UUA2604007 Sjókvíaeldi í Arnarfirði

Árið 2026, þriðjudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Unnþór Jónsson varaformaður og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.

Fyrir var tekið mál nr. UUA2604007, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 11. mars 2026 um útgáfu á breyttu rekstrarleyfi Arctic Sea Farm hf. í Arnarfirði að því er varðar leyfilega þyngd útsettra seiða. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

1. Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, 13. apríl 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir Náttúruverndarfélagið Laxinn lifi þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 11. mars 2026 að gefa út breytt rekstrarleyfi Arctic Sea Farm hf. í Arnarfirði að því er varðar leyfilega þyngd útsettra seiða. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

2. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 29. maí 2026.

Málavextir

3. Í júlí 2020 lá fyrir álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum sjókvíaeldis Arctic Sea Farm ehf. í Arnarfirði á Vestfjörðum. Hinn 21. mars 2021 öðlaðist félagið rekstrarleyfi til sjókvíaeldis frá Matvælastofnun, nr. FE-1159. Var í leyfisbréfinu tekið fram að með því væri heimil útsetning á frjóum seiðum sem skyldu vera yfir 120 g að þyngd.

4. Hinn 16. apríl 2025 barst Skipulagsstofnun tilkynning til ákvörðunar um matsskyldu skv. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. gr. 13.02 í 1. viðauka laganna, þar sem lýst var áformum um að breyta leyfilegri lágmarksþyngd útsettra seiða á eldissvæðum félagsins í Arnarfirði þannig að yrði 60 g. Kom fram að með þessu væri stefnt að því að samræma þyngd seiða í leyfum félagsins og að nauðsyn ræki til þess að hafa möguleika á að setja út léttari seiði til að bregðast við frávikum í framleiðsluáætlunum.

5. Hinn 8. júlí 2025 gaf Skipulagsstofnun út það álit að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri fyrirhuguð framkvæmd ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi hún því ekki háð umhverfismati. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurði í máli nr. 124/2025, kveðnum upp 17. september 2025, var kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað. Í úrskurðinum var til þess vísað að við undirbúning ákvörðunar sinnar hefði Skipulagsstofnun litið með viðeigandi hætti til viðhlítandi viðmiða 2. viðauka laga nr. 111/2021 og ekki yrði annað ráðið en að fyrir stofnuninni hefðu legið nauðsynlegar upplýsingar um framkvæmdina og forsendur hennar.

6. Hinn 18. nóvember 2025 sótti leyfishafi um breytingu á fyrrnefndu rekstrarleyfi. Matvælastofnun auglýsti tillögu að breytingu á rekstrarleyfi félagsins 14. janúar 2026 og var frestur til athugasemda gefinn til 12. febrúar s.á. Hið breytta leyfi var gefið út 11. mars s.á. og birt á vefsíðu Matvælastofnunar 13. s.m. Í greinargerð stofnunarinnar vegna breytingarinnar kom fram að stofnunin teldi að skilyrði til að breyta heimild til útsetningar seiða í rekstrarleyfinu væru uppfyllt. Breytingin væri í samræmi við gildandi burðarþolsmat, áhættumat erfðablöndunar og strandsvæðisskipulag Vestfjarða.

Málsrök kæranda

7. Í kæru í máli þessu er vísað til þess að samkvæmt dómi EFTA-dómstólsins frá 16. desember 2025 í máli nr. E-7/25 leiði af tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2000/60/EB um aðgerðaramma bandalagsins um stefnu í vatnamálum að óheimilt sé að veita leyfi til framkvæmda sem áhrif geti haft á ástand vatnshlots áður en hlutaðeigandi vatnshlot hafi verið ástandsmetið í samræmi við fyrirmæli tilskipunarinnar. Samkvæmt skýrslu Eftirlitsstofnunar EFTA frá apríl 2025 skorti á að vatnshlot á Íslandi hafi verið ástandsmetin í samræmi við tilskipunina. Eigi það m.a. við um vatnshlotið Arnarfjörð (101-1384-C), sbr. fyrirspurn Eftirlitsstofnunar EFTA til Íslands, dags. 30. janúar 2026. Þá sé leyfið til þess fallið að hafa áhrif á ástand vatnshlotsins og þar sem fyrir liggi að vatnshlotið hafi ekki verið ástandsmetið í samræmi við fyrirmæli tilskipunarinnar hafi verið óheimilt að gefa hið kærða leyfi út. Sé hin kærða ákvörðun því haldin efnisannmarka og beri að fella hana úr gildi.

