92 og 96/2021 Starfsleyfi Álfsnes

Árið 2021, föstudaginn 24. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 92/2021, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 4. maí 2021 um að gefa út starfsleyfi til Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis til reksturs skotvalla í Álfsnesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. júní 2021, er barst nefndinni 21. s.m., kæra tilgreindir íbúar og landeigendur við Kollafjörð, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 4. maí 2021 að gefa út starfsleyfi fyrir starfsemi Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis í Álfsnesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að óháður aðili framkvæmi hljóðmælingar, jarðvegsmælingar og mælingar á blýmengun við strönd og sjó norðan við aðstöðu félagsins.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra aðrir tilgreindir íbúar og landeigendur í nágrenni Kollafjarðar sömu ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins og gera kröfu um að hún verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að hlutlausir aðilar verði látnir rannsaka blý- og hljóðmengun af völdum starfsemi skotvalla í Álfsnesi. Jafnframt er þess krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðar­nefndinni.  Verður það kærumál, sem er nr. 96/2021, sameinað máli þessu þar sem sama ákvörðun er kærð í báðum málum og kröfugerð kærenda er á sömu lund. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 1. september 2021.

Málavextir: Hinn 8. febrúar 2021 sendi Skotveiðifélag Reykjavíkur og nágrennis Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur umsókn um endurnýjun starfsleyfis fyrir starfsemi félagsins á skotvelli þess í Álfsnesi, ásamt greinargerð, dags. 5. s.m. Með bréfi, dags. 15. s.m., óskaði heilbrigðiseftirlitið eftir umsögn skipulagsfulltrúa Reykjavíkur, sbr. 6. gr. reglu­gerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnir, um það hvort starfsemin væri í samræmi við skipulag og hvort fyrirhugaðar væru breytingar á skipulagi sem gætu komið í veg fyrir útgáfu starfsleyfis til 12 ára. Bent var á að ef skipulagsfulltrúi legðist gegn útgáfu starfsleyfis til 12 ára væri athygli vakin á því að skipulagsfulltrúinn hefði fyrir skemmstu lagt til tveggja ára gildistíma leyfis fyrir starfsemi Skotfélags Reykjavíkur í næsta nágrenni við starfsaðstöðu skotveiðifélagsins og mikil­vægt væri að gæta jafnræðis.

Umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 26. febrúar 2021, barst heilbrigðiseftirlitinu 3. mars s.á. Í henni kemur fram að ekkert deiliskipulag sé í gildi fyrir svæðið en samkvæmt aðalskipulagi sé það skilgreint sem hafnar- og iðnaðarsvæði. Frá upphafi hafi umrætt svæði verið ráðgert til tíma­bundinna afnota, en samkvæmt gildandi skipulagi væri þar gert ráð fyrir 20 ha hafnar- og iðnaðarsvæði fyrir lóðir undir hafnsækna og landfreka athafna- og iðnaðarstarfsemi. Í ljósi þeirrar óánægju sem íbúar í nágrenni hafi látið í ljós og þeirra ábendinga sem borist hafi vegna hávaða telji skipulagsfulltrúi nauðsynlegt að setja strangari skilyrði um starfsemina, s.s. um opnunartíma og notkun á blýhöglum, samhliða því að kanna til hlítar nýjar staðsetningar fyrir starfsemina á höfuðborgarsvæðinu. Í ljósi þessa hafi ekki verið mælt með því að gefa út starfsleyfi til lengri tíma en tveggja ára og þá aðeins með ítarlegum starfsleyfisskilyrðum.

Auglýsing um tillögu að starfsleyfi fyrir skotvöll Skotveiðifélagsins Reykjavíkur og nágrennis í Álfsnesi var birt á vefsvæði heilbrigðiseftirlitsins 9. mars 2021, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Í tillögunni var lagt til að starfsleyfið gilti til tveggja ára frá útgáfudegi og að um starfsemina giltu sértæk og almenn starfsleyfisskilyrði fyrir mengandi starfsemi. Í auglýsingunni kom fram að á tímabilinu 9. mars til 16. apríl s.á. mætti hver sem vildi senda inn athugasemdir og ábendingar við tillöguna. Sérstök tilkynning var send á hagsmunaaðila. Á auglýsingatíma bárust 127 athugasemdir og gerð er grein fyrir þeim og svörum í greinargerð um útgáfu starfsleyfis.

