Ár 2006, miðvikudaginn 22. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon héraðsdómari, varaformaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Geirharður Þorsteinsson arkitekt og skipulagshönnuður.
Fyrir var tekið mál nr. 99/2005, kæra á synjun skipulagsnefndar uppsveita Árnessýslu frá 31. október 2005 á beiðni um breytt deiliskipulag lóðarinnar nr. 10 við Höfðabraut, Vaðnesi þannig að þar yrði heimilt að reisa 81,8 m² sumarhús ásamt 31,5 m² vinnustofu.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 29. nóvember 2005 kærir, Karl Axelsson hrl. fyrir hönd G og V til heimilis að Arnarási 19, Garðabæ, synjun skipulagsnefndar uppsveita Árnessýslu um höfnun á breytingu deiliskipulags lóðarinnar nr. 10 við Höfðabraut, Vaðnesi. Var ákvörðunin staðfest á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps hinn 2. nóvember 2005.
Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi þannig að bygging sumarhúss og vinnustofu á lóðinni að Höfðabraut 10, Vaðnesi samræmist deiliskipulagi og að tekin verði ný ákvörðun þess efnis að byggingin verði heimiluð.
Málavextir: Kærendur keyptu lóðina að Höfðabraut 10 í Vaðnesi í Grímsnesi fyrir tæpum þremur árum. Síðastliðið vor festu þau kaup á sumarhúsi og vinnustofu við það, sem þau höfðu látið teikna fyrir sig. Teikningarnar voru lagðar fyrir byggingar- fulltrúa uppsveita Árnessýslu í ágústmánuði, en í þeim var gert ráð fyrir 81,8 m² sumarhúsi auk 31,5 m² vinnustofu. Á fundi byggingarnefndar hinn 30. ágúst 2005 var umsókn kærenda tekin fyrir og var afgreiðslu leyfisins hafnað þar sem byggingar-skilmálar heimiluðu eingöngu sumarhús að hámarksstærð 80,0 m² ásamt því að aukahús mættu ekki vera stærri en 25,0 m².
Hinn 3. september 2004 samþykkti sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps deiliskipulag fyrir sumarhúsasvæði í Vaðnesi sem m.a. tekur til lóðar kærenda. Svæði þetta afmarkast af landamerkjagirðingu við Snæfoksstaði að norðvestanverðu, áður skipulögðum sumarhúsalóðum til suðurs og girðingu heimalands Vaðness til austurs. Í greinargerð með deiliskipulaginu segir að sumarhús á svæðinu skuli ekki vera stærri en 80 m². Hinn 23. janúar sl. samþykkti sveitarstjórn breytingar á deiliskipulaginu í þá veru að hámarksstærð sumarhúsa mætti vera 120 m² og hámarksstærð aukahúsa allt að 25 m².
Á fundi skipulagsnefndar uppsveita Árnessýslu hinn 27. október 2005 var erindi kærenda um breytingu deiliskipulags hafnað og þeim tilkynnt niðurstaðan með bréfi, dags. 31. október 2005. Ákvörðun skipulagsnefndar var staðfest á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps hinn 2. nóvember 2005.
Hafa kærendur skotið framangreindri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur byggja kröfu sína á því að ekki hafi verið gætt jafnræðis, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kröfu sína styðja þau við eftir- farandi sjónarmið.