Málsrök Matvælastofnunar

8. Af hálfu Matvælastofnunar er vísað til þess að við útgáfu rekstrarleyfisins hafi legið fyrir burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar. Í slíku mati sé metið hversu mikið lífrænt álag geti bæst við fjörð eða afmarkað hafsvæði án þess að það hafi óæskileg áhrif á lífríkið eða vistkerfið. Þannig sé gengið úr skugga um að umhverfismarkmið viðkomandi vatnshlots sem sett séu fyrir það samkvæmt lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála séu uppfyllt. Að auki fylgist Hafrannsóknastofnun með fjörðum þar sem fiskeldi sé stundað. Breyting á þyngd útsettra seiða breyti ekki áhrifum á vatnshlot, sbr. ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 8. júlí 2025 um matsskyldu. Alla jafna sé betra og öruggara fyrir fiskeldisfyrirtæki að setja út stærri seiði en 60 g en fram komi í ákvörðun Skipulagsstofnunar að ekki sé fyrirhugað að setja almennt út seiði af þeirri stærð. Þá sé heldur ekki minnst á lágmarksþyngd útsettra seiða né meðalstærð í lögum eða reglugerðum sem nái yfir fiskeldi eða velferð eldisdýra.

9. Dómur EFTA-dómstólsins í máli nr. E-7/25 hafi verið kveðinn upp á grundvelli beiðni um ráðgefandi álit til dómstólsins sem borin hafi verið upp fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur. Beiðnin hafi verið lögð fram í máli nr. E-3628/2024 og ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins því skref í áframhaldandi málsmeðferð fyrir innlendum dómstólum á Íslandi. Aðalmeðferð málsins fyrir héraðsdómi verði í september 2026. Því hafi hið ráðgefandi álit ekkert vægi í máli þessu þar sem niðurstaða íslensks dómstóls liggi ekki fyrir. Loks sé kæra í máli þessu vanreifuð og ekki komi fram hvaða lögvörðu hagsmuni kærandi telji sig hafa af úrlausn hennar, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Athugasemdir leyfishafa

10. Leyfishafi krefst þess að kæru í máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni, en til vara að hafnað verði kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Í 1. málsl. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi séu þær ákvarðanir taldar með tæmandi hætti sem kæranlegar séu til úrskurðarnefndarinnar og sé þar vísað til ákvarðana um veitingu, endurskoðun og afturköllun rekstrarleyfis til fiskeldis. Um endurskoðun rekstrarleyfa sé fjallað í 1. mgr. 10. gr. fiskeldislaga og sé það sérstök stjórnsýsluframkvæmd, ótengd hinni kærðu ákvörðun. Ákvarðanir sem náttúruverndarsamtök geti kært séu tæmandi taldar í lögum nr. 130/2011 og ráði ákvörðun um matsskyldu því hvort almenningur njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda.

11. Lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála komi ekki til skoðunar við mat á umsókn um breytingu rekstrarleyfis þar sem leyfið sé gefið út af Matvælastofnun. Í starfsleyfi félagsins, útgefnu af Umhverfisstofnun, sé fjallað um lög nr. 36/2011 og séu m.a. í leyfinu íþyngjandi skilyrði um starfsemi félagsins og ákvæði um endurskoðun leyfisins náist markmið laganna ekki. Í starfsleyfi sé þannig tekin afstaða til þess hvort uppfyllt séu skilyrði laga nr. 36/2011 og reglugerðar nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun. Engin breyting verði á starfsemi félagsins með hinni kærðu ákvörðun sem geti í eðli sínu ekki breytt neinu um mat á því hvort starfsemin sé „í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram komi í vatnaáætlun“, sem sé skilyrði fyrir því að 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011 geti átt við um leyfisveitingu. 

