Ár 2006, þriðjudaginn 13. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 9/2005, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 30. nóvember 2005 um að heimila breytingar á efri hæð hússins að Skólavörðustíg 22A í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 19. janúar 2005, er barst úrskurðarnefndinni hinn 28. sama mánaðar, kæra H og B, Skólavörðustíg 21, Reykjavík þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 30. nóvember 2004 um að heimila breytingar á efri hæð hússins að Skólavörðustíg 22A í Reykjavík.
Eftir að kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni barst henni, hinn 3. febrúar 2005, kæra frá J, Skólavörðustíg 22, þar sem kærð er sama ákvörðun og í máli þessu. Er þar byggt á sömu sjónarmiðum og í fyrrnefndri kæru og ákvað úrskurðarnefndin því að sameina kærumálin í eitt mál og var síðargreint kærumál, sem er nr. 12/2005, sameinað þessu máli.
Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi ásamt því að framkvæmdir verði stöðvaðar.
Málavextir: Mál þetta má rekja aftur til 1. júní 2004, en þá var á fundi byggingarfulltrúa tekin fyrir umsókn um leyfi til að breyta íbúðarhúsnæði á annarri hæð hússins að Skólavörðustíg 22A í kaffihús ásamt því að koma fyrir svölum á suðurhlið þess og yfir anddyrisútbyggingu. Málinu var frestað vegna athugasemda á umsóknarblaði en bókað að þeim uppfylltum yrði málið sent skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu. Málið var tekið fyrir að nýju á fundi byggingarfulltrúa hinn 15. sama mánaðar og þá ákveðið að vísa málinu til skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu. Skipulagsfulltrúi tók umsóknina fyrir á fundi hinn 24. júní 2004 og ákvað að grenndarkynna umsóknina hagsmunaaðilum að Lokastíg 3, 5 og 7 og Skólavörðustíg 21, 22, 22b, 23 og 25. Grenndarkynningin fór fram á tímabilinu frá 28. júní til 26. júlí sama ár. Alls bárust átta erindi þar sem 20 nágrannar mótmæltu leyfisveitingu, þar með taldir kærendur. Að lokinni grenndarkynningu, eða hinn 16. ágúst 2004 voru athugasemdirnar kynntar á fundi skipulagsfulltrúa og málinu vísað til umsagnar hverfisstjóra. Hinn 20. ágúst 2004, var að nýju ákveðið á fundi skipulagsstjóra að vísa málinu til umsagnar hverfisstjóra og lögfræði- og stjórnsýslu. Á fundi skipulagsstjóra hinn 1. september sama ár var lögð fram umsögn vegna athugasemda þeirra er bárust vegna grenndarkynningarinnar, og málinu vísað til skipulags- og byggingarnefndar, sem á fundi hinn 6. sama mánaðar samþykkti umsóknina og bókaði að áskilin væri lokaúttekt byggingarfulltrúa sem og samþykki heilbrigðiseftirlits.
Hinn 8. október 2004 kærðu kærendur til úrskurðarnefndarinnar ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar frá 6. september 2004. Kröfðust þau ógildingar ákvörðunarinnar og að framkvæmdir yrðu stöðvaðar meðan úrskurðarnefndin hefði málið til meðferðar. Við frumathugun starfsmanna úrskurðarnefndarinnar á málinu kom í ljós að sorptunnur vegna fyrirhugaðrar starfsemi virtust staðsettar utan lóðarmarka. Var athygli byggingaryfirvalda vakin á þessu og í framhaldi af þeirri ábendingu var sótt um byggingarleyfi að nýju og var það leyfi veitt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 30. nóvember 2004. Var ákvörðun byggingarfulltrúa staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 7. desember 2004. Vegna þessa var önnur kæran afturkölluð og hinni vísað frá úrskurðarnefndinni. Kærendum var gert kunnugt um hið nýja byggingarleyfi. Kærðu þau þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar svo sem að ofan greinir.