Í fyrsta lagi benda þau á að jafnræðis hafi ekki verið gætt við samþykktir skipulagsnefndar uppsveita Árnessýslu á byggingarleyfum innan Vaðness í Grímsnesi. Í gildandi deiliskipulagi og byggingarskilmálum fyrir þann hluta Vaðness sem nái til lóðar kærenda, sem samþykkt hafi verið 3. september 2003, séu ekki heimiluð stærri sumarhús en 80 m² og ekki sé gert ráð fyrir byggingu aukahúsa. Umsókn kærenda hafi verið hafnað á þessum grundvelli. Í samtölum kærenda og lögmanns þeirra við skipulagsfulltrúa hreppsins hafi komið fram að þrátt fyrir að ekki sé gert ráð fyrir aukahúsum í byggingarskilmálum Vaðness þá hafi engu að síður verið heimilaðar byggingar aukahúsa allt að 10 m². Reyndar komi fram í deiliskipulagi, sem nái m.a. til Hvammabrautar í Vaðnesi og samþykkt hafi verið í sveitarstjórn hinn 16. janúar 2002, að sumarhús megi vera 100 m² að stærð og aukahús 15 m². Mismunandi byggingarskilmálar virðist því vera í gildi fyrir Vaðnes, eftir því hvort lóðir séu við Hvammabraut eða Höfðabraut. Kærendur átti sig illa á því af hverju mismunandi byggingarskilmálar séu í gildi fyrir sama svæðið, enda beri mikið á milli í skilmálum án þess að það sé rökstutt nánar. En hverju sem því líði þá haldi kærendur því fram að sveitarstjórn hafi heimilað byggingu stærri aukahúsa en 15 m² í Vaðnesi. Benda þau á sumarhús sem stendur á lóðinni Hvammabraut 3, landnúmer 195769, þar sem sumarhúsið sé skráð 88,3 m² og aukahúsið 21,7 m². Kærendur efist ekki um að fleiri dæmi um stærri hús megi finna innan Vaðness. Ljóst sé hins vegar að bygging stærri sumarhúsa og aukahúsa en leyfilegt eigi að vera samkvæmt gildandi deiliskipulagi og byggingarskilmálum innan Vaðness hafi verið heimiluð í öðrum tilfellum.
Sú regla virðist einnig hafa verið í gildi um einhvern tíma að sveitarstjórn hafi heimilað byggingu aukahúsa innan hreppsins sem séu allt að 25 m² að stærð. Í samtali lögmanns kærenda við sveitarstjóra Grímsnes- og Grafningshrepps hafi komið fram að um væri að ræða óskrifaða meginreglu innan stjórnsýslu sveitarfélagsins sem fylgt hafi verið um nokkurn tíma. Kærendum sé ókunnugt um hvort um sé að ræða óskrifaða reglu eða ekki. En hverju sem því líði þá sé ljóst að aukahús það sem kærendur hyggist byggja sé stærra en 25 m² og komi hin óskráða meginregla þeim því ekki að notum.
Kærendur benda á að sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps hafi ákveðið á fundi hinn 7. september 2005 að auglýsa breytingu á byggingarskilmálum fyrir þann hluta Vaðness sem snúi að lóð þeirra, þannig að hámarksstærð sumarhúsa verði aukin í 120 m² og að stærð aukahúsa megi vera allt að 25 m². Breytingartillaga sveitar- stjórnarinnar breyti því hins vegar ekki að sveitarstjórn hafi áður tekið ákvarðanir í bága við gildandi deiliskipulag og byggingarskilmála auk þess sem tillagan leysi ekki vanda kærenda. Þau hafi enn hagsmuni af því að fá teikningu af aukahúsi sínu samþykkta þar sem stærð þess sé umfram 25 m².
