Ár 2009, þriðjudaginn 28. júlí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 95/2008, kæra á synjun byggingarnefndar Kópavogsbæjar frá 17. september 2008 á umsókn um byggingarleyfi fyrir breytingum á fasteigninni að Víghólastíg 19 í Kópavogi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 30. september 2008, er barst nefndinni hinn 1. október s.á., kærir Björn Daníelsson hdl., f.h. S, lóðarhafa Víghólastígs 19 í Kópavogi, synjun byggingarnefndar Kópavogsbæjar frá 17. september 2008 á umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir breytingum á fasteigninni að Víghólastíg 19.
Gerir kærandi þá kröfu að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Málavextir: Mál þetta á sér nokkur aðdraganda en á árinu 2007 samþykkti skipulagsnefnd að kæranda væri heimilt að leggja fram deiliskipulagstillögu að lóðinni nr. 19 við Víghólastíg. Var tillagan auglýst með vísan til 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og bárust athugasemdir við hana. Eftir frekari vinnslu tillögunnar var hún auglýst að nýju og bárust þá einnig athugasemdir nágranna. Var tillögunni synjað á fundi bæjarráðs hinn 19. mars 2008. Var sú synjun kærð til úrskurðarnefndarinnar en síðar var kæran dregin til baka.
Á fundi byggingarnefndar hinn 16. apríl 2008, var lögð fram umsókn kæranda um byggingarleyfi til breytinga á húsi hans að Víghólastíg 19, sem er einbýlishús, hæð og ris, 142,3 m² að stærð auk 32,8 m² bílgeymslu. Í umsókn hans fólst að byggt yrði við húsið sem yrði eftir stækkun þess 297,4 m og yrði nýtingarhlutfall lóðar eftir breytingarnar 0,33. Vísaði byggingarnefnd málinu til skipulagsnefndar til ákvörðunar um grenndarkynningu og stóð hún yfir frá 16. júní til 15. júlí 2008. Athugasemdir bárust frá íbúum tveggja aðliggjandi lóða að Bjarnhólastíg 20 og 22. Að grenndarkynningu lokinni vísaði skipulagsnefnd málinu að nýju til byggingarnefndar ásamt athugasemdum.
Á fundi byggingarnefndar hinn 17. september 2008 var umsókn kæranda synjað með vísan til greinargerðar byggingarnefndar þar sem segir svo: „Þess er ekki getið í umsókn eða skýringum á teikningum að sótt sé um stækkun bílskúrs eða að sótt sé um að breyta húsinu úr einbýlishúsi í tvíbýlishús eins og teikningar gefa til kynna. Stærðir og stækkunartölur á teikningum eru ekki réttar og þar er ekki gerð grein fyrir stækkun bílskúrs þótt teikningar gefi það til kynna. Skráningartafla fylgir ekki málinu sem skýrt geti hvort sótt er um tvær íbúðir í húsinu. Þess er ekki getið í grenndarkynningu að sótt sé um að breyta húsinu í tvíbýlishús eða að byggja við bílskúr. Með tilvísun í athugasemdir nágranna er það mat byggingarnefndar að stærð og yfirbragð hússins, ásamt því að breyta húsinu í tvíbýlishús, falli ekki inn í byggðamunstur á svæðinu. Byggingarnefnd telur að stækkun bílskúrs í norðurlóðarmörkum sé ekki ásættanleg fyrir eigendur að Bjarnhólastíg 20.“ Var synjun þessi staðfest á fundi bæjarstjórnar hinn 23. september 2008.
Hefur kærandi kært synjun byggingarnefndar til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að umsókn hans hafi ekki fengið rétta og sanngjarna málsmeðferð, til að mynda hafi ekki verið óskað frekari gagna á meðan málsmeðferð stóð til stuðnings umsókn hans um breytingar á húsinu að Víghólastíg 19. Virðist umsókninni m.a. hafa verið hafnað þar sem hún hafi verið talin ófullnægjandi. Hljóti það að vera brot á málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um leiðbeiningarskyldu stjórnvalds, 10. gr. sömu laga um rannsóknarreglu og 13. gr. um andmælarétt.
