Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

94/2014 Ice Lagoon ehf

Árið 2014, miðvikudaginn 17. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 94/2014, kæra á ákvörðun bæjarráðs Hornafjarðar frá 15. ágúst 2014 um að krefjast þess að kærandi hætti starfsemi við austurbakka Jökulsárlóns og fjarlægi lausafjármuni sem þar standi í óleyfi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

    úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. ágúst 2014, sem barst nefndinni 22. s.m., kærir Jón Gunnar Ásbjörnsson hdl., f.h. Ice Lagoon ehf., þá ákvörðun bæjarráðs Hornafjarðar frá 15. ágúst 2014 að krefjast þess af kæranda að hann hætti starfsemi við austurbakka Jökulsárlóns og fjarlægi lausafjármuni sem standi í óleyfi á svæðinu. Er þess krafist að að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en að auki er þess krafist að réttaráhrifum verði frestað á meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Með bréfi, dags. 27. ágúst 2014, kærir sami aðili ákvörðun bæjarráðs Hornafjarðar frá 26. s.m. um að beita kæranda dagsektum að fjárhæð 250.000 krónur frá og með 2. september s.á. yrði hann ekki við þeirri kröfu sveitarfélagsins að fjarlægja hjólhýsi og húskerru af austurbakka Jökulsárlóns. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en að auki er þess krafist að réttaráhrifum ákvörðunarinnar verði frestað á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þar sem hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar og sami aðili stendur að báðum kærumálunum verður síðargreinda kærumálið, sem er nr. 96/2014, sameinað máli þessu.

Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust frá Hornafirði 2. og 5. september og 10. nóvember 2014.

Málavextir: Hinn 10. janúar 2014 sótti kærandi um stöðuleyfi fyrir hjólhýsi undir starfsmannaaðstöðu, húskerru fyrir flotgalla, bíl fyrir farþegaflutninga og færanlega salernisaðstöðu á austurbakka Jökulsárlóns, sem er í landi jarðarinnar Fells. Kærandi hafði gert leigusamning, dags. 20. apríl 2012, við sameigendafélag Fells um leigu á landspildu á greindu svæði undir atvinnurekstur. Var umsóknin tekin til umræðu á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar Hornafjarðar 21. janúar 2014 og bókað að nefndin væri jákvæð gagnvart erindinu. Óskaði nefndin eftir frekari gögnum en benti einnig á að samþykki landeigenda þyrfti að liggja fyrir. Hinn 11. júlí s.á. barst sveitarfélaginu bréf frá lögmanni eiganda minnihluta Fells þar sem gerðar voru athugasemdir við starfsemi kæranda en hún væri í óleyfi og óþökk eigandans. Hinn 22. s.m. sendi sveitarfélagið kæranda bréf þar sem skorað var á hann að hætta starfsemi við austurbakka Jökulsárlóns og fjarlægja lausafjármuni sem væru þar án leyfis. Bárust sveitarfélaginu andmæli frá kæranda með bréfi, dags. 1. ágúst. s.á., þar sem farið var fram á að sveitarfélagið rökstuddi ákvörðun sína en að auki bent á ýmsa annmarka við ákvörðunina. Hinn 13. s.m. var umsókn kæranda um stöðuleyfi á austurbakka Jökulsárlóns tekin aftur fyrir hjá umhverfis- og skipulagsnefnd. Taldi nefndin að húskerra og hjólhýsi væri stöðuleyfisskyldir lausafjármunir en synjaði umsókninni þar sem ekki lá fyrir samþykki allra eigenda jarðarinnar Fells. Með bréfi, dags. 15. s.m., svaraði sveitarfélagið framangreindri beiðni kæranda um rökstuðning fyrir ákvörðun sveitarfélagsins 22. júlí 2014. Var því lýst í bréfinu að litið væri svo á að í bréfi kæranda frá 1. ágúst fælist umsókn um stöðuleyfi. Var um það efni vísað til afgreiðslu umhverfis- og skipulagsnefndar frá 13. ágúst s.á. um að ekki væri hægt að veita kæranda stöðuleyfi vegna skorts á samþykki allra eigenda Fells. Jafnframt var kæranda veittur frestur til 21. s.m. til að verða við áskorun sveitarfélagsins en að öðrum kosti yrði gripið til viðeigandi úrræða. Var ákvörðunin kærð til úrskurðarnefndarinnar, eins og að framan greinir, og beindi kærandi beiðni um frestun réttaráhrifa til sveitarfélagsins á meðan kæra hans væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Hinn 26. s.m. barst svar frá sveitarfélaginu þar sem beiðni um frestun réttaráhrifa var hafnað en veittur var frestur til 1. september s.á. til að bregðast við áskorun sveitarfélagsins. Að öðrum kosti yrði dagsektum að fjárhæð 250.000 krónur beitt frá og með 2. september 2014 í samræmi við ákvörðun bæjarráðs frá 25. ágúst 2014. Hefur sú ákvörðun einnig verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, svo sem áður er lýst.

