561-5111

5/2017 Háafell - sjókvíeldi

Árið 2017, þriðjudaginn 20. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 5/2017, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 25. október 2016 um útgáfu starfsleyfis til Háafells ehf. fyrir sjókvíaeldi í innanverðu Ísafjarðardjúpi á 6.800 tonna ársframleiðslu af regnbogasilungi og 200 tonna ársframleiðslu af þorski.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. janúar 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir Geiteyri ehf. og Akurholt ehf., sem eigendur Haffjarðarár í Hnappadal, Veiðifélag Laxár á Ásum, Atli Árdal Ólafsson, sem eigandi hluta veiðiréttar í Hvannadalsá, Langadalsá og Þverá í innanverðu Ísafjarðardjúpi, og Varpland ehf., eigandi hluta veiðiréttar í Langadalsá og Hvannadalsá í innanverðu Ísafjarðardjúpi, ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 25. október 2016 um útgáfu starfsleyfis til Háafells ehf. fyrir sjókvíaeldi í innanverðu Ísafjarðardjúpi á 6.800 tonna ársframleiðslu af regnbogasilungi og 200 tonna ársframleiðslu af þorski. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Ekki var tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kærenda með hliðsjón af því að rekstrarleyfi hefur ekki verið gefið út og framkvæmdir því ekki yfirvofandi.

Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 13. febrúar og í mars og apríl 2017.

Málavextir: Með umsókn til Umhverfisstofnunar, er barst stofnuninni 25. maí 2015, sótti Háafell ehf. um starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi á 6.800 tonna ársframleiðslu af regnbogasilungi og 200 tonna ársframleiðslu af þorski í innanverðu Ísafjarðardjúpi.

Samkvæmt ákvörðun Skipulagsstofnunar, dags. 27. desember 2013, hafði farið fram mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, sbr. lög um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, og var matsskýrsla lögð fram í febrúar 2015. Álit Skipulagsstofnunar þar um er frá 1. apríl 2015. Helstu niðurstöður eru dregnar fram í upphafi álitsins þar sem eftirfarandi kemur fram: „Skipulagsstofnun telur að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðs fiskeldis [framkvæmdaraðila] í innanverðu Ísafjarðardjúpi felist í aukinni hættu á að sjúkdómar og laxalús berist frá eldinu í villta laxfiskastofna á svæðinu og að regnbogasilungur sem sleppi úr eldi í miklum mæli kunni að hafa neikvæð áhrif á orðspor viðkomandi áa ef hann veiðist þar í umtalsverðu magni. Skipulagsstofnun telur að þó ekki verði fullyrt að fyrirhuguð framkvæmd muni hafa veruleg neikvæð áhrif á náttúrulega stofna laxfiska í Ísafjarðardjúpi þá renni niðurstöður norskra rannsókna stoðum undir það sjónarmið að fiskeldi [framkvæmdaraðila] auki hættu á laxalúsasmiti í innanverðu Ísafjarðardjúpi, með tilheyrandi hættu á afföllum hjá náttúrulegum stofnum laxfiska.

Fyrir liggur að ekki er vitað til að regnbogasilungur hafi náð að fjölga sér í ám á Íslandi og í eldinu verða eingöngu notaðar hrygnur. Því er ekki talin hætta á því að eldisfiskur geti af sér afkvæmi. Skipulagsstofnun telur að hætta vegna slysasleppinga felist helst í því að regnbogasilungur nái að ganga upp í ár og mögulega smita villta laxastofna með sýklum og sníkjudýrum. Veiðimálastofnun bendir á að þrátt fyrir að dregið hafi úr slysasleppingum í norsku fiskeldi sé strok úr eldi enn mikið vandamál og rannsóknir bendi til að fjórum til fimm sinnum fleiri laxar strjúki úr eldi þar en tilkynnt sé. Fyrir liggur að lax hafi sloppið nýverið úr eldi í Patreksfirði. Skipulagsstofnun telur að þó slysasleppingar eldislax af norsku kyni feli í sér umtalsvert meiri hættu fyrir villtan lax en ef um væri að ræða regnbogasilung, sýni reynslan að hættan sé vissulega til staðar. Að mati stofnunarinnar geta áhrif strokufisks úr eldi [framkvæmdaraðila] orðið óveruleg til nokkuð neikvæð á náttúrulega stofna laxfiska í ám við innanvert Ísafjarðardjúp, sem felst fyrst og fremst í hættu vegna smitsjúkdóma og ræðst af umfangi slysasleppinga. Áhrifin yrðu þó tímabundin og afturkræf.

Skipulagsstofnun tekur undir með [framkvæmdaraðila] og leggur áherslu á að mikilvægt er að staðallinn NS 9415:2009 eða sambærilegar kröfur verði innleiddar hér á landi sem setji m.a. umgjörð um hvernig standa skal að opinberu eftirliti með eldisbúnaði. Skipulagsstofnun tekur jafnframt undir tillögu [framkvæmdaraðila] og Hafrannsóknarstofnunar um að Umhverfisstofnun útbúi flokkunarkerfi um álag af völdum mengunar á sjávarbotni undir sjókvíum og tilsvarandi viðbrögð miðað við niðurstöður vöktunar. Skipulagsstofnun bendir á að nefnd um leyfisveitingar og eftirlit í fiskeldi hefur nýlega lagt til að innleiddar verði kröfur varðandi eldisbúnað sem séu í samræmi við áðurnefndan staðal og einnig verði innleiddur alþjóðlegur staðall vegna eftirlits á uppsöfnun lífræns úrgangs á sjávarbotn undir og við eldiskvíar.

Skipulagsstofnun telur að við leyfisveitingar þurfi að setja eftirfarandi skilyrði: Eldisbúnaður uppfylli kröfur sem settar séu í staðlinum NS 9415:2009. Vöktun á uppsöfnun lífræns úrgangs á sjávarbotni undir og við eldiskvíar byggi á staðlinum ISO 12878.“

Umhverfisstofnun auglýsti drög að starfsleyfi fyrir Háafell ehf. á tímabilinu 8. apríl til 3. júní 2016. Athugasemdir bárust á auglýsingartíma, m.a. frá einum kærenda, og voru athugasemdir gerðar við að ekki hefði farið fram burðarþolsmat vegna framkvæmdarinnar, fjarlægð eldissvæða frá ósum laxveiðiáa, að umfjöllun um sleppifiska væri ófullnægjandi, að umfjöllun skorti um upplýsingaskyldu til hagsmunaaðila, ábyrgðartryggingu vegna mögulegs umhverfistjóns, skyldu til að merkja hluta af sleppingu og að ekki væri fjallað um þá miklu mengun sem eldið myndi losa út í umhverfið. Loks var bent á ákvæði laga nr. 71/2008 um fiskeldi hvað varðaði gögn um fjármögnun sem fylgja skyldu umsókn um rekstrarleyfi.

Starfsleyfi fyrir fiskeldisfyrirtækið Háafell ehf. til reksturs sjókvíaeldis í innanverðu Ísafjarðardjúpi var gefið út af Umhverfisstofnun 25. október 2016. Með leyfisveitingunni var heimiluð 6.800 tonna ársframleiðsla af regnbogasilungi og 200 tonna ársframleiðsla af þorski. Leyfið var birt á heimasíðu stofnunarinnar 23. nóvember s.á. ásamt ódagsettri greinargerð hennar vegna athugasemda þeirra sem borist höfðu á auglýsingatíma starfsleyfistillögunnar og var þar gerð grein fyrir viðbrögðum stofnunarinnar við athugasemdum. Útgáfa starfsleyfisins var auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 7. desember 2016.

