar verða til baga auk þess sem vandræði væru fyrirsjáanleg vegna skorts á nægum fjölda bílastæða.
Að lokinni kynningu var málið tekið fyrir að nýju á fundi skipulags- og umferðarnefndar hinn 26. júní 1998. Þá lágu fyrir umsagnir framkvæmdastjóra Dagvistar barna, minnispunktar Borgarskipulags og umsögn umferðardeildar borgarverkfræðings um erindið auk athugasemda nágranna, sem áður er getið. Skipulags- og umferðarnefnd samþykkti erindið með því skilyrði að girt yrði milli lóðarinnar nr. 74. við Hólaberg annars vegar og lóða kærenda hins vegar. Jafnframt er tekið fram í bókun nefndarinnar að á lóðinni sé einnig íbúðarhús og megi því ætla að ekki verði ónæði frá lóðinni utan starfstíma leikskólans.
Umsókn um byggingarleyfi fyrir leikskólanum var fyrst tekin til meðferðar í byggingarnefnd hinn 29. október 1998. Var málinu þá frestað og byggingarfulltrúa falið að kanna samþykkt skipulags- og umferðarnefndar og ræða við umsækjanda. Málið var á ný til meðferðar á fundi byggingarnefndar hinn 12. nóvember 1998 og voru umsækjanda þá sett skilyrði um að sýna skyldi íbúð á teikningu og sækja um leyfi fyrir girðingu sem fullnægði skilyrðum skipulags- og umferðarnefndar, en fyrir fundinum lá yfirlýsing umsækjanda um að á efri hæð hússins yrði lítil íbúð sem búið yrði í og lýsing á fyrirhugaðri girðingu milli lóðar hússins og lóða kærenda. Sýnist með þessu hafa verið ætlunin að koma til móts við við athugasemdir nágranna um að í áformum þeim sem kynnt hefðu verið væri ekki gert ráð fyrir því að búið yrði í húsinu, en kærendur höfðu bent á að bókun skipulags- og umferðarnefndar um þetta efni frá 26. júní 1998 væri beinlínis röng. Á fundi byggingarnefndar hinn 10. desember 1998 var erindi umsækjanda loks samþykkt en þá lágu fyrir teikningar er sýna breytingar á íbúðarhúsinu með íbúð starfsmanns. Einnig lá fyrir fundinum útskrift úr gerðabók skipulags- og umferðarnefndar dags. 2. júlí 1998, ódagsett bréf umsækjanda móttekið 11. nóvember 1998 og bréf kærenda dags. 28. nóvember 1998 þar sem áréttuð eru fyrri mótmæli og athugasemdir. Samþykkt byggingarnefndar í málinu var staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 17. desember 1998, en þar sem kærendur vildu ekki una þessum málalokum vísuðu þau málinu til úrskurðarnefndar með erindum sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur telja að með tilkomu leikskóla að Hólabergi 74 muni þau verða fyrir miklu ónæði enda sé íbúðarhúsið að Hólabergi 74 aðeins í fárra metra fjarlægð frá húsum kærenda. Friðhelgi heimila þeirra verði ekki einungis rofin á starfstíma leikskólans heldur einnig á kvöldin og um helgar þar sem hætta sé á að börn sæki inn á leiksvæðið utan starfstíma skólans. Auk þessa sé bílastæðum við húsið ábótavant og sé fyrirsjáanlegur skortur á bílastæðum. Af þessu skapist slysahætta. Þá benda kærendur á að í næsta nágrenni sé leikskóli og opinn leikvöllur í nágrenninu. Því hafi ekki verið þörf fyrir umræddan leikskóla fyrir íbúa hverfisins. Kærendur telja að ekki í neinu hafi verið komið til móts við sjónamið þeirra og fara fram á það að kannað verði hvort farið hafi verið að lögum við meðferð málsins.
