91/2023 Blesugróf

Árið 2023, þriðjudaginn 28. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 91/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. júlí 2023 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á lóð nr. 30 við Blesugróf.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 28. júlí 2023, kærir Sýrfell ehf., lóðarhafi Blesugrófar nr. 30, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. júlí 2023 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á lóðinni. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 25. ágúst 2023.

Málavextir: Hinn 5. apríl 2023 sótti kærandi um leyfi fyrir byggingu einbýlishúss á lóð­ nr. 30 við Blesugróf. Á framlögðum aðaluppdráttum kom fram að um væri að ræða íbúðarhús með einni íbúð. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 16. maí s.á. var afgreiðslu umsóknarinnar frestað og vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa sem á afgreiðslufundi sínum degi síðar vísaði málinu til umsagnar verkefna­stjóra hjá embættinu. Var erindið aftur tekið fyrir á afgreiðslu­fundi skipulagsfulltrúa 6. júlí 2023 og bókað í fundargerð: „Neikvætt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa.“ Er sú umsögn fylgigagn fundar­gerðar­innar og kemur þar fram að erfitt sé að sjá að um einbýlishús sé að ræða. Var hönnuði einnig bent á að byggingin færi út fyrir bygginga­r­reit og inn fyrir mörk aðliggjandi lóðar nr. 28, kóti aðal­hæðar væri ekki í samræmi við gildandi deili­skipulag þar sem hann væri nokkuð undir leyfi­legum kóta þess og að „ganga frá mælingu byggingareits frá lóða­mörkum“. Á afgreiðslufundi byggingar­fulltrúa 11. júlí 2023 var erindinu synjað með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er einkum gerð athugasemd við umsögn skipulags­fulltrúa og að byggingar­fulltrúi hafi ekki tekið málið til sjálfstæðrar afgreiðslu. Eðli­legri afgreiðsla hefði verið að fara yfir málið með hönnuði og veita leið­beiningar eftir at­vikum. Hvergi sé að finna bein rök fyrir því hvers vegna húsið sé ekki talið uppfylla gildandi skipulag. Um­sögn skipulags­fulltrúa lýsi frekar skoðunum um það hvernig fólk eigi að búa og hvergi sé sagt beinum orðum að hafna skuli erindinu. Aðeins á einum stað sé fullyrt að áformin brjóti í bága við gildandi deili­skipulag og það vegna hæðarlegu, en það sé alrangt. Kóti aðal­hæðar sé nokkuð undir leyfi­legum kóta samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Hæðarkóti aðal­hæðar hússins hafi verið teiknaður í 17,10 m en hámarkskóti aðalhæðar sé 17,60 m. Húsið sé því teiknað 50 cm neðar en hámarks­kóti og því vel innan marka skipulagsins og fordæmi séu um innan hverfisins að hús hafi verið byggt með gólfkóta undir hámarkshæð samkvæmt skipulagi að kröfu skipulags­fulltrúa.

Einbýlishús séu af mörgum gerðum og sum með innandyra sundlaugar, gufuböð og stjörnu­skoðun. Í málinu sé um að ræða áform um tæplega 290 m² byggingu og því pláss fyrir mörg her­bergi. Eitthvað verði rýmin að heita á upp­dráttum, hvað svo sem verði um þau síðar og komi það málinu lítið við hvað herbergin heiti. Á uppdrætti sé ritað „Herb“ en ekki „einstaklings­herbergi“. Herbergin hefði eflaust mátt kalla öðrum nöfnum, s.s. „borðstofa“, „hvíld“, „tengdó“ eða „sjón­varp“. Ekki sé ritað á uppdrættina að eldhús verði í hverju herbergi heldur sé gert ráð fyrir léttum eldunar­krók sem hægt sé að nýta eftir aðstæðum og áhuga. Ekki verði séð að slíkt sé bannað í herbergjum enda leyft í borginni og fordæmi fyrir. Skynsamlegt sé að gera strax ráð fyrir lögnum og slíku, en aldrei sé hægt að vita hvað framtíðareigendum detti í hug. Komið geti til þess að borgin heimili íbúðir í bílskúrum á þessu svæði, líkt og í öðrum hverfum. Fjöldi salerna inn af herbergjum sé framfaraskref. Sé sagan skoðuð hafi slíkar framfarir oft mætt skilningsleysi og jafnvel andúð. Í heimsfaraldri sem riðið hafi yfir fyrir stuttu síðan hefði aðgangur að snyrtingum og léttri eldunaraðstöðu getað skipt sköpum fyrir heilsu fólks, jafnvel upp á líf og dauða. Heilbrigðisyfirvöld hafi sagt að annar faraldur muni koma en hvernig og hvenær sé ómögulegt að segja til um.

Húsið sé teiknað innan marka byggingarreits. Hafi leikið á því vafi hefði byggingarfulltrúa borið að rannsaka það sjálfstætt. Það sé ekki hlutverk skipulagsfulltrúa að fjalla um það atriði. Þá fari byggingin ekki út fyrir að­liggjandi lóðamörk. Bílskúr sé teiknaður á mörkum lóðarinnar við lóð nr. 28, líkt og deiliskipulag kveði á um. Almennt sé þakkanti leyft að skaga út fyrir veggi en það megi kippa honum inn að veggbrún ef þurfi og sé það útfærsluatriði. Smá­muna­semi sé að gera athugasemd við að ekki hafi verið gengið frá mælingu byggingarreits frá lóðar­mörkum, eigi sú athugasemd rétt á sér sé hún ekki ástæða til synjunar umsóknar. Hún fjalli um fram­setningu uppdrátta en ekki um það hvort byggingaáformin séu í samræmi við skipulag eður ei.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld vísa til þess að synjun byggingar­fulltrúa sé reist á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Kærandi hafi sótt um byggingar­leyfi fyrir ein­býlis­húsi en uppdrættir sýnt átta herbergi, hvert um sig með sér út­gangi, bað­herbergi, eldhús­innréttingu og svefnrými. Hvert og eitt herbergi komist því nærri að upp­fylla al­mennar kröfur byggingarreglugerðar nr. 112/2012 til íbúða, sbr. gr. 6.7.1. Einbýlis­hús séu þó ekki skilgreind í lögum eða byggingarreglugerð en í orðabók sé þeim lýst sem „Stakt hús með einni íbúð (þar sem ein fjölskylda býr)“. Fjölbýlishús sé aftur á móti skil­greint í lögum um fjöl­eignarhús nr. 26/1994 og í byggingarreglugerð sem hvert það hús sem í eru tvær eða fleiri íbúðir sem hafi sameiginlegt rými.

Áform kæranda beri öll merki þess að verið sé að innrétta lítið fjölbýlishús enda sé mannvirkið ekki í neinu samræmi við einkenni og gerð einbýlishúsa almennt. Sveitarstjórnir beri ábyrgð á skipulags- og mannvirkjagerð og hafi um það mat hvernig framkvæmdum skuli háttað svo fremi sem það byggi á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Ef auðséð er að mannvirki líkist heldur fjölbýlishúsi, sambýli eða stúdentagarði breyti engu þar um hvort um­sækjandi lýsi því yfir að það sé einbýlishús. Synjun byggingarfulltrúa á þeim forsendum að ekki sé um einbýlishús að ræða sé málefnaleg enda aðrar kröfur gerðar til fjölbýlishúss, sbr. t.d. gr. 6.10. í byggingar­reglugerð. Virðist sem verið sé að reyna að fara fram hjá skilyrðum og kröfum sem gerðar séu í greindu ákvæði og gr. 6.2.4. reglugerðarinnar með því að óska eftir leyfi til byggingar á einbýlishúsi. Jafn­framt megi benda á að sé um fjölskyldu­hús að ræða sé ekkert sameiginlegt rými þar sem allir geti komið saman, t.d. við eldhús­borð, en teiknuð séu rúm fyrir 10 einstaklinga. Samkvæmt 3. mgr. gr. 6.7.1. í byggingar­reglu­gerð skuli öll rými íbúða vera nægjanlega stór þannig að þar rúmist innréttingar af þeim gerðum sem henti stærð íbúða.

Aðrar synjunarástæður hafi einnig verið til staðar og sé kóti aðalhæðar t.a.m. nokkuð undir leyfilegum kóta sam­kvæmt gildandi deiliskipulagi. Þá hafi byggingin farið út fyrir byggingar­reit og út fyrir mörk lóðarinnar. Bent hafi verið á þessa annmarka í umsögn skipulagsfulltrúa en kærandi ekki brugðist við þeim.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að spyrja megi hvort formlega sam­þykkt deili­skipulag gildi eða röng tilvísun til þess í deiliskipulagsbreytingu. Í deili­skipulagi frá 2005 hafi komið fram að hámarkshæð gólfkóta 1. hæðar lóðar nr. 30 við Blesugróf væri 17,60 en þegar því hafi verið breytt árið 2021 hefði verið tiltekið að aðrir skil­málar héldust óbreyttir „og eru hér áréttaðir“. Þrátt fyrir það hefði hæðarkóti aðkomuhæðar á lóð nr. 30 í kjölfarið verið sagður 17,60. Þá hefði í eldra skipulaginu komið fram að almennt miðaði það við þá hæð sem ein­kenndi hverfið, þ.e. einnar hæðar einbýlishús með lágu þaki, en í deiliskipulaginu frá 2021 hefði verið áréttað að hæð byggingar væri einnar hæðar einbýlishús með lágu þaki. Ekki sé skil­­yrði í deiliskipulaginu að á lóðinni rísi einbýlishús heldur sé gert ráð fyrir íbúðar­­húsi. Tvær íbúðir megi vera á lóðinni en þá skuli báðar þeirra uppfylla öll skilyrði sem gerð séu til íbúða. Hús líkt og það sem kærandi hafi sótt um að byggja standist þær kröfur ágæt­­lega. Ekki sé gerður ágrein­ingur um stærð hússins eða útlit þess heldur virðist fjöldi svefnherbergja og gæði þeirra helst sitja í borgaryfirvöldum. Séu það áhyggjur af fjölda íbúa sem muni koma til með að búa í húsinu megi á móti spyrja hvað teljist eðlilegt að margir búi í 290 m² húsi. Þó aðeins væru tvö svefnherbergi, stórar stofur, eitt salerni o.s.frv. gæti samt sami fjöldi fólks auðveldlega búið í húsinu, líkt og dæmin sýni.

Það sé þó rétt sem fram komi í umsögn skipulagsfulltrúa að þakkantur á bílskúr hafi verið teiknaður út fyrir byggingarreit og inn fyrir mörk lóðar nr. 28. Auðvelt hefði þó verið að draga kant­­inn inn að veggnum þannig að þakið næði ekki út fyrir lóðamörkin. Um minniháttar atriði sé að ræða sem sé varla ástæða til synjunar á umsókn kæranda og sé ekki vaninn hjá byggingar­­­fulltrúa í slíkum aðstæðum, heldur sé málum frestað og umsækjanda gefinn kostur á að lagfæra umsókn sína. Megi telja að um þetta gildi einhverskonar jafnræðisregla.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um synjun byggingarfulltrúans í Reykjavík á byggingarleyfisumsókn vegna húss á lóðinni Blesugróf 30 sem er óbyggð.

Í 3. málsl. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki kemur fram að ef mannvirki er háð byggingar­­leyfi byggingarfulltrúa skuli hann leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að fram­­kvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins og var það gert í máli þessu. Í umsögn skipulagsfulltrúa kom fram að erfitt væri að sjá að um einbýlishús væri að ræða og var hönnuði þar bent á að byggingin færi út fyrir bygginga­r­reit og inn fyrir mörk aðliggjandi lóðar. Hæðarkóti gólfplötu aðal­hæðar væri ekki í samræmi við gildandi deili­skipulag og „ganga frá mælingu byggingareits frá lóða­mörkum“. Þá hafa borgaryfirvöld í svörum sínum til úrskurðar­nefndar­ umhverfis- og auðlindamála byggt á því að kærandi hafi sótt um að byggja einbýlishús, en framlagðir uppdrættir sýnt önnur áform.

Samkvæmt 11. gr. laga um mannvirki skulu aðaluppdrættir byggingarleyfis upp­fylla ákvæði laganna og reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli þeirra. Þá verða byggingaráform aðeins samþykkt og gefið út byggingarleyfi ef fyrirhuguð mannvirkjagerð er í samræmi við skipulags­áætlanir viðkomandi svæðis, sbr. 11. gr og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laganna.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er landnotkun umrædds svæðis skilgreind sem íbúðarbyggð, þ.e. svæði fyrir íbúðarhúsnæði og nærþjónustu sem því tengist, auk minniháttar atvinnustarfsemi sem samrýmist búsetu eftir því sem nánar er kveðið á um í stefnu skipulagsins, sbr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013.

