Árið 2024, mánudaginn 25. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Halldóra Vífilsdóttir arkitekt og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 8/2024, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 2. september 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi hesthúsabyggðar á Hólmsheiði vegna lóðar nr. 9 við Almannadal.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 19. janúar 2024, kærir eigandi Almannadals 17, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 2. september 2023 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi hesthúsabyggðar á Hólmsheiði vegna lóðar nr. 9 við Almannadal. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 14. febrúar 2024.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 30. janúar 2024.
Málavextir: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar 20. september 2023 var samþykkt breyting á deiliskipulagi hesthúsabyggðar á Hólmsheiði vegna lóðar nr. 9 við Almannadal, að lokinni grenndarkynningu sem fram fór 31. maí 2023 til og með 28. júní s.á. Athugasemdir bárust við grenndarkynningu, þ. á m. frá kæranda. Í breytingu skipulagsins felast breytingar er varða glugga og svalir. Deiliskipulagsbreytingin var staðfest í borgarráði 2. september s.á. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar birtist í B-deild Stjórnartíðinda 21. desember 2023. Við kynningu deiliskipulagsbreytingarinnar var gert ráð fyrir hækkun heimilaðrar mænishæðar mannvirkja á lóðinni, en fallið var frá þeirri breytingu að lokinni grenndarkynningu.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að hús í Almannadal séu hesthús og ekki ætluð til íveru eða búsetu. Þau séu mest nýtt yfir vetrartímann og fram í byrjun sumars. Allar breytingar á þeim eða svæðinu ættu því að snúa að bættri dýravelferð. Umrædd breyting virðist eingöngu til þess fallin að búa til íbúðir til útleigu en ekki bæta aðstöðu dýra.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að umrædd breyting snúist ekki um að heimila íbúðir í hesthúsinu, hvorki til íveru né útleigu. Með breytingunni sé svölum snúið til suðurs en ekki norðurs þannig að hægt sé að njóta sólar og útiveru lengur á suðursvölum. Breytingin hafi engin áhrif á yfirbragð hverfisins eða nærliggjandi hús, s.s. vegna skuggavarps.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að Almannadalur 9 standi á sameiginlegri lóð fjögurra húsa sem séu númer 9, 11, 13 og 15 í Almannadal. Hin kærða deiliskipulagsbreyting hafi eingöngu verið auglýst með einni blaðaauglýsingu. Breytingin gangi m.a. út á að snúa húsi nr. 9 um 180 gráður innan lóðar. Breytingin hafi aldrei verið grenndarkynnt fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu, þ.e. eigendum hinna þriggja húsanna á lóðinni, lóðafélagi Almannadals eða Hestamannafélaginu Fáki. Almannadalur sé á félagssvæði Fáks og fari félagið með umsjón á svæðinu. Allir þessir aðilar hafi mótmælt fyrirhugaðri deiliskipulagsbreytingu.
Við lestur fundargerða skipulagsfulltrúa virðist ávallt vera gerð krafa um grenndarkynningu við næstu lóðarhafa í grónum hverfum þegar húsum sé breytt umtalsvert líkt og í þessu tilfelli. Stundum hafi verið krafist skriflegra undirskrifta til samþykkis og séu dæmi um það í breytingum í Almannadal. Eðlilegt sé að sömu vinnureglur gildi um allar slíkar breytingar á gildandi deiliskipulögum en að það sé ekki geðþóttaákvörðun einstakra embættismanna hvernig skuli staðið að þeim.
Í greinargerð Reykjavíkurborgar séu mótsagnir þar sem annars vegar komi þar fram að óheimilt sé að hafa íbúðir til íveru eða útleigu en hins vegar að breytingin sé til þess gerð að nýta svalir til útiveru og njóta sólar lengur. Með breytingunni sé stuðlað að aukinni búsetu eða útleigu íbúða með notendavænum suðursvölum. Þá séu hesthús í Almannadal í flestum tilvikum nýtt u.þ.b. sex mánuði á ári, frá desember og fram á vor. Því sé óveruleg nýting á svölum á því tímabili sem réttlæti þessa breytingu þar sem veður hamli mjög notkun og sólar njóti lítið við yfir vetrarmánuðina.
Niðurstaða: Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Í 10. kafla Aðalskipulags Reykjavíkur 2040 er Almannadalur á íþróttasvæðinu ÍÞ5, sem er athafnasvæði hestamanna. Um íþróttasvæði segir almennt í aðalskipulaginu að á íþróttasvæðum sé gert ráð fyrir allri þeirri starfsemi sem tengist íþróttum og íþróttaiðkun þar sem m.a. sé gert ráð fyrir aðstöðu og skipulagðri starfsemi íþróttafélaganna í borginni. Á íþróttasvæðum megi gera ráð fyrir öllum mannvirkjum sem tengist starfsemi viðkomandi svæðis, s.s. flóðlýsingu, gervigrasvöllum, stúkubyggingum og íþróttahöllum, sundlaugum, sundhöllum og líkamsræktarstöðvum, samkomusölum, félagsaðstöðu o.s.frv. Gera megi ráð fyrir veitingaaðstöðu og íþróttavöruverslun á íþróttasvæðum. Umdeild deiliskipulagsbreyting er því í samræmi við gildandi aðalskipulag.