Á afgreiðslufundi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur 4. maí 2021 var samþykkt að gefa út starfsleyfi til tveggja ára, eða til 4. maí 2023. Tilkynning um útgáfu þess ásamt greinargerð um útgáfuna, afriti af starfsleyfi og starfsleyfisskilyrðum var birt á vefsvæði heilbrigðiseftirlitsins 21. maí 2021. Skotveiðifélagi Reykjavíkur og nágrennis var tilkynnt um útgáfu starfsleyfisins með tölvupósti 11. maí 2021 en öðrum sem sendu inn athugasemdir var send tilkynning í tölvupósti 21. s.m., auk slóðar á greinargerð með útgáfu starfsleyfisins.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda kemur fram að samkvæmt 47. gr. laga nr. 7/1998 beri heilbrigðisnefnd að sjá um að ákvæðum laganna og reglugerða settum samkvæmt þeim sé fylgt. Aldrei hafi farið fram grenndarkynning eða samtal við nágranna svæðisins vegna umþrættrar starfsemi. Þá hafi skriflegar athugasemdir við tillögu um starfsleyfi ekki verið afgreiddar af heilbrigðisnefnd skv. a-lið 1. gr. viðauka 2.2 við samþykkt um stjórn og fundarsköp Reykjavíkurborgar nr. 1020/2019, er fjallar um embættisafgreiðslur framkvæmdastjóra Heilbrigðis­eftirlits Reykjavíkurborgar. Leyfishafi hafi haldið áfram starfsemi eftir að eldra starfsleyfi hafi fallið úr gildi.

Frá því að tillaga um starfsleyfi hafi verið auglýst og þar til starfsleyfi hafi verið gefið út hafi engar breytingar verið gerðar. Athugasemdir íbúa séu að engu hafðar þótt ljóst sé að leyfishafi uppfylli ekki starfsleyfisskilyrðin og hafi ekki gert síðan 2005. Þá sé greinilegt af myndbandi á Facebooksíðu leyfishafa að skothljóð endurkastist frá Esjunni, magnist upp og valdi mikilli hávaða­mengun á annars kyrrlátu svæði. Einnig sjáist á síðunni hvernig skotið sé úr haglabyssum. Drægi skotanna sé um 250-300 m og lendi því stór hluti þeirra fram af bakkanum og niður í fjöru og sjó, sem sé í 90 m fjarlægð. Hafa beri í huga að Kollafjörður sé einnig vinsæll til kajaksiglinga.

Heilbrigðiseftirlitið hafi alla tíð gert lítið úr þessari alvarlegu blýmengun og ekki beitt sínum heimildum til að koma í veg fyrir hana. Þótt blýskot hafi nú verið bönnuð á svæðinu sé ljóst að mikið magn hafi safnast upp á sl. 15 árum. Ákvæðum laga um mengun sjávar sé ekki fylgt. Í eftirlitsskýrslu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá árinu 2020 séu þrjú frávik bókuð, þar á meðal varðandi hreinsun og mengun. Engin rannsókn á þungmálmamengun hafi verið fram­kvæmd á svæðinu síðan völlurinn hafi verið tekinn í notkun. Samkvæmt starfsleyfisskilyrðum skuli á fimm ára fresti mæla hversu djúpt þungmálmamengun frá skotum hafi borist, í samráði við Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur.

Rök heilbrigðiseftirlitsins vegna jarðvegsmælinga séu ómarktæk. Heilbrigðiseftirlitið viti með vissu hversu mikið af jarðvegi hafi þurft að fjarlægja af gamla skotsvæðinu í Leirdal. Nú sé komin langþráð reglugerð um jarðvegsmengun með viðmiðum. Því sé óásættanlegt að nýtt starfsleyfi sé gefið út áður en jarðvegsmælingar fari fram. Einnig sé sérkennilegt að setja í gamla starfsleyfið að mælingar skuli fara fram á fimm ára fresti ef ekkert viðmið hafi áður verið til. Oft hafi verið minnst á næðisdaga til handa íbúum vegna hávaðamengunar en hins vegar hafi heilbrigðiseftirlitið gefið leyfi til keppnismóta á fjölda næðisdaga sumarsins og sé það því misvísandi.