Þegar kærur í máli þessu bárust úrskurðarnefndinni voru um fimm mánuður liðnir frá því upphaflegt leyfi var veitt fyrir hinum umdeildu breytingum á húsinu að Skólavörðustíg 22A og voru framkvæmdir við breytingarnar langt á veg komnar. Allar voru þessar framkvæmdir afturtækar með litlum tilkostnaði og þóttu af þeim sökum ekki efni til að taka sérstaklega til úrlausnar kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að þegar hin kærða ákvörðun hafi verið á undirbúningsstigi hafi borgaryfirvöldum borist fjölmargar athugasemdir og mótmæli þeirra er hagsmuna áttu að gæta í næsta nágrenni. Vísa kærendur til þess að fyrirhuguð breyting á notkun efri hæðarinnar að Skólavörðustíg 22A feli í sér verulegt ónæði fyrir þá, m.a. vegna aukinnar umferðar, hávaða, bílastæðavanda auk fleiri þátta.
Umrætt svæði hafi ekki verið deiliskipulagt líkt og neðri hluti Skólavörðustígs og verði því fyrst og fremst að líta til aðalskipulags borgarinnar, greinargerðar þess sem og þróunaráætlunar miðborgarinnar. Í aðalskipulagi sé svæðið skilgreint sem hliðarverslunarsvæði og í greinargerð þess séu sett viðmið um hvenær heimila megi breytta notkun utan skilgreinda hliðarverslunarsvæða, svo sem í bakhúsum og á efri hæðum. Þá komi fram að breytingar séu heimilar ef notkunin hafi ekki áhrif á nærliggjandi íbúðir vegna hávaða, lyktar, sorps eða af öðrum ástæðum. Einnig sé þar tilgreint að tryggja verði að breytingarnar hafi ekki í för með sér óæskilega aukningu umferðar, aðgengi verði að vera tryggt og bílastæðakröfum fullnægt.
Samkvæmt hinni kærðu ákvörðun sé gert ráð fyrir 25 manna kaffihúsi í rými sem áður hafi verið nýtt sem íbúðarhúsnæði. Sé óhjákvæmilegt að slíkri breytingu fylgi töluvert rask fyrir nánasta umhverfi, m.a. hávaði frá tónlist og annað háreysti sem jafnan fylgi kaffihúsum. Í þessu sambandi sé einnig á það bent að stór hluti starfseminnar fari fram á opnum svölum á vesturhlið hússins, sem snúi m.a. út að Skólavörðustíg og þar með gegnt húsi sumra kærenda. Ekki verði séð að með nokkru móti verði unnt að takmarka hljóðmengun frá svölunum. Vísað sé til þess að hið kærða byggingarleyfi hafi verið veitt án þess að fyrir lægju upplýsingar um það hvernig unnt yrði að stemma stigu við hljóðmengun sem augljóslega myndi stafa af breyttri notkun hússins. Þá geri hin kærða ákvörðun ráð fyrir því að dyrum út á svalir hússins verði lokað kl. 22, en hvorki verði séð að trygging sé fyrir því að við það verði staðið né að eftirlit verði haft með því að svo verði.
Óhjákvæmilegt sé að hin breytta notkun hafi í för með sér neikvæðar afleiðingar fyrir nánasta umhverfi veitingastaðarins. Ljóst sé að umfang sorps með tilheyrandi lyktar- og sjónmengu sé langtum meiri en leiði af núverandi notkun efri hæðarinnar. Einnig liggi fyrir að búast megi við verulegri lyktarmengun frá eldhúsi staðarins og hávaða, auk talsverðrar umferðar vegna móttöku vörusendinga. Að sama skapi sé fyrirséð að umferð bíla og gangandi vegfarenda eigi eftir að aukast verulega umhverfis húsið. Slíkri breytingu fylgi einnig bílastæðavandi sem ekki verði séð að núverandi tillögur feli í sér lausn á.
Kærendur benda á að þrátt fyrir að hið kærða byggingarleyfi geri ekki ráð fyrir vínveitingum í kaffihúsinu þá sé ekki þar með sagt að sú gæti ekki orðið raunin síðar. Verði að telja að yfirgnæfandi líkur séu á því að síðar verði óskað eftir vínveitingaleyfi í kaffihúsinu enda verði það auðsóttara þegar einu sinni hafi verið innréttað kaffihús í húsinu. Hið sama gildi um lengingu opnunartíma. Vegna þessa verði við mat á hugsanlegu raski vegna hins kærða leyfis að taka tillit til þess ástands sem yrði í húsinu og umhverfis það ef vín yrði veitt í því. Óþarfi sé að rekja ítarlega hið mikla ónæði sem stafi af slíkum stöðum vegna næturbrölts, umferðar í bakgörðum, óhjákvæmilegu háreysti o.fl.