Málsrök byggingarnefndar: Af hálfu byggingarnefndar Reykjavíkur er gerð grein fyrir aðdraganda málsins og þeirri umfjöllun, sem málið hafði hlotið í skipulags- og umferðarnefnd áður en umsókn um byggingarleyfi kom til meðferðar byggingarnefndar. Í greinargerð byggingarnefndar er tekið fram að Hólaberg 74 sé á svæði, sem merkt sé lit íbúðarbyggðar samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016. Samkvæmt grein 4.2.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 megi á íbúðarsvæðum gera ráð fyrir atvinnustarfsemi innan vissra marka og falli starfsemi leikskólans þar undir. Umferðaraukning vegna leikskólans sé ekki af þeirri stærðargráðu að hún ætti að valda verulega meiri truflun á Hólabergi og Hraunbergi en hlýst af þeirri umferð sem fyrir er. Lóðin að Hólabergi 74 sé vel staðsett með tilliti til starfsemi leikskóla. Sjö bílastæði séu fyrir hendi á lóðinni og í nágrenni hennar sé stórt opið bílastæði. Hús kærenda séu í 11,7 metra fjarlægð frá lóðarmörkum Hólabergs 74 en auk þess verði girðing milli lóðanna 1,2 metra inni á lóð leikskólans. Samþykkt byggingarnefndar sé í fullu samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur svo og skipulagsreglugerð nr. 400/1998 og byggingarreglugerð nr. 441/1998.
Málsrök byggingarleyfishafa: Byggingarleyfishafa var með vísun til 13. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gefinn kostur á að koma að sjónamiðum sínum í málinu. Í greinargerð hans til úrskurðarnefndarinnar er upplýst að leikskólinn hafi leyfi fyrir 35 heilsdagsplássum og sé starfsemi hans frá kl. 8.30 til kl. 17.30. Heilsdagspláss skiptist gjarnan á fleiri en eitt barn og sé heildarfjöldi barna, sem sækja leikskólann, því um 50% meiri en fjöldi heilsdagsplássa. Í leikskólanum sé íbúð húsvarðar samkvæmt samþykkt skipulagsnefndar. Leikskólinn sé einn af fjölmörgum einkareknum leikskólum, sem starfi í íbúðarhverfum í einbýlishúsum og eru nefnd fimm dæmi um slíka starfsemi í Garðabæ, Kópavogi og Reykjavík. Hafi leikskólinn að Hólabergi 74 fleiri bílastæði en almennt gerist og sé þar að auki eini leikskólinn, sem hafi þá kvöð að búið skuli í húsinu þrátt fyrir það að staðsetning hans sé betri með tilliti til nágrennis en almennt gerist um hliðstæða leikskóla. Tveimur húsum frá leikskólanum sé gistiheimili með um 10 herbergjum og sé því ljóst að skipulagi hafi áður verið breytt á svæðinu.
Þá er tekið fram að nágrannar þurfi ekki að óttast mikinn hávaða frá leikskólanum. Enginn gluggi á leikstofu í aðalhúsinu snúi að nágrönnum og útivistartími barnanna sé aðeins um 1,5 klst. á dag. Boðist hafi verið til þess að koma til móts við óskir nágranna um lokun svæða en þeim boðum hafi ekki verið svarað.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa. Í umsögn stofnunarinnar kemur fram það álit að telja verið að starfsemi leikskóla geti verið á íbúðarsvæði samkvæmt ákvæði 4.2.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 sbr. einnig umsögn umferðardeildar borgarverkfræðings um áætlaða umferðaraukningu dags. 30. apríl 1998. Hins vegar er tekið fram að ekki sé í gildi samþykkt eða staðfest deiliskipulag af umræddu svæði. Sveitarstjórn sé þó heimilt á grundvelli 2. mgr. 23. gr. sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga að veita byggingarleyfi, að undangenginni grenndarkynningu. Umsókn um hið kærða byggingarleyfi hafi verið dagsett 21. október 1998 en kynning fyrir kærendum hafi farið fram í apríl 1998. Sú grenndarkynning hafi því ekki átt sér stoð í 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, enda eigi ákvæðið því aðeins við að sótt hafi verið um byggingarleyfi samkvæmt ákvæði 1. mgr. 43. gr. sömu laga. Telur Skipulagsstofnun að ekki hafi verið heimilt að leggja kynningu þá, sem fram fór, til grundvallar við veitingu hins kærða byggingarleyfis og beri því að fella það úr gildi.
