Árið 2023, föstudaginn 8. september, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 93/2023, kæra á afgreiðslu Skipulagsstofnunar frá 28. febrúar 2023 á erindi Minjastofnunar vegna fyrirhugaðra framkvæmda við gróðursetningu í Ólafsdal í Gilsfirði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. ágúst 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Ólafsdalsfélagið, allar athafnir og athafnaleysi og/eða aðra ágalla á málsmeðferð Skipulagsstofnunar vegna tilkynningar Minjastofnunar um fyrirhugaðar skógræktarframkvæmdir í Ólafsdal sem kunni að vera háðar umhverfismati í samræmi við ákvæði laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Er þess krafist að úrskurðarnefndin leggi fyrir Skipulagsstofnun að fylgja ákvæðum laga nr. 111/2021 um umhverfismat áætlana, rannsaki málið og taki í kjölfarið kæranlega ákvörðun um matsskyldu.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 31. september 2023.
Málavextir: Árið 2015 afsalaði ríkissjóður 57,4 ha landspildu úr jörðinni Ólafsdal í Gilsfirði til Minjaverndar. Auk þess var samið um að Minjavernd hefði umsjón með jörðinni sem er alls 328 ha. Hinn 18. mars 2022 lagði Minjavernd fram nýtt deiliskipulag fyrir Ólafsdal þar sem m.a. var lagt upp með að stækka deiliskipulagssvæðið til að koma fyrir merktum gönguleiðum um dalinn, áningarstöðum með upplýsingaskiltum, prílum yfir girðingu og skógrækt.
Við afgreiðslu Skipulagsstofnunar á deiliskipulagi fyrir Ólafsdal, dags. 16. júní 2022, benti stofnunin sveitarstjórn Dalabyggðar á að fyrirhuguð skógrækt á verndarsvæði væri tilkynningarskyld til ákvörðunar um mat á umhverfisáhrifum sbr. lið 1.04 í 1. viðauka laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. einnig 1. mgr. 19. gr. sömu laga. Með bréfi, dags. 6. janúar 2023, óskaði Minjavernd eftir því að Skipulagsstofnun legði mat á hvort fara þyrfti fram mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirætlana um að koma fyrir lágvöxnum runnum á stökum stað í Ólafsdal og hugsanlega ögn þéttari utan til í dalnum. Skipulagsstofnun svaraði erindinu með tölvupósti 28. s.m. þar sem fram kom m.a. að með hliðsjón af lýsingu Minjaverndar á áformum væri ólíklegt að um skógrækt væri að ræða í skilningi laga nr. 111/2021 og að ef áformin fælu ekki í sér ræktun á skógi, sbr. skilgreiningu á skógi samkvæmt lögum nr. 33/2019, þá féllu þau ekki undir lög nr. 111/2021.
Ólafsdalsfélagið hafði samband við Skipulagsstofnun með tölvupósti 27. febrúar 2023 og kom á framfæri afstöðu félagsins til skógræktar í Ólafsdal ásamt gögnum því tengdu. Sendi félagið frekari gögn með tölvupósti 9. mars s.á. auk þess sem krafist var að áform Minjaverndar færu í ítarlegt umhverfismat. Skipulagsstofnun svaraði félaginu með tölvupósti 20. mars s.á. þar sem fram kom að erindi Minjaverndar hefði verið svarað 28. febrúar 2023. Þá kom fram að þar sem fyrir lægi ákvörðun stofnunarinnar um matsskyldu þá væri málið ekki lengur til meðferðar auk þess sem það sem það félli ekki undir lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana.
Ólafsdalsfélagið óskaði eftir afriti af erindi Minjaverndar til Skipulagsstofnunar sem og upplýsingum um kærurétt til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með tölvupósti 23. mars 2023. Var erindi félagsins svarað samdægurs með tölvupósti þar sem fram kom meðal annars að stofnunin hefði ekki kveðið upp neinn úrskurð í málinu heldur hafi Minjavernd verið leiðbeint um það hvort áformin féllu undir lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Þar af leiðandi væri ekki hægt að kæra afgreiðslu Skipulagsstofnunar á málinu til úrskurðarnefndarinnar eins og lög nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála væru úr garði gerð. Aftur á móti yrði hægt að kæra framkvæmdaleyfi fyrir umræddum áformum kæmi til útgáfu slíks leyfis af hálfu sveitarfélagsins og krefjast ógildingar á því.
Málsrök kæranda: Bent er á að málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi verið verulega ábótavant og fari ekki einvörðungu gegn meginreglum stjórnsýsluréttarins, þar með talið rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 heldur hafi stofnunin einnig brotið gegn þáttökuréttindum almennings sem hafi haft þær afleiðingar að réttur kæranda til að koma að athugasemdum þegar ákvörðun um matskyldu skyldi undirbúin hafi verið sniðgengin. Hefði kærandi getað nýtt þennan rétt hefði hann leiðrétt rangfærslur og lýsingu Minjaverndar á fyrirhugaðri framkvæmd sem hefði haft áhrif á rannsókn Skipulagsstofnunar. Þá hafi réttur til að kæra niðurstöðu og ákvörðun stofnunarinnar um matsskyldu orðið óvirkur þar sem stofnunin hafi ekki tekið kæranlega ákvörðun.
Þar sem Skipulagsstofnun hafi brotið gegn þáttökuréttindum almennings og hvorki fylgt þeim ákvæðum laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana sem gildi um tilkynntar framkvæmdir sem kunni að vera háðar umhverfismati, né tekið ákvörðun um matsskyldu fyrirhugaðra framkvæmda Minjaverndar sem kærandi geti kært til úrskurðarnefndarinnar sé þess krafist að úrskurðarnefndin leggi fyrir stofnunina að fylgja ákvæðum tilvitnaðra laga, rannsaki málið og taki í kjölfarið kæranlega ákvörðun um matsskyldu.
Málsrök Skipulagsstofnunar: Bent er á að ekki fáist séð hvernig brotið sé á þáttökuréttindum Ólafsdalsfélagsins. Skipulagsstofnun hafi ekki tekið matsskylduákvörðun, enda hafi erindi Minjaverndar ekki verið beiðni um matsskylduákvörðun á grundvelli 20. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Stofnunin hafi verið að svara fyrirspurn og slíkt svar sé ekki stjórnvaldsákvörðun. Stofnuninni hafi ekki borið að framkvæma ítarlega rannsókn áður en hún svaraði erindinu og henni hafi ekki borið skylda að lögum að leita eftir sjónarmiðum Ólafsdalsfélagsins áður en erindið var afgreitt. Í tölvupósti Skipulagsstofnunar til Ólafsdalsfélagsins, dags. 23. mars 2023 hafi verið farið betur ofan í skilgreiningu á skógrækt og afstaða stofnunarinnar útskýrð frekar. Ákvæði 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um drátt á afgreiðslu máls eigi ekki við í málinu. Ekki sé hægt að líta svo á að stofnunin hafi dregið á langinn eða sýnt athafnaleysi að taka matsskylduákvörðun, enda telji stofnunin að framkvæmd Minjaverndar sé ekki skógrækt í skilningi laga nr. 111/2021 og falli því ekki undir lögin. Af því leiði að stofnunin hafi ekki forsendur til að taka matsskylduákvörðun. Af því leiði að stofnunin telji að vísa beri kæru Ólafsdalsfélagsins frá úrskurðarnefndinni.
Málsrök Minjaverndar: Minjavernd bendir á að með málinu sé gerð tilraun til að endurvekja mál sem þegar hafi verið vísað frá úrskurðarnefndinni, sbr. mál nr. 40/2023. Þess sé aðallega krafist að kærunni sé vísað frá en til vara að kröfum kæranda verði hafnað. Kæran hafi borist að liðnum kærufresti þar sem kærufrestur til nefndarinnar sé skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 almennt einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt um eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina eða ætlað brot á þáttökurétti almennings. Fyrir liggi að kæranda hafi verið tilkynnt um afstöðu Skipulagsstofnunar 20. mars 2023 og sú dagsetning sé það tímamark sem beri að miða upphaf kærufrests við. Kæran hafi hins vegar ekki verið lögð fram fyrr en 2. ágúst s.á., rúmum fjórum mánuðum eftir að kæranda hafi orðið kunnugt um afstöðu stofnunarinnar. Aðildarhæfi kæranda liggi ekki fyrir eða hvort ákvörðun um að leita til úrskurðarnefndarinnar hafi verið tekin í samræmi við samþykktir félagsins. Undanþáguskilyrði 3. og 4. gr. laga nr. 130/2011 séu ekki uppfyllt og kærandi hafi ekki sýnt fram á að hann njóti kæruaðildar til nefndarinnar. Minjavernd, sem framkvæmdaraðili, hafi tilkynnt Skipulagsstofnun um fyrirhugaðar framkvæmdir með erindi, dags. 6. janúar 2023, í samræmi við tilmæli stofnunarinnar. Meðfylgjandi tilkynningunni hafi verið öll helstu gögn vegna fyrirhugaðra framkvæmda auk þess sem ráða megi af gögnum kærumálsins, sem og máls nr. 40/2023, að kærandi hafi verið í samskiptum við stofnunina, sent henni frekari gögn og komið sínum sjónarmiðum á framfæri. Verði því að telja að fyrir Skipulagsstofnun hafi legið fullnægjandi gögn svo unnt væri að leggja mat á og taka afstöðu til þess hvort fyrirhuguð áform féllu undir gildissvið laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og þar með hvort beina ætti áformunum í ferli sem á við um matskylduákvarðanir stofnunarinnar. Það mat sæti ekki endurskoðun af hálfu úrskurðarnefndarinnar. Sjónarmið um þáttökurétt almennings komi því ekki til álita auk þess sem ekki verði litið framhjá því að gögn málsins beri með sér að kærandi hafi á öllum stigum málsmeðferðarinnar, bæði við deiliskipulagsbreytingar og við meðferð hjá Skipulagsstofnun, komið á framfæri athugasemdum, gögnum og sjónarmiðum sínum.
Niðurstaða: Tilefni kæru þessara er afgreiðsla Skipulagsstofnunar á fyrirspurn Minjaverndar um hvort fara þyrfti fram mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðra framkvæmda við gróðursetningu í Ólafsdal. Í kærunni kemur fram að kærðar séu allar athafnir og athafnaleysi og/eða annar ágalli á málsmeðferð Skipulagsstofnunar vegna tilkynningar Minjaverndar.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Kæruheimild til nefndarinnar er m.a. að finna í lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana.
Í 30. gr. laga nr. 111/2021 er málskot til úrskurðarnefndarinnar einskorðað við ákvarðanir Skipulagsstofnunar um hvort framkvæmd skuli háð umhverfismati skv. 20. gr. laganna og ákvarðanir leyfisveitanda um veitingu leyfis til framkvæmda, nema sérlög kveði á um annað.
Fyrir liggur í málinu að erindi Minjaverndar til Skipulagsstofnunar var ekki beiðni um matsskylduákvörðun á grundvelli 20. gr. laga nr. 111/2021. Aðrar ákvarðanir, athafnir eða athafnaleysi Skipulagsstofnunar eru ekki kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar. Þá fellur málsmeðferð stofnunarinnar, sem ekki líkur með ákvörðun á grundvelli 20. gr. laga nr. 111/2021, ekki undir endurskoðun úrskurðarnefndarinnar.
Með vísan til þess sem að framan greinir er verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