Í öðru lagi vísa kærendur til þess að þrátt fyrir óskráða meginreglu sveitarfélagsins um 25 m² aukahús innan hreppsins í heild eða breytingartillögu í þá veru innan Vaðness, þá megi finna bæði sumarhús og aukahús sem séu mun stærri en framangreind deiliskipulög og byggingarskilmálar geri ráð fyrir. Fjölmörg sumarhús megi finna í landi Kiðjabergs í Grímsnesi sem séu langt umfram þessi mörk en hafi engu að síður hlotið samþykki sveitarstjórnar. Í kæru nefna kærendur nokkur dæmi þar sem þeir telja að reglur, hvort sem þær séu skráðar eða óskráðar, hafi verið þverbrotnar af sveitarstjórn við útgáfu byggingarleyfa við Hvammabraut og í landi Kiðjabergs vegna sumarhúsa og/eða aukahúsa. Kærendur hafi látið teikna og lagt inn pöntun fyrir húsum á grundvelli þeirra réttmætu væntinga sem þau hafi haft til sumarhúsabyggðanna í Grímsnesi. Þau hafi keypt lóð sína fyrir tæpum þremur árum og hafi fylgst náið með byggingu húsa í Vaðnesi og í hreppnum í heild frá þeim tíma. Innan Vaðness og hreppsins eigi að gilda sömu reglur um stærð sumarhúsa og aukahúsa, en ljóst sé að ákvarðanir um leyfi til bygginga hafi ekki verið teknar á grundvelli þessara reglna. Þannig hafi sveitarstjórn bæði vikið frá þessum reglum innan Vaðness og á öðrum sumarhúsasvæðum innan sveitarfélagsins. Synjun skipulagsnefndar á umsókn kærenda feli því í sér skýrt brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og beri af þeirri ástæðu að fella hana úr gildi.
Af framangreindu megi einnig vera ljóst að reglur um stærð sumarhúsa og aukahúsa innan hreppsins séu óskýrar og ósamræmdar. Vísað hafi verið til reglna sem virðist ekki hafa verið birtar með hefðbundnum og lögbundnum hætti heldur eingöngu byggt á sem óskráðum vinnureglum. Ljóst sé að ekki sé hægt að byggja synjun á slíkum reglum, sérstaklega þegar litið sé til þess að umsóknir annarra lóðareigenda hafi fengið annars konar meðferð.
Kærendur áskilji sér rétt til að krefjast skaðabóta úr hendi sveitarfélagsins vegna þess tjóns sem þau kunni að verða fyrir fáist teikningar þeirra ekki samþykktar. Ljóst sé að synjun sveitarstjórnarinnar kunni að valda þeim umtalsverðu tjóni en þau hafi látið ganga frá öllum teikningum og lagt inn pöntun vegna húsanna.
Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kröfu kærenda um ógildingu verði hafnað. Vísað sé til þess að afgreiðsla skipulagsnefndar sé í samræmi við gildandi skipulag á svæðinu. Samkvæmt byggingarskilmálum í því skipulagi sem í gildi hafi verið fyrir svæðið á þeim tíma er umsókn kærenda hafi borist hafi hámarksstærð húsa verið 80 m² og ekki verið gert ráð fyrir aukahúsum.
Sveitarstjórn hafi ákveðið á fundi hinn 7. september 2005 að auglýsa breytingu á byggingarskilmálum fyrir svæði það sem um ræði þannig að hámarksstærð húsa yrði 120 m² og að heimilt yrði að byggja aukahús allt að 25 m². Sé það í samræmi við vinnureglur sveitarstjórnar sem fylgt hafi verið áður við afgreiðslu sambærilegra mála. Sveitarstjórn hafi verið sveigjanleg varðandi stærð sumarhúsa en gengið út frá því að hámarksstærð aukahúsa sé 25 m². Ástæða þessa sé m.a. sú að litið sé á aukahús sem viðbótargistirými eða geymslu en ekki annað sumarhús. Af aukahúsum þurfi ekki að greiða þjónustugjöld, s.s. sorpeyðingargjald og seyrulosunargjald, og því hafi sveitarstjórn gert greinarmun á aukahúsi og litlu sumarhúsi með þessu móti.
Af þessu tilefni sé vísað til fyrri samþykkta sveitarstjórnar, m.a. frá 4. nóvember 2004, varðandi stærð gestahúss í landi Öndverðarness. Þar komi fram að samkvæmt reglum sveitarfélagsins sé hámarksstærð aukahúsa 25 m², nema annars sé getið í byggingarskilmálum. Sjónarmiðum um brot á jafnræðisreglu sé því hafnað.