Á svæðinu er í gildi deiliskipulag hesthúsabyggðar á Hólmsheiði, Almannadalur, frá árinu 2003. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 13. apríl 2023 var samþykkt að grenndarkynna tillögu að óverulegri breytingu á deiliskipulaginu og var eigendum Almannadals 1-29, sem og Hestamannafélaginu Fáki, gefinn kostur á að tjá sig um tillöguna. Nokkrar athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kæranda. Í kjölfar grenndarkynningar lagði skipulagsfulltrúi til í umsögn sinni að tillagan yrði samþykkt með þeirri breytingu, sem áður greinir, að fallið yrði frá áformum um hækkun á leyfilegri mænishæð. Umhverfis- og skipulags-ráð Reykjavíkurborgar samþykkti tillöguna með þeirri breytingu sem skipulagsfulltrúi lagði til á fundi sínum 20. september og var sú afgreiðsla staðfest í borgarráði 28. s.m. Tók breytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 19. desember s.á. Var formleg málsmeðferð skipulagsbreytingarinnar því lögum samkvæmt.
Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga er heimilt að grenndarkynna óverulega breytingu á deiliskipulagi að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Skal við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð, en þar er jafnframt tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni. Um er að ræða ákvæði sem er undantekning frá meginreglunni um hefðbundna málsmeðferð á breytingum á deiliskipulagi sem kveðið er á um í 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Við túlkun undanþágureglna er almenn lögskýringarregla í íslenskum rétti sú að túlka beri þær þröngt.
Í deiliskipulagi eru teknar ákvarðanir og settir skilmálar um byggðamynstur, mannvirki, landnotkun og nýtingu, vernd o.fl. eftir því sem við á og aðrar skipulagsforsendur sem þurfa að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa. Skilmálar deiliskipulags eru bindandi, sbr. gr. 5.1.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Við úthlutun lóða á slíkum svæðum liggur þegar fyrir í deiliskipulagi hvaða heimildir eru fyrir hendi til nýtingar einstakra lóða og geta lóðarhafar ekki vænst þess að fyrra bragði að skipulagi verði breytt varðandi nýtingu og fyrirkomulag bygginga á einstökum lóðum. Verða borgarar að geta treyst því að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi nema að veigamiklar ástæður eða skipulagsrök mæli með því. Verður að gjalda varhug við því, m.a. með tilliti til fordæmisgildis, að ráðist sé í breytingar á nýlegu deiliskipulagi eftir óskum einstakra lóðarhafa, enda geta slíkar breytingar raskað hagsmunum annarra lóðarhafa og dregið úr þeirri festu er deiliskipulagi er ætlað að skapa. Eiga þessi sjónarmið við þótt breyting á skipulagi hafi ekki mikil grenndaráhrif.
Hin kærða deiliskipulagsbreyting heimilar að vikið sé frá útliti húsa á einum reit deiliskipulagssvæðis þar sem gert er ráð fyrir þremur hesthúsum. Engin breyting er á nýtingarhlutfalli og eru grenndaráhrif óveruleg. Hesthúsabyggðin á deiliskipulagssvæðinu raðast í sambærilega einsleita reiti með þremur húsum og kemur fram í greinargerð að tilgangurinn sé sá að til verði „hæfilega stórar félagslegar einingar“. Bakatil á milli þessara reita eða þyrpinga hesthúsa eru síðan bílastæði og aðkomuleiðir að hlöðum. Við færslu svala á efri hæð til suðurs samkvæmt hinni kærðu ákvörðun verður að álíta að ásýnd svæðisins breytist í nokkru með hliðsjón af einsleitu útliti hverfisins.
Með ákvörðuninni er með þessu gefið nokkurt fordæmi og hefði því verið tilefni til þess að meta hvort ástæða væri til að gera almenna breytingu á skilmálum fyrir deiliskipulagssvæðið í heild sinni. Þá er augljós tilgangur þess að svalir á efri hæð hesthúsa snúi að gerði að sem best yfirsýn sé yfir hross í útiveru. Útlit byggingarinnar breytist óhjákvæmilega með því að heimila svalir sem snúa í suður, og þar með frá gerði, og kemur sú breyting til með að stinga nokkuð í stúf með tilliti til heildaryfirbragðs skipulagssvæðisins. Heimiluð notkun, umfang og form Almannadals 9 breytist þó ekki við hina umdeildu deiliskipulagsbreytingu og telja verða grenndaráhrif breytingarinnar hverfandi. Verður því að telja deiliskipulagsbreytinguna óverulega í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga.
Með hliðsjón af framangreindu verður talið að engir þeir form- eða efnisannmarkar liggi fyrir sem leiði til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 2. september 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi hesthúsabyggðar á Hólmsheiði vegna lóðar nr. 9 við Almannadal.