Þá sé einnig vísað til þess að ekki séu efnisrök til synjunar á umsókninni, einkum sökum þess að í hverfinu séu mörg einbýlishús sem breytt hafi verið í tvíbýli eða hús sem upphaflega hafi verið byggð sem slík. Verði að gæta jafnræðis hvað þetta varði. Ómálefnaleg sjónarmið virðist hafa ráðið niðurstöðu um synjun á umsóttum breytingum þegar vísað hafi verið til röklausra sjónarmiða nágranna. Hvorki verði talið að útlit breytinga né breyting skuggavarps hafi áhrif á nágranna sem máli skipti. Telja verði að þær breytingar sem óskað hafi verið eftir hvað varði stærð og yfirbragð falli vel að byggðamynstri á svæðinu. Þá séu mörg tvíbýlishús i götunni og eitt þríbýli.
Af hálfu kæranda sé einnig vísað til þess að umsótt breyting á húsi hans raski ekki skipulagi svæðisins. Þá sé farið eftir byggingarlöggjöf hvað varði breytingarnar svo sem skipulags- og byggingarlögum sem og byggingarreglugerð. Tekið sé fram að kærandi hafi víðtæka reynslu í mannvirkjagerð. Því sé sérstaklega hafnað að stækkun bílskúrs í norðurlóðarmörkum sé ekki ásættanleg fyrir eigendur að Bjarnhólastig 20. Loks sé vísað til þess að miklir hagsmunir séu í húfi fyrir kæranda að fá að gera umsóttar breytingar. Allar takmarkanir á slíkum breytingum hljóti að þurfa að túlka þröngt. Ekki sé talið að breytingarnar auki skuggavarp eða skerði útsýni svo máli skipti eða rýri á annan hátt rétt nágranna. Nefnd stækkun og nýting lóðar verði heldur ekki meiri að umfangi en gangi og gerist á svæðinu, m.a. í götunni. Sé þá horft til nýtingarhlutfalls lóðar og fjölda íbúða.
Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu Kópavogsbæjar er vísað til þess að athugasemdir hafi komið fram er umsókn kæranda hafi verið grenndarkynnt. Þær hafi lotið að því að fyrirhuguð breyting myndi raska högum næstu nágranna, styttra yrði milli húsanna að Víghólastíg 19 og Bjarnhólastígs 20 en nokkurra annarra húsa í götureitnum, stækkun hússins myndi fara þvert fyrir stofuglugga hússins að Bjarnhólastíg 20, ekki hafi verið gerð úttekt á skuggavarpi vegna viðbyggingarinnar og að um væri að ræða mun meiri stækkun en vænta mætti miðað við nýtingu á götureitnum. Þá hafi athugasemdir lotið að hæð hússins sem hafi verið talin of mikil og myndi skerða birtu og útsýni. Stækkun væri of mikil og umfram það sem talist gæti eðlileg endurnýjun húseignar.
Bent sé á að byggingarleyfisumsókn kæranda hafi verið synjað með vísan til greinargerðar byggingarnefndar þar sem lýst hafi verið ýmsum annmörkum á umsókninni. Það sé hins vegar síðari málsgrein greinargerðarinnar sem feli í sér forsendur synjunarinnar, með tilvísun í athugasemdir nágranna, að það hafi verið mat nefndarinnar að stærð og yfirbragð húss ásamt því að breyta því í tvíbýli, félli ekki að byggðamynstri á svæðinu og að nefndin teldi að stækkun bílskúrs í norðurlóðamörkum væri ekki ásættanleg fyrir eigendur að Bjarnhólastíg 20.
Því sé hafnað sem haldið sé fram í kæru að umsókn kæranda hafi ekki hlotið rétta og sanngjarna málsmeðferð. Nægileg gögn hafi legið fyrir til þess að hægt væri að taka ákvörðun í málinu og afstaða umsækjanda hafi komið fram í umsókn hans og fylgigögnum. Því hafi því ekki verið ástæða til að rannsaka málið frekar eða óska eftir frekari gögnum eða sjónarmiðum frá kæranda. Ástæða synjunarinnar hafi ekki verið ágallar á umsóknargögnum heldur sú að efnislega hafi framkvæmdin sem sótt hafi verið um verið talin ganga gegn hagsmunum nágranna og ekki samrýmast því byggðamynstri sem ríkjandi sé á svæðinu. Það hefði því ekki haft neinn tilgang að gefa kæranda kost á að bæta úr ágöllum á umsókn. Af þessum sökum sé því hafnað að brotið hafi verið gegn upplýsinga-, rannsóknar- eða andmælareglu stjórnsýslulaga.