Í samræmi við fyrrgreinda reglu sveitarfélagsins hafi verið gerð breyting á deiliskipulagi við Efri-Markarbraut, Höfðabraut og Tóftabraut í landi Vaðness. Tillagan hafi verið í kynningu frá 16. nóvember til 14. desember 2005. Engar athugasemdir hafi borist. Skipulagsnefnd hafi því samþykkt breytinguna samkvæmt 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 á fundi sínum hinn 23. janúar 2006.
Ítrekað sé að skipulagsnefnd hafi afgreitt umsókn kærenda í samræmi við gildandi skipulag og reglur sveitarfélagsins og hafi m.a. vísað til fyrirhugaðra breytinga á skipulaginu, sem hafi tekið gildi eftir að málið hafi verið afgreitt hjá nefndinni. Af því leiði að ekki hafi verið unnt að samþykkja stærra aukahús en 25 m², sbr. skýr fyrirmæli í deiliskipulagi.
Niðurstaða: Erindi kærenda til skipulagsnefndar fól í sér beiðni um að breyta deiliskipulagi fyrir lóð þeirra nr. 10 við Höfðabraut í Vaðnesi þannig að þar yrði heimilt að reisa 81,8 m² sumarhús ásamt 31,5 m² vinnustofu. Þegar hin kærða ákvörðun var tekin var í gildi deiliskipulag fyrir sumarhúsasvæði í Vaðnesi, er afmarkast af landamerkjagirðingu við Snæfoksstaði að norðvestanverðu, áður skipulögðum sumarhúsalóðum til suðurs og girðingu heimalands Vaðness til austurs og varðar svæði það sem lóð kærenda tilheyrir. Deiliskipulag þetta var samþykkt í sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps hinn 3. september 2004 og kemur fram í greinargerð þess að sumarhús á svæðinu skuli ekki vera stærri en 80 m². Í engu er getið um aukahús eða stærðir þeirra. Síðar, eða 23. janúar sl., samþykkti sveitarstjórn breytingar á deiliskipulaginu í þá veru að hámarksstærð sumarhúsa mætti vera 120 m² og hámarksstærð aukahúsa allt að 25 m².
Kærendur byggja ógildingarkröfu sína á þeim rökum að með hinni kærðu ákvörðun hafi jafnræðis ekki verið gætt og vísa til þess að í landi Kiðjabergs og við Hvammabraut í landi Vaðness hafi sveitarstjórn samþykkt stærri byggingar en deiliskipulagsskilmálar heimili. Á þessum svæðum er í gildi annað deiliskipulag en það sem hér um ræðir og verður ekki fallist á það með kærendum að meint brot sveitarstjórnar gegn deiliskipulagi þessara svæða geti talist vera brot á jafnræðisreglu.
Hin kærða ákvörðun er í samræmi við deiliskipulag umrædds svæðis sem í gildi var þegar hún var tekin og eru því ekki skilyrði til þess að taka ógildingarkröfu kærenda til greina. Er kröfu kærenda því hafnað að þessu leyti.
Kröfu kærenda um að úrskurðarnefndin taki ákvörðun um að heimila bygginguna er vísað frá nefndinni, enda slíkt ekki á hennar færi.
Kærendur áskilja sér rétt til bóta úr hendi sveitarfélagsins. Það er ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til bótaréttar af því tagi sem hér um ræðir og verður því ekki fjallað um það álitaefni frekar hér.
Úrskurðarorð:
Kröfu kærenda um ógildingu á synjun skipulagsnefndar uppsveita Árnessýslu frá 31. október 2005 um breytingu á deiliskipulagi, er hafnað.
Kröfu kærenda um að úrskurðarnefndin heimili byggingu sumarhúss og vinnustofu á lóð kærenda er vísað frá nefndinni.
___________________________
Ásgeir Magnússon
_____________________________ ____________________________ Þorsteinn Þorsteinsson Geirharður Þorsteinsson