Starfsleyfi hafi einungis verið samþykkt af starfsmönnum heilbrigðiseftirlitsins en ekki framkvæmdastjóra. Leyfið hafi síðan verið lagt fyrir fund umhverfis- og heilbrigðisráðs eftir útgáfu þess. Þetta sé ekki í samræmi við viðauka við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar en þar segi að skriflegar athugasemdir við starfsleyfistillögur skuli þó áfram berast heilbrigðis­nefnd og afgreiðast af henni.

Hluti kærenda bendir á að í hvert skipti sem rigni á Álfsnesi skolist blý úr jarðvegi í sjóinn. Þar af leiðandi muni blýbann þar ekki stöðva áframhaldandi blý­mengun frá leyfishafa út í fjöru og sjó. Þá veki það furðu að skipulags­fulltrúi hafi ekki gert skipulagslegar athugasemdir við umdeilda mengandi starfsemi, sem hafi haft í för með sér blýlosun í sjó og fjöru í 16 ár í nágrenni við mikilvæga sjófuglabyggð. Þá séu mannvirki á svæðinu ekki í samræmi við neitt samþykkt deiliskipulag.

Heilbrigðiseftirlitið hafi ekki sinnt eftirliti með skotsvæðinu í 16 ár, eða frá opnun þess árið 2005. Komi fram í eftirlitsskýrslu árið 2020 í fyrsta skipti að brotið hafi verið gegn starfsleyfis­skilyrðum og að gefnar hafi verið villandi upplýsingar um losun á blýi.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur bendir á að samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir hafi stofnunin það hlutverk að veita starfsleyfi fyrir starfsleyfisskylda starfsemi, sbr. viðauka IV við lögin, og setja starfseminni ramma í starfsleyfis­skilyrðum um hvað geti talist ásættanleg umhverfisáhrif út frá m.a. starfseminni og stað­setningu. Skipulagsyfirvöld móti skipulag og landnotkun í skipulagi, sem ákvarði á hvaða svæðum tiltekin starfsemi sé heimil. Heilbrigðiseftirlitið meti í umsóknarferli hvort tiltekin starfsemi sé í samræmi við skipulag og beri að leita umsagnar, eftir atvikum skipulags- og/eða byggingarfulltrúa, um það hvort starfsemi sé í samræmi við skipulag og heimila notkun fasteignar, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnir. Ekki sé heimilt að gefa út starfsleyfi nema fyrir liggi jákvæð umsögn skipulagsfulltrúa og/eða byggingarfulltrúa. Helstu umhverfisáhrif af starfsemi skotvalla séu hávaði, mengun vegna efna í skotum og höglum og vegna umgengni á svæðunum. Hávaði frá starfseminni hafi í för með sér ónæði fyrir nágranna og útivistarfólk og notkun á blýhöglum hafi í för með sér mengunar­hættu í umhverfinu. Það sé hlutverk heilbrigðiseftirlitsins að setja starfseminni mörk í starfsleyfi til að lágmarka þessi umhverfisáhrif.

Vegna staðhæfinga kærenda um að ekki hefði farið fram grenndarkynning, samtal eða samráð um skipulag, og þá væntanlega fyrir það svæði þar sem starfsemi skotfélaganna sé á, taki heilbrigðiseftirlitið fram að það geti ekki svarað fyrir það. Ekki sé hlutverk eftirlitsins að kynna skipulag heldur sé það hlutverk skipulagsnefndar.

Tillaga að starfsleyfisskilyrðum hafi verið í auglýsingu á vefsvæði heilbrigðiseftirlitsins í fjórar vikur, eins og kveðið sé á um í reglugerð nr. 550/2018, frá 10. mars til 6. apríl 2021. Ákveðið hafi verið að láta hagsmunaaðila vita af auglýsingunni umfram lagaskyldu til að tryggja að viðkomandi væru upplýstir um hana og gætu komið að athugasemdum innan frests. Tilkynningar um að tillaga að starfsleyfi hefði verið auglýst hefðu verið sendar með tölvupósti 15. mars s.á. og sé áréttað að með því hafi verið gengið lengra en lögin kveði á um. Ekki sé hægt að fallast á að með því hafi athugasemdafrestur verið orðinn stuttur. Þess megi einnig geta að við kynningu á tillögu að starfsleyfisskilyrðum og afgreiðslu starfsleyfis fyrir Skotfélag Reykjavíkur, sem afgreitt hafi verið um tveimur mánuðum fyrr, hafi komið fram að vænta mætti þess að tillaga að starfsleyfinu yrði auglýst á næstu vikum þar á eftir. Hafi þetta m.a. komið fram á kynningarfundi hjá íbúaráði Kjalarness og hafi kærendur þar af leiðandi haft ástæðu til að fylgjast vel með að þessu leyti.

