Árið 2023, miðvikudaginn 11. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.
Fyrir var tekið mál nr. 89/2022, kæra á ákvörðun byggðarráðs Rangárþings eystra frá 7. júlí 2022 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu vega í nýrri frístundabyggð á jörðinni Velli 1.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. ágúst 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir dánarbú A, eiganda 60% eignarhluta í jörðinni Bakkavelli, þá ákvörðun byggðarráðs Rangárþings eystra frá 7. júlí 2022 að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu vega í nýrri frístundabyggð á jörðinni Velli 1. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 25. ágúst 2022.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi eystra 7. ágúst 2022 og 8. september s.á.
Málavextir: Hinn 26. ágúst 2021 samþykkti byggðarráð Rangárþings eystra tillögu að deiliskipulagi fyrir Velli 1. Tillagan tekur til 22 ha svæðis jarðarinnar þar sem gert er ráð fyrir 21 lóð undir frístundahús. Samkvæmt deiliskipulaginu er gert ráð fyrir aðkomu að frístundabyggðinni frá þjóðvegi 261 og vegi 262 (Vallarvegur). Lóðirnar eru u.þ.b. 6.700 fm. til 14.700 fm. að stærð og gert er ráð fyrir að hámarksstærð húsa sé 150 fm., en auk þess er heimilt að byggja gestahús að hámarki 35 fm. og geymsluskúr að hámarki 15 fm. Gert er ráð fyrir að þrjú bílastæði séu við hverja lóð og eru götuheiti og húsnúmer sýnd á uppdrætti. Deiliskipulagið hlaut meðferð samkvæmt 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Deiliskipulagið öðlaðist gildi við birtingu í B-deild stjórnartíðinda 21. desember 2021.
Með tölvupósti til skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra 9. júní 2022 var fyrir hönd eigenda jarðarinnar Bakkavallar athygli vakin á því að hafin væri lagning vega fyrir nýrri frístundabyggð sem rísa ætti í landi Vallar 1. Liggja merki þessara jarða saman. Kom fram í tölvubréfinu að vegalagningin næði að hluta til inn á land Bakkavallar. Óskað var eftir upplýsingum um hvort gefið hefði verið út framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdunum og ef svo væri að þær yrðu stöðvaðar tafarlaust.
Skipulags- og byggingarfulltrúi svaraði erindinu 10. s.m. og upplýsti að lögð hefði verið fram umsókn um framkvæmdaleyfi og yrði hún tekin fyrir á næsta fundi skipulagsnefndar. Með tölvubréfi 11. s.m. vakti kærandi máls þessa athygli skipulags- og byggingarfulltrúa á því að um væri að ræða framkvæmdaleyfisskylda framkvæmd. Fór hann þess á leit að nýju að framkvæmdirnar yrðu tafarlaust stöðvaðar, þar sem hluti þeirra væri á hans landareign, sbr. 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Með tölvubréfinu fylgdi staðfest afrit Sýslumannsins á Suðurlandi af landskiptagerð frá árinu 1963 og loftmynd af landamerkjum.
Ekki verður séð að brugðist hafi verið við beiðni kæranda og héldu framkvæmdir áfram við umræddan veg. Kærandi óskaði í framhaldi eftir að fá að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við skipulagsnefnd áður en umsókn um framkvæmdaleyfið yrði tekin fyrir. Hinn 24. júní 2022 fór kærandi ásamt fulltrúum sveitarfélagsins í vettvangsferð þar sem landamerki Vallar 1 og Bakkavallar munu hafa verið skoðuð. Í kjölfar þeirrar ferðar óskaði skipulags- og byggingarfulltrúi, samkvæmt beiðni kæranda, eftir því að verkfræðistofa mældi upp hnit tiltekinnar landamerkjalínu svo unnt væri að bera hana saman við heimildarskjöl.
Á fundi skipulagsnefndar 20. júní 2022 var tekin fyrir umsókn eigenda jarðarinnar Vallar 1 um framkvæmdaleyfi fyrir lagningu vega í nýrri frístundahúsabyggð jarðarinnar, en afgreiðslu málsins var frestað. Staðfesti byggðarráð þá afgreiðslu á fundi 23. s.m., en á fundi ráðsins 7. júlí s.á. var umsóknin samþykkt með vísan til fyrirliggjandi gagna. Skipulags- og byggingarfulltrúi tilkynnti kæranda um hina kærðu ákvörðun með bréfi, dags. 8. s.m. og með tölvubréfi s.d. Í ákvörðuninni kemur fram að samkvæmt mælingu verkfræðistofu séu taldar yfirgnæfandi líkur á að sumarhúsalóðirnar séu í landi Vallar 1 og á þeim grunni hafi verið ákveðið að samþykkja framkvæmdaleyfi vegna vegagerðarinnar.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að allt frá því honum hafi orðið kunnugt um deiliskipulagstillögu sem Rangárþing eystra hafi auglýst 25. mars 2021 hafi ítrekað verið reynt að vekja athygli sveitarfélagsins á að deiliskipulagið byggði ekki á réttum landamerkjum. Væri óljóst við hvaða landamerki sveitarfélagið styddi ákvörðun sína. Hafi sveitarfélaginu fyrst borist athugasemd þess efnis í tölvubréfi í kjölfar þess að deiliskipulag var auglýst. Í viðhengi með tölvubréfinu hafi verið landskiptagerð frá 1963 og hafi verið óskað eftir leiðréttingu á landamerkjum m.t.t. hennar. Sveitarfélagið hafi í engu skeytt um þessar athugasemdir og hafi tillagan verið samþykkt óbreytt. Einnig liggi fyrir staðfesting sýslumannsfulltrúa á Suðurlandi um að fyrrgreind landskiptagerð sé rétt og að þeir staurar sem eftir séu af landamerkjagirðingu frá 1963 auk gagna sem kærandi sjálfur lét vinna fyrir sig. Því sé ljóst að skipulags- og byggingarfulltrúi hafi miðað við röng landamerki við töku hinnar kærðu ákvörðunar og haft að engu fyrirliggjandi landamerkjagirðingu frá árinu 1963.
Á deiliskipulagsuppdrætti komi fram að nánar tilgreind verkfræðistofa hafi mælt umrædd landamörk. Hafi stofan upplýst kæranda um að það væri ekki rétt heldur hafi verk hennar falist í að setja upp greinargerð og uppdrátt fyrir Völl 1. Við þá vinnu hafi verið stuðst við mælingu frá 2008. Engar mælingar hafi verið unnar af verkfræðistofunni í tengslum við málið. Sökum þessa telji kærandi að með verkbeiðni sinni til Mannvits hafi skipulags- og byggingarfulltrúi miðað við röng landamerki og því hafi verkfræðistofan ekki skilað frá sér réttum mælingum. Með því að virða að vettugi mikilvæg gögn sem varpað geti réttri mynd á landamerki hafi réttur landeiganda lotið í lægra haldi fyrir fjárhagslegum hagsmunum sveitarfélagsins.
Málsrök Rangárþings eystra: Af hálfu sveitarfélagsins er kröfum kæranda hafnað. Hinn 26. ágúst 2021 hafi byggðarráð Rangárþings eystra samþykkt tillögu að deiliskipulagi fyrir Velli 1. Tillagan hafi tekið til u.þ.b. 22 ha svæðis innan jarðarinnar þar sem gert væri ráð fyrir 21 lóð undir frístundahús. Deiliskipulagið hafi hlotið meðferð skv. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og öðlast gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 21. desember 2021. Hafi kærandi ekki látið reyna á gildi deiliskipulagsins, hvorki fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála né dómstólum, en fulltrúum kæranda hafi verið kunnugt um deiliskipulagstillöguna áður en hún var samþykkt.
Kæra á framkvæmdaleyfi eigi sér rót í ágreiningi um landamerki og sé tæpast á valdi úrskurðarnefndarinnar að skera úr deilum um eignarrétt að landi heldur eigi slíkar deilur undir dómstóla. Við meðferð málsins hafi fulltrúar kæranda verið í samskiptum við sveitarfélagið. Kærandi hafi lagt fram loftmynd og afrit af landskiptagerðinni frá 1963 og farin hafi verið vettvangsferð á ágreiningssvæðið 24. júní 2022. Hafi sveitarfélagið nýtt sér þjónustu verkfræðistofu til að færa eldri landskiptalínur inn á loftmynd. Að því loknu hafi skipulags- og byggingarfulltrúi yfirfarið gögnin og komist að þeirri niðurstöðu að umræddar vegaframkvæmdir væru innan landamerkja Vallar 1. Hafi sveitarfélagið þ.a.l. uppfyllt lágmarkskröfur um rannsókn málsins. Ekki hafi því verið efni til að hafna umsókn um framkvæmdaleyfi af þeirri ástæðu. Áréttað er að framkvæmdaleyfið hafi eingöngu falið í sér heimild til vegalagningar í eignarlandi Vallar 1. Ekki hafi verið gefið út samþykkt framkvæmdaleyfi fyrir raski á eignarlandi annarra en umsækjanda leyfisins. Það sé á ábyrgð leyfishafa að halda framkvæmdum innan landamerkja síns lands, en ekki sveitarfélagsins. Nákvæm greining á landamerkjum geti þó verið vandkvæðum bundin fyrir alla hlutaðeigandi. Engu að síður hafni sveitarfélagið útleggingum kæranda á landamerkjum.
Athugasemdir landeigenda Vallar 1: Landeigandi Vallar 1 bendir á að hjá Sýslumanninum á Suðurlandi liggi fyrir gögn um landamerki milli Bakkavallar og Vallar 1. Umdeild feitletruð lína á loftmynd sé hin rétta og beri að styðjast við hana ásamt landamerkjabók frá árinu 1963. Þessi skipting hafi verið staðfest af skipulagsyfirvöldum Rangárþings eystra og nánar tilgreindri verkfræðistofu. Skipulagsyfirvöld Rangárþings eystra hafi staðfest umrætt deiliskipulag og svo hafi Skipulagsstofnun einnig gert. Ítrekað sé að deiliskipulagið sé að öllu leyti innan landamerkja Vallar 1 og að framkvæmdaleyfi til vegagerðar sé til staðar.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Í viðbótarathugasemdum sínum áréttar kærandi áður fram komin sjónarmið og vísar til sjónarmiða um hvernig túlka skuli heimildir í landamerkjadeilum. Þá hafnar hann því að málið snúist um eignarrétt að landi og eigi því ekki undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Hið rétta sé að málið varði útgáfu framkvæmdaleyfis. Þau gögn sem sveitarfélagið hafi byggt á við veitingu leyfisins hafi verið ófullnægjandi. Þeir viðmiðunarpunktar sem stuðst hafi verið við séu úr lausu lofti gripnir og í engu samhengi við það sem fram hafi komið í málinu af hans hálfu. Sveitarfélagið hafi verið fullmeðvitað um deilur um landamerki og hefði átt að stöðva framkvæmdirnar þar til frekari gagna yrði aflað. Með því að skeyta engu um þetta og veita framkvæmdarleyfi hafi kæranda verið fyrirmunað að leita réttar síns áður en vegurinn hafi verið lagður. Með því hafi sveitarfélagið brotið gegn form- og efnisreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ólögfestum reglum stjórnsýsluréttar.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggðarráðs Rangárþings eystra frá 7. júlí 2022 að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu vega í frístundabyggð á jörðinni Völlum 1 í samræmi við deiliskipulag. Í málinu er uppi ágreiningur um hvort heimilaðar vegaframkvæmdir fari inn á land kæranda en ágreiningur er milli eigenda jarðanna Vallar 1 og Bakkavallar um landamerki jarðanna.
Í 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er kveðið á um að sá sem óskar framkvæmdaleyfis skuli senda skriflega umsókn til sveitarstjórnar ásamt nauðsynlegum gögnum sem nánar skal kveða á um í reglugerð. Eru þau gögn talin upp í 1.-6. tl. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi og varða afstöðumynd, hönnunargögn o.fl. Þá er tekið fram í 3. tl. 2. mgr. 7. gr. að skila þurfi lýsingu á framkvæmd og hvernig hún falli að gildandi skipulagsáætlunum og staðháttum. Jafnframt skal tilgreina framkvæmdatíma, hvernig fyrirhugað sé að standa að framkvæmd og fleira sem máli skiptir.
Á fundi byggðarráðs 23. júní 2022 lá fyrir beiðni um útgáfu hins umdeilda framkvæmdaleyfis og var afgreiðslu málsins frestað. Hinn 7. júlí 2022 tók byggðarráð umsóknina til umfjöllunar að nýju og var hún samþykkt með vísan til fyrirliggjandi gagna.
Í 1. mgr. 10. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi er tiltekið að áður en umsókn um framkvæmdaleyfi er afgreidd skuli leyfisveitandi meta hvort framlögð gögn lýsi framkvæmdinni á fullnægjandi hátt, hönnunargögn séu fullnægjandi og framkvæmdin sé í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir og einnig mat á umhverfisáhrifum ef við á. Þau gögn sem bárust nefndinni bera með sér að við umsóknina hafi einungis verið vísað til fyrirliggjandi gagna og að með því hafi einkum verið átt við gildandi deiliskipulag viðkomandi svæðis, þar sem vegir og lega þeirra er sýnd. Með þessu lágu fyrir fullnægjandi gögn fyrir sveitarfélagið til þess að taka afstöðu til umsóknarinnar um framkvæmdaleyfi með hliðsjón af eðli framkvæmdarinnar.
Ágreiningur um eignarréttindi eða efni þinglýstra réttinda verður ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni, þar á meðal ágreiningur sem kann að stafa af óvissu um afmörkun lóða. Slíkur ágreiningur á eftir atvikum undir dómstóla. Hér skal þó athugað að af undirbúningi málsins er ljóst að forsenda útgáfu hins kærða leyfis var að umsækjandi hefði fullnægjandi eignarheimild yfir því landi sem leyfið náði til. Það er í samræmi við almennar reglur um eignarréttindi að ekki verður veitt eða gefið út leyfi til framkvæmdar nema fyrir liggi fullnægjandi heimild eða samþykki landeiganda. Fyrir liggur deiliskipulag viðkomandi svæðis sem var umsókninni til grundvallar. Tekið skal fram af þessu tilefni að beinum eða óbeinum eignaréttindum verður ekki ráðstafað með deiliskipulagi. Var sveitarfélaginu því rétt að leggja mat á framkomin sjónarmið kæranda um það hvort eignarheimildir hans girtu fyrir útgáfu hins kærða leyfis, eins og málum var hagað. Var kæranda gefinn kostur á því að koma á framfæri slíkum sjónarmiðum, sem var í samræmi við andmælareglu 13. gr. og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fyrir liggur mat sveitarfélagsins á þessum sjónarmiðum sem fela í sér afstöðu til legu landamerkja og leiddu til þess að hið kærða leyfi var gefið út.
Með vísan til alls framangreinds eru ekki efni til að fallast á kröfu um ógildingu hins kærða framkvæmdaleyfis.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar byggðarráðs Rangárþings eystra frá 7. júlí 2022 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu vega í nýrri frístundabyggð á jörðinni Velli 1.