Að þessu virtu sé augljóst að fyrirhugaðar breytingar hafi veruleg truflandi áhrif á nærliggjandi íbúðir ásamt því að hafa í för með sér umtalsvert rask og óþægindi fyrir íbúana. Hið kærða leyfi sé því í andstöðu við ákvæði greinargerðar aðalskipulags og brjóti þar með ákvæði þess.
Sömuleiðis sé á það bent að breytt notkun hússins að Skólavörðustíg 22A muni óhjákvæmilega hafa í för með sér verðrýrnun nærliggjandi íbúða vegna þeirra óþæginda sem að framan séu rakin.
Þá er einnig á því byggt af hálfu kærenda að málsmeðferð borgaryfirvalda hafi verið ábótavant þegar ákvörðun hafi verið tekin um veitingu hins kærða byggingarleyfis. Af gögnum málsins megi greina að ekki hafi legið fyrir upplýsingar um hvernig hljóðvist frá húsinu yrði tryggð, en augljóst sé að hljóðmengun komi til með að fylgja breyttri notkun hússins. Því hafi ekki legið fyrir fullnægjandi upplýsingar þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin. Telja verði að borgaryfirvöldum hafi slíkt verið skylt, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Jafnframt sé á það bent að skýrt sé tekið fram í gögnum borgaryfirvalda að nýjar tillögur hafi komið fram um breytingar á húsinu, m.a. gert ráð fyrir stærri svölum og að grenndarkynna þurfi slíkar tillögur. Ekki verði séð að grenndarkynning hafi farið fram um slíkt. Samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 beri borgaryfirvöldum að kynna íbúum nærliggjandi húsa umræddar tillögur. Brjóti málsmeðferðin því gegn ákvæðum laganna.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Sjónarmið Reykjavíkurborgar liggja fyrir í greinargerð, dags. 11. október 2004, og verður við hana stuðst þrátt fyrir að hún eigi við í hinu fyrra kærumáli sömu framkvæmd.
Af hálfu Reykjavíkurborgar er vísað til þess að sótt hafi verið um leyfi til að innrétta kaffistofu í íbúðarhúsnæði á annari hæð hússins að Skólavörðustíg 22A auk þess sem sótt hafi verið um að byggja 12 m² svalir/verönd á bakhlið hússins. Rekstur þessi, þ.e. kaffihús, sé skilgreindur sem veitingarekstur í notkunarflokki A3. Í umsókn sé tiltekið að opið verði til kl. 23:30 alla daga vikunnar. Opnað verði kl. 11 að morgni um helgar en kl. 8 aðra daga. Svaladyrum verði lokað kl. 22.
Bent sé á að deiliskipulag hafi ekki verið unnið á reitnum. Í ljósi þessa hafi umsóknin verið grenndarkynnt skv. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sem byggingarleyfisumsókn í þegar byggðu en ódeiliskipulögðu hverfi. Umsóknin hafi verið kynnt fyrir hagsmunaðilum að Lokastíg 3, 5 og 7 og Skólavörðustíg 21, 22, 22B, 23 og 25 á tímabilinu frá 28. júní til 26. júlí 2004. Alls hafi borist átta erindi þar sem 20 nágrannar hafi mótmælt ofangreindum áformum.
Þar sem ekki sé til deiliskipulag af svæðinu sé sú starfsemi heimil sem leyfileg sé skv. aðalskipulagi. Samkvæmt gildandi aðalskipulagi, kafla 3.1.5 í greinargerð I stefnumörkun, sé á miðsvæðum fyrst og fremst gert ráð fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi, stjórnsýslu og skrifstofum. Kaffihús falli undir þjónustu. Á miðsvæðum fari fram fjölbreyttari starfsemi en rúmist á verslunar- og þjónustusvæðum, svo sem skrifstofur, menningar- og þjónustustofnanir, veitinga- og gistihús og í sumum tilvikum hreinlegur iðnaður og íbúðir, sbr. gr. 4.4 í skipulagsreglugerð. Í aðalskipulaginu séu miðsvæði borgarinnar flokkuð niður eftir stefnu um meginstarfsemi. Um hvert svæði gildi ákveðin stefnumörkun sem grundvallist á mismunandi hlutverki þeirra og staðsetningu í borginni. Umrædd lóð sé í miðborginni þar sem lögð sé áhersla á blandaða notkun. Í III. hluta greinargerðar aðalskipulagsins, þróunaráætlun miðborgar, landnotkunarkafla, sé fjallað nánar um landnotkun í miðborginni. Samkvæmt því sé umrædd húseign staðsett á hliðarverslunarsvæði V- II.II. Þar sem starfsemin sé á annarri hæð hússins gildi svohljóðandi ákvæði um starfsemina, þ.e. notkun utan skilgreindra götusvæða aðal- og hliðarverslunarsvæða: „Skilyrði fyrir að veitt verði leyfi fyrir notkun utan skilgreindra götusvæða hliðar- og aðalverslunarsvæða (s.s. bakhúsum og efri hæðum) eru eftirfarandi: Notkunin hafi ekki áhrif á nærliggjandi íbúðir vegna hávaða, lyktar, sorps eða af öðrum ástæðum. Notkunin hafi ekki í för með sér óæskilega aukningu umferðar, aðgengi verði tryggt og bílastæðakröfum fullnægt.“
Að ofangreindu megi sjá að gert sé ráð fyrir að breyting á starfsemi af því tagi sem hér sé fjallað um megi leyfa með tilgreindum skilyrðum um frágang og notkun húsnæðis. Aðallega sé miðað við að tillit verði tekið til íbúa og annarra hagsmunaaðila í næsta nágrenni. Þess vegna verði að tryggja í umfjöllun um byggingarleyfi að tæknilegur frágangur húseignarinnar verði með þeim hætti að ekki raski grenndarhagsmunum umfram það sem búast megi við á miðborgarsvæði, hvað varði þætti eins og hljóðvist, lykt o.þ.h. frá starfsemi innanhúss. Í þessu samhengi megi vísa til þess að hin kærða ákvörðun sé háð skilyrðum um lokaúttekt byggingarfulltrúa, auk samþykkis heilbrigðiseftirlits.
Ákvæði um tæknilegan frágang sé að finna í byggingarreglugerð og sé það á ábyrgð byggingarfulltrúa að sjá til þess að honum sé framfylgt, m.a., með því að krefjast hljóðmælingar eða að lögð sé fram greinargerð um hljóðvist. Með því sé unnt að fara yfir hljóðvist þess húss sem sé til umfjöllunnar og mæla fyrir um aðgerðir sem tryggja eigi að hljóð ofan skilgreindra marka berist ekki út fyrir veggi þess húsnæðis sem hýsi umrædda starfsemi, ef ástæða þyki til. Byggingarfulltrúi muni fara fram á að lögð verði fram hljóðvistarúttekt áður en lokaúttekt fari fram. Sérstaklega sé bent á að þegar rætt sé um hávaða vegna rekstrarins þá sé um að ræða 25 gesti. Hvorki sé tónlistarflutningur fyrirhugaður á kaffihúsinu né sala áfengra drykkja. Aðallega virðist vera hætta á hljóðmengun út um svaladyr en rekstaraðilar hafi skuldbundið sig til að loka þeim klukkan 22 hvert kvöld. Ekkert í fyrirliggjandi gögnum gefi tilefni til að ætla að ekki verði staðið við þá skuldbindingu eins og haldið sé fram í kæru.
Sorpmál kaffihússins séu leyst og mögulegt aukið umfang sorps hafi því ekki áhrif á umhverfi kaffihússins. Bílastæðakröfur til húsnæðisins breytist ekki, þrátt fyrir breytta notkun eignarhlutans enda, fasteignin á verslunarsvæði og næg bílastæði í göngufæri við kaffihúsið.
Einungis sé gert ráð fyrir gerð smárétta í nýju eldhúsi sem komið verði fyrir í eignarhlutanum. Um sé að ræða samlokur, pönnukökur og þess háttar. Loftræsting úr eldhúsi þurfi að uppfylla þær kröfur sem heilbrigðiseftirlit geri. Ekki sé fallist á þau sjónarmið kærenda að hætta sé á stórkostlegri lyktar- og hávaðamengun vegna eldhússins.
Bent skuli á að verið sé að sækja um leyfi til að breyta íbúðarhúsnæði í kaffihús. Samkvæmt umsókn sé ætlunin að hafa opið til kl. 23:30. Vegna nálægðar við íbúðabyggð sé ekki talið æskilegt að heimila starfsemi í öðrum notkunarflokki. Ítrekað skuli að rekstraraðilum sé skylt að sækja um að nýju ef fyrirhugað sé að breyta á einhvern hátt notkuninni innanhúss, hvort sem er í vínveitingahús, matsölustað eða annað. Slík notkunarbreyting myndi verða grenndarkynnt.
Að lokum sé því haldið fram að kynning umsóknarinnar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga og leyfið í samræmi við heimila landnotkun á svæðinu.
Málsrök byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er vísað til þess að Skólavörðustígur hafi á síðustu árum breytt mjög um svip og dragi nú til sín sífellt fleira fólk, bæði borgarbúa og ferðamenn. Hugmynd hans sé að þeir sem þarna eigi leið um geti tyllt sér niður á hlýlegum stað og fengið sér kaffisopa og kökusneið, og og að íbúar jafnt sem ferðalangar geti hist og spjallað saman í notalegu andrúmslofti. Nú sé aðeins eitt kaffihús við götuna.
Ætlunin sé að halda útliti þessa gamla húss óbreyttu og varðveita með því aðdráttarafl þess og sjarma í anda miðbæjarins. Litur hússins verði óbreyttur, fyrir utan nokkra veggi sem málaðir verða gulir.
Ekki verði selt áfengi á kaffihúsinu og í umsókn um starfsleyfi komi skýrt fram hver verði opnunartími staðarins. Svölunum verði lokað í síðasta lagi kl. 22. Þær verði aðallega opnar að sumri til, eins og gefi að skilja.
Engin mengun verði úr eldhúsinu þar sem aðeins verði framreitt létt fæði á kaffihúsinu. Þar verði hvorki grillað né steikt, aðeins útbúin salöt, samlokur og fylltar pönnukökur, bakaðar kökur, kreistir ávextir og hellt upp á heilsute og gott kaffi. Ekkert af þessu ætti að valda ólykt eða ama.
Lítið og hlýlegt kaffihúsið muni laða að fólk en það gefi auga leið að staður sem rúmi aðeins 25 manns muni ekki hafa mikið að segja um fjölda fólks sem fari um götuna. Gestirnir verði flestir fótgangandi, ýmist íbúar úr nágrenninu eða ferðamenn. Starfsemi staðarins kalli því hvorki á fleiri bílastæði né muni bílaumferð aukast af hennar sökum.
Kaffihúsið verði kærkomin nýjung fyrir hverfið. Samkomustaður af þessu tagi, þar sem íbúar og aðkomumenn geti blandað geði, hafi gildi í sjálfu sér en felli jafnframt vel að flóru verslana, gistiheimila og gallería við Skólavörðustíginn. Því verði ekki annað séð en það bæti bæði bæjarbrag og samfélag.
Úrskurðarnefndin hefur farið á vettvang og kynnt sér aðstæður þar.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 30. nóvember 2005 um að heimila breytingar á húsinu að Skólavörðustíg 22A í Reykjavík. Í ákvörðuninni felst að efri hæð hússins er breytt úr íbúðarhúsnæði í kaffihús og svalir stækkaðar.
Skólavörðustígurinn er hluti miðborgar Reykjavíkur og á svæði því sem hér um ræðir er ekki í gildi deiliskipulag. Þar er því heimil sú starfsemi er samræmist ákvæðum Aðalskipulags Reykjavíkur 2001-2024. Samkvæmt gr. 4.4.1 skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 skal á miðsvæðum fyrst og fremst gera ráð fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslunum, skrifstofum, þjónustustofnunum, veitinga- og gistihúsum, menningarstofnunum og hreinlegum iðnaði. Með vísan til þessa er hin kærða ákvörðun í samræmi við þá starfsemi sem almennt er starfrækt í miðborg og gengur hún ekki gegn grenndarhagsmunum kærenda þannig að ógildingu varði. Þá felst ekki heldur í hinu kærða byggingarleyfi svo mikil breyting frá því sem áður var að þörf hafi verið á að deiliskipuleggja svæðið, sbr. 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Ekki verður heldur fallist á það með kærendum að við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið brotið gegn ákvæðum 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða að málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga hafi ekki verið fylgt. Komi aftur á móti til þess að starfsemi innanhúss verði breytt þarfnast slíkt nýrrar ákvörðunar sem kæranleg er til úrskurðarnefnarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 30. nóvember 2005 um að heimila breytingar á efri hæð hússins að Skólavörðustíg 22A í Reykjavík.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
____________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
