Árið 2022, miðvikudaginn 30. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 93/2022, kæra á „athafnaleysi og synjun bæjaryfirvalda“ Mosfellsbæjar á erindum kæranda frá 26. ágúst 2019, 23. mars 2020, 3. febrúar 2022 og 7. júlí 2022 varðandi vegstæði norðan lóðar hans.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. ágúst 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Ástu-Sólliljugötu 19-21, Mosfellsbæ, „athafnaleysi og synjun bæjaryfirvalda“ á erindum hans. Er þess krafist að Mosfellsbær gangi frá svæðinu norðan við lóðina Ástu-Sólliljugötu 19-21 í samræmi við deiliskipulag 2. áfanga Helgafellshverfis frá 13. desember 2006. Skilja verður málsskot kæranda sem svo að kærðar séu synjanir bæjaryfirvalda á erindum hans og þess sé krafist að þær verði felldar úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 21. september 2022.
Málavextir: Ástu-Sólliljugata í Mosfellsbæ er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag 2. áfanga Helgafellshverfis frá árinu 2006. Hinn 26. ágúst 2019 sendi kærandi erindi til bæjarráðs Mosfellsbæjar og óskaði hann þess að vegur norðan lóðarmarka Ástu-Sólliljugötu 19-21 upp að Helgafellslandi 1 yrði aflagður og að aðfluttur jarðvegur vegna vegarins yrði fjarlægður af lóðinni. Þá var farið fram á að landið norðan við lóðina yrði mótað frá lóðarmörkum upp í hlíðina norðan við núverandi veg og hæð lóðarmarka yrði því sem næst 66,1 metrum yfir sjávarmáli og hallandi þaðan upp í um 70 metra yfir sjávarmáli. Að auki yrði gengið frá Bergrúnargötu upp að Helgafellslandi 1 svo hægt væri að ganga frá lóðarmörkum Bergrúnargötu 7-9 og Ástu-Sólliljugötu 19-21. Í umsögn framkvæmdastjóra umhverfissviðs, dags. 7. október 2019 sem bæjarráð samþykkti á fundi sínum 10. s.m. kom m.a. fram að kvöð væri um aðkomu að Helgafellslandi 1 að vestanverðu í þinglýstum gögnum. Vegurinn væri á einkalandi og yrði því ekki aflagður að svo komnu. Gildandi deiliskipulag gerði ráð fyrir að aðkomuvegur að Helgafelli 1 yrði um Bergrúnargötu en ekkert deiliskipulag væri í gildi fyrir landið norðan þess. Þá væri ekki mögulegt að fara út fyrir lóðir með landmótun þar sem landið norðan við Ástu-Sólliljugötu væri í einkaeigu. Tryggja þyrfti að nýtt deiliskipulag Helgafellslands spili saman við gildandi deiliskipulag 2. áfanga áður en farið yrði í framkvæmdir við veg sem tengi saman tvo skipulagsáfanga. Því væri illmögulegt að fara í framkvæmdir við umrædda tengingu fyrr en það lægi fyrir.
Kærandi áréttaði óskir sínar í bréfi til bæjarráðs, dags. 23. mars 2020. Á fundi sínum 2. apríl s.á. vísaði bæjarráð erindinu til umsagnar og afgreiðslu umhverfissviðs. Kærandi ítrekaði erindi sitt 17. ágúst 2020. Framkvæmdastjóri umhverfissviðs svaraði sama dag með tölvubréfi og var umsögnin frá 7. október 2019 meðfylgjandi. Fram kom m.a. að svör vegna lokunar vegarins væru óbreytt. Á meðan ekki væri búið að ljúka við skipulagningu svæðisins ofan við Ástu-Sólliljugötu væri ómögulegt að afleggja aðkomuveg að Helgafellslandi 1 sem og móta land og lækka utan lóðar Ástu-Sólliljugötu 19-21. Hinn 25. ágúst 2020 var haldinn fundur þar sem kærandi og starfsmenn sveitarfélagsins hittust á Ástu-Sólliljugötu 19-21 og mun fundarefni hafa verið mögulegur frágangur við baklóð. Í minnispunktum starfsmanna sveitarfélagsins vegna fundarins kemur fram að kærandi hafi óskað eftir að aðkomuvegur að Helgafellslandi 1 yrði færður, núverandi aðkomuvegur mokaður burt, land lækkað og göngustíg komið fyrir. Starfsmenn sveitarfélagsins hefðu þá bent á að ekki væri í gildi deiliskipulag fyrir svæðið fyrir ofan og því ekki heimilt að fara í þá framkvæmd að breyta aðkomuveginum. Ekki lægi fyrir hönnun að stíg eða fjárveiting nema í bráðabirgðafrágang á deiliskipulagsmörkum, eins og t.d. lagnaframkvæmdir og uppsetningu „vegagerðarsteina“. Aðkoma að Helgafellslandi 1 hefði verið á þessum stað frá árinu 1989 og yrði ekki færð nema eftir gildistöku deiliskipulags á svæðinu.
Í erindi kæranda, dags. 3. febrúar 2022, til bæjarráðs var vísað til fyrri erinda hans og þess að ekki hefðu borist efnisleg svör. Að auki fór hann fram á að sveitarfélagið félli frá því að leggja göngustíg norðan lóðarmarka hans. Á fundi bæjarráðs 3. mars s.á. var lögð fram umsögn framkvæmdastjóra umhverfissviðs en í henni var m.a. vísað til þess að um væri að ræða „þriðja samstofna bréfið“ sem og að fyrri erindi hefðu verið lögð fyrir bæjarráð og formleg svarbréf send kæranda. Svör sveitarfélagsins væru enn á þá vegu að ekki væri heimilt að hefja framkvæmdir á ódeiliskipulögðu landi og ekki væri unnt að leggja af aðkomuveg sem væri í notkun. Þá væri gert ráð fyrir gönguleið ofan lóðarmarka Ástu-Sólliljugötu 19-21 bæði í gildandi deiliskipulagi og vinnslutillögu fyrir Helgafellstorfu. Um væri að ræða mikilvægan tengistíg. Ekki væru rök fyrir því að fórna megingönguleiðum hverfisins samkvæmt aðalskipulagi Mosfellsbæjar og gildandi deiliskipulagi 2. áfanga Helgafellshverfis. Bæjarráð synjaði erindi kæranda um að leggja af gönguleið ofan lóðamarka Ástu-Sólliljugötu með vísan til rökstuðnings í umsögn framkvæmdastjóra umhverfissviðs. Var kæranda tilkynnt um afgreiðslu bæjarráðs með bréfi, dags. 7. mars 2022.
Kærandi sendi byggingarfulltrúa bréf, dags. 7. júlí 2022, en því fylgdu einnig fyrri erindi hans. Jafnframt vísaði hann til 1. mgr. 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og fór fram á að byggingarfulltrúi færi fram á „við Mosfellsbæ sem lóðarhafa að ganga frá lóðinni/svæðinu norðan lóðarmarka lóðarinnar Ástu-Sólliljugötu 19-21 til samræmis við gildandi deiliskipulag“. Framkvæmdastjóri umhverfissviðs svaraði erindi kæranda með bréfi, dags. 20. júlí 2022. Þar kemur fram að eldri erindi liggi fyrir um málið og hefði þeim verið svarað af hálfu sveitarfélagsins. Ekki liggi fyrir tímasettar áætlanir um uppbyggingu á svæðinu en landið sé að mestu í einkaeigu og samkomulag við lóðarhafa m.a. grundvöllur uppbyggingar á svæðinu. Var vísað til fyrra bréfs sveitarfélagsins, dags. 7. október 2019, og fyrri sjónarmið sveitar-félagsins ítrekuð.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að núverandi vegur á svæðinu eigi ekki að vera þar. Svæðið sé ófrágengið og ekki í samræmi við deiliskipulag frá 13. desember 2006. Jarðvatn og yfirborðsvatn hafi ekki verið fangað og leki það óhindrað inn á lóð kæranda af þessu ófrágengna svæði. Mikil skuggamyndun sé á íbúðir og truflun af umferð. Þess sé krafist að sveitarfélagið klári og lagi svæðið. Svæðið sé að lágmarki tveimur metrum of hátt.
Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að nokkuð mikil samskipti hafi verið við kæranda vegna erinda hans. Helgafellshverfi í Mosfellsbæ sé stórt svæði en samkvæmt Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2002-2024 sé gert ráð fyrir 816 nýjum íbúðum í Helgafellslandi og landnotkun fyrir nýja íbúðabyggð um 64 hektarar. Uppbygging á svo stóru svæði sé áfangaskipt en lóðin við Ástu-Sólliljugötu tilheyri 2. áfanga uppbyggingarinnar. Fyrstu fjórir áfangar uppbyggingarinnar séu ýmist enn í uppbyggingu eða henni lokið en 5. og 6. áfangi séu í skipulagsferli auk þess sem unnin hafi verið drög að deiliskipulagi Helgafellstorfu, þ.e. svæðinu fyrir ofan lóðina Ástu-Sólliljugötu 19-21. Ekki liggi fyrir tímasettar áætlanir um uppbyggingu á því svæði en landið sé að mestu í einkaeigu. Samkomulag við lóðarhafa sé m.a. grundvöllur uppbyggingar á svæðinu.
Kærandi hafi ekki sætt sig við svör sveitarfélagsins við upphaflegu erindi hans en óskir hans nú séu þær sömu og komi fram í því erindi. Málin hafi hlotið afgreiðslu í bæjarráði og hafi niðurstöðu þeirra verið komið á framfæri við kæranda. Þá hafi nokkuð mikil samskipti verið við kæranda í ágúst 2020 og jafnframt verið fundað með honum og veittar leiðbeiningar um mögulegar útfærslur á lóðarfrágangi. Svör sveitarfélagsins hafi verið og séu enn á þá vegu að hvorki sé heimilt að hefja framkvæmd á ódeiliskipulögðu svæði né unnt að afleggja aðkomuveg sem sé í notkun. Þá sé gert ráð fyrir gönguleið ofan lóðarmarka Ástu-Sólliljugötu 19-21 í gildandi deiliskipulagi sem og vinnslutillögu fyrir Helgafellstorfu. Mikilvægt sé að stígurinn verði þar áfram en um sé að ræða tengistíg milli hverfishluta í Helgafellshverfi. Hefði verið gengið frá lóð við Ástu-Sólliljugötu 19-21 eins og stimplaðar og samþykktar teikningar geri ráð fyrir væru þau vandamál sem lýst sé í erindum kæranda ekki til staðar. Athugasemd hefði verið gerð við frágang lóðamarka norðurhliðar við lokaúttekt byggingarfulltrúa.
Aðkoma að íbúðarhúsi við Helgafellsland 1 hefði verið með umræddum hætti frá árinu 1989 en húsið sé á svæði sem enn hefði ekki verið deiliskipulagt. Nýr aðkomuvegur að Helgafelli 1 sé á vinnslustigi í nýrri deiliskipulagstillögu og því útilokað að færa veginn að svo komnu máli enda yrði þá aðkoma að áðurnefndu húsi tekin úr sambandi. Óskir kæranda séu ekki í samræmi við skipulag og varði ódeiliskipulagt svæði sem sé í einkaeigu. Auk þess hefði falist í erindum kæranda að sveitarfélagið myndi ráðast í breytingar á lóð sem ekki séu í samræmi við lóðarleigusamninga og skipulags- og byggingarskilmála sem gildi um lóðina. Kærandi hafi ekki lokið frágangi á lóð sinni í samræmi við innsend hönnunargögn en það sé forsenda þess að sveitarfélagið geti lokið frágangi utan lóðar.
Af orðalagi kærunnar megi ráða að kærðar séu afgreiðslur sveitarfélagsins á erindum kæranda. Bæjarráð hafi oftar en einu sinni fjallað um erindi hans og hafi síðasta afgreiðsla bæjarráðs verið gerð á fundi 3. mars 2022 og hafi hún verið kynnt kæranda með bréfi, dags. 7. mars 2022. Það sé síðasta stjórnvaldsákvörðun sem tekin hefði verið í málinu af hálfu sveitarfélagsins og kærufrestur vegna þeirrar ákvörðunar því liðinn. Í bréfi kæranda, dags. 7. júlí 2022, séu gerðar sömu kröfur og í fyrri erindum sem þegar hefðu fengið afgreiðslu. Það skjóti skökku við að annars vegar sé vísað til athafnaleysis og hins vegar höfnunar á erindum. Sveitarfélagið hafi ekki sýnt af sé athafnaleysi í málinu, heldur þvert á móti tekið efnislegar stjórnvaldákvarðanir sem kynntar hafi verið kæranda. Í bréfi sveitarfélagsins, dags. 22. júlí 2022, felist ekki stjórnvaldsákvörðun heldur sé um að ræða samantekt á fyrri svörum til kæranda vegna sama máls þar sem erindum hans hafi verið hafnað. Með vísan til hinnar óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttarins um að skriflegum erindum beri að jafnaði að svara skriflega hafi verið eðlilegt að svara erindinu. Það geti ekki talist eðlileg túlkun á kærurétti til úrskurðarnefndar að málsaðili geti endurvakið kærufrest með því að senda stjórnvöldum sama erindi og þegar hefði hlotið afgreiðslu til að endurvekja kærufrest í máli sem þegar hafi verið afgreitt.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að fyrsta erindi sitt hefði hann sent inn til að vekja máls á því sem sveitarfélagið ætti eftir að gera á svæðinu, annað erindið hefði hann skrifað eftir fund með bæjarstjóra sem lagði til við hann að skrifa annað erindi með von um að málið yrði leyst og þriðja erindið hefði hann sent inn eftir að fulltrúi umboðsmanns Alþingis hefði lagt það til. Kærandi væri aðeins að fara fram á að sveitarfélagið gengi frá svæðinu samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Ekki verði séð að hægt sé að tala um kærufrest í máli þessu. Sveitarfélagið teldi sig geta tekið ákvörðun sem einhverskonar stjórnvald og að það sem það ákveði skuli standa óhaggað og því sé ekki hægt að taka málið upp eftir að einhver tími sé liðinn.
Niðurstaða: Í máli þessu er kærð afgreiðsla Mosfellsbæjar á fjórum erindum kæranda, dags. 26. ágúst 2019, 23. mars 2020, 3. febrúar 2022 og 7. júlí s.á. Svo sem nánar er lýst í málavöxtum lúta öll erindin að mestu að beiðni kæranda um að vegur norðan lóðarmarka Ástu-Sólliljugötu 19-21 að Helgafellslandi 1 verði aflagður og gengið verði frá svæðinu í samræmi við gildandi deiliskipulag.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindmála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða leggur fyrir stjórnvald að taka ákvörðun um tiltekið efni.
Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er mælt fyrir um að kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar sé einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal vísa kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tl. 1. mgr. 28. gr., eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar, sbr. 2. tl. ákvæðisins. Kæru skal þó ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila, sbr. 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Beiðni kæranda frá 26. ágúst 2019 var tekin fyrir og afgreidd í bæjarráði 10. október s.á. Þá var erindi kæranda frá 23. mars 2020 svarað með bréfi, dags. 17. ágúst s.á. Voru því annars vegar tæplega þrjú ár og hins vegar tvö ár liðin frá afgreiðslu greindra erinda þar til kæra barst og verður þeim hluta kærunnar því vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við áðurnefnda 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Í erindi kæranda frá 3. febrúar 2022 eru fyrri erindi hans áréttuð og fylgdu jafnframt með fyrri bréf hans til bæjarráðs. Til viðbótar lagði kærandi einnig fram beiðni um að bæjarfélagið félli frá því að leggja göngustíg samkvæmt gildandi skipulagi og mótaði landið til samræmis við fyrri erindi kæranda. Bæjarráð synjaði erindinu á fundi sínum 3. mars 2022 og var kærufrestur því liðinn þegar kæra barst nefndinni hinn 22. ágúst 2022. Í bréfi, dags. 7. mars s.á., þar sem kæranda var tilkynnt um afgreiðslu málsins er hins vegar ekki að finna leiðbeiningar um málskotsrétt til úrskurðarnefndarinnar og um kærufrest svo sem bar að gera skv. 2. tl 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af því þykir afsakanlegt að kæran hafi borist að liðnum kærufresti, sbr. 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Stjórnvöld skulu samkvæmt skipulagslögum þróa byggð og landnotkun með bindandi skipulagsáætlunum. Kemur nánar fram í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að hvaða leyti fjallað skuli um samgöngur í aðalskipulagi og hvernig skuli háttað umfjöllun í deiliskipulagi um samgöngukerfi. Tiltekin útfærsla á aðkomu að Helgafellslandi 1 er í gildandi deiliskipulagi 2. áfanga Helgafellshverfis, en tilefni kærumáls þessa er að framkvæmdir hafi ekki hafist í samræmi við þá útfærslu. Hafa nokkur samskipti verið milli kæranda og sveitarfélagsins vegna þessa og verður af þeim ráðið að kærandi vilji knýja á um framkvæmdir í samræmi við gildandi deiliskipulag. Hins vegar liggur ekki fyrir ákvörðun um að breyta þeim hluta deiliskipulagsins sem um ræðir eða að framkvæma á annan hátt en þar er mælt fyrir um. Í 37. gr. skipulagslaga kemur fram sú meginregla að gera skuli deiliskipulag fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Það má þó ljóst vera að framkvæmdaraðili eða sveitarfélag verða ekki knúin til framkvæmda samkvæmt deiliskipulagi enda geta framkvæmdir eðli málsins samkvæmt verið háðar ýmsum ytri aðstæðum. Þar sem ekki verður séð að fyrir liggi ákvörðun samkvæmt skipulagslögum sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 52. gr. skipulagslaga, verður þessum þætti málsins vísað frá nefndinni.
Með erindi kæranda frá 7. júlí 2022 fór hann fram á að byggingarfulltrúi beitti sveitarfélagið þeim þvingunarúrræðum sem honum eru falin í 1. mgr. 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og að gengið yrði frá „lóðinni/svæðinu í samræmi við gildandi deiliskipulag“. Beiðni kæranda lýtur að því að umræddur vegur yrði lagður af þar sem hann sé ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag og að sveitarfélagið ráðist í tilteknar framkvæmdir. Þar sem lög nr. 160/2010 um mannvirki gilda ekki um vegi eða önnur samgöngumannvirki, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna, verður ekki talið að það sé á hendi byggingarfulltrúa að taka ákvörðun í máli kæranda. Í 1. mgr. 28. gr. vegalaga nr. 80/2007 kemur fram að vegir skuli lagðir í samræmi við gildandi skipulags-áætlun eins og nánar er kveðið á um í skipulagslögum. Samkvæmt 1. mgr. 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er það skipulagsfulltrúi sem tekur ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða vegna framkvæmda sem brjóta í bága við skipulag eða eru án framkvæmdaleyfis. Þrátt fyrir að fram komi ákveðin afstaða til erindis kæranda í svari framkvæmdastjóra umhverfissviðs verður sú afstaða ekki talin binda endi á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga enda ekki um að ræða afgreiðslu skipulagsfulltrúa og/eða bæjarstjórnar sem til þess er bær að lögum að taka ákvörðun um hvort leggja skuli af umræddan veg eða ráðast í aðrar framkvæmdir sem eftir atvikum eru háðar framkvæmdaleyfi. Ekki liggur fyrir að framkvæmdastjóra umhverfissviðs hafi verið veitt heimild til fullnaðarafgreiðslu slíkra mála í samþykkt sveitarfélagsins sem birt hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda. Hefur umrætt erindi kæranda því ekki verið til lykta leitt af þar til bæru stjórnvaldi.
Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kærumáli verður kærumáli þessu vísað frá nefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