Því sé mótmælt að greinargerð um útgáfu starfsleyfis hafi birst löngu eftir viðmiðunarfrest, eða tæpum sjö vikum síðar, eins og lesa megi úr kæru. Greinilegt sé að kærendur telji að greinargerð um útgáfu starfsleyfis eigi að birta að loknum auglýsingatíma tillögu að starfsleyfi en svo sé ekki. Greinargerðina sé ekki hægt að birta fyrr en tekin hafi verið afstaða til útgáfu starfsleyfis, enda eigi í henni að gera grein fyrir málsmeðferðinni sem ljúki ekki fyrr en með ákvörðun um útgáfu leyfisins. Ákvæði um að starfsleyfi skuli fylgja greinargerð, þar sem farið sé yfir málsmeðferðina, tekin afstaða til niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum, ef við eigi, og gerð sé grein fyrir afstöðu útgefanda leyfis til athugasemda sem hafi borist, sé að finna í 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Ekki sé að finna tímaviðmið fyrir birtingu starfsleyfis og greinar­gerðar í reglugerðinni en eðlilegt sé að birting fari fram eins fljótt eftir afgreiðslu á umsókn um starfs­leyfi og hægt sé. Í þessu tilviki hafi athugasemdir verið óvenju margar, eða 127 talsins, og megnið af þeim borist á tveimur síðustu dögum auglýsingatímans. Mun lengri tíma hafi því tekið að vinna greinargerðina en ætlað hafi verið. Hafi birting því dregist og þar með tilkynning um útgáfu starfsleyfis. Tilkynning um útgáfuna og greinargerð hafi verið birt á vefsvæði Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur 21. maí 2021, eða 17 dögum eftir samþykkt starfsleyfisins.

Meðferð og samþykkt starfsleyfis hafi verið í samræmi við fundarsköp Reykjavíkurborgar, sbr. samþykkt nr. 1020/2019. Samkvæmt viðauka 2.2 við samþykktina sé framkvæmdastjóra heilbrigðiseftirlitsins heimilt að gefa út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun, sbr. fylgiskjal 2 við reglugerð nr. 785/1999, nú viðauka X við reglugerð nr. 550/2018 og viðauka IV við lög nr. 7/1998. Í fjarveru framkvæmdastjóra gegni deildarstjórar heilbrigðiseftirlitsins stöðu framkvæmdastjóra sem staðgenglar og fari með vald hans. Deildar­stjórar hjá heilbrigðiseftirlitinu séu tveir og hafi þeir báðir setið afgreiðslufund nr. 1533 er útgáfa starfsleyfisins hafi verið samþykkt.

Með lögum nr. 66/2017 um breytingu á lögum nr. 7/1998 hafi verið gerð sú breyting að útgefandi starfsleyfis skuli innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögu að starfsleyfi hafi runnið út taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfis. Við setningu laganna hafi láðst að uppfæra samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar í ljósi fyrrgreindrar lagabreytingar en samkvæmt samþykktinni hafi verið gert ráð fyrir því að skriflegar athugasemdir við starfsleyfistillögur skyldu áfram berast heilbrigðisnefnd og afgreiðast skriflega af henni. Sé umrætt ákvæði bæði óljóst og óframkvæmanlegt þar sem nefndin fundi að jafnaði einu sinni í mánuði og sé það því ósamrýmanlegt þeim skilyrðum sem sett séu í lögunum. Bent sé á að samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar séu reglur sem Reykjavíkurborg setji sér. Með þeim hafi heilbrigðisnefnd framselt vald sitt í ákveðnum tilfellum til framkvæmdastjóra heilbrigðiseftirlits, með heimild í 2. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og 2. mgr. 59. gr. samþykktarinnar, og sé því af og frá að lög og reglur hafi verið brotin eða sniðgengin í tengslum við afgreiðslu starfsleyfisins. Unnið sé að uppfærslu á fyrrgreindum viðauka 2.2 þar sem fyrirhugað er að umrætt ákvæði verði fellt út. Fundur umhverfis- og heilbrigðisráðs sem vísað sé til í kærunni hafi farið fram 11. maí 2021, eða eftir að starfsleyfi hafi verið samþykkt, og sé ljóst að afgreiðsla hefði ekki breyst við að leggja skriflegar athugasemdir við starfsleyfistillöguna fram á þeim fundi.

Breytingar sem gerðar hafi verið á fyrra leyfi hafi strax komið fram í tillögu að starfsleyfi og hafi þar verið reynt að taka tillit til allra hagsmunahópa eins og hægt hafi verið. Rétt sé hjá kærendum að tillögunni hafi í engu verið breytt frá auglýsingu til samþykktar leyfis og meðfylgjandi starfsleyfisskilyrða. Hins vegar sé ekki rétt að starfsemi leyfishafa hafi um tíma verið án starfsleyfis. Fyrra starfsleyfi hafi verið með gildistíma til 4. maí 2021 og hafi gildandi leyfi verið samþykkt með gildistíma frá sama degi.

Könnun á hávaða hafi verið unnin í samræmi við þær leiðbeiningar sem sé að finna í reglugerð nr. 724/2008 um hávaða og leiðbeiningar Umhverfisstofnunar um mæliaðferðir við hljóð­mælingar vegna eftirlits og aðferðir sem þar sé vísað til. Við val á mælistöðum hafi verið höfð hliðsjón af fyrri mælingum heilbrigðiseftirlitsins og mælt á stöðum sem áður hafi verið mælt á til að gæta samræmis og fá samanburð, auk þess sem bætt hafi verið við mælingu í Esjuhlíðum til að fá hugmynd um upplifun og áhrif á útivistarfólk. Niðurstöðurnar gefi til kynna að hávaði frá starfseminni sé yfir viðmiðunarmörkum, að gefnum forsendum. Í reglugerð nr. 724/2008 sé ekki að finna ákvæði eða viðmið sem séu sértæk fyrir skotvelli og gefi reglugerðin ekki leiðbeiningar um mælingar eða mat á hávaða frá starfsemi skotvalla. Sama gildi um leiðbeiningar Umhverfisstofnunar og mæliaðferðir sem þar sé vísað í, en þar séu ekki heldur leiðbeiningar um hávaðamælingar frá starfsemi skotvalla. Ekki sé heldur að finna viðmið fyrir hávaða á landbúnaðarsvæðum í reglugerðinni en helsta áhrifasvæði starfsemi umrædds skotvallar hvað varði hávaða sé á svæði sem sé skilgreint landbúnaðarsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Heilbrigðiseftirlitið hafi því staðið frammi fyrir því að þurfa að ákveða til hvaða viðmiða skyldi horft við túlkun á niðurstöðum mælinga. Það hafi verið niðurstaðan að nota viðmið fyrir íbúðarhús á íbúðarsvæði. Hafi það þótt vera millivegur milli þess að nota viðmið fyrir hávaða frá atvinnustarfsemi á iðnaðarsvæðum, þar sem viðmið séu hærri, og þess að nota viðmið fyrir hávaða í frístundabyggð, þar sem viðmið séu lægri, en þau viðmið hafi komið til greina með tilliti til skilgreindrar landnotkunar á afnota- og áhrifa­svæði starfseminnar.

Við vinnslu á tillögu að opnunartíma hafi verið horft til þess að niðurstöður hávaðamælinga sýndu að hávaði frá starfseminni væri yfir mörkum í töflu III í reglugerð nr. 724/2008 eftir kl. 19:00 á kvöldin, þegar horft sé til viðmiða fyrir íbúðarhús á íbúðarsvæði. Því hafi verið sett það starfsleyfisskilyrði að starfsemi væri óheimil eftir kl. 19:00. Í athugasemdum við tillögu að starfsleyfi sé gagnrýnt að heilbrigðiseftirlitið skuli horfa til viðmiða fyrir íbúðarhús á íbúðar­svæði. Stuðningsmenn skotfélagsins hafi talið að réttara væri að horfa til viðmiða fyrir athafna- og iðnaðarsvæði, en íbúar við Kollafjörð og útivistarfólk hafi hins vegar viljað að horft yrði til viðmiða fyrir frístundasvæði eða dreifbýli. Ákveðið hafi verið að nota þetta viðmið þótt það væri ekki lýsandi fyrir svæðið, en heilbrigðiseftirlitið telji það skásta kostinn með tilliti til allra hagsmunahópa, þ.e. hvorki sé miðað við hæstu né lægstu mörk í töflu III. Í töflu III komi fram að mörkin séu 50 dB(A) á dagtíma, frá kl. 07:00 til 19:00 og 45 dB(A) á kvöldin frá kl. 19:00 til 23:00. Niðurstöður hávaðamælinga væru þær að hávaði frá starfseminni reyndist vera yfir 50 dB(A) í nokkrum mælingum og leggi heilbrigðiseftirlitið það til grundvallar því að heimila ekki starfsemi eftir kl. 19:00. Heilbrigðiseftirlitið hafi ekki heimild til að víkja frá ákvæðum reglugerðarinnar eða nota viðmið úr erlendum reglum án þess að til þeirra sé vísað í íslensku regluverki.

Sem fyrr segi hafi könnun á hávaða verið unnin í samræmi við þær leiðbeiningar sem sé að finna í reglugerð nr. 724/2008 um hávaða og leiðbeiningar Umhverfisstofnunar um aðferðir við hljóðmælingar vegna eftirlits og mæliaðferðir sem vísað sé til þar. Munur sé á niðurstöðum hljóðmælinga heilbrigðiseftirlitsins og hljóðmælinga sem íbúar við Kollafjörð hafi staðið fyrir og eigi sá munur sér þá skýringu að notaðar séu mismunandi mæliaðferðir. Heilbrigðiseftirlitið geri sér grein fyrir því að mæliaðferð sem reglugerðin um hávaða og leiðbeiningar Umhverfis­stofnunar vísi til sé ekki heppilegasta aðferðin til að mæla hávaðamengun frá skotsvæðum þar sem aðrar aðferðir gefi betri mynd af hávaðamenguninni frá þeirri starfsemi. Í ljósi þess að hér á landi sé í gildi reglugerð um hávaða með tilteknum viðmiðunarmörkum telji heilbrigðis­eftirlitið að ekki sé hægt að byggja ákvæði í starfsleyfisskilyrðum á erlendum mæliaðferðum sem ekki hafi verið innleiddar eða vísað til í íslenska löggjöf. Þess megi geta að í eldri reglugerð um hávaða nr. 933/1999 hafi komið fram að ef upp kæmi tilvik sem reglurnar næðu ekki yfir skyldi velja viðurkennda hávaðareglu sem stuðst væri við í slíkum tilvikum í einhverju hinna Norður­landanna. Þessa reglu sé ekki að finna í gildandi reglugerð.

Haustið 2020 hafi heilbrigðiseftirlitið gert könnun á magni og dreifingu blýhagla við skotvellina í Álfsnesi. Tilgangur með könnuninni hefði annars vegar verið sá að skoða hvort hægt væri að staðfesta tilvist blýhagla á jörðu og í fjöru út frá skotvöllunum og hins vegar að skoða hlutfall blý- og stálhagla á nokkrum sýnatökustöðum til að fá hugmynd um hvort það væri nálægt þeim hlutföllum sem skotfélögin hefðu gefið upp árin á undan. Markmið með könnuninni hefði ekki verið að gera heildarúttekt á mengun af völdum blýhagla eða magntaka blýhöglin og mögulega mengun af þeirra völdum. Mun ítarlegri rannsókn þyrfti í þeim tilgangi og þyrfti þá að skoða aðra þætti, t.d. áhrif veðrunar á mismunandi gerðir af höglum. Hins vegar hefði tilgangurinn verið sá að gera mælingar á hávaða frá starfseminni og bera saman við gildi í töflu III, Mörk fyrir hávaða frá atvinnustarfsemi, í reglugerð nr. 724/2008 um hávaða, að gefnum forsendum, þar sem reglugerðin gefi ekki viðmið fyrir þá starfsemi sem hér um ræði.

Niðurstöður könnunar á blýi staðfesti tilvist blýhagla á öllum sýnatökustöðum, sem hafi ekki komið á óvart þar sem fyrir hafi legið að blýhögl hefðu verið notuð á báðum skotvöllunum frá upphafi starfseminnar í kringum árið 2005, en könnunin staðfesti dreifingu hagla út fyrir skotvellina sjálfa. Niðurstöðurnar hafi einnig sýnt að hlutfall blýhagla væri hærra en búast mátti við út frá upplýsingum frá skotfélögunum, en samkvæmt þeim hafi það verið undir 5% af heildarnotkun hagla og jafnvel minna. Notkun blýhagla hafi verið mun algengari á fyrri árum starfseminnar, en engar upplýsingar séu til um hversu algeng hún hafi verið. Því hafi mátt búast við að hlutfallið væri hærra en uppgefið hlutfall síðustu ára. Niðurstöður könnunar­innar gefi vísbendingar um að notkun blýhagla hafi verið meiri síðustu ár en komið hafi fram í gögnum skotfélaganna. Hafi það gefið tilefni til að leggja til bann við notkun blýhagla á skotvöllunum til að koma í veg fyrir frekari mengun, enda séu á markaði högl úr efnum sem hafi minni umhverfisáhrif. Heilbrigðiseftirlitið hafi tekið þetta skref þrátt fyrir að ekki lægi fyrir staðfest vísindaleg gögn um að lífríki Kollafjarðar hefði orðið fyrir skaða af völdum hagla úr blýi. Til rökstuðnings hefði einnig verið horft til þeirrar varúðarreglu í umhverfisrétti, um að náttúran nyti vafans. Sambærileg þróun sé víða í Evrópu, þ.e. að verið sé að þrengja að eða banna notkun blýhagla á skotvöllum.

Ástæða þess að heilbrigðiseftirlitið hafi ekki gengið eftir mælingum á þungmálmum í jarðvegi sé sú að fram til 1. janúar 2021, við gildistöku reglugerðar nr. 1400/2020 um mengaðan jarðveg, hafi engar leiðbeiningar verið að finna í íslensku regluverki um viðmiðunarmörk fyrir mengaðan jarðveg. Litið hafi verið svo á að rannsóknir á mengun í jarðvegi myndu þjóna litlum tilgangi þegar ekki væru til leiðbeiningar um hvernig túlka ætti niðurstöðurnar eða nota, auk þess sem rannsóknin yrði kostnaðarsöm og því varla verjandi að krefjast slíkrar rannsóknar. Þá hafi hvorki verið gerð úttekt á mengun á svæðinu áður en starfsemi skotvallarins hafi hafist árið 2005 né séu bakgrunnsgildi þungmálma í jarðvegi á svæðinu þekkt, sem enn hefði aukið á erfiðleika við túlkun á niðurstöðum. Með gildistöku áðurnefndrar reglugerðar séu þó komin viðmið til að nota við túlkun á niðurstöðum, enda hafi það verið sett í ný starfsleyfisskilyrði að framkvæma ætti mælingar innan sex mánaða frá gildistöku starfsleyfisins. Sá tími hafi þótt hæfilegur til að undirbúa og framkvæma sýnatöku en einnig hefði verið horft til þess að leiðbeiningar sem Umhverfisstofnun ætti að gefa út um frummat, áhættudreifingu, aðferðir við sýnatöku og meðhöndlun jarðvegs hefðu ekki verið gefnar út en kæmu vonandi innan fyrrnefnds tímaramma. Í ljósi þess að nú sé notkun blýhagla bönnuð ætti ekki að bætast við mengun á þeim tíma og því talin lágmarksáhætta að veita þennan frest.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Bent er á að málsmeðferð við útgáfu starfs­leyfisins hafi ekki verið í samræmi við reglugerð nr. 550/2018. Samkvæmt 6. gr. reglugerðarinnar skuli útgefandi starfsleyfis taka ákvörðun um útgáfu leyfis innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögur að starfsleyfi hafi runnið út. Sá frestur hafi runnið út 6. apríl 2021 og þeim sem gert hefðu athugasemdir verið send tilkynning 21. maí s.á. Það séu samtals sex vikur og þrír dagar. Í rannsóknarskýrslu heilbrigðiseftirlitsins komi fram að stálhögl innihaldi á bilinu 0,6-8,6% af blýi svo að ekki sé hægt að halda því fram að með blýbanni verði ekki meiri blýmengun í fjöru og sjó í Kollafirði. Fráleitt sé að vísa til þess að Náttúrufræði­stofnun hafi ekki fengið neina ábendingu um fugla sem hafi sýnt einkenni blýeitrunar. Kolla­fjörður sé ekki Reykjavíkurtjörn. Blýeitrun í fuglum sjáist aldrei þar sem fuglar leiti í skjól til að deyja í friði og verði síðan fljótt bráð rándýra. Þá sé alrangt að hljóðmælt hafi verið á sömu stöðum og áður. Frá upphafi mælinga hafi verið mælt við sumarhús andspænis skotsvæðunum en það hafi hins vegar ekki verið gert í síðustu hljóðmælingu.

—

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna málsins, en engar slíkar hafa borist úrskurðarnefndinni af hans hálfu.

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 4. maí 2021 um að gefa út starfsleyfi til Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis til reksturs skotæfinga­svæðis.

Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er tekið fram að allur atvinnurekstur sem sótt sé um starfsleyfi fyrir skuli vera í samræmi við skipulag samkvæmt skipulagslögum eða lögum um skipulag haf- og strandsvæða. Var þessu ákvæði skeytt við 1. mgr. 6. gr. með 18. gr. laga nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða. Í athugasemdum við 18. gr. í frumvarpi því sem varð að þeim lögum segir að með ákvæðinu séu lagðar til þær breytingar á nokkrum lögum er varði leyfisveitingar að þar komi skýrt fram að útgáfa skuli samræmast gildandi skipulagi, en í sumum tilvikum hafi jafnvel skort á í umræddum lögum að kveðið væri skýrt á um að leyfisveitingar skyldu samræmast skipulagi sveitarfélaga.

Við málsmeðferð umsóknar leyfishafa aflaði heilbrigðiseftirlitið umsagnar frá skipulags­fulltrúa Reykjavíkurborgar. Í umsögn hans, dags. 26. febrúar 2021, kemur fram að ekkert deiliskipulag sé í gildi fyrir svæðið en samkvæmt aðalskipulagi sé það skilgreint sem hafnar- og iðnaðarsvæði. Frá upphafi hafi umrætt svæði verið ráðgert til tímabundinna afnota en samkvæmt aðalskipulagi sé þar gert ráð fyrir 20 ha hafnar- og iðnaðarsvæði fyrir lóðir undir hafnsækna og landfreka athafna- og iðnaðarstarfsemi. Í ljósi þeirrar óánægju sem íbúar í nágrenninu hafi látið í ljós og þeirrar ábendinga sem borist hafi vegna hávaða telji skipulags­fulltrúi nauðsynlegt að setja strangari skilyrði um starfsemina, s.s. um opnunartíma og notkun á blýhöglum samhliða því að kanna til hlítar nýja staðsetningu fyrir starfsemina á höfuðborgarsvæðinu. Í ljósi þessa hafi ekki verið mælt með því að gefa út starfsleyfi til lengri tíma en tveggja ára og þá aðeins með ítarlegum starfsleyfisskilyrðum.

Samkvæmt f-lið gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er iðnaðarsvæði skilgreint svo: „Svæði fyrir umfangsmikla iðnaðarstarfsemi eða starfsemi sem er talin geta haft mengun í för með sér, svo sem verksmiðjur, virkjanir, þ.m.t. vatnsfallsvirkjanir, jarðhitavirkjanir, sjávarfallavirkjanir og vindmyllur, tengivirki, veitustöðvar, skólpdælu- og hreinsistöðvar, endurvinnslustöðvar, brennslustöðvar, förgunarstöðvar, sorpurðunarsvæði, flokkunar­miðstöðvar og birgðastöðvar fyrir mengandi efni.“ Samkvæmt o-lið sömu greinar er hafnar­svæði skilgreint svo: „Svæði fyrir hafnir og hafnarmannvirki þar sem gert er ráð fyrir mannvirkjum og tækjum til móttöku skipa og báta, losunar og lestunar þeirra, geymslu vöru, móttöku og afgreiðslu þessarar vöru til áframhaldandi sjó- eða landflutninga, til móttöku og brottfarar farþega og smábátahafnir.“

Þá er í j-lið sömu greinar að finna skilgreiningu fyrir landnotkunarflokkinn „Íþróttasvæði“ og kemur þar fram að íþróttasvæði sé fyrir landfreka íþróttaaðstöðu aðra en þá sem þjóni tilteknu hverfi, svo sem skeiðvelli, hesthúsabyggð, akstursíþróttasvæði, skotæfingasvæði, golfvelli og stærri íþróttamiðstöðvar.

Af því sem að framan er rakið liggur fyrir að starfsemi sú sem heimiluð er með hinu kærða starfsleyfi, sem er rekstur skotæfingasvæða, samræmist ekki landnotkun umrædds svæðis eins og það er tilgreint í aðalskipulagi, svo sem áskilið er í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Verður af þeim sökum að fella hið kærða starfsleyfi úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 4. maí 2021 um að gefa út starfsleyfi fyrir starfsemi Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis í Álfsnesi.