Málsrök kæranda: Kærandi skírskotar til þess að hann hafi tilskilin leyfi sem ferðaskipuleggjandi samkvæmt lögum um skipan ferðamála, en að auki sé hann með starfsleyfi fyrir rekstri sínum, útgefið af Samgöngustofu. Sé ákvörðun sveitarfélagsins efnislega röng þar sem umræddir lausafjármunir séu ekki stöðuleyfisskyldir og hafi túlkun sveitarfélagsins sjálfs verið slík í bréfi til eigenda Fells, dags. 15. desember 2011, þ.e. að ekki þyrfti stöðuleyfi fyrir farartæki „á ferð“ hvort sem um væri að ræða bíla, báta, hjólhýsi, kerrur eða flugvélar. Verði ekki fallist á að sveitarfélagið sé bundið af túlkun sinni sé á því byggt að hjólhýsi falli undir a-lið gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, en þar sé kveðið á um að skylda til stöðuleyfis hjólhýsa gildi frá 1. október til 1. maí ár hvert. Samkvæmt því sé því hafnað að hjólhýsi kæranda sé stöðuleyfisskylt allt árið um kring. Að auki sé því hafnað að þar sem hjólhýsið sé nýtt sem starfsmannaaðstaða og starfsstöð falli það undir b-lið greinarinnar. Að auki sé ekki fallist á að húskerra sé stöðuleyfisskyld. Séu þeir lausafjármunir sem séu stöðuleyfisskyldir tæmandi taldir í gr. 2.6.1. í byggingarreglugerðinni og geti húskerra kæranda því ekki talist til stöðuleyfisskyldra muna. Hafi kærandi ekki viðurkennt í umsóknum sínum að lausamunir sínir séu stöðuleyfisskyldir. Að auki gangi sveitarfélagið ansi langt á rétt kæranda með því að nota skilning hans sem borgara gegn honum við beitingu opinbers valds. Geti slíkt ekki talist til góðra stjórnsýsluhátta.

Ekki sé kveðið á um það í gr. 2.6.1. í byggingarreglugerðinni hvernig farið skuli með lóðir í sameign. Um slíkt hljóti að eiga að gilda almennar reglur eignaréttar. Samkvæmt meginreglum um sérstaka sameign þurfi aðeins samþykki meirihluta sameigenda til ráðstafana sem heyri til venjulegrar meðferðar og hagnýtingar eignar. Hljóti veiting stöðuleyfis að teljast til venjulegrar ráðstöfunar á sameign, enda sé það í eðli sínu óvaranleg og tímabundin ráðstöfun. Hafi kærandi gert leigusamning við sameigendafélag Fells, sem sé félag aukins meirihluta eigenda jarðarinnar Fells. Þar hafi honum verið veitt heimild til þess að hafa umþrætta lausafjármuni á umræddri landspildu. Fáist ekki staðist að samþykki allra sameigenda þurfi svo veita megi stöðuleyfi fyrir þessum hlutum, með þeim afleiðingum að minnihluti sameigenda geti komið í veg fyrir útgáfu slíks leyfis. Því hafi sveitarfélaginu borið að veita slíkt leyfi enda hafi öll skilyrði þess verið uppfyllt

Kærandi telji og að með bréfi, dags. 26. ágúst 2014, hafi sveitarfélagið tekið nýja ákvörðun í málinu og hafi af þeim sökum fallið frá því að krefja kæranda um að hætta starfsemi á austurbakka Jökulsárlóns. Hafi sú ákvörðun aðeins snúið að hjólhýsi og húskerru og hafi hún staðfest ákveðna annmarka á ákvörðun sveitarfélagsins frá 15. s.m. Að auki séu boðaðar dagsektir sveitarfélagsins fram úr öllu hófi og brjóti gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.

Málsrök sveitarfélags: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að hjólhýsi, sem notað sé sem starfsmannaaðstaða, salerni og húskerra, fyrir flotgalla, þurfi stöðuleyfi. Í 9. tl. 60. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 sé kveðið á um að nánari útfærslu á stöðuleyfi sé að finna í reglugerð. Í greindum tölulið sé ekki tæmandi talning á þeim lausafjármunum sem gætu fallið undir ákvæðið, sbr. orðalagið „og þess háttar“. Sé hjólhýsi skilgreint sem færanleg aðstaða til gistingar innan afmarkaðs svæðis en venjuleg notkun hjólhýsa tengist ekki atvinnustarfsemi. Ljóst sé að kærandi noti hjólhýsi á austurbakka Jökulsárlóns í allt öðrum tilgangi en venja sé fyrir. Að mati sveitarfélagsins sé hjólhýsi sem ætlað sé fyrir slíka notkun stöðuleyfisskylt allt árið um kring. Að auki sé talið að samþykki allra landeigenda verði að liggja fyrir svo umsókn um stöðuleyfi uppfylli skilyrði byggingarreglugerðar, enda segi í 2. málslið gr. 2.6.1. í reglugerðinni að umsókn um stöðuleyfi skuli vera skrifleg og undirrituð af eiganda eða ábyrgðamanni viðkomandi hlutar og skuli fylgja samþykki eiganda eða lóðarhafa þeirrar lóðar þar sem fyrirhugað sé að lausafjármunirnir muni standa.

Þegar jarðir séu í sérstakri sameign gildi sú regla að hver sameigandi hafi allar þær eignarheimildir sem fylgi jörðinni, með þeim takmörkunum sem gera verði vegna hagsmuna hinna sameigendanna. Þetta þýði að hver og einn sameigandi geti hagnýtt sameignina með þeim hætti, og án samþykkis sameigenda sinna, svo fremi sem það skerði í engu rétt annarra sameigenda. Sameigandi hafi þannig ekki heimild til að raska rétti annarra sameigenda með því t.d. að framkvæma breytingar á sameign, ráðstafa henni, stofna til samninga eða gera aðrar breytingar, nema með samþykki þeirra allra. Mat á því hvort ráðstöfun eða afnot þarfnist samþykkis meirihluta eða allra sameigenda ráðist af heildarmati á öllum aðstæðum. Sé litið svo á að ef ráðstöfun eða afnot sameignar séu meiriháttar eða ef ráðstöfun eða óvenjuleg þurfi samþykki allra eigenda óskiptrar sameignar.

Starfstöð kæranda sé staðsett á landspildu á austurbakka Jökulsárlóns, stutt frá starfsstöð Jökulsárlóns ferðaþjónustu ehf. Í nýju deiliskipulagi sé hvorki gert ráð fyrir starfsemi né mannvirkjum á því svæði sem kærandi hafi haft starfsstöð sína. Vegna náttúruverndargildis svæðisins og mikilvægis þess fyrir ferðaþjónustu hafi sveitarfélagið ákveðið að ekki yrði skipulagt nema eitt þjónustusvæði fyrir Jökulsárlón en að auki hafi verið ákveðið að verja önnur svæði við lónið eins og kostur sé. Ný og aukin atvinnustarfsemi utan skipulagsskilmála, líkt og eigi við um starfsemi kæranda, gangi þvert gegn tilgangi og markmiðum nýja deiliskipulagsins.