Frekari gagnaöflun og rannsókn málsins: Að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar var leitað eftir viðhorfi byggingaryfirvalda í Reykjavík til afstöðu stofnunarinnar. Aflað var gagna um séruppdrætti af svæðinu, tilurð þeirra, aldur og samþykkt eða staðfestingu. Jafnframt var óskað eftir þeim gögnum, sem kynnt voru við grenndarkynningu þá sem fram fór í apríl 1998. Af hálfu byggingaryfirvalda er á því byggt að í gildi sé séruppdráttur af umræddu svæði ásamt skipulagsskilmálum. Er umræddur uppdráttur að stofni til frá 25. ágúst 1975 en hefur sætt allnokkrum breytingum, alls 14 sinnum samkvæmt áritunum, síðast í júlí 1990. Skipulagsskilmálar svæðisins eru samþykktir í skipulags- og umferðarnefnd 20. desember 1976 og staðfestir af borgarráði 11. janúar 1977. Ekki verður séð að gögn þessi hafi hlotið staðfestingu skipulagsstjóra eða annarra stjórnvalda. Af hálfu byggingarnefndar er upplýst að umrædd gögn, uppdráttur og skilmálar, hafi verið talin jafngilda deiliskipulagi og að talin hafi verið þörf á að breyta því skipulagi vegna fyrirspurnar byggingarleyfishafans um leyfi til að hefja rekstur leikskóla að Hólabergi 74. Samkvæmt skipulagsskilmálunum sé leyfð atvinnustarfsemi í framhúsum á allmörgum lóðum við Hólaberg, þar á meðal lóðinni nr. 74, en breyta hafi þurft skipulagsskilmálum til þess að unnt væri að leyfa atvinnustarfsemi í íbúðarhúsinu á lóðinni. Skipulags- og umferðarnefnd hafi með grenndarkynningunni í apríl 1998 verið að undirbúa þessa minniháttar breytingu á deiliskipulagi með heimild í 2. mgr. 26. greinar laga nr. 73/1997 og umsókn um byggingarleyfi ekki þurft að liggja fyrir til þess að hefjast mætti handa um breytingu á deiliskipulagi á grundvelli tilvitnaðs ákvæðis. Hafi því verið bæði heimilt og skylt að efna til þeirrar grenndarkynningar sem fram fór og hafi síðar verið heimilt að gefa út byggingarleyfi í samræmi við þá breytingu sem þá hafði verið gerð á skipulagsskilmálum með stoð í 2. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið mun það hafa verið ætlun skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur að gera breytingu á skipulagsskilmálum fyrir umrætt svæði þannig að heimiluð yrði breytt notkun íbúðarhússins á lóðinni nr. 74 við Hólaberg. Breytingu þessa virðist nefndin hafa ætlað að gera með stoð í 2. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997, en samkvæmt því ákvæði er heimilt að gera óverulega breytingu á deiliskipulagi án undanfarandi auglýsingar, enda fari þess í stað fram ítarleg grenndarkynning sbr. 7. mgr. 43. gr. sömu laga. Til þess að breyting, sem gerð er á grundvelli 2. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997, öðlist gildi þarf sveitarstjórn að senda Skipulagsstofnun hið breytta skipulag ásamt yfirlýsingu um að hún taki að sér að bæta það tjón er einstakir aðilar kunni að verða fyrir við breytinguna. Þá skal og birta auglýsingu um slíka breytingu í B-deild Stjórnartíðinda. Verður að skilja ákvæði þetta svo að hið breytta skipulag taki þá fyrst gildi þegar öllum framangreindum skilyrðum hefur verið fullnægt.
Ekki verður í máli þessu tekin afstaða til þess hvert sé gildi skipulagsuppdráttar og skipulagsskilmála umrædds svæðis. Jafnvel þótt fallist væri á það að umræddur uppdráttur og skilmálar hefðu fullt gildi sem deiliskipulag er ljóst að ekki hafði verið gerð sú breyting á umræddu deiliskipulagi, sem að var stefnt þegar byggingarnefnd veitti byggingarleyfi það sem er tilefni kærumáls þessa.
Nágrönnum var greint frá erindi um breytingar á skipulagi og notkun einbýlishússins að Hólabergi 74 með bréfum dags. 17. apríl 1998 og tilkynnt að tillagan yrði kynnt í sal Borgarskipulags og byggingarfulltrúa í Borgartúni 3 á opnunartíma virka daga til og með 4. maí 1998. Samkvæmt 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 skal frestur við grenndarkynningu vera fjórar vikur hið minnsta. Var því ekki rétt staðið að kynningunni hvað tímafrest varðar. Þá var Skipulagsstofnun ekki send tilkynning um umrædda skipulagsbreytingu fyrr en með bréfi dags. 16. mars 1999 og auglýsing um breytinguna var fyrst send til birtingar í Stjórnartíðindum með bréfi hinn 12. apríl 1999. Hefur auglýsingin því ekki enn verið birt.
Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið hafði ekki verið gerð nein lögformleg breyting á skipulagsskilmálum sem gæti verið grundvöllur að samþykkt byggingarnefndar fyrir breyttri notkun íbúðarhússins á lóðinni. Samþykkt byggingarnefndar var því að þessu leyti ekki í samræmi við samþykkt deiliskipulag og var því ekki fullnægt skilyrðum 2. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 um byggingarleyfi.
Úrskurðarnefndin fellst á þá málsástæðu byggingarnefndar að rekstur leikskóla í íbúðarhúsi á umræddum stað rúmist innan marka gildandi aðalskipulags Reykjavíkur og er sá skilningur í samræmi við umsögn Skipulagsstofnunar í málinu. Til þess að unnt hefði verið að heimila breytta notkun hússins með vísun til heimilda aðalskipulags hefði hins vegar þurft að fara fram grenndarkynning samkvæmt 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 eftir að umsókn um byggingarleyfi var komin fram, en fyrir liggur að byggingarleyfisumsókn vegna umræddra breytinga barst byggingarnefnd ekki fyrr en í október 1998.
Samkvæmt framansögðu voru ekki fyrir hendi skilyrði til þess að heimila breytta notkun hússins að Hólabergi 74 þegar hið umdeilda byggingarleyfi var samþykkt á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 10. desember 1998. Ber því að fella úr gildi samþykkt byggingarnefndar að því er varðar breytta notkun hússins. Ekki þykja hins vegar efni til þess að fella úr gildi leyfi til fjölgunar bílastæða eða þeirra breytinga innanhúss, sem í samþykktinni felast, enda var grenndarkynningar ekki þörf vegna þeirra breytinga einna og sér.
Með tilliti til hagsmuna viðskiptamanna leikskólans ber að gefa byggingarleyfishafa kost á að sækja að nýju, innan eins mánaðar, um leyfi til breytingar á notkun íbúðarhússins að Hólabergi 74 og ber að taka umsókn hans til afgreiðslu að undangenginni lögmætri grenndarkynningu. Við afgreiðsluna þykir rétt að hliðsjón verði höfð af þeirri reynslu, sem fengin er af starfrækslu leikskóla í húsinu.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. desember 1998, sem staðfest var í borgarstjórn 17. sama mánaðar, um að heimila breytta notkun einbýlishúss á lóðinni nr. 74 við Hólaberg í Reykjavík er felld úr gildi. Byggingarleyfishafa skal gefinn kostur á að sækja að nýju um leyfi fyrir breyttri notkun hússins innan mánaðar frá uppkvaðningu úrskurðar þessa.