Efnislega sé ákvörðun byggingarnefndar á rökum reist og eðlileg með tilliti til nærliggjandi byggðar og hagsmuna íbúa í næstu húsum. Þrátt fyrir að kærandi telji upp nokkur hús í götunni þar sem tvær íbúðir séu til staðar sé ljóst að hverfið sé að meginstefnu einbýlishúsahverfi. Mikill meirihluti húsa í götunni og nærliggjandi götum sé einbýli og fæst séu þau jafn mikil að umfangi og það hús sem kærandi óski eftir að byggja. Þau tvíbýli sem séu í hverfinu séu mörg hver arfur frá liðinni tíð og ekki liggi fyrir að neitt þeirra hafi fengið afgreiðslu bæjarins á grundvelli núgildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Það sé því ekki um það að ræða að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu með hinni kærðu ákvörðun.
Því sé mótmælt sem kærandi haldi fram að byggt sé á röklausum sjónarmiðum nágranna. Telja verði að þeir nágrannar sem hafi skilað inn athugasemdum hafi fært fram fullnægjandi rök fyrir sjónarmiðum sínum. Það hafi verið mat nefndarinnar að taka bæri undir sjónarmið nágranna um að útlit og skuggavarp hússins hefðu áhrif sem skiptu verulegu máli.
Andsvör kæranda við málsrökum Kópavogsbæjar: Af hálfu kæranda er bent á að í byggingarleyfisumsókn hans hafi einungis verið krossað við einbýlishús en hins vegar hafi starfsmenn Kópavogsbæjar bætt því við umsóknina að um tvíbýlishús væri að ræða.
Ekki sé rétt að styttra verði milli húss kæranda og Bjarnhólastígs 20 en nokkurra annarra húsa í götureitnum. Fjarlægðin sé sú sama eftir sem áður, bæði gagnvart Bjarnhólastíg 20 og 22. Sú fullyrðing að stækkunin fari þvert fyrir stofuglugga nágranna sé sömuleiðis haldlaus. Skuggavarpsteikningar hafi verið afhentar skipulagsyfirvöldum. Einnig sé mikilvægt að hafa í huga að nýtingarhlutfall lóðar kæranda eftir breytingu sé nánast það sama og á næstu lóðum.
Kærandi bendir á, varðandi stækkun bílskúrs í norður á lóðarmörkum, að það geti varla snert íbúa Bjarnhólastígs 20 á nokkurn hátt, enda hafi þeir þegar reist skjólgirðingu á lóðamörkum sem sé jafnhá og bílskúr, og reyndar nái hún tveimur metrum lengra til vesturs heldur en fyrirhuguð bílskúrsstækkun. Þar að auki hafi íbúar að Bjarnhólastíg 20 og 22 plantað risavöxnum trjám rétt við lóðamörk.
Í greinagerð lögfræðings Kópavogsbæjar segi m.a: „Nægileg gögn lágu fyrir til þess að hægt væri að taka ákvörðun í málinu.“ Þessu sé kærandi sammála en í greinagerð byggingarnefndar virðist samt reynt að hártoga gögnin, þ.e. að þau séu ekki fullnægjandi. Þótt tvíbýlishús í götunni sé arfur fyrri tíma breyti það ekki því að byggingareglugerð hafi verið í gildi í áratugi hvað sem líði núgildandi reglugerð, allir hafi þurft leyfi yfirvalda til að skrá og breyta einbýli í tvíbýli. Nágrannar hafi ekki andmælt því að þarna verði skráðar tvær íbúðir, enda ætti það ekki að breyta þá neinu.