Því sé hafnað að ný ákvörðun hafi verið tekin í málinu með erindi sveitarfélagsins, dags. 26. ágúst 2014. Hafi ákvörðun sveitarfélagsins frá 15. s.m., um að kæranda hafi borið að fjarlægja lausafjármuni á austurbakka Jökulsárlóns og láta af starfsemi, ekki breyst og standi því enn. Með erindi sínu frá 26. ágúst hafi sveitarfélagið ítrekað fyrri kröfur sínar um að kærandi skyldi fjarlægja greinda lausafjármuni sem hafi verið án stöðuleyfis. Sé að finna heimild í mannvirkjalögum til þess að innheimta allt að 500.000 krónur í dagsektir. Séu 250.000 krónur því vel innan marka. Við ákvörðun á fjárhæð sektarinnar hafi verið tekið tillit til áætlaðra daglegrar veltu kæranda af starfsemi sinni, sem og alvarleika brotsins. Hafi því meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar verið gætt við ákvörðun á upphæð dagsekta.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirra ákvarðana bæjaryfirvalda Hornafjarðar að krefjast þess að tilgreindir lausafjármunir verði fjarlægðir að viðlögðum dagsektum. Að auki er deilt um þá kröfu sveitarfélagsins að kærandi hætti starfsemi sinni á austurbakka Jökulsárlóns. Af gögnum málsins verður ekki ráðið á hvaða forsendum síðastnefnda krafa sveitarfélagsins er reist en ekki er á valdsviði sveitarfélagsins að fjalla um þau leyfi kæranda sem gefin hafa verið út af Ferðamálastofu og Samgöngustofu. Verður af þeim sökum ekki fjallað frekar um nefnda kröfu sveitarfélagsins.

Samkvæmt 9. tl. 60. gr. laga nr. 60/2010 um mannvirki skulu í reglugerð vera ákvæði um skilyrði fyrir veitingu stöðuleyfa fyrir ákveðna lausafjármuni. Skal þar einnig kveðið á um heimildir byggingarfulltrúa til að krefjast þess að þeir séu fjarlægðir séu ákvæði reglugerðarinnar ekki uppfyllt. Í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er leyfisveitandi skilgreindur sem það stjórnvald sem gefur eða á að gefa út byggingarleyfi samkvæmt reglugerðinni. Er jafnframt tekið fram að þar sé um að ræða byggingarfulltrúa viðkomandi sveitarfélags eða Mannvirkjastofnun, sbr. 48. tl. gr. 1.2.1. nefndri reglugerð. Skal sækja um stöðuleyfi til leyfisveitanda skv. gr. 2.6.1. í reglugerðinni, og er leyfisveitanda veitt heimild í gr. 2.6.2. til að krefjast þess af eiganda að hann fjarlægi þá lausafjármuni sem getið er um í gr. 2.6.1. og staðsettir eru án stöðuleyfis. Loks er Mannvirkjastofnun og byggingarfulltrúa heimilt að beita dagsektum skv. 2. mgr. 56. gr. mannvirkjalaga til að knýja menn til þeirra verka sem þau skulu hlutast til um samkvæmt lögunum eða reglugerðum.

Er ljóst samkvæmt skýru tilvitnuðu orðalagi byggingarreglugerðar og mannvirkjalaga að byggingarfulltrúar, eða eftir atvikum Mannvirkjastofnun, hafa forræði á framangreindu. Er það og í samræmi við það sem segir í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum að lögð sé til sú grundvallarbreyting að sveitarstjórn staðfesti að meginreglu ekki lengur ákvarðanir byggingarfulltrúa. Auk þess sé lagt til að tilvist byggingarnefnda verði háð gerð sérstakrar samþykktar viðkomandi sveitarstjórnar, en slík samþykkt hefur ekki verið sett af sveitarstjórn Hornafjarðar. Loks er tekið fram í athugasemdunum að sveitarstjórnir komi að meginreglu til ekki að stjórnsýslu byggingarmála með beinum hætti.

Svo sem áður er lýst beindu bæjaryfirvöld áskorun til kæranda um að fjarlægja hina umdeildu lausafjármuni og hætta starfsemi, umhverfis- og skipulagsnefnd synjaði um stöðuleyfi og dagsektir voru síðan lagðar á kæranda samkvæmt ákvörðun bæjarráðs. Af fyrirliggjandi gögnum verður hins vegar ekki ráðið að neinar sjálfstæðar ákvarðanir byggingarfulltrúa samkvæmt framangreindum ákvæðum hafi legið fyrir. Voru hinar kærðu ákvarðanir því ekki teknar í samræmi við málsmeðferð þá sem mannvirkjalög og byggingarreglugerð mæla fyrir um.
 
Verður máli þessu af framangreindum sökum vísað frá úrskurðarnefndinni, með vísan til 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda liggur ekki fyrir nein sú ákvörðun í málinu sem bindur endi á mál og kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                             Þorsteinn Þorsteinsson