Á svæðinu er í gildi deiliskipulag Blesugrófar sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnar­tíðinda 15. júní 2005. Var meginmarkmið þess sagt vera að móta skýra stefnu við framtíðar­uppbyggingu hverfisins, stuðla að hæfilegri endurnýjun og uppbyggingu á reitnum og búa þannig um hnútana að uppbygging og breytingar gætu gerst á forsendum þeirrar byggðar sem fyrir væri. Þá kom fram að mikilvægt væri að eldri og uppgerð hús myndi heildstæða byggð. Auk þess var heimild til að fá samþykktar tvær íbúðir í húsi sem þyrftu að uppfylla öll skilyrði nýrra íbúða skv. byggingarreglugerð, m.a. um fjölda bílastæða á lóð. Lóðir voru lagaðar að þeirri byggð sem fyrir var og sjö nýjar lóðir stofnaðar, þ. á m. lóð nr. 30 við Blesugróf.

Breyting var gerð á greindu deiliskipulagi sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnar­tíðinda 21. desember 2005. Á uppdrætti deiliskipulagsbreytingarinnar er m.a. tekið fram að „Hæðakóti aðkomuhæðar lóða 30, 32 og 34 við Blesugróf festur (sjá greinargerð)“, en ekki hafði verið mælt fyrir um hæðarkóta þessara lóða í deiliskipulaginu sem samþykkt hafði verið fyrr á árinu. Í útdrætti úr greinargerð sem sýndur er á sama uppdrætti kemur jafnframt fram að hámarkshæð gólfkóta 1. hæðar lóðar nr. 30 við Blesugróf sé 17,60. Þá tók gildi breyting á umræddu deiliskipulagi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 25. febrúar 2021. Fól hún m.a. í sér að nýtingarhlutfall lóðarinnar Blesugrófar 30 var aukið úr 0,4 í 0,477 og heimilt að grafa frá hliðum húss sem næmi ¼ af lengd langhliða þess. Þá var tekið fram að aðrir skilmálar héldust óbreyttir „og eru hér áréttaðir“. Í þeirri áréttingu kom m.a. fram að hæðarkóti aðkomu­hæðar á lóð nr. 30 við Blesugróf „er k=17.60.“ Verður ekki talið að í því orðalagi hafi falist breyting á eldri skilmálum deiliskipulagsins um hámarkshæð gólfkóta.

Samkvæmt framansögðu voru umsótt byggingaráform kæranda í samræmi við skilmála aðal- og deiliskipulags um landnotkun, hvort sem um einbýlishús er að ræða eða ekki og jafnframt í samræmi við ákvæði deiliskipulags varðandi gólfkóta.

Um byggingarreiti kemur m.a. fram í gildandi deiliskipulagi að þeir séu sýndir á mæliblöðum og sýni svæði sem nýbyggingar og viðbyggingar megi ekki fara út fyrir og sé frjáls innan þess ramma sem reitur og reglugerðir leyfa. Á skipulagsuppdráttum eru byggingarreitir húsa á skipulagssvæðinu sýndir. Nær byggingarreitur bílskúrs á lóð nr. 30 við Blesugróf að mörkum lóðar nr. 28. Á þeim aðaluppdráttum sem kærandi lagði fram fyrir byggingarfulltrúa til sam­þykktar nær byggingarreitur fyrirhugaðrar byggingar út fyrir mörk lóðar hans og að litlu leyti inn á lóð nr. 28 við Blesugróf. Eru slík byggingaráform ekki í samræmi við framangreinda skilmála gildandi deiliskipulags og var því óheimilt að samþykkja þau óbreytt. Verður af þeim sökum ekki fallist á ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. ­­­­­­­

­­­­­­­­Fallast má á það með kæranda að rétt hefði verið af hálfu byggingarfulltrúa að veita honum færi á að lagfæra framlagða aðaluppdrætti í tilefni af ábendingum skipulagsfulltrúa áður en umsókn kæranda var afgreidd. Það eitt og sér getur hins vegar ekki breytt niðurstöðu máls þessa.­

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. júlí 2023 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á lóð nr. 30 við Blesugróf.