Undarlegt sé í öllu þessu ferli að ekki hafi komið ein einasta ábending frá byggingarfulltrúa um fyrirhugaðar endurbætur. Engar ábendingar hafi þannig komið fram um lausnir.
—————–
Frekari rök og sjónarmið aðila liggja fyrir í málinu sem ekki verða rakin hér nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi synjunar byggingarnefndar Kópavogsbæjar frá 17. september 2008 á umsókn kæranda máls þessa um byggingarleyfi fyrir breytingum á fasteigninni að Víghólastíg 19 í Kópavogi. Á svæði því er um ræðir er ekki í gildi deiliskipulag og kusu bæjaryfirvöld að grenndarkynna erindi kæranda. Verður að ætla að slíkt hafi verið gert á grundvelli undanþáguheimildar 3. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga, með síðari breytingum, sem og 9. og 43. gr. sömu laga, verður byggingarleyfi að eiga sér stoð í deiliskipulagi. Frá þeirri meginreglu er að finna undantekningu í 3. mgr. 23. gr. laganna, um heimild sveitarstjórnar til að veita leyfi til framkvæmda í þegar byggðum hverfum að undangenginni grenndarkynningu. Við afmörkun undantekningarreglunnar gagnvart meginreglunni hefur verið talið að skýra beri ákvæðið til samræmis við 1. og 2. mgr. 26. gr. sömu laga þar sem segir að fara skuli með breytingu á deiliskipulagi eins og um nýtt skipulag sé að ræða nema breytingar séu óverulegar. Þegar meta skal hvort bygging teljist einungis hafa í för með sér óverulegar breytingar verður m.a. að líta til þess hver grenndaráhrif hennar séu á nærliggjandi eignir og hversu umfangsmikil hún sé í hlutfalli við þær byggingar sem fyrir eru á umræddri lóð eða svæði.
Í hinu umdeilda tilviki er um að ræða byggingu við húsið að Víghólastíg 19 sem er einbýlishús, hæð og ris, 142,3 m² að stærð auk 32,8 m² bílgeymslu. Í umsókn kæranda fólst að byggt yrði við húsið þannig að það yrði eftir stækkun 297,4 m². Yrði nýtingarhlutfall lóðar eftir stækkun 0,33 í stað 0,19. Þá bera og byggingarnefndarteikningar með sér að fyrirhugaðar hafi verið tvær íbúðir í húsinu.
Úrskurðarnefndin telur að framkvæmdir samkvæmt byggingarleyfisumsókn kæranda myndu hafa í för með sér talsverð grenndaráhrif og geti ekki talist vera óverulegar. Því hafi ekki verið unnt að veita byggingarleyfi á grundvelli undanþáguheimildar 3. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Ekki verður fallist á að málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins hafi verið brotnar við meðferð málsins hjá skipulags- og byggingaryfirvöldum. Verður ekki annað séð en að málið hafi verið rannsakað á fullnægjandi hátt og að hin kærða ákvörðun byggingarnefndar hafi verið nægileg rökstudd. Þá verður ekki heldur fallist á að byggingarnefnd hafi borið líta til uppbyggingar á einstökum lóðum á umræddu svæði við úrlausn málsins þegar til þess er litið að uppbygging á svæðinu hefur ekki stuðst við deiliskipulag og hefur að mestu leyti átt sér stað fyrir gildistöku laga nr. 73/1997.
Af málsgögnum verður ekki ráðið að skipulagsnefnd hafi ályktað um málið að lokinn grenndarkynningu áður en því var vísað til byggingarnefndar svo sem áskilið er í 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Úrskurðarnefndin telur að hér sé um ágalla á málsmeðferð að ræða en að ólíklegt sé að hann hafi haft áhrif á niðurstöðu málsins. Þykir hann því einn og sér ekki geta varðað ógildingu.
Samkvæmt framansögðu var bæjaryfirvöldum rétt að synja umsókn kæranda svo sem gert var og verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu synjunar byggingarnefndar Kópavogsbæjar frá 17. september 2008 á umsókn um byggingarleyfi fyrir breytingum á fasteigninni að Víghólastíg 19 í Kópavogi.
_____________________________
Hjalti Steinþórsson
________________________________ _______________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