Málsrök kærenda: Kærendur rökstyðja lögvarða hagsmuni sína í málinu með því að þeir eigi allir mikilla hagsmuna að gæta af því að ekki verði stefnt í hættu lífríki Haffjarðarár, Hvannadalsár, Langadalsár, Þverár og Laxár á Ásum og hinum villtu lax- og silungastofnum ánna, m.a. með lúsafári, sjúkdómasmiti og mengun frá erlendum og framandi regnbogasilungi, sem enginn mótmæli að muni sleppa í meira eða minna mæli úr fyrirhuguðu sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi. Víst sé að eldisfiskurinn muni dreifa sér í veiðiár allt í kringum landið, eins og nýleg reynsla sýni, að ekki sé minnst á stórfellda saur- og fóðurleifamengun í nágrenni eldiskvíanna.

Umhverfisstofnun hafi ekki gert sér grein fyrir því að meðferð stofnunarinnar á umsókn leyfishafa væri hluti af umhverfismatsferli og að meðferð umsóknarinnar hefði átt að fara fram samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Umhverfisstofnun hafi t.d. ekki tekið með beinum hætti afstöðu til þeirrar spurningar hvort rök væru til þess að hafna leyfisumsókninni, a.m.k. að sinni. Við útgáfu starfsleyfisins hafi stofnuninni borið að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, og kanna og rökstyðja álit sitt á því hvort fullnægjandi rannsókn og greining lægi fyrir á málinu.

Þá hafi Umhverfisstofnun ekki sinnt þeirri skyldu að rannsaka, fjalla um og bera saman aðra þá valkosti sem til greina komi varðandi framkvæmdina, svo sem eldi á landi, eldi í lokuðum sjókvíum, minna sjókvíaeldi eða svokallaðan núll-kost (enga framkvæmd), sem hefðu í för með sér minni eða enga skaðsemi fyrir náttúruna og eignir annarra aðila, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 og h-lið 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum.

Óheimilt sé að gefa út starfsleyfi nema fyrir liggi burðarþolsmat Hafrannsóknarstofnunar fyrir viðkomandi sjókvíaeldissvæði. Það hafi ekki farið fram. Aðeins liggi fyrir umsögn sem atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti hafi samþykkt.

Veiðikvíar muni verða í minna en 15 km fjarlægð frá gjöfulum veiðiám, sem samtals hafi meira en 500 laxa meðalveiði, en það sé ólögmætt skv. 4. gr. reglugerðar nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og löndun laxastofna. Hér sé átt við Langadalsá, Hvannadalsá, Laugardalsá, Þverá og enn fremur nokkrar minni veiðiár á svæðinu. Meðalveiði Hvannadalsár og Langadalsár sé 503 laxar og meðalveiði Laugardalsár á sama tímabili sé 347 laxar. Samtals sé því veiði úr þessum ám langt yfir 500 laxa meðalveiði.

Aðeins séu 5 km frá fyrirhuguðum eldiskvíastöðvum í Blævardal að sameiginlegum ósi Hvannadalsár og Langadalsár og álíka fjarlægð sé frá fyrirhuguðum eldiskvíastöðvum við Bæjarhlíð að ósi Laugardalsár. Allar hinar 11 eldiskvíastöðvar, sem fyrirhugaðar séu í innanverðu Ísafjarðardjúpi, séu innan 15 km frá ósi Laugardalsár og sex eldiskvíastöðvar af 11 séu innan 15 km frá ósi Hvannadalsár og Langadalsár. Líta skuli bæði til fjarlægðar eldisstöðva frá veiðiám og veiðiverðmætis innan svæðisins, þ.e. fjarðar eða flóa, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Túlkun Umhverfisstofnunar og útúrsnúningur, varðandi frádrátt 0-160 árlega slepptra fiska frá skráðum veiðitölum, sé fráleitur. Það jafngildi því að telja fiskeldi heimilt við ósa gjöfulla laxveiðiáa svo framarlega sem stórum hluta veiddra fiska sé sleppt, eins og víða sé nú gert.

Í starfsleyfinu sé lítið fjallað á raunhæfan hátt um gífurlegt magn úrgangs frá sjókvíaeldinu. Samkvæmt norskum heimildum sé úrgangur í sjó frá 6.800 tonna eldi áætlaður á við skolpfrárennsli frá 100 þúsund manna byggð. Sjókvíaeldi sé eina matvælaframleiðslan sem sé í framkvæmdinni leyft að demba óátalið öllum úrgangi óhreinsuðum í sjó. Heimil losun fosfórs í hafið sé þó nefnd í lið 3.4 í starfsleyfinu sem 136.000 kg fyrir 6.800 tonna framleiðslu.

Ekkert sé í starfsleyfinu fjallað um upplýsingaskyldu til almennings og hagsmunaaðila um óhöpp eða slysasleppingar. Vísist sérstaklega til ákvæða Árósasamningsins, einkum 4. gr., um upplýsingaskyldu til almennings.

Umhverfisstofnun fari með eftirlit með því að náttúru Íslands sé ekki spillt með athöfnum, framkvæmdum eða rekstri, að svo miklu leyti sem slíkt eftirlit sé ekki falið öðrum með sérstökum lögum, sbr. a-lið 2. mgr. 75. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013, sbr. einnig rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stofnunin hafi því eftirlit með því að ekki sé brotið gegn 1. og 2. gr. náttúruverndarlaga, varúðarreglunni í 9. gr. sem og 63. gr., sem fjalli um innflutning og dreifingu á lifandi framandi lífverum. Þá verði stofnunin að líta til 1. gr. laga nr. 71/2008, þar sem segi m.a. að tryggja skuli verndun villtra nytjastofna, koma skuli í veg fyrir hugsanleg spjöll á þeim og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýti slíka stofna. Hvergi sé í starfsleyfinu getið um skyldu leyfishafa skv. 1. mgr. 1. gr. laganna, en þar segi að til að ná markmiði 1. mgr. skuli tryggt að eldisbúnaður og framkvæmd í sjókvíaeldi standist ströngustu staðla sem gerðir séu fyrir fiskeldismannvirki í sjó. Ekki sé heldur getið um norska staðalinn NS 9415:2009, sem um slík mannvirki fjalli, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 1170/2015. Loks skuli þess ávallt gætt að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskistofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 71/2008. Umhverfisstofnun beri við leyfisútgáfu ekki aðeins að skoða mengunarþátt sjókvíaeldis í skilningi laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, heldur beri henni að rannsaka og meta sjálfstætt öll áhrif framkvæmdar á náttúruna.

Við málsmeðferð Umhverfisstofnunar hafi lögvörðum eignarréttindum annarra í engu verið sinnt, enda þótt fyrir liggi, einkum frá Noregi, vísindalegar upplýsingar um víðtæka skaðsemi af starfseminni sem hér um ræði. Alþekkt sé að einungis örfáir eldisfiskar af erlendri og framandi tegund, sem veiðist í lax- eða silungsveiðiá, eyðileggi samstundis ímynd hreinnar og ómengaðrar náttúru og þar með eignarréttindi annarra. Reynslan hér á landi, í Noregi og víðar sýni að eldisfiskur sleppi ávallt úr sjókvíum og ferðist síðan langar leiðir í hafinu áður en hann gangi upp í veiðiár. Eins og sjá megi af hættukorti í fylgiskjali séu öll fiskgeng vatnasvæði landsins innan áhættusvæðis.