Viðbótarathugasemdir kæranda

12. Af hálfu kæranda er ítrekað að vatnshlotið Arnarfjörður (101-1384-C) hafi ekki verið ástandsmetið í samræmi við fyrirmæli tilskipunar 2000/60/EB. Hvorki Matvælastofnun né leyfishafi hafi hnekkt þeirri staðreynd og þvert á móti sé það staðfest í þeim gögnum sem liggi fyrir í málinu.

13. Með hinni kærðu ákvörðun hafi leyfisskjalið FE-1159 verið gefið út að nýju í heild sinni með breyttu efnisákvæði um lágmarksþyngd seiða. Sú málsmeðferð sem áður hafi átt sér stað sé sú sama og verið hafi við veitingu rekstrarleyfisins í upphafi. Rekstrarleyfið feli í sér eina stjórnvaldsákvörðun sem verði ekki sundurgreind í margar sjálfstæðar ákvarðanir eftir einstökum efnisákvæðum leyfisins. Í auglýsingu Matvælastofnunar frá 13. mars 2026 um hina kærðu ákvörðun komi fram að heimilt sé að kæra ákvörðun „um útgáfu rekstrarleyfisins“ til úrskurðarnefndarinnar. Stofnunin hafi þannig sjálf litið svo á að um kæranlega ákvörðun sé að ræða.

14. Skilyrðið sem b-liður 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála setji lúti að framkvæmdinni, þ.e. hvort hún falli undir gildissvið laga um umhverfismat, en ekki að því hvort tiltekin ákvörðun um eða breyting á framkvæmdinni sé matsskyld sem slík. Leiði þetta af orðalagi ákvæðisins, þar sem tilvísunin „sem falla undir lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana“ eigi við um framkvæmdina. Ágreiningslaust sé að hin kærða ákvörðun varði framkvæmd sem falli undir þau lög og hafi sætt mati á umhverfisáhrifum.

Niðurstaða

15. Í máli þessu er deilt um ákvörðun Matvælastofnunar frá 11. mars 2026 um breytingu á rekstrarleyfi fiskeldis sem felur í sér að lágmarksþyngd útsettra seiða í sjókví er breytt úr 120 g í 60 g. Færa kærendur einkum þau rök fyrir kröfu sinni um ógildingu þeirrar ákvörðunar að ástandsmat á vatnshlotinu Arnarfjörður (101-1384-C) hafi ekki farið fram í samræmi við lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2000/60/EB um aðgerðaramma bandalagsins um stefnu í vatnamálum. Hin kærða ákvörðun var tekin á grundvelli laga nr. 71/2008 um fiskeldi og er kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar í 2. mgr. 4. gr. laganna þar sem segir að um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæru sé vísað til laga um úrskurðarnefndina nr. 130/2011. Kæra í máli þessu barst innan kærufrests.

16. Samkvæmt b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta af ákvörðunum um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana, m.a. vegna ætlaðs brots á þátttökuréttindum almennings með athöfnum eða athafnaleysi eða annars ágalla sem kunni að hafa verið á málsmeðferð. Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 130/2011 segir um 4. gr. frumvarpsins að ákvörðun um matsskyldu ráði því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda, sbr. b-lið. Undir b-lið falli framkvæmdir sem alltaf séu matsskyldar skv. III. kafla þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum.

17. Við töku hinnar kærðu ákvörðunar lá áður fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar um að hin breytta framkvæmd væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndarinnar en með úrskurði í máli nr. 124/2025 var kröfu um ógildingu hennar hafnað. Í máli þessu er þannig ekki um að ræða ákvörðun sem veitir leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana heldur ákvörðun um breytingu á leyfi í kjölfar matsskylduákvörðunar. Sú ákvörðun laut að breytingu á tiltekinni framkvæmd sem háð var mati á umhverfisáhrifum í öndverðu og leyfi var veitt fyrir. Er hvorki hægt að líta fram hjá þessum atvikum málsins né orðalagi þágildandi b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en eins og ákvæðið er úr garði gert og að virtum lögskýringargögnum þeim sem áður er vísað til verður að telja að girt sé fyrir að kærendur njóti kæruaðildar samkvæmt því ákvæði.

18. Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá úrskurðarnefndinni, enda er engan lagagrundvöll að finna fyrir kæruaðild kærenda í lögum nr. 130/2011 eins og atvikum máls þessa er háttað.

Úrskurðarorð

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.