Árið 2018, þriðjudaginn 22. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 92/2017, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 7. júní 2017 um að synja niðurfellingu eða endurgreiðslu gjalda vegna starfsleyfis fyrir heimagistingu.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. júlí 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir íbúi, Helluvaði 1, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 7. júní 2017 að hafna niðurfellingu eða endurgreiðslu gjalda vegna starfsleyfis fyrir heimagistingu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 13. október 2017.
Málavextir: Með breytingu á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. ákvæði laga nr. 66/2017, sem gildi tóku 1. júlí 2017, hætti heimagisting að vera starfsleyfisskyldur rekstur, sbr. viðauka V. starfsemi E í lögunum eftir breytingu.
Með umsókn, dags. 10. apríl 2017, sótti kærandi um starfsleyfi fyrir heimagistingu í einni íbúð að Helluvaði 1, Reykjavík. Starfsleyfi var gefið út til kæranda 23. maí s.á. og honum tilkynnt um það með bréfi, dags. sama dag. Kemur fram í bréfinu að starfsleyfið öðlist gildi og verði sent leyfishafa þegar meðfylgjandi reikningur að fjárhæð kr. 34.500 hafi verið greiddur. Samkvæmt gögnum málsins greiddi kærandi reikninginn 30. júní s.á. Hinn 19. júlí s.á. greiddi kærandi jafnframt annan reikning sömu fjárhæðar, sem gefinn var út 31. maí s.á., en eftirlit hafði farið fram vegna starfsleyfisins 17. s.m.
Á meðal gagna málsins er tölvupóstur frá starfsmanni Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 7. júní 2017. Þar er svarað fyrirspurn kæranda varðandi umrædd starfsleyfi og segir þar að gerðar hafi verið breytingar á lögum nr. 7/1998, sem muni taka gildi 1. júlí s.á. Ein af breytingunum sé að ekki verði krafist starfsleyfis frá heilbrigðisnefndum fyrir 90 daga heimagistingu í flokki I. Eftir sem áður verði 90 daga heimagisting skráningarskyld starfsemi en hana skuli skrá hjá sýslumanni. Kostnaður umsækjenda vegna útgáfu starfsleyfa og eftirlits vegna þeirra, sem fallið hafi til fyrir 1. júlí 2017, verði hvorki endurgreiddur né reikningar vegna þessa látnir niður falla þar sem lögin séu ekki afturvirk. Var loks vísað á umhverfis- og auðlindaráðuneytið ef óskað væri frekari upplýsinga.
Kærandi skrifaði ráðuneytinu tölvupóst, dags. 7. júní 2017, og óskaði eftir endurgreiðslu vegna útgefins leyfis og eftirlits. Kemur fram í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 19. júlí s.á., að umrædd breyting á lögunum hafi einungis áhrif frá og með 1. s.m., en fram að því tímamarki hafi eldri reglur gilt. Þær hefðu gilt til 30. júní. Benti ráðuneytið á kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.
Málsrök kæranda: Kærandi kveður lög þess efnis að starfsleyfi þyrfti frá heilbrigðiseftirliti til að bjóða upp á heimagistingu hafa verið í gildi í hálft ár. Fyrir starfsleyfið hafi þurft að greiða kr. 34.500 og að auki kr. 34.500 fyrir skoðun heilbrigðiseftirlitsins. Vegna þess hversu fáir hafi sótt um starfsleyfi hafi lögin verið felld úr gildi. Það sé sanngirnismál að löghlýðnir þurfi ekki að borga fyrir starfsleyfi á meðan slóðarnir sleppi. Því sé farið fram á niðurfellingu/endurgreiðslu ofangreinds kostnaðar.
Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er krafist frávísunar málsins. Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segi að kærufrestur til nefndarinnar sé einn mánuður frá því að kæranda var kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun sem kærð er. Samkvæmt gögnum málsins hafi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um álagningu gjalds vegna útgáfu starfsleyfis verið kærð 19. júlí 2017. Í tölvupósti starfsmanns úrskurðarnefndarinnar, dags. sama dag, hafi komið fram að kæran uppfyllti ekki formkröfur þar sem hún væri ekki undirrituð. Kæranda hafi verið leiðbeint um að bæta þyrfti úr þessu og bent á leiðbeiningar á vef úrskurðarnefndarinnar. Kærandi hafi ekki brugðist við beiðni um að senda undirritaða kæru til nefndarinnar fyrr en 19. ágúst s.á. Þá fyrst hafi kæran uppfyllt ófrávíkjanleg formskilyrði laga nr. 130/2011.
Kærandi hafi hvorki gætt að því að virða formskilyrði né tímafresti til að bera kæru undir úrskurðarnefndina. Alls hafi liðið 57 dagar frá því að kæranda hafi verið tilkynnt um álagningu gjaldsins þar til óundirrituð kæra hafi borist nefndinni. Eftir að kæranda hafi verið leiðbeint og bent á að undirrita þyrfti kæruna hafi liðið 31 dagur þar til undirrituð kæra barst. Af framangreindu megi ljóst vera að hvort sem miðað sé við tilkynningu um álagningu gjalds eða kröfu um úrbætur á formhlið kærunnar hafi kærandi ekki virt skýran tímafrest 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Af þessum sökum eigi að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni.
Niðurstaða: Mál þetta snýst um synjun á kröfu kæranda um að endurgreidd verði eða felld niður gjöld vegna starfsleyfis fyrir heimagistingu, útgefnu 23. maí 2017, og fyrir eftirlit Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur í tengslum við veitingu leyfisins sem fram fór 17. s.m. Gjöldin voru á lögð á grundvelli gjaldskrár nr. 1190/2016 fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavíkurborg. Gjaldskráin var sett með stoð í þágildandi 12. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sem heimilaði sveitarfélögum að setja gjaldskrá og innheimta gjald fyrir eftirlitsskylda starfsemi, m.a. fyrir eftirlit og útgáfu starfsleyfa. Kom nánar fram að upphæð gjaldsins skyldi byggð á rekstraráætlun, þar sem þau atriði væru rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggðist á og að gjaldið mætti ekki vera hærra en sá kostnaður. Starfsemin sem um ræðir hætti að vera leyfisskyld við breytingu á lögum nr. 7/1998, sem tók gildi 1. júlí 2017.
Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kærufrestur sé einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Krafa kæranda um niðurfellingu umræddra gjalda virðist fyrst hafa verið sett fram af kæranda 6. júní 2017 og var henni svarað 7. s.m. af Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur þar sem kæranda var tjáð að ekki yrði fallist á kröfu hans þar sem lögin væru ekki afturvirk. Kæran til úrskurðarnefndarinnar var móttekin 19. júlí s.á. og var því mánaðar kærufrestur liðinn þegar hún kom fram. Í 28. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að hafi kæra borist að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Kæranda var ekki leiðbeint um kæruleið af heilbrigðiseftirlitinu en var hins vegar bent á að hafa samband við umhverfis- og auðlindaráðuneytið, sem kærandi gerði sama dag. Svar til hans frá ráðuneytinu er frá 19. júlí 2017 og þar koma fram leiðbeiningar um kæruleið til úrskurðarnefndarinnar. Kærandi lagði fram kæru sama dag. Telja verður að undantekningarákvæði 28. gr. stjórnsýslulaga eigi hér við og að afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki komið fyrr fram í málinu. Verður það því tekið til efnismeðferðar.
Lögum nr. 7/1998 var breytt með lögum nr. 66/2017 og var þar m.a. felld niður skylda til að afla starfsleyfis fyrir heimagistingu, sbr. nú viðauka V. starfsemi E. Voru lögin samþykkt á Alþingi 1. júní 2017 og birt í A-deild Stjórnartíðinda 23. s.m. Samkvæmt 47. gr. laganna öðluðust þau gildi 1. júlí 2017, nema k-liður 7. gr. (ný 16. gr. laganna), sem öðlast gildi 1. júlí 2018. Umrætt starfsleyfi var því gefið út fyrir gildistöku laga nr. 66/2017 og fór eftirlit einnig fram fyrir þann tíma.
Samkvæmt almennum lagaskilareglum gilda eldri lög fram að gildistöku laga sem ætlað er að breyta þeim eða fella úr gildi og er meginreglan sú að lög eru ekki afturvirk. Á það einnig við í því tilfelli sem fjallað er um í þessu máli. Þurfti því gilt starfsleyfi fyrir heimagistingu fram að gildistöku laga nr. 66/2017, sem breyttu lögum nr. 7/1998, og var lögmætt að innheimta gjöld í samræmi við eldri ákvæðin til 30. júní 2017. Af þeim sökum voru gjöld þau lögmæt er innheimt voru hjá kæranda vegna kostnaðar við útgáfu starfsleyfisins og eftirlit vegna þess. Bar ekki að endurgreiða þau eftir gildistöku laga nr. 66/2017, enda hafði framangreindur kostnaður fallið til fyrir þann tíma.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda og umfangs mála er skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 7. júní 2017 um synjun á niðurfellingu eða endurgreiðslu gjalda vegna starfsleyfis fyrir heimagistingu.