Samkvæmt 2. mgr. 40. gr. stjórnarskrárinnar geti íslensk stjórnvöld ekki afhent eignar- eða afnotarétt af hafsvæði við landið sé ekki fyrir hendi sérstök lagaheimild til hinnar tilteknu ráðstöfunar svæðisins. Við útgáfu starfsleyfisins hafi ekki notið heimildar í settum lögum til afhendingar afnotaréttar hafsins til leyfishafa. Hvergi sé í lögum heimild til handa stjórnvöldum til að stofna til einstaklingsbundinna afnota manna yfir hafsvæðum umhverfis landið. Fyrirhugað athafnasvæði leyfishafa sé utan netlaga og innan landhelgi Íslands. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins sé íslenska ríkið eigandi allra auðlinda á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nái samkvæmt lögum, alþjóðasamningum eða samningum við einstök ríki. Samkvæmt þessu lagaákvæði fylgi eignarrétti ríkisins eignarráð yfir hafinu á sama svæði. Byggi kærendur á því að stjórnvöld geti ekki afhent einkaréttaraðila eignar- eða afnotaréttindi að nefndu hafsvæði nema sú tiltekna ráðstöfun njóti sérstakrar lagaheimildar.

Útgáfa starfsleyfis fyrir fiskeldi með meira en fimm milljónir fiska af erlendum og framandi regnbogasilungastofni muni að mati kærenda valda verulegum og óafturkræfum skaða á öllum villtum fiskistofnum í öllum ám fjarðarins á stuttum tíma og muni einnig setja í hættu alla villta fiskistofna í öllum veiðiám landsins á fáum árum. Vísist í þessu sambandi til fjölda regnbogasilungsstrokfiska, sem veiðst hafi síðastliðið sumar og haust í ám allt í kringum landið, en þó mest í ám í Ísafjarðardjúpi og á Vestfjörðum. Enginn eldisaðili hafi þó tilkynnt um slysasleppingar.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Umhverfisstofnun bendir á að til að reka fiskeldi þurfi bæði að hafa til þess starfsleyfi hennar og rekstrarleyfi frá Matvælastofnun. Umhverfisstofnun gefi út starfsleyfi vegna eldis sjávar- og ferskvatnslífvera á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Það sé nánar útfært í reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun. Þá sé fjallað um aðkomu stofnunarinnar við útgáfu starfsleyfa í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, en stjórnsýsla samkvæmt þeim lögum fjalli um rekstrarleyfi og falli undir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti og Matvælastofnun. Í lögum um fiskeldi segi að gæta skuli samræmis við framkvæmd laga um lax- og silungsveiði, sem heyri undir það sama ráðuneyti.

Viðfangsefni starfsleyfa fyrir mengandi starfsemi sé einkum að fjalla um mögulega mengun frá atvinnurekstri ásamt því að setja losunarmörk vegna mengunar og verklagsreglur í samræmi við viðkomandi lög og reglugerðir og draga með því úr áhrifum þeirrar mengunar sem óhjákvæmilega verði vegna mengandi atvinnustarfsemi, með það að markmiði að tryggja mengunarvarnir með sjálfbærni að leiðarljósi. Starfsleyfin séu því almennt gefin út til að koma í veg fyrir mengun af völdum atvinnurekstrar og setja rekstraraðilanum skilyrði og kröfur sem eigi að viðhafa í rekstri.

Auk starfsleyfis verði rekstraraðili sem starfræki fiskeldi að vera með rekstrarleyfi frá Matvælastofnun, sbr. 4. gr. a laga nr. 71/2008. Rekstrarleyfi Matvælastofnunar byggi á öðrum efnisatriðum, sem hvíli á öðrum grundvelli. Í lögum nr. 71/2008 sé gert ráð fyrir að unnið sé samtímis að afgreiðslu starfsleyfis Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfis Matvælastofnunar og skuli leyfin afhent samtímis í gegnum stjórnsýslu Matvælastofnunar. Starfsleyfið sé þó sjálfstætt leyfi og byggi útgáfa þess á ákvörðun Umhverfisstofnunar. Þegar ákvörðun stofnunarinnar um útgáfuna sé kærð sé þó mikilvægt að gera greinarmun á því hvaða atriði falli undir regluverk sem fjalli um rekstrarleyfið annars vegar og starfsleyfið hins vegar.

Kærendur byggi á því að meðferð umsóknar um starfsleyfi hafi átt að fara fram samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, eins og þau verði skýrð með hliðsjón af tilskipun 2011/92/ESB. Hafi lögum nr. 106/2000 verið breytt í samræmi við ákvæði tilskipunarinnar. Það sé Skipulagsstofnun sem stýri málsmeðferð við mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 og hafi Umhverfisstofnun umsagnarhlutverk við vinnslu Skipulagsstofnunar. Þannig geti Umhverfisstofnun komið athugasemdum sínum á framfæri í matsferlinu.

Umhverfisstofnun hafi veitt umsögn við tillögu að matsáætlun vegna fiskeldis Háafells ehf., dags. 1. mars 2016. Í umsögninni hafi stofnunin bent á atriði sem hún hafi talið að fjalla þyrfti um, m.a. hvað varðaði lífrænt álag, burðarþolsmat, lífmassa, samlegðaráhrif, slysasleppingar og mögulega erfðablöndun. Við útgáfu hins kærða starfsleyfis starfi stofnunin eftir lögum nr. 7/1998, ásamt reglugerðum settum með heimild í þeim. Stofnunin meti starfsleyfisumsóknir á þeim grunni og leggi sjálfstætt og ítarlegt mat á starfsemina og taki í ferlinu að fullu tillit til niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum. Farið sé yfir mat á umhverfisáhrifum í leyfisveitingaferlinu, forsendur og niðurstöður þess og það þannig notað sem grunnur í faglegri vinnslu leyfisins, sem fjallað sé um í greinargerð stofnunarinnar. Umhverfisstofnun hafni því að hafa misskilið eða mistúlkað það ferli sem kveðið sé á um í þeim lögum og reglum sem stofnunin starfi eftir.

Samkvæmt 8. gr. laga nr. 71/2008 skuli burðarþolsmat vera framkvæmt af Hafrannsóknastofnun eða öðrum aðila sem ráðuneytið samþykki, að fenginni bindandi umsögn stofnunarinnar. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti hafi borist umsögn Hafrannsóknastofnunar og hafi í kjölfarið samþykkt það burðarþolsmat sem lagt hafi verið til grundvallar fyrirhuguðum framkvæmdum í Ísafjarðardjúpi. Burðarþolsmatið hafi verið byggt á niðurstöðum reiknilíkana (FjordEnv og DEPMOD) ásamt LENKA viðtakamati. Niðurstöður þessa mats gefi til kynna að burðarþol fjarðarins sé 13.000 tonn og falli eldið innan þeirra marka. Í síðasta lið í gr. 1.6 í starfsleyfinu sé tekið fram að hægt sé að endurskoða leyfið ef burðarþolsmat svæðisins verði síðar metið of lítið fyrir starfsemina. Burðarþolsmatið hafi verið lagt fram við mat á umhverfisáhrifum og liggi til grundvallar áliti Skipulagsstofnunar. Niðurstaða hennar hafi verið sú, með hliðsjón af umfangi viðtakans og fyrirhuguðum áætlunum um eldi, að áhrif starfseminnar á burðargetu svæðisins yrðu óveruleg og neikvæð áhrif afturkræf. Umhverfisstofnun telji að rétt hafi verið staðið að mati á burðarþoli svæðisins samkvæmt þeim réttarheimildum sem gildi. Í greinargerð sé tekin rökstudd afstaða til mats á umhverfisáhrifum og þar komi fram að stofnunin hafi tekið fullt tillit til niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar.

Í áðurnefndri greinargerð, sem Umhverfisstofnun hafi birt með hinu kærða starfsleyfi, hafi verið farið yfir athugasemdir sem borist hafi á auglýsingatímanum, m.a. athugasemd sem hafi varðað ákvæði í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 105/2000. Það kveði á um að við leyfisveitingar fyrir hafbeitar- og sjókvíastöðvar skuli miða við að þær séu ekki nær laxveiðiám með yfir 100 laxa meðalveiði síðastliðin 10 ár en 5 km. Sé um að ræða ár með yfir 500 laxa meðalveiði skuli fjarlægðin vera 15 km.

Í greinargerðinni segi að meðalveiði í Hvannadalsá og Langadalsá saman, sem séu með sameiginlegan ós, sé yfir 500 laxar á ári sl. 10 ár. Samanlögð meðalveiði þessara tveggja áa síðustu 10 ár (2005-2015) sé 503 fiskar, ef lögð sé saman veiði í báðum ám ár hvert og reiknað út meðaltal síðastliðinna 10 ára, samkvæmt skýrslunni „Lax- og silungsveiðin 2015, VMST/16026“, sem gefin hafi verið út af Veiðimálastofnun. Í báðum ám tíðkist að veiða og sleppa, en fjöldi fiska sem sleppt sé af veiðimönnum í hvorri á fyrir sig sé a.m.k. 0-160 laxfiskar á ári. Talið sé að um 30% af löxum séu endurveiddir. Umhverfisstofnun hafi miðað við að meðalfjöldi veiddra laxa á ári í Langadalsá og Hvannadalsá hafi því verið undir 500 fiskum síðastliðin 10 ár. Athygli sé einnig vakin á því að um tvær ár sé að ræða en ekki eina, en stofnunin hafi verið að bregðast við athugasemd um að miða ætti við meðalveiði í ánum saman. Umhverfisstofnun vísi til skýrslna Veiðimálastofnunar um meðalveiði síðustu 10 ára og geri ráð fyrir að Matvælastofnun líti til sömu upplýsinga þegar og ef komi til rekstrarleyfis fyrir starfseminni, sbr. reglugerð nr. 105/2000.

Í lögum nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði segi að á sé straumvatn frá ósasvæði til upptaka. Ós í sjó sé sá staður þar sem straumur ár hverfi í sjó um stórstraumsfjöru og að ósasvæði sé svæði í straumvatni er nái frá ósi í sjó upp til þess staðar þar sem straumlína hverfi um stórstraumsflæði. Umhverfisstofnun miði við að Hvannadalsá og Langadalsá séu tvær ár. Þótt þær hafi sama ósasvæði séu þær tvö mismunandi straumvötn frá ósi til upptaka ánna. Því sé ekki rétt að miða við meðalveiði á ári í ánum saman, eins og kærandi haldi fram að eigi að gera, heldur verði að miða við meðalveiði í sitthvorri ánni. Þrátt fyrir að umrædd fjarlægðarmörk tilheyri stjórnsýslu Matvælastofnunar og útgáfu rekstrarleyfis fremur en starfsleyfis hafi Umhverfisstofnun talið nauðsynlegt að taka afstöðu til þessa atriðis við afgreiðslu leyfisins, enda hafi skýrar forsendur Veiðimálastofnunar legið fyrir að mati Umhverfisstofnunar.

Umhverfisstofnun hafni því að hún hafi ekki gætt að lagaskyldum sínum samkvæmt náttúruverndarlögum nr. 60/2013, einkum 8. gr., við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Meginreglur í II. kafla náttúruverndarlaga hafi að geyma leiðarljós sem stjórnvöldum beri að taka almennt mið af við setningu stjórnvaldsfyrirmæla og töku ákvarðana. Að baki séu einnig óskráðar meginreglur umhverfisréttar. Vert sé að benda á í því samhengi að ekki hafi verið sett sértæk viðmið um málsmeðferð ákvarðana varðandi framkvæmd nefndra meginreglna. Umhverfisstofnun telji að hún hafi tekið tilhlýðlegt mið af meginreglum laganna og fylgt ferli við útgáfu starfsleyfis, sem endurspeglist t.a.m. í því að stofnunin hafi, í samvinnu við rekstraraðila, sett inn ákvæði í starfsleyfi um kynslóðaskipt eldi. Þá séu svæði hvíld á milli árganga, en það fyrirkomulag minnki líkur á óæskilegri uppsöfnun lífræns úrgangs undir kvíasvæðum. Mörk séu sett fyrir losun lífræns úrgangs. Enn fremur skuli rekstaraðili leggja fram mæli- og vöktunaráætlanir áður en starfsemi sé hafin, sem Umhverfisstofnun yfirfari og samþykki. Vöktun á uppsöfnun lífræns úrgangs á sjávarbotni undir og við eldiskvíar byggi á staðlinum ISO 12878. Meginreglurnar séu því vegnar inn í það ferli sem fylgi leyfisveitingum stofnunarinnar og byggi á lögum og reglugerðum, m.a. um umhverfismat áætlana og mat á umhverfisáhrifum, og ferli sem varði starfsleyfi fyrir mengandi atvinnurekstur. Stofnunin vinni samkvæmt vöktuðu gæðakerfi, sem ætlað sé að tryggja fagleg vinnubrögð og við gerð ferla séu meginreglur umhverfisréttar hafðar til hliðsjónar.

Varðandi leyfi vegna framandi tegunda þá hafi verið fjallað um leyfi fyrir innflutningi, ræktun og dreifingu lifandi framandi lífvera í 41. gr. náttúruverndarlaga nr. 44/1999, sem nú séu fallin úr gildi. Í 4. mgr. þeirrar lagagreinar hafi sagt að ákvæði greinarinnar tækju ekki til m.a. sjávarafla, sbr. lög nr. 55/1998 um meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða. Í 3. gr. þeirra laga segi að lögin gildi m.a. um eldisfisk og sé hann einnig skilgreindur í 2. gr. laganna ásamt hugtakinu sjávarafla.

Allt frá árinu 2012 hafi leyfishafi verið með eldi á regnbogasilungi og séu fjölmörg starfsleyfi hér á landi í gildi þar sem heimild sé til að vinna með regnbogasilung. Við gildistöku nýrra náttúruverndarlaga nr. 60/2013, í október 2015, hafi verið gerðar breytingar á því ákvæði sem fjalli um framandi tegundir. Í 63. gr. þeirra laga sé fjallað um lifandi framandi lífverur og leyfi Umhverfisstofnunar vegna þeirra. Þar hafi verið tekið út ákvæði eldri laganna um að ákvæði um leyfi giltu ekki um sjávarafla, sbr. lög nr. 55/1998. Því megi ætla að ef regnbogasilungur eða lax hefði ekki verið til staðar við Ísland við gildistöku laga nr. 60/2013 hefði þurft að sækja um leyfi fyrir innflutningnum. Hins vegar sé tegundin nú þegar notuð hér við land, sbr. eldri starfsleyfi, og því ekki hægt að tala um leyfisskylda framandi tegund þegar leyfishafi fái leyfi til að auka ársframleiðslu sína um tiltekið magn af eldisfiski, sem hann sé með og hafi verið með í eldi í mörg ár. Einnig megi geta þess að seiðaeldi regnbogasilungs sé starfrækt hér á landi og sé því ekki um innflutning að ræða.

Samkvæmt stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 megi ekki láta af hendi afnotarétt af fasteignum landsins nema samkvæmt lagaheimild. Ekki verði séð að afmörkuð hafsvæði utan netlaga geti flokkast undir hugtakið fasteign. Samkvæmt lögum nr. 41/1979, um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn, sé íslenska ríkið með fullveldisrétt að því er varði rannsóknir, hagnýtingu, verndun og stjórnun auðlinda, lífrænna og ólífrænna, á hafsbotni og í honum, í hafinu yfir honum svo og aðrar athafnir varðandi efnahagslega nýtingu og rannsóknir innan svæðisins. Í þessu tilviki hafi löggjafinn ákveðið að Umhverfisstofnun gefi út starfsleyfi fyrir eldi sjávarlífvera, sbr. lög nr. 7/1998. Benda megi á auglýsingu nr. 460/2004 um friðunarsvæði, þar sem eldi laxfiska í sjókvíum sé óheimilt. Stofnunin hafni því að ekki séu fyrir heimildir til að veita rekstraraðilum starfsleyfi til að starfrækja eldi lífvera á haf- og strandsvæðum við Ísland utan netlaga.

Varðandi rökstudda afstöðu Umhverfisstofnunar til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum segi í 1. mgr. 22. gr. reglugerðar nr. 785/1999 að starfsleyfisskyldur atvinnurekstur sem reglugerðin gildi um sé háður mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum og reglum þar að lútandi og skuli niðurstaða matsins liggja fyrir áður en tillaga að starfsleyfi sé auglýst. Í 23. gr. reglugerðarinnar segi að í starfsleyfistillögu og starfsleyfi skuli taka fullt tillit til niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum.

Í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 segi að við úgáfu leyfis til framkvæmdar skuli leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Leyfisveitandi skuli birta opinberlega ákvörðun sína um útgáfu leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar innan tveggja vikna frá útgáfu leyfisins.

Hvorki í lagaákvæðinu né í greinargerð með því séu settar nákvæmar formkröfur fyrir því hvernig leyfisveitandi skuli taka afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, en sagt að leyfisveitandi skuli kynna sér skýrsluna, taka rökstudda afstöðu til hennar og síðan birta opinberlega annars vegar ákvörðun sína um útgáfu leyfis og hins vegar niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar. Það sé Skipulagsstofnun sem stýri málsmeðferð við mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 og hafi Umhverfisstofnun umsagnarhlutverk við úrvinnslu Skipulagsstofnunar. Þannig geti Umhverfisstofnun komið athugasemdum sínum á framfæri í matsferli Skipulagsstofnunar. Umhverfisstofnun hafi veitt umsögn til Skipulagsstofnunar vegna tillögu að matsáætlun leyfishafa með bréfi, dags. 22. apríl 2014, og vegna frummatsskýrslu framkvæmdaraðila, dags. 22. desember s.á. Í umsögn hafi Umhverfisstofnun bent á atriði sem stofnunin hafi talið að fjalla þyrfti um varðandi umhverfisáhrif hins fyrirhugaða fiskeldis. Gerðar hafi verið athugasemdir við framsetningu á gögnum, fjallað hafi verið um kynslóðaskipt eldi og eldissvæði, eðlisþætti sjávar, súrefni, burðarþol, áhrif á ferðaþjónustu, áhrif á villta laxfiska og annað.

Við útgáfu starfsleyfisins, líkt og annarra starfsleyfa, starfi Umhverfisstofnun eftir lögum nr. 7/1998, og reglugerðum settum með heimild í þeim, ásamt lögum nr. 106/2000 og öðrum viðeigandi lögum, sem snerti efnislega þá þætti sem teknir séu fyrir í viðkomandi starfsleyfi, í þessu tilviki lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Umhverfisstofnun starfi eftir vottuðu gæðakerfi. Farið sé yfir mat á umhverfisáhrifum í leyfisveitingaferlinu og það þannig notað sem grunnur í faglegri vinnu leyfisins. Í því samhengi sé rétt að skoða verkferil Umhverfisstofnunar við vinnslu starfsleyfa, en þar komi skýrt fram hvernig stofnunin nýti og taki fullt tillit til niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum. Við gerð starfsleyfistillögu teljist umfjöllun Skipulagsstofnunar, ásamt fullnægjandi umsókn leyfishafa um starfsleyfi, viðkomandi lögum og reglugerðum, skipulagsáætlunum og mati og Umhverfisstofnunar, til helstu gagna starfsleyfisvinnslunnar. Að endingu birti stofnunin síðan ákvörðun um veitt starfsleyfi ásamt niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar og fleiri viðeigandi gögnum.

Mat á umhverfisáhrifum leiki samkvæmt framangreindu lykilhlutverk við gerð starfsleyfis og marki því efnislegan ramma. Eins og fram hafi komið komi stofnunin að athugasemdum fyrr í ferlinu, áður en sótt sé um starfsleyfi. Ef niðurstaða Skipulagsstofnunar gefi tilefni til umfjöllunar Umhverfisstofnunar um sérstök atriði, þegar sótt hafi verið um starfsleyfi, þá sé rétt að það komi fram í greinargerð með starfsleyfinu, t.a.m. ef ekki hafi verið tekið tillit til athugasemda stofnunarinnar við matsferlið eða að stofnunin telji að frekari ráðstafanir þurfi en fram komi í niðurstöðum matsins. Í umræddu máli hafi verið tekið tillit til ábendinga Umhverfisstofnunar við mat á umhverfisáhrifum og hafi stofnunin ekki talið tilefni til að gera sérstakar viðbótarráðstafanir eftir það mat, aðrar en að útfæra skilyrði starfsleyfis í samræmi við niðurstöður þess. Umhverfisstofnun telji sýnt fram á að hún hafi komið á framfæri athugasemdum við mat á umhverfisáhrifum, byggt umrætt starfsleyfi á niðurstöðum matsins og því ítarlega kynnt sér það og notað það sem faglegan grunn í starfsleyfisgerðinni. Loks hafi ákvörðunin um útgáfu starfsleyfisins verið birt opinberlega.

Ekki virðist hafa verið send sérstök umsagnarbeiðni á „hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd“, sbr. 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Umhverfisstofnun vinni samkvæmt gæðaferli sem byggi á lögum og reglugerðum um útgáfu starfsleyfa fyrir mengandi starfsemi og þar komi fram að slíka umsagnarbeiðni skuli senda við vinnslu starfsleyfistillagna.

Reglugerð nr. 785/1999 hafi verið breytt með reglugerð nr. 214/2014. Með breytingunum sé því slegið föstu að allur atvinnurekstur skuli vera í samræmi við gildandi deiliskipulag, a.m.k. aðalskipulag við tilteknar aðstæður. Bein tenging sé því á milli starfsemi og gildandi skipulags og reglugerðin því beinlínis tengd skipulagi og starfssvæði sveitarfélaga. Skoða verði tilgang ákvæðanna í reglugerðinni í því ljósi. Það sem komi til skoðunar í þessu máli sé að um sé að ræða eldi í sjó, sem sé starfsemi utan netlaga, og því utan endimarka sveitarfélaga og starfssvæðis heilbrigðisnefnda. Það sé því óljóst hvort að það sé fortakslaus skylda í málinu að senda umsagnarbeiðni á hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd, þar sem hún sé ekki starfandi á starfssvæði starfseminnar. Hins vegar sé það vilji Umhverfisstofnunar að upplýsa sem mest í öllum málum og því megi telja að það sé eðlilegt að senda umrædd gögn og umsagnarbeiðni á þá heilbrigðisnefnd sem liggi næst því svæði sem um ræði.

Umhverfisstofnun telji, hvort sem það hafi verið fortakslaus skylda eða ekki að senda umsagnarbeiðni á hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd, að ekki sé um annmarka að ræða sem valda ætti ógildingu ákvörðunarinnar um veitingu starfsleyfis. Sé þá haft til hliðsjónar sjónarmið reglugerðar nr. 785/1999 um tengingu starfsemi við skipulag og starfssvæði sveitarfélaga, og þá heilbrigðisnefnda, en einnig að starfsleyfistillaga hafi verið auglýst vel og öllum boðið að gera athugasemdir við hana.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að hann hafi skilað inn tilkynningu til Skipulagsstofnunar um framkvæmdina í lok árs 2011. Í umhverfismatsferlinu hafi leyfishafi þurft að svara fjölmörgum athugasemdum Umhverfisstofnunar, eins og lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum geri ráð fyrir, og komi það vel fram í matsskýrslu. Umhverfisstofnun hafi því verið hluti af umhverfismatsferlinu allt frá upphafi.

Varðandi samanburð á mismunandi kostum þá sé framleiðsla á regnbogasilungi upp í sláturstærð í landeldi ekki samkeppnishæf við framleiðslu í hefðbundnum sjókvíum og því hafi ekki verið fjallað sérstaklega um það sem valkost. Tækni til eldis í lokuðum sjókvíum sé ennþá í þróun og sé ekki nægilega örugg fyrir þá útfærslu sem almennt sé unnið að. Ekki sé búið að þróa staðla til að tryggja það að búnaðurinn þoli umhverfisálag á eldissvæðum, eins og hafi verið til staðar fyrir sjókvíaeldisbúnað í meira en 10 ár. Sótt hafi verið um töluvert minni framleiðslu en áætlað burðarþol svæðisins gefi tilefni til og stuðst sé við varfærnar aðferðir við mat á burðarþoli.

Varðandi úrgang frá eldinu þá megi einnig skilgreina hann sem næringu fyrir lífverur í nágrenninu. Aftur á móti geti það haft óæskileg áhrif á lífríkið undir sjókvíunum ef losunin verði of mikil. Til að koma í veg fyrir það hafi verið skilgreind vöktun og viðbrögð, sbr. álit Skipulagsstofnunar. Í matsskýrslu sinni hafi leyfishafi lagt það til að staðallinn ISO 12878 yrði tekinn upp hér á landi og Skipulagsstofnun hafi sett það sem skilyrði fyrir útgáfu starfsleyfis. Fullyrðing kærenda, um að fyrirtæki í sjókvíaeldi séu einu matvælafyrirtækin hér á landi sem leyft sé að demba öllum úrgangi óátalið í sjóinn, standist ekki skoðun.

Varðandi upplýsingaskyldu til almennings þá hafi Umhverfisstofnun bent á að upplýsingaskylda vegna slysasleppinga og óhappa sem tengist þeim heyri undir rekstrarleyfi Matvælastofnunar og tilkynningaskyldu til Fiskistofu.

Í kæru komi fram að Umhverfisstofnun hafi eftirlit með því að ekki sé brotið gegn 1. og 2. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013, hinni mikilvægu varúðarreglu 9. gr. laganna, sem og ákvæði 63. gr. um innflutning og dreifingu á lifandi framandi lífverum. Í matsskýrslu vegna framkvæmdarinnar frá því í febrúar 2015 sé fjallað um slysasleppingar á regnbogasilungi, mótvægisaðgerðir og hugsanleg áhrif á villta laxfiskastofna ef eldisfiskur sleppur. Niðurstaðan sé sú að regnbogasilungur muni ekki ná að fjölga sér í ám í Ísafjarðardjúpi og áhrif af strokufiskum séu því óveruleg til nokkuð neikvæð og afturkræf.

Því miður sé alltaf til staðar sú hætta að eldisfiskur sleppi úr sjókvíum, körum og öðrum eldiseiningum, eins og reyndar fylgi öllum rekstri með búfé sem halda eigi innan afmarkaðs svæðis. Kærendur leggi fram hættukort máli sínu til stuðnings til að sýna fram á hættu sem íslenskri náttúru sé búin ef fiskeldisáformin nái fram að ganga og vísað sé í vísindagreinar til að undirbyggja niðurstöður í kortinu. Þær heimildir gefi þó ekki tilefni til að komast að þeirri niðurstöðu sem fram komi á hættukortinu. Frjálslega sé farið með staðreyndir er varði atferli strokufiska, dreifingu laxalúsar og sjúkdómsvalda. Fjallað sé ítarlega um þau atriði í matsskýrslu vegna framkvæmdarinnar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Umhverfisstofnunar að gefa út starfsleyfi til framleiðslu á 6.800 tonnum af regnbogasilungi og 200 tonnum af þorski á ári í sjókvíum í innanverðu Ísafjarðardjúpi.

Eins og fram kemur í kæru telja kærendur til veiðiréttar, ýmist í heild eða að hluta, eða eru veiðifélag, Haffjarðarár í Hnappadal, Laxár á Ásum og Hvannadalsár, Langadalsár og Þverár í innanverðu Ísafjarðardjúpi. Kærendur rökstyðja lögvarða hagsmuni sína í málinu með því að þeir eigi allir mikilla hagsmuna að gæta af því að ekki verði stefnt í hættu lífríki framangreindra áa, og þar með hinum villtu lax- og silungastofnum þeirra, m.a. með lúsafári, sjúkdómasmiti og mengun frá erlendum og framandi regnbogasilungi, sem óumdeilt sé að sleppa muni í meira eða minna mæli úr fyrirhuguðu sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi. Víst sé að eldisfiskurinn muni dreifa sér í veiðiár allt í kringum landið, eins og nýleg reynsla sýni, að ekki sé minnst á stórfellda saur- og fóðurleifamengun í nágrenni eldiskvíanna.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega lögvarða hagsmuni tengda hinni kæranlegu ákvörðun. Sú undantekning er þó gerð í nefndum lögum að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök geta að ákveðnum skilyrðum uppfylltum átt kæruaðild án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni. Engir kærenda eru slík samtök og þurfa þeir því að uppfylla framangreind skilyrði kæruaðildar að þeir eigi sérstaka lögvarða hagsmuni í málinu umfram aðra. Haffjarðará er í Hnappadal á Snæfellsnesi. Um er að ræða laxveiðiá sem rennur til sjávar á sunnanverðu nesinu. Laxeldið sem hið kærða starfsleyfi heimilar er í innanverðu Ísafjarðardjúpi fjarri nefndri á. Verður ekki séð með vísan til þessa að þeir kærendur hafi hagsmuna að gæta umfram þá hagsmuni sem almenna má telja. Sama máli gegnir um Veiðifélag Laxár á Ásum, en áin er laxveiðiá í Austur-Húnavatnssýslu, sem rennur í Húnavatn og síðan um Húnaós í Húnaflóa. Þeir almennu hagsmunir veiðiréttarhafa laxveiðiáa á landinu sem kærendur lýsa í kæru sinni nægja ekki einir og sér til kæruaðildar að málum fyrir úrskurðarnefndinni, svo sem áður hefur komið fram. Þar sem á þykir skorta að greindir kærendur eigi þá lögvörðu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun sem gerðir eru að skilyrði fyrir kæruaðild í fyrrgreindri 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 verður kröfum þeirra vísað frá úrskurðarnefndinni. Kröfur annarra kærenda verða hins vegar teknar til efnismeðferðar.

Samkvæmt 5. gr. a í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi, sbr. 6. gr. sömu laga. Umhverfisstofnun gefur út starfsleyfi fyrir slíkum rekstri sé hann talinn upp í fylgiskjali með lögunum, sbr. 1. mgr. 6. gr., en svo er í þessu tilviki, sbr. 11. tl. í fylgiskjali I. Reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, hefur verið sett á grundvelli 5. gr. laga nr. 7/1998. Markmið hennar er m.a. að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum atvinnurekstrar sem getur haft í för með sér mengun, koma á samþættum mengunarvörnum og að samræma kröfur og skilyrði í starfsleyfum, sbr. gr. 1.1. Umhverfisstofnun er þannig ætlað það hlutverk að veita starfsleyfi, að teknu tilliti til þeirra markmiða reglugerðar nr. 785/1999 sem snúa að mengunarvörnum. Ber stofnuninni að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar, sem og í lögum nr. 7/1998 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Í f-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum eru leyfi til framkvæmda skilgreind sem framkvæmdaleyfi og byggingarleyfi samkvæmt skipulagslögum og lögum um mannvirki og önnur leyfi til starfsemi og framkvæmda samkvæmt sérlögum sem um viðkomandi framkvæmd gilda. Nefndur töluliður kom inn í lög nr. 106/2000 með breytingarlögum nr. 74/2005 og er sérstaklega tiltekið í athugasemdum við liðinn í frumvarpi til þeirra laga að dæmi um framangreind leyfi séu t.d. starfsleyfi Umhverfisstofnunar fyrir starfsemi sem geti haft í för með sér mengun, sbr. lög nr. 7/1998. Er því ótvírætt að Umhverfisstofnun ber einnig að fara að fyrirmælum 13. gr. laga nr. 106/2000 við útgáfu starfsleyfa vegna framkvæmda sem sætt hafa meðferð á grundvelli þeirra laga, en eins og fram kemur í málavaxtalýsingu fór fram mat á umhverfisáhrifum hins fyrirhugaða fiskeldis og er álit Skipulagsstofnunar á matsskýrslu framkvæmdaraðila dagsett 1. apríl 2015.

Samkvæmt 2. mgr. nefndrar 13. gr. laga nr. 106/2000 skal leyfisveitandi við útgáfu leyfis til framkvæmdar samkvæmt flokki A kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Leyfisveitandi skal birta opinberlega ákvörðun sína um útgáfu leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum innan tveggja vikna frá útgáfu leyfis. Í ákvörðun skal tilgreina kæruheimild og kærufrest þegar það á við. Samkvæmt 3. mgr. 13. gr. fer um málsmeðferð samkvæmt greindri 2. mgr. við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem fellur í flokk B eða C ef fyrir liggur ákvörðun um að framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum, en svo á við í máli þessu.

Í greinargerð með lögum nr. 74/2005, þar sem breytt var lögum nr. 106/2000, segir m.a. um 13. gr. að í greininni sé fjallað um allar leyfisveitingar vegna matsskyldra framkvæmda. Samkvæmt henni beri leyfisveitendum að fjalla um álit Skipulagsstofnunar og taka afstöðu til þess og kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila sem því liggi til grundvallar. Sé leyfi veitt þar sem tekið sé á einhverjum eða öllum þáttum með öðrum hætti en fram komi í álitinu þurfi leyfisveitandi þannig að geta fært rök fyrir niðurstöðu sinni. Sé þetta í samræmi við 8. gr. tilskipunar nr. 85/337/EBE eins og henni hafi verið breytt með 10. gr. tilskipunar 97/11/EB. Ákvæðið, sem fjalli um það að niðurstöður mats skuli teknar til athugunar við útgáfu leyfis til framkvæmda, hafi verið túlkað á þann veg að stjórnvaldið skuli, í ákvörðun um útgáfu leyfis til framkvæmda, vísa til framkominna upplýsinga og athugasemda úr matsferlinu og taka afstöðu til þeirra og geta þess sérstaklega hvaða sjónarmið liggi þar að baki. Einnig er ítrekað að leyfisveiting vegna matsskyldra framkvæmda sé í höndum margra stjórnvalda, að í 3. gr. sé leyfi til framkvæmda skilgreint og nefnt í dæmaskyni að Umhverfisstofnun veiti starfsleyfi fyrir starfsemi sem geti haft í för með sér mengun á grundvelli 6. gr. laga nr. 7/1998. Loks er áréttað að lagt sé til að öllum þeim sem veiti leyfi til framkvæmda vegna matsskyldra framkvæmda beri að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og taka rökstudda afstöðu til álits um mat á umhverfisáhrifum hennar.

Er því hafið yfir allan vafa að sú lagaskylda hvílir á öllum leyfisveitendum að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum þeirrar framkvæmdar sem til umfjöllunar er. Sé framkvæmd háð leyfi fleiri leyfisveitenda verður að líta svo á að þeim beri hverjum og einum að taka slíka rökstudda afstöðu, í það minnsta hvað varðar þeirra fag- eða valdsvið, og eftir atvikum til álitsins í heild sinni. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. a í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi þarf starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar til starfrækslu fiskeldisstöðva og því ljóst að á tilgreindum stofnunum hvílir framangreind lagaskylda.

Í rökstuddri afstöðu leyfisveitanda í skilningi 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 verður að felast efni rökstuðnings sem uppfyllir áskilnað 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar um. Skal m.a. í rökstuðningnum, að því marki sem ákvörðun byggist á mati, greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við það, sbr. 1. mgr. nefndrar 22. gr. Í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er í athugasemdum við títtnefnda 22. gr. tekið fram að rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana eigi að meginstefnu til að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fari því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera svo að hann uppfylli framangreint skilyrði. Það liggur í hlutarins eðli að því neikvæðari sem afstaða Skipulagsstofnunar er til fyrirhugaðrar starfsemi sem leyfisveitandi hyggst leyfa, þeim mun strangari kröfur verður að gera til þess að hann taki með vönduðum hætti rökstudda afstöðu til álits stofnunarinnar.

Eins og rakið er í málavaxtalýsingu var álit Skipulagsstofnunar þess efnis að helstu neikvæð áhrif fyrirhugaðs fiskeldis fælust í aukinni hættu á að sjúkdómar og laxalús bærust frá eldinu í villta laxfiskastofna á svæðinu og að regnbogasilungur sem slyppi úr eldi í miklum mæli kynni að hafa neikvæð áhrif á orðspor viðkomandi áa ef hann veiddist þar í umtalsverðu magni. Áhrif strokufisks úr eldinu gætu orðið óveruleg til nokkuð neikvæð á náttúrulega stofna laxfiska í ám við innanvert Ísafjarðardjúp, sem fælust fyrst og fremst í hættu vegna smitsjúkdóma og réðust af umfangi slysasleppinga. Áhrifin yrðu þó tímabundin og afturkræf. Skipulagsstofnun tók undir tillögu framkvæmdaraðila og Hafrannsóknarstofnunar um að Umhverfisstofnun útbyggi flokkunarkerfi um álag af völdum mengunar á sjávarbotni undir sjókvíum og tilsvarandi viðbrögð miðað við niðurstöður vöktunar. Taldi Skipulagsstofnun að við leyfisveitingar þyrfti að setja þau skilyrði að eldisbúnaður uppfyllti kröfur staðalsins NS 9415:2009 og að vöktun á uppsöfnun lífræns úrgangs á sjávarbotni undir og við eldiskvíar byggðu á staðlinum ISO 12878.

Þau gögn sem fyrir hendi eru um afstöðu Umhverfisstofnunar til umræddrar leyfisveitingar eru fyrst og fremst starfsleyfið sjálft, sem gefið var út 25. október 2016, en einnig er fyrir hendi ódagsett greinargerð stofnunarinnar með viðbrögðum hennar vegna athugasemda sem bárust á auglýsingatíma tillögu að starfsleyfinu. Greinargerðin var birt á vef stofnunarinnar 23. nóvember s.á. Í starfsleyfinu er hvergi nefnt að mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram og að álit Skipulagsstofnunar þar um liggi fyrir. Vikið er að því atriði í svörum Umhverfisstofnunar við athugasemdum í nefndri greinargerð en án nánari tilgreiningar á álitinu, s.s. með dagsetningu eða hvar það sé að finna.

Óumdeilt er að Umhverfisstofnun gaf umsagnir í tilefni af mati á umhverfisáhrifum umrædds fiskeldis og dregur úrskurðarnefndin í sjálfu sér ekki í efa að álit Skipulagsstofnunar hafi verið lagt til grundvallar hinu kærða starfsleyfi. Þannig er t.a.m. gert að skilyrði í starfsleyfinu að vöktun á uppsöfnun lífræns úrgangs á sjávarbotni undir og við eldiskvíar byggi á staðlinum ISO 12878, svo sem Skipulagsstofnun hafði lagt til. Það verður þó ekki fram hjá því litið að án tilvísunar til nánar tilgreinds álits Skipulagsstofnunar og umfjöllunar um einstök efnisatriði þess, eftir því sem atvik gefa tilefni til, má ekki búast við því að aðili geti skilið hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Þá er ekki hægt að jafna saman viðbrögðum við athugasemdum sem fram koma við meðferð starfsleyfistillögu skv. lögum nr. 7/1998 við það að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum vegna starfsleyfisskyldrar starfsemi eða framkvæmdar. Er sú greinargerð að auki ódagsett og birt tæplega mánuði eftir útgáfu starfsleyfisins. Einnig er hvorki í starfsleyfi né greinargerð vikið að því atriði sem Skipulagsstofnun fjallar um, og tilgreinir í helstu niðurstöðum sínum, að hún taki undir tillögu framkvæmdaraðila og Hafrannsóknarstofnunar þess efnis að Umhverfisstofnun útbúi flokkunarkerfi um álag af völdum mengunar á sjávarbotni undir sjókvíum og tilsvarandi viðbrögð miðað við niðurstöður vöktunar. Loks er ekki vikið að því hvort að mat á umhverfisáhrifum á mismunandi valkostum framkvæmdarinnar hafi farið fram. Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið er því ekki hægt að fallast á að Umhverfisstofnun hafi með ásættanlegum hætti tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum í skilningi 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000.

Fleira er athugavert við undirbúning og meðferð hins kærða starfsleyfis.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var hið kærða starfsleyfi gefið út af Umhverfisstofnun 25. október 2016 og í samræmi við 5. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 var útgáfa leyfisins auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 7. desember s.á. og tiltekið þar hver gildistími starfsleyfisins væri. Eins og áður segir ber Umhverfisstofnun við leyfisveitingu sína að fara að lögum nr. 106/2000 auk laga nr. 7/1998. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. fyrrnefndu laganna skal leyfisveitandi birta opinberlega ákvörðun sína um útgáfu leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum innan tveggja vikna frá útgáfu leyfis. Í ákvörðun skal tilgreina kæruheimild og kærufrest þegar það á við. Hvorki var getið um kæruheimild né kærufrest í hinu kærða starfsleyfi og birtist auglýsing um leyfið um sex vikum eftir útgáfu þess. Þá var ekki getið um álit Skipulagsstofnunar í auglýsingunni. Framangreint er í andstöðu við áðurnefnd skýr fyrirmæli 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Tilgangur auglýsingar með lögákveðnum hætti er einkum að upplýsa almenning um að ákveðinni málsmeðferð hafi lokið með leyfisveitingu, gefa honum kost á að kynna sér forsendur þar að baki, m.a. hvað varðar umhverfisáhrif þess sem leyft er, og taka afstöðu til þess hvort ástæða sé til þess að kæra viðkomandi leyfi. Er hér um annmarka að ræða þó hann hafi ekki haft í för með sér réttarspjöll gagnvart kærendum sem komu að kæru í málinu með réttum hætti og innan tilskilinna fresta.
 
Samkvæmt gr. 8.2. í reglugerð nr. 785/1999 skal Umhverfisstofnun við gerð starfsleyfistillögu ávallt leita umsagnar hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar auk annarra aðila, eftir því sem við á hverju sinni. Úrskurðarnefndin hefur aflað upplýsinga frá Umhverfisstofnun og mun umsagnar heilbrigðisnefndar ekki hafa verið leitað við gerð tillögu að hinu kærða starfsleyfi. Bendir stofnunin m.a. á að starfsleyfið taki til starfsemi utan netlaga og þar með utan starfssvæðis heilbrigðisnefnda. Hvað sem því líður er ljóst að áhrifa fiskeldisins mun gæta á stærra svæði en því sem sjókvíum er ætlaður staður og var því rétt að taka tillit til nefnds reglugerðarákvæðis við gerð starfsleyfistillögu.

Loks athugist að veiðitala er skilgreind sem tala veiddra fiska skv. 58. tl. 3. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Skilgreining á því að veiddum fiski sé sleppt eða áhrif þess á veiðitölur koma ekki fram í þeim lögum, en eðli máls samkvæmt telst sá fiskur veiddur sem sleppt er. Í viðbrögðum Umhverfisstofnunar við athugasemd vegna fjarlægðar fyrirhugaðs eldis frá ósum laxveiðiáa kemur fram að samkvæmt nánar tilgreindum heimildum sé samanlögð veiði tveggja tilgreindra laxveiðiáa 503 fiskar að meðaltali síðastliðin 10 ár. Þar sem veiðimenn sleppi a.m.k. 0-160 fiskum á ári í hvorri á fyrir sig sé meðalfjöldinn hins vegar undir 500 fiskum síðastliðin 10 ár. Verður ekki séð að þessi staðhæfing sé rökrétt miðað við gefnar forsendur. Eins og hér háttar er það álit úrskurðarnefndarinnar, að gættum þeim markmiðum laga nr. 71/2008 um fiskeldi að vernda beri villta nytjastofna, og að í því sambandi skuli m.a. gæta fjarlægðar eldisstöðva frá veiðiám, að miða skuli við samtölu veiddra laxa úr þeim ám sem sameiginlegan ós hafa fremur en tölu veiddra laxa úr hverri á fyrir sig.

Að virtu öllu því sem að framan er rakið verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að varði ógildingu hennar.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kæru Geiteyrar ehf., Akurholts ehf. og Veiðifélags Laxár á Ásum.

Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 25. október 2016 um útgáfu starfsleyfis fyrir Háafell ehf. fyrir sjókvíaeldi í innanverðu Ísafjarðardjúpi á 6.800 tonna ársframleiðslu af regnbogasilungi og 200 tonna ársframleiðslu af þorski.




____________________________________
Nanna Magnadóttir




______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon