98/2015 Sveinbjarnagerði

Árið 2016, fimmtudaginn 24. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 98/2015, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra frá 2. september 2015, um að veita starfsleyfi til fjögurra ára til reksturs eggjabús að Sveinbjarnargerði II og á þeirri afstöðu sveitarstjórnar Svalbarðsstrandarhrepps frá 21. október 2015 að starfsleyfið samræmist gildandi aðalskipulagi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. nóvember 2015, sem barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Sveinbjarnargerðis IIB og III þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra frá 2. september 2015 að veita Græneggjum ehf. starfsleyfi til fjögurra ára til reksturs eggjabús að Sveinbjarnargerði II. Jafnframt er kærð ákvörðun sveitarstjórnar Svalbarðsstrandarhrepps um að ákvæði Aðalskipulags Svalbarðsstrandarhrepps 2008-2020 takmarki ekki heimild til búrekstrar í Sveinbjarnargerði og að starfsleyfi Græneggs ehf. samræmist gildandi aðalskipulagi. Er gerð krafa um að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að starfsemi eggjabúsins verði stöðvuð.

Gögn málsins bárust frá heilbrigðisnefnd Norðurlands eystra 11. desember 2015 og frá Svalbarðsstrandarhreppi 30. nóvember 2015.

Málavextir: Forsaga málsins er sú að með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 96/2013, sem kveðinn var upp 24. apríl 2015, var felld úr gildi ákvörðun heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra um að hafna kröfum um stöðvun á rekstri alifuglabús Græneggs ehf. í Sveinbjarnargerði. Komst úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að umræddur landbúnaður væri starfsleyfisskyldur og að ákvörðun heilbrigðisnefndar hefði verið byggð á röngum forsendum.

Á fundi heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra 24. júní 2015 var tekin fyrir umsókn Græneggs ehf. um starfsleyfi fyrir rekstri á eggjabúi. Var samþykkt að auglýsa umsóknina og tillögu að starfsleyfi í samræmi við fyrirmæli reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Bárust athugasemdir á kynnningartíma, þ. á m. frá kærendum. Að kynningu lokinni var erindið tekið fyrir að nýju á fundi heilbrigðisnefndarinnar 2. september 2015 og var samþykkt að veita leyfi til fjögurra ára fyrir starfsemi eggjabús með stæði fyrir 10.000 hænur. Með bréfi frá Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra, dags. 16. september 2015, var kærendum tilkynnt um greinda ákvörðun heilbrigðisnefndarinnar. Jafnframt var þeim var gerð grein fyrir svörum nefndarinnar við athugasemdum þeirra og þeim leiðbeint um kæruleiðir og fresti. Með tölvupósti 18. s.m. bað einn kærenda um frekari gögn og var þeirri beiðni svarað með tölvupósti starfsmanns heilbrigðiseftirlitsins 21. s.m. Óskaði kærandi þá eftir frekari skýringum varðandi hvaða lögbýli starfsleyfið væri bundið við. Var honum svarað því til 30. s.m. að starfsleyfi væri gefið út á kennitölu rekstraraðila og væri það bundið við ákveðinn húsakost, en varðandi skipulagsmál var kæranda bent á að hafa samband við skipulagsyfirvöld. Sama dag fór kærandi fram á að starfsleyfið yrði dregið til baka og álits Skipulagsstofnunar leitað. Var honum svarað samdægurs og vísað til fyrri svara um ástæður þess að álits Skipulagsstofnunar hefði ekki verið leitað og ítrekað að beina þyrfti ágreiningi varðandi skipulagsmál til skipulagsyfirvalda.

Á fundi sveitarstjórnar Svalbarðsstrandarhrepps 21. október 2015 var tekið fyrir erindi áðurnefnds kæranda frá 1. s.m. þar sem óskað var eftir áliti sveitarstjórnar um það hvort hið kærða starfsleyfi samrýmdist gildandi aðalskipulagi. Var afstaða sveitarstjórnar um að svo væri bókuð á umræddum fundi.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að hin kærða starfsleyfisveiting standist ekki aðalskipulag. Við meðferð á hinu umrædda starfsleyfi hafi verið skylt að leita umsagnar sérfróðra aðila, þ.e. Skipulagsstofnunar og eftir atvikum Umhverfisstofnunar eða annarra viðeigandi aðila, sbr. gr. 9.2. í reglugerð nr. 785/1999. Með því að heimila verslun og þjónustu á svæðinu hafi orðið til fjarlægðartakmörkun á nýtingu jarðarinnar til landbúnaðar. Þá telji kærendur að miða eigi við að kærufrestur hafi byrjað að líða frá bókun sveitarstjórnar hinn 21. október 2015, en þá fyrst hafi kærendur fengið fullnægjandi svör við þeim athugasemdum sínum sem sendar hafi verið Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra 24. júlí 2015. Hafi svör heilbrigðiseftirlitsins frá 16. september s.á. ekki verið fullnægjandi og geti kærufrestur því ekki talist frá þeim degi. Hafi enda kærendum verið bent á, í tölvupósti frá starfsmanni heilbrigðiseftirlitsins 30. s.m., að hafa samband við skipulagsyfirvöld sveitarfélagsins til að fá frekari upplýsingar. Hafi kærendur því ekki haft allar forsendur til þess að kæra umræddar ákvarðanir fyrr en endanleg afstaða sveitarstjórnar hafi legið fyrir.

Málsrök heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra: Af hálfu heilbrigðisnefndar er skírskotað til þess að skv. 4. gr. laga nr. 130/2011 sé kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda var kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Hin kærða ákvörðun hafi verið tekin 2. september 2015. Hafi kærufrestur því runnið út 3. október s.á. en kæran sé dagsett 5. nóvember s.á. Fráleitt sé að miða eigi kærufrest við svar sveitarstjórnar Svalbarðsstrandarhrepps, enda hafi sú fyrirspurn sem þar hafi verið tekin afstaða til ekki verið skilyrði fyrir útgáfu starfsleyfisins.

Í reglugerð nr. 520/2015, um eldishús alifugla loðdýra og svína, sé ekki kveðið á um nein fjarlægðarmörk þegar varphænur séu færri en 40.000. Með hinni kærðu ákvörðun sé veitt leyfi fyrir 10.000 hænum og sé því ljóst að kærendur eigi engra lögvarinna hagsmuna að gæta. Þá sé vakin athygli á því að í gr. 9.2 í reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun, sé kveðið á um að leita skuli umsagnar eftir því sem eigi við hverju sinni. Á umræddu starfssvæði sé gilt aðalskipulag þar sem gert sé ráð fyrir landbúnaðarstarfsemi og sé starfsemin ekki ný af nálinni. Hafi því hvorki verið ástæða til að óska umsagnar Skipulagsstofnunar né Umhverfisstofnunar, líkt og kærendur haldi fram. Engin rök séu fyrir því að fella hið kærða starfsleyfi úr gildi.

Málsrök Svalbarðsstrandarhrepps:
Sveitarfélagið bendir á að kæran sé of seint fram komin. Hafi erindi frá lögmanni kærenda borist skipulagsnefnd sveitarfélagsins 4. febrúar 2013, þar sem sú skoðun hafi verið látin í ljós að rekstur eggjabús í Sveinbjarnargerði væri í andstöðu við gildandi aðalskipulag hreppsins. Skipulagsnefnd hafi hafnað þeirri ályktun og hafi sú ákvörðun skipulagsnefndar ekki verið kærð til úrskurðarnefndarinnar. Ljóst sé að meira en ár sé síðan að sveitarfélagið hafi tekið afstöðu til þess álitaefnis sem hér um ræði. Séu atvik þau sömu og þegar fyrri ákvörðun hafi verið tekin og geti kærendur ekki öðlast nýjan kærufrest vegna erindis sem afgreitt hafi verið í byrjun árs 2013. Þá sé það ekki á valdi sveitarfélagsins að endurskoða ákvörðun heilbrigðisnefndar. Jafnframt sé á það bent að í Sveinbjarnargerði hafi verið stundaður landbúnaður í áratugi. Hafi hótelrekstur á svæðinu komið til síðar. Ekki hafi verið ætlunin að takmarka landbúnaðarframleiðslu á svæðinu með því að heimila ferðaþjónustu. Í aðalskipulaginu sé svæðið merkt L1, sem feli í sér að um landbúnaðarsvæði sé að ræða án þess að settar séu skorður við því hvers konar landbúnað megi stunda á jörðinni. Svæðið sé jafnframt merkt með hringtákni, sem þýði að á jörðinni megi einnig stunda verslunar- og þjónustustarfsemi.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að ekki sé um nýjan rekstur að ræða.  Eggjaframleiðsla hafi verið stunduð á svæðinu í rúm 50 ár. Kappkostað hafi verið að hafa öll tilskilin leyfi fyrir eggjaframleiðslunni og húsakostur verið endurbættur. Hið kærða starfsleyfi hafi verið auglýst og hagsmunaaðilum hafi verið gefinn kostur á að gera athugasemdir, en slíkt hafi ekki tíðkast í landbúnaði nema að um verulega mengandi starfsemi hafi verið að ræða. Jafnframt sé á það bent að tveir af kærendum hafi upphaflega stofnað lögbýlið Sveinbjarnargerði II utan um alifuglabúsrekstur. Þá sé kæran of seint fram komin. Þær ákvarðanir sem séu kærðar í máli þessu hafi verið kærendum kunnar, eða a.m.k. mátt vera þeim kunnar, innan kærufrests, en samt sem áður hafi þeir látið hjá líða að kæra innan frestsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti leyfis vegna starfsemi eggjabús með stæði fyrir 10.000 hænur. Er þess krafist að hið umdeilda starfsleyfi verði ógilt, en jafnframt gerð sú krafa að felld verði úr gildi afstaða sveitarstjórnar Svalbarðsstrandarhrepps þess efnis að veiting starfsleyfisins fari ekki í bága við gildandi aðalskipulag. 

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um að vísa skuli kæru frá ef hún berst að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar, sbr. 1. og 2. tl. sömu málsgreinar. Í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum kemur fram að líta þurfi til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni, en sé svo væri rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algerum undantekningartilvikum. Í máli þessu fara hagsmunir kærenda og starfsleyfishafa ekki saman.

Kærufrestur í máli þessu miðast við það tímamark þegar kærendur máttu vita um samþykki hins kærða leyfis. Ljóst er að heilbrigðisfulltrúi Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra sendi kærendum samhljóða bréf, dags. 16. september 2015, þar sem þeim var gert kunnugt um svör heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra við athugasemdum þeirra og bókun nefndarinnar á samþykki starfsleyfisins, auk þess sem þeim var leiðbeint um kæruleið og kærufrest. Einn kærenda óskaði frekari gagna með tölvupósti 18. s.m. og var þeirri beiðni svarað með tölvupósti 21. s.m., eins og nánar greinir í málavaxtalýsingu. Þá áttu frekari tölvupóstsamskipti sér stað til 30. september 2015. Þann dag óskaði kærandi eftir því að starfsleyfið yrði dregið til baka og að álits Skipulagsstofnunar yrði leitað, en fékk þau svör samdægurs að ástæður þess að heilbrigðisnefnd hefði ekki leitað álits Skiplagsstofnunar hefðu þegar verið kynntar kæranda með tölvupósti 21. s.m. Auk þess var áréttað að ágreiningur varðandi skipulagsmál væri ekki á könnu heilbrigðiseftirlitsins og var ítrekað við kæranda að hann beindi þeim málum í réttan farveg, þ.e. til skipulagsyfirvalda. Sami kærandi sendi sveitarstjórn Svalbarðstrandarhrepps tölvupóst 1. október 2015 þar sem hann óskaði eftir því að sveitarstjórn tæki afstöðu til þess hvort hið kærða starfsleyfi samræmdist gildandi skipulagi. Var afstaða sveitarstjórnar þess efnis að svo væri bókuð á fundi hennar 21. s.m.

Að framangreindu virtu verður hér við það að miða kærufrestur hafi byrjað að líða þegar kærendum var tilkynnt um samþykkt hinnar kærðu ákvörðunar, þ.e. 16. september 2016. Samskipti eins kærenda við heilbrigðiseftirlitið í kjölfarið snerust um gagnaöflun og veitingu upplýsinga. Ekki var hins vegar um það að ræða að farið væri fram á frekari rökstuðning skv. 21. gr. stjórnsýslulaga, en slík beiðni hefði eftir atvikum haft í för með sér að kærufrestur byrjaði ekki að líða fyrr en að honum veittum, sbr. 3. mgr. 27. gr. laganna. Þá er ekki hægt að líta svo á að fyrirspurn til sveitarstjórnar hafi falið í sér beiðni um slíkan rökstuðning, enda er ákvörðun um veitingu starfsleyfis ekki á hennar valdi heldur heilbrigðisnefndar, skv. gr. 9., sbr. lið 6.6 í I. viðauka reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun.

Kemur þá til skoðunar hvort kærufrestur hafi rofnað skv. 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga, en í tölvupósti 30. september 2015 lýsti einn kærenda þeirri skoðun sinni að hið kærða starfsleyfi stæðist ekki aðalskipulag og fór fram á að leyfið yrði dregið til baka og álits Skipulagsstofnunar óskað. Þótt litið yrði svo á að kærufrestur hafi rofnað vegna þessa verður ekki framhjá því horft að kærandanum var svarað því til sama dag, í tölvupósti frá starfsmanni heilbrigðiseftirlitsins, að honum hefði þegar verið greint frá ástæðum þess að álits Skipulagsstofnunar hefði ekki verið leitað, sbr. samskipti sömu aðila frá 21. s.m. Var auk þess tekið fram að ágreiningur varðandi skipulagsmál ætti ekki undir heilbrigðiseftirlit og kæranda ítrekað leiðbeint um að þau mál heyrðu undir skipulagsyfirvöld. Í tilvitnuðum tölvupósti heilbrigðiseftirlitsins 21. september 2015 var vísað til þess að álits Skipulagsstofnunar hefði ekki verið leitað, enda hefði aðalskipulag legið fyrir. Öll samskiptin bera þess merki að um skoðanaskipti og útskýringar var að ræða og var ekki tilefni til frekari málsmeðferðar af hálfu heilbrigðisnefndar eftir samskiptin 30. september 2015.

Kæra í máli þessu barst ekki fyrr en 5. nóvember 2015 og var þá kærufrestur liðinn. Var þá og liðinn rúmur mánuður frá síðustu samskiptum eins kærenda við Heilbrigðiseftirlit Norðurlands eystra. Með hliðsjón af því verður, gegn hagsmunum starfsleyfishafa, ekki talið afsakanlegt að kæra hafi borist að liðnum kærufresti, enda var kærendum leiðbeint í upphafi um kæruheimild og kærufrest. Verður kröfum kærenda hvað varðar hið kærða starfsleyfi því vísað frá í samræmi við fyrirmæli fyrrgreindrar 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Jafnframt gera kærendur þá kröfu að felld verði úr gildi afstaða sveitarstjórnar Svalbarðsstrandarhrepps frá 21. október um að „ákvæði aðalskipulags Svalbarðsstrandarhrepps 2008-2020 takmarki ekki heimild til búrekstrar í Sveinbjarnargerði og að starfsleyfi Græneggs ehf. samræmist gildandi aðalskipulagi“. Var sú afstaða sveitarstjórnar í samræmi við fyrri svör sveitarstjóra fyrir hönd sveitarstjórnar í bréfi til lögmanns tveggja kærenda, dags. 19. júní 2013. Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga verður ákvörðun sem ekki bindur enda á mál ekki borin undir kærustjórnvald. Ljóst er af atvikum málsins að „afstaða“ stjórnvalds felur ekki í sér lokaákvörðun heldur ákveðna túlkun, sem eftir atvikum er lögð til grundvallar niðurstöðu máls, sem svo getur verið kæranleg. Af þeim sökum verður þessari kröfu kærenda einnig